5 Lovkrav om politiattest for eier av barnevernsinstitusjon

5.1 Gjeldende rett

5.1.1 Innledning

Det finnes hjemler på mange områder til å innhente politiattest (vandelskontroll) fra personer som skal ha ansvar for eller utføre oppgaver overfor mindreårige. Formålet med vandelskontrollen er å forhindre at personer i ansettelsesforhold, verv eller lignende som allerede er dømt, siktet eller tiltalt for overgrep mot mindreårige, får stillinger eller kommer i posisjoner der de kan begå nye overgrep. Politiregisterloven og politiregisterforskriften angir rammene for vandelskontroll, herunder hvilke formål som kan begrunne krav om politiattest, mens det er spesiallovgivning som regulerer det konkrete saks- eller fagområdet der attesten skal innhentes og konsekvensene av anmerkninger. Vandelskontroll er et forebyggende tiltak, og ikke tilstrekkelig i seg selv til å forhindre overgrep.

De ytre rammene for når det er adgang til å utstede politiattest følger av EMK artikkel 8 om retten til respekt for privatliv og familieliv, som blant annet oppstiller krav om at politiattesten må fremme ett av de legitime formålene i bestemmelsen og være nødvendig i et demokratisk samfunn. Artikkel 8 stiller blant annet krav om at inngrep i privatlivet skal være «i samsvar med loven». Det sentrale innholdet i dette lovkravet oppfattes gjerne slik at det må kreves at lovgivningen klargjør til hvilke formål politiattest kan utstedes, og at reglene er tilgjengelige for borgerne. Det vises til nærmere omtale i Ot.prp. nr. 108 (2008–2009) Om lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven).

5.1.2 Krav om politiattest etter barnevernsloven

I barnevernsloven § 12-11 er det regulert hvilke personer som skal legge frem politiattest. Kravene gjelder etter nærmere regler for personer som er ansatt i eller utfører oppgaver for barnevernstjenesten, i institusjoner og for fosterforeldre. Nærmere regulering av personkretsen som skal legge frem politiattest er også fastsatt i forskrift 20. desember 2022 nr. 2359 om politiattest etter barnevernsloven, jf. §§ 1 til 6.

Hvilken type politiattest som kreves, følger reglene i politiregisterloven om barneomsorgsattester, jf. politiregisterloven § 39. Bestemmelsen gir nærmere regler for hvilke straffebud som vises på politiattesten og hvilken type politiattest som kan kreves for personer som skal ha omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige, jf. politiregisterloven § 37. Politiregisterloven § 37 regulerer hvilke formål som kan begrunne bestemmelser om krav om politiattest. Det er to aktuelle formål som er relevante på barnevernsområdet:

1) § 37 første ledd nr. 4: dersom utelukkelse fra stilling, virksomhet, aktivitet eller annen funksjon kan forhindre at personer begår overgrep mot eller har skadelig innflytelse på mindreårige, eller bidrar til å øke tilliten til at mindreårige tas hånd om av skikkede personer,

2) § 37 første ledd nr. 5: dersom utelukkelsen fra stilling, virksomhet, aktivitet eller annen funksjon kan bidra til å sikre at en person som skal adoptere eller over tid eller jevnlig skal ha heldøgns omsorgsansvar for mindreårige, er egnet for oppgaven.

Kravet om politiattest på barnevernsområdet, faller i de fleste tilfellene inn under formålet i politiregisterloven § 37 nr. 4. I slike tilfeller skal det kreves barneomsorgsattest, jf. politiregisterloven § 39 første ledd. Det vil si en politiattest som viser anmerkninger tilknyttet nærmere bestemte straffebud, som seksualforbrytelser mot barn og voksne, drap, narkotikaforbrytelser og grov volds- og ranskriminalitet.

