4 Forslag om endring i reglene om klagebehandling i UNE i saker om tilskudd til retur

4.1 Bakgrunn

Utlendinger som får endelig avslag på sin asylsøknad, og andre som oppