2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Gjeldande rett og konsekvensar av dette

Etter oreigningslova § 4 fyrste ledd fyrste punktum må eigar og rettshavar til eigedom som er, eller er tenkt å bli, gjenstand for ekspropriasjonsinngrep etter oreigningslova § 1, tole at det blir gjort «mæling, utstikking og anna etterrøking til bruk for eit påtenkt oreigningsinngrep» på eigedomen. I dette ligg det at ein må tole at det blir gjort undersøkingar på eigedomen i påvente av eit eventuelt ekspropriasjonsinngrep. Slike undersøkingar kan utgjera grunnundersøking som målingar, grunnboring og utstikkingar, men òg andre typar tiltak, til dømes undersøkingar etter kulturminnelova § 9 og andre arkeologiske undersøkingar. Dette skjer som ledd i vurderinga av om det skal gjerast vedtak om eller gjevast samtykke til ekspropriasjon av den aktuelle eigedomen, og føremålet er å avklare om den aktuelle grunnen eignar seg til ekspropriasjonsføremålet, til dømes veg eller byggjeområde. Berre den som kan vera ekspropriant for det aktuelle ekspropriasjonsføremålet, kan få løyve til å gjennomføre slike undersøkingar.

Undersøkingane kan gjelde avklaringar både av om det skal gjennomførast ekspropriasjon og av kva som faktisk skal eksproprierast. Det kan òg vera aktuelt å gjennomføra slike undersøkingar for å skaffe informasjon til bruk i ein endeleg søknad om ekspropriasjon. Nærare undersøkingar som berre skjer til bruk i arbeidet med planlegging av det konkrete tiltaket det blir ekspropriert til, noko som typisk vil koma etter at det er avgjort å gjennomføra ekspropriasjon, er det derimot ikkje høve til å gjennomføra i medhald av oreigningslova § 4 fyrste ledd fyrste punktum. Sjå om dette i brev 10. desember 2008 frå Lovavdelinga i Justis- og beredskapsdepartementet til Samferdselsdepartementet, med vidare tilvisingar.

I brevet er det på side 6 vidare slått fast at oreigningslova § 4 ikkje kan tolkast slik at ho gjev heimel for tvangsgjennomføring av tiltaket. Det heiter her:

«Plikten til å «tola» slike undersøkelser vil således følge av et vedtak med hjemmel i oreigningsloven § 4. Det er imidlertid ikke fastsatt noe særlig tvangsgrunnlag for denne plikten, eller hjemmel for tvangsgrunnlag. Bestemmelsen kan ikke med rimelighet tolkes slik at den gir hjemmel for eksproprianten til å tvangsgjennomføre tåleplikten. Vi kan heller ikke se at forarbeidene til oreigningsloven eller andre rettskilder gir støtte for en slik tolkning.»

Ein konsekvens av dette er at dersom grunneigar eller rettshavar set seg mot eit endeleg vedtak om førehandsundersøkingar etter oreigningslova § 4 fyrste ledd fyrste punktum, må eksproprianten få toleplikta fastslått gjennom dom for å kunne få tvangsgjennomført vedtaket etter reglane i tvangsfullføringslova kapittel 13. Dette er til dømes aktuelt dersom eksproprianten fysisk blir nekta tilgang til eigedomen av eigar eller rettshavar, eller på andre måtar blir hindra i å kunne gjennomføre førehandsundersøkingane.

Samferdselsdepartementet og Statens vegvesen har i samband med dette påpeika at sjølv om ein i dei fleste tilfella oppnår semje med grunneigarar og rettshavarar, fører dette i mange saker til at viktige tiltak, som til dømes vegutbygging og byggjetiltak, blir sterkt forseinka. Det kan ta år før det ligg føre ein rettskraftig dom som gjev tvangsgrunnlag. Dette har av mange vore peika på som uheldig, både av omsynet til dei enkelte prosjekta og i ein større samanheng, sidan ein korkje får avklara eller gjennomført tiltak, og ressursane såleis ikkje blir utnytta på nokon god måte.

Samferdselsdepartementet og Statens vegvesen har vidare halde fram at dersom eit endeleg vedtak om førehandsundersøkingar blir gjort til eit særskilt tvangsgrunnlag etter tvangsfullføringslova kapittel 13, vil ein i langt mindre grad stå overfor slike problem med manglande gjennomføring av førehandsundersøkingar.