De som skal godkjennes som fosterforeldre omfattes av formålet i politiregisterloven § 37 nr. 5 og skal legge frem uttømmende og utvidet politiattest etter politiregisterloven § 41, jf. barnevernsloven § 12-11 fjerde ledd. Det vil si politiattest som viser alle strafferettslige reaksjoner som er registrert i reaksjonsregisteret. Tilsvarende gjelder for personer som tar imot barn i avlastningshjem, jf. barnevernsloven § 12-11 fjerde ledd. Nemndleder i barneverns- og helsenemnda, skal legge frem en uttømmende politiattest som nevnt i politiregisterloven § 41 første ledd.

I barnevernsloven § 12-11 og i forskrift om politiattest etter barnevernsloven, er det stilt nærmere krav til hvem som skal fremlegge politiattest. Det fremgår av § 12-11 annet ledd at personer som skal ansettes i eller utføre oppgaver på vegne av en barnevernsinstitusjon etter kapittel 10, et senter for foreldre og barn etter kapittel 10 eller et omsorgssenter etter kapittel 11, skal legge frem politiattest som nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd. Det fremgår av bestemmelsens annet punktum at kravene også omfatter personer som utfører andre oppgaver for institusjonen, senteret for foreldre og barn eller omsorgssenteret, og som har direkte kontakt med barn og unge eller foreldre som oppholder seg der. Det fremgår av forskrift om politiattest etter barnevernsloven, at også eier av institusjon skal legge frem politiattest dersom eier skal arbeide eller oppholde seg regelmessig på institusjonen, jf. § 2 tredje ledd. Det fremgår av bestemmelsens første ledd at begrepet institusjon omfatter barnevernsinstitusjon og sentre for foreldre og barn etter barnevernsloven kapittel 10, og omsorgssenter etter barnevernsloven kapittel 11.

Det følger av barnevernsloven § 12-11 syvende ledd at en person som har anmerkning som gjelder straffebud som omfattes av barneomsorgsattest, ikke kan ha oppgaver overfor mindreårige. Dette gjelder alle som skal legge frem politiattest etter barnevernsloven.

5.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

Departementet viste i høringsnotatet til at departementet har blitt gjort kjent med en problemstilling knyttet til at eiere av institusjoner kan oppholde seg på institusjonen og slik komme i kontakt med barna. Departementet mente derfor det er behov for å sørge for en tilstrekkelig klar lovhjemmel for å kunne kreve fremlagt politiattest for eiere av institusjoner. Departementet viste for øvrig til flere pågående prosesser departementet har på dette området.

Formålet med en vandelskontroll er å forhindre at personer begår overgrep mot eller har skadelig innflytelse på mindreårige. Det er også et formål å bidra til å øke tilliten til at mindreårige tas hånd om av skikkede personer. Det fremgår av forskrift om politiattest etter barnevernsloven at eier av privat institusjon, omsorgssenter eller senter for foreldre og barn skal legge frem politiattest hvis vedkommende skal arbeide eller oppholde seg der regelmessig. Departementet uttalte i høringsnotatet at det er uhensiktsmessig å knytte kravet til politiattest til «regelmessig» opphold. For det første kan det være vanskelig å bedømme hva som ligger i dette kravet, og for det andre uttalte departementet at også mer sporadiske opphold bør omfattes. Kravet til at oppholdet må være «regelmessig» kan ha sin bakgrunn i at det særlig er ved regelmessige opphold man kan opparbeide et tillitsforhold til barn på institusjonen. Departementet viste til at en eier også gjennom mer uregelmessige opphold kan komme i en slik posisjon overfor barn at de kan begå overgrep. Departementet foreslo derfor å ta bort kravet om at opphold skal være «regelmessig».

Departementet foreslo også å flytte kravet om politiattest for eier av institusjon fra forskrift om politiattest til barnevernsloven § 12-11 annet ledd.