2.2 Høyringsforslaget

I høyringsnotat 24. juni 2014 slutta Justis- og beredskapsdepartementet seg til vurderingane frå Samferdselsdepartementet og Vegvesenet om at det ofte er behov for relativt snøgt å kunne gjennomføra førehandsundersøkingar etter oreigningslova § 4 fyrste ledd i samband med eventuelle komande ekspropriasjonstiltak, og at det er uheldig at viktige samfunnstiltak blir sterkt forseinka av di grunneigarar eller rettshavarar ikkje rettar seg etter endelege vedtak. Dette fører til at juridisk og teknisk kompetanse må nyttast til å skaffe tvangsgrunnlag for gjennomføring av undersøkingar, noko som igjen medfører at ressursane ikkje blir utnytta slik dei bør.

Departementet viste vidare til at ei snøgg gjennomføring av førehandsundersøkingar ofte vil vere til føremon òg for grunneigarar og rettshavarar. I ein del tilfelle vil undersøkingane føre til at det ikkje blir gjennomført nokon ekspropriasjon, og dersom undersøkingane tilseier at ekspropriasjon skal gjennomførast, vil ein eigar eller rettshavar kunne planleggje framtida ut frå det. Både spørsmål om det skal gjennomførast ekspropriasjon og om storleiken på ekspropriasjonserstatninga vil elles bli prøvde for domstolane gjennom skjønn, dersom det ikkje blir semje mellom eksproprianten og grunneigar eller rettshavar.

Det vart vidare lagt til grunn at det ofte er liten grunn til å verne grunneigarar og rettshavarar som nektar å rette seg etter endelege vedtak. Omsynet til at desse ikkje ynskjer ei gjennomføring av førehandsundersøkingar, kan difor normalt ikkje få mykje å seie. Departementet understreka på den andre sida at det likevel er viktig å ta med seg at det sjølvsagt kan skje feil òg i samband med vedtakinga av slike endelege vedtak om gjennomføring av førehandsundersøkingar, og at det å gje endelege vedtak om førehandsundersøkingar status som eit særleg tvangsgrunnlag, ikkje vil medføre at det er fritt fram for ein komande ekspropriant å gjennomføre slike undersøkingar.

Etter framlegget er det for det fyrste berre endelege vedtak som skal utgjera eit særleg tvangsgrunnlag. Eit vedtak om løyve til førehandsundersøkingar etter oreigningslova § 4 fyrste ledd vil vera eit enkeltvedtak som det kan klagast over på vanleg måte. Fyrst dersom det ikkje blir klaga over vedtaket, eller når ei klage ikkje fører fram, vil det liggje føre tvangsgrunnlag.

Departementet såg det ikkje som aktuelt å opne for tvangsgjennomføring av førehandsundersøkingar før klagefristen er ute eller klaga er vurdert. Dei forseinkingane klagehandsaminga kan medføre, vil vera små samanlikna med kva ein risikerer i dag, og det grunnleggjande prinsippet innanfor forvaltningsretten om at ein skal kunne få prøvd enkeltvedtak på nytt, tilseier at klagehandsaminga må gjennomførast fyrst. Det vart vidare halde fram at dette handlar om vedtak som kan vera inngripande overfor enkeltpersonar, og klageretten er då særleg viktig.

Endeleg understreka departementet at eit endeleg vedtak om løyve til førehandsundersøkingar kan bringast inn for domstolane på vanleg måte. Dette bør ikkje påverke spørsmålet om det endelege vedtaket sin status som tvangsgrunnlag, sidan føremålet med dette nettopp er at ein ikkje skal måtte gå gjennom domstolane for å få gjennomført førehandsundersøkingar med tvang. Departementet viste i denne samanhengen til at gjennomføring av slike undersøkingar normalt heller ikkje vil ha særlege konsekvensar for eigedomame. Dersom eigar eller rettshavar likevel skulle lide noko tap som følgje av at ei slik undersøking fører til skade eller ulempe, har han etter oreigningslova § 4 tredje ledd krav på erstatning for dette.

På denne bakgrunnen gjekk departementet inn for å innføre eit nytt fjerde ledd i oreigningslova § 4, der det går fram at endeleg vedtak etter fyrste ledd om løyve til å gjera førehandsundersøkingar, er særleg tvangsgrunnlag etter tvangsfullføringslova kapittel 13.

I tillegg gjorde departementet framlegg om nokre reint språklege endringar i oreigningslova. Det vart vist til at ordet «etterrøking» ikkje er eit vanleg brukt ord i dag, og i moderne nynorsk gjev dette ordet få assosiasjonar til slike undersøkingar som det er meint å omfatte i oreigningslova. Departementet gjorde difor framlegg om at ordet «etterrøking» skal bli erstatta av «førehandsundersøkingar» i oreigningslova §§ 4 og 19. Vidare gjorde departementet framlegg om at ordet «skadelidaren» i oreigningslova § 4 blir endra til «skadelidde». Det vart halde fram at desse endringane er reint språklege og ikkje vil føre til realitetsendringar.

Departementet såg ikkje behov for nokon overgangsperiode før desse endringane tek til å gjelde, og framlegget gjekk difor ut på at endringslova skal ta til å gjelde straks.

2.3 Høyringa

Høyringsnotatet vart 24. juni 2014 sendt til følgjande aktørar:

• Departementa

• Bergmeisteren på Svalbard

• Direktoratet for byggkvalitet

• Direktoratet for mineralforvaltning

• Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap

• Direktoratet for økonomistyring

• Domstoladministrasjonen

• Forsvarsbygg

• Fylkesmennene

• Husbanken

• Jernbaneverket

• Kompetansesenter for distriktsutvikling

• Landinfo

• Miljødirektoratet

• Noregs geologiske undersøkingar

• Noregs vassdrags- og energidirektorat

• Post- og teletilsynet

• Regjeringsadvokaten

• Riksantikvaren

• Statens jernbanetilsyn

• Statens kartverk

• Statens landbruksforvaltning

• Statens reindriftsforvaltning

• Statens vegvesen Vegdirektoratet

• Statsbygg

• Sysselmannen på Svalbard

• Oslo byfogdembete

• Tingrettane

• Stortingets ombodsmann for forvaltninga

• Sametinget

• Fylkeskommunane

• Kommunane

• NSB AS

• Statkraft SF

• Statnett SF

• Statskog SF

• Den norske Advokatforening

• Den norske Dommerforening

• Fortidsminneforeningen

• Huseiernes Landsforbund

• KS – kommunenes arbeidsgiver-, interesse- og medlemsorganisasjon

• Miljøstiftelsen Bellona

• Natur og Ungdom

• Norges Bondelag

• Norges Hytteforbund

• Norges Huseierforbund

• Norges Miljøvernforbund

• Norges Naturvernforbund

• Norges Skogeierforbund

• Norsk Bonde- og småbrukarlag

• Norske Reindriftssamers Landsforbund

• Norske Samers Riksforbund

• Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• Samenes Folkeforbund

Følgjande instansar har kome med realitetsmerknadar til framlegget:

• Jernbaneverket

• Statens vegvesen Vegdirektoratet

• Statnett SF

• Den norske Advokatforening

• Norges Bondelag

Desse instansane har gjeve uttrykk for at dei støttar framlegget:

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Direktoratet for byggkvalitet

• Fylkesmannen i Oppland

• Fylkesmannen i Oslo og Akershus

• Noregs vassdrags- og energidirektorat

• Riksantikvaren

• Statsbygg

• Asker kommune

• Bergen kommune

• Oslo kommune

• Ski kommune

• Trondheim kommune

• Hedmark fylkeskommune

• Oppland fylkeskommune

• Huseiernes Landsforbund

Nokre av desse instansane har kome med ein del merknadar, men dette utgjer i all hovudsak attgjeving av moment frå høyringsnotatet eller omtale av praktiske eksempel frå eiga verksemd. Ingen av dei har kome med nye moment samanlikna med høyringsnotatet. Enkelte har uttala at dei òg støttar dei språklege endringane, medan andre ikkje har omtala desse.

Desse instansane har sagt at dei ikkje har merknadar til framlegget:

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Utanriksdepartementet

• Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap

• Fylkesmannen i Finnmark

• Fylkesmannen i Telemark

• Landinfo

• Post- og teletilsynet

• Regjeringsadvokaten

• Statens jernbanetilsyn

• Akershus fylkeskommune

• Rogaland fylkeskommune

• Eiendom Norge

• Norske Reindriftssamers Landsforbund

I tillegg har Domstoladministrasjonen sagt at dei ikkje kjem med noka høyringsfråsegn.