Departementet viste til at kravet om vandelskontroll etter forslagene i høringsnotatet var begrunnet i formålene som er nevnt i politiregisterloven § 37 nr. 4, det vil si å forhindre at personer begår overgrep mot eller har skadelig innflytelse på mindreårige, eller bidrar til å øke tilliten til at mindreårige tas hånd om av skikkede personer. Departementet uttalte at kravene dermed ville ivareta et legitimt formål, og ha en klar lovhjemmel. Forslagene ville etter departementets vurdering ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å oppnå formålet. Departementet mente derfor at forslaget oppfyller kravene som følger av EMK artikkel 8 til lovhjemmel, relevant formål og nødvendighet. Departementet viste ellers til de vurderinger som er gjort i Ot.prp. nr. 108 (2008–2009) Om lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven) s. 38 flg. og s. 143 og NOU 2003: 21 punkt 5.2.

Departementet foreslo på denne bakgrunn at dersom eier av privat institusjon, senter for foreldre og barn eller omsorgssenter skal arbeide eller oppholde seg der, skal vedkommende legge frem politiattest som nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd, i høringsforslaget til endringer i § 12-11 annet ledd.

5.3 Høringsinstansenes syn

Det er om lag 20 høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget. Alle høringsinstansene som uttaler seg støtter forslaget, blant annet Barne-, ungdoms og familiedirektoratet, Barne- og familieetaten Oslo kommune, Bufetat region øst, Asker kommune, Aurskog-Høland kommune, Barneombudet, Bufetat region vest, Datatilsynet, Fokus på barnevernet, Helse Midt-Norge RHF, NTNU Institutt for psykologi, KS, Nasjonalt utviklingssenter for barn og unge, Norsk sykepleierforbund, Oslo tingrett, Stiftelsen Pilar – Kompetansetjenesten for psykisk helse og barnevern, Politidirektoratet v/Finnmark politidistrikt, Redd Barna, Rådet for psykisk helse, Statens helsetilsyn og Statsforvalteren i Trøndelag.

Bufetat region øst mener det er positivt at departementet ønsker å tydeliggjøre kravet om politiattest for eiere av barnevernsinstitusjoner, og uttaler:

«Vi støtter at dette løftes opp fra forskrift og inn i loven. Bufetat, region øst er videre enige i at kravet om «regelmessig» fjernes fra lovteksten, og vi er enige i departementets begrunnelse og vurderinger rundt dette.»

Datatilsynet uttaler blant annet at selv om krav om politiattest er et klart inngrep i enkeltindividers personvern, stiller de seg bak konklusjonen om at det likevel er et inngrep som kan forsvares, ettersom formålet er å beskytte særlig sårbare barn. Datatilsynet uttaler at de også er enig i departementets vurdering av at en tydelig lovforankring er en klar fordel ved denne typen inngrep, og de ser at det kan være en fordel å fjerne skjønnsvurderingen som ligger i at eier må «arbeide eller oppholde seg regelmessig» i institusjonen. Oslo tingrett uttaler at de fremsatte forslagene er godt begrunnet og dekkende.

Enkelte instanser har innspill til hvordan bestemmelsen er utformet. Blant disse er Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Bufetat region øst. Direktoratet stiller spørsmål ved om det er nødvendig med vilkåret «skal arbeide» i tillegg til kravet om å «oppholde seg» på institusjonen, og mener «oppholde seg» vil være dekkende.

5.4 Departementets vurdering og forslag

5.4.1 Innledning

Vandelskontroll er et viktig tiltak for å beskytte barn i barnevernet. Formålet med barneomsorgsattester er å gi beskyttelse mot overgrep eller alvorlig, skadelig innflytelse på mindreårige eller bidra til å øke tilliten til at mindreårige tas hånd om av skikkede personer.

Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) art. 8 oppstiller et forbud for staten mot inngrep i privatlivet, med mindre de tre kumulative vilkårene er oppfylt: Det må være hjemmel i lov, inngrepet må fremme et av de uttømmende legitime formålene i bestemmelsen og inngrepet må være nødvendig i et demokratisk samfunn. EMK artikkel 8 setter rammer som må overholdes ved utformingen av et lovforslag.