Når det gjeld realitetsmerknadane, er det høgst ulike spørsmål som blir omhandla. Jernbaneverket tek opp at det er ein skilnad mellom dei og Statens vegvesen når det gjeld bruken av oreigningslova § 4. For vegsaker har regionvegsjefen fått delegert mynde til å treffe vedtak om førehandsundersøkingar etter oreigningslova § 4. Så langt Jernbaneverket kjenner til, ligg det ikkje føre noka tilsvarande fullmakt på deira område, og dei må difor søkje lensmannen eller politimeisteren om løyve til førehandsundersøkingar i kvar enkelt sak. Jernbaneverket ber difor om at òg dei får fullmakt til å treffe vedtak om førehandsundersøkingar etter oreigningslova § 4. Jernbaneverket støttar elles framlegget i høyringsnotatet.

Statnett SF kjem inn på noko av det same, og gjev uttrykk for at vedtak om førehandsundersøking bør kunne treffast av det same organet som har kompetanse til å gje ekspropriasjonsløyve i saka. Det blir òg her vist til at Statnett i dag må søkje lensmannen eller politimeisteren om løyve til førehandsundersøkingar etter oreigningslova § 4. Vidare meiner Statnett at vedtak om førehandsundersøkingar bør utgjera eit særskilt tvangsgrunnlag både når det gjeld naudsynte førehandsundersøkingar til å utarbeide konsesjonssøknad og når det gjeld undersøkingar for å planleggje gjennomføring av ekspropriasjonstiltaket. Det er i denne samanhengen vist til at òg problem med å gjennomføre undersøkingar for å planleggje gjennomføring av tiltaket vil kunne medføre vesentlege forseinkingar av viktige prosjekt. Statnett støttar elles framlegget i høyringsnotatet.

Statens vegvesen Vegdirektoratet er òg positiv til framlegget i høyringsnotatet. Direktoratet meiner elles det er uklart i kva grad forvaltningslova § 15 kjem inn ved gjennomføring av førehandsundersøkingar. Det er her vist til at det følgjer av oreigningslova § 4 andre ledd at forvaltningslova § 15 gjeld for gjennomføringa av førehandsundersøkingar etter fyrste ledd. Sidan vedtak etter fyrste ledd om løyve til å gjennomføre førehandsundersøkingar er eit enkeltvedtak som det kan klagast over på vanleg måte, stiller direktoratet spørsmål om forvaltningslova § 15 gjev eit ekstra høve til klage.

Den norske Advokatforening støttar òg framlegget, og ein avgjerande føresetnad for det er at grunneigarane sine rettar og behov blir varetekne i prosessen. Advokatforeningen tek òg opp behovet for ei klargjering av korleis forvaltningslova § 15 kjem inn i slike saker og korleis samanhengen er mellom høyringsframlegget og § 15 fjerde ledd. Vidare blir det peika på at reglane i tvistelova om mellombels rådgjerd i sivile tvistar kunne ha vore nærare omtala i høyringsnotatet, i samband med spørsmålet om kva eit søksmål mot vedtak om førehandsundersøkingar har å seia for vedtaket sin status som tvangsgrunnlag. Advokatforeningen nemner òg at enkelte undersøkingar, til dømes arkeologiske, kan medføre relativt store tap for ein grunneigar, og at det kan ta tid før spørsmålet om erstatning for slike tap blir avgjort ved skjøn. Difor meiner Advokatforeningen at det bør vurderast å gje grunneigaren heimel til å krevja forskot etter mal av oreigningslova § 25 tredje ledd. Endeleg meiner Advokatforeningen at det bør vurderast å krevja at eit vedtak om førehandsundersøkingar må gjennomførast innanfor ein viss frist.

Norges Bondelag gjev uttrykk for noko skepsis til høyringsframlegget. Det blir her peika på at førehandsundersøkingar i ein del tilfelle vil medføre fjerning eller øydelegging av plantekulturar, og at til dømes grøftesystem og jordstruktur kan bli forringa eller øydelagde. Bondelaget held vidare fram at høve til tvangsgjennomføring av førehandsundersøkingar vil medføre at grunneigar eller rettshavar mistar høvet til å stille vilkår som kan vareta interessene deira, og meiner det er ein risiko for at ekspropriantar vil utnytte slike posisjonar. På bakgrunn av dette meiner laget at det bør vera eit vilkår for tvangsgjennomføring at tiltakshavar har sikra dei prova som er naudsynte for at grunneigar eller rettshavar kan vareta interessene sine i saka. Dersom det ikkje skjer sikring av prov, bør tiltakshavar bera risikoen. Vidare peikar Norges Bondelag på at det ikkje er sagt noko om behov for overgangsreglar i høyringsnotatet, og dei legg difor til grunn at høvet til tvangsgjennomføring berre vil gjelde for vedtak som blir gjorde etter at lovendringa tek til å gjelde.