Kravet om vandelskontroll etter forslagene i denne proposisjonen er begrunnet i formålene som er nevnt i politiregisterloven § 37 nr. 4, det vil si å forhindre at personer begår overgrep mot eller har skadelig innflytelse på mindreårige, eller bidrar til å øke tilliten til at mindreårige tas hånd om av skikkede personer. Kravene vil dermed ivareta et legitimt formål, og vil ha en klar lovhjemmel. Forslagene vil etter departementets vurdering ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å oppnå formålet. Departementet mener derfor at forslagene oppfyller kravene som følger av EMK artikkel 8 til lovhjemmel, relevant formål og nødvendighet. Det vises ellers til de vurderinger som er gjort i Ot.prp. nr. 108 (2008–2009) Om lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven) s. 38 flg. og s. 143 og NOU 2003: 21 Kriminalitetsbekjempelse og personvern – politiets og påtalemyndighetens behandling av opplysninger punkt 5.2.

5.4.2 Lovkrav om politiattest for eier av barnevernsinstitusjon

Departementet fastholder forslaget om å innføre en klar lovhjemmel for å kunne kreve fremlagt politiattest for eiere av institusjoner. Forslaget har fått bred støtte i høringen. Som vist til i høringsforslaget er departementet blitt gjort kjent med en problemstilling knyttet til at eiere av institusjoner kan oppholde seg på institusjonen og slik komme i kontakt med barna. Etter departementets syn er det derfor behov for å sørge for en tilstrekkelig klar lovhjemmel for å kunne kreve fremlagt politiattest for eiere av institusjoner.

Formålet med en vandelskontroll er å forhindre at personer begår overgrep mot eller har skadelig innflytelse på mindreårige. Det er også et formål å bidra til å øke tilliten til at mindreårige tas hånd om av skikkede personer. I forskrift om politiattest etter barnevernsloven fremgår at også eier av institusjon skal legge frem politiattest dersom eier skal arbeide eller oppholde seg «regelmessig» på institusjonen. Departementet fastholder forslaget om å ta ut kravet om regelmessig opphold for å legge frem politiattest. For det første kan det være vanskelig å bedømme hva som ligger i dette kravet, og for det andre bør også mer sporadiske opphold omfattes. Som vist til i høringsnotatet kan kravet til at oppholdet må være «regelmessig» ha sin bakgrunn i at det særlig er ved regelmessige opphold man kan opparbeide et tillitsforhold til barn på institusjonen. Etter departementets oppfatning kan imidlertid en eier også gjennom mer uregelmessige opphold komme i en slik posisjon overfor barn at de kan begå overgrep. Som Datatilsynet fremhever, er det en fordel å unngå skjønnsvurderinger ved denne typen inngrep. Det sikrer forutsigbarhet og vil fremme ensartet praktisering av bestemmelsen. Departementet opprettholder på denne bakgrunn forslaget om å ta bort kravet om at opphold skal være «regelmessig». Videre opprettholder departementet forslaget om at bestemmelsen får en tydelig forankring i loven, og at den tas inn i barnevernsloven § 12-11 annet ledd.

Når det gjelder innspill til lovbestemmelsen stiller Bufdir spørsmål ved om det er nødvendig med vilkåret «skal arbeide» i tillegg til kravet om å «oppholde seg» på institusjonen. Alternativet «oppholde seg», vil etter Bufdir sitt syn være dekkende for eiere som eventuelt også «skal arbeide» på institusjonen eller senteret. Departementet er enig i dette.

Helsetilsynet viser i sin uttalelse til at det i praksis vil kunne være flere personer som representerer institusjonseier, og som kan være involvert i daglig drift på institusjonen. Det er viktig at det kommer tydelig frem at kravet om politiattest gjelder alle disse personene. Departementet er enig i at kravet på samme måte som for eier også bør gjelde alle personer som representerer institusjonseier, og foreslår at dette presiseres i lovbestemmelsen. Departementet foreslår på denne bakgrunn at dersom eier av privat institusjon, senter for foreldre og barn eller omsorgssenter, herunder personer som representerer eier, skal oppholde seg der, skal vedkommende legge frem politiattest som nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd, se forslag til nytt § 12-11 annet ledd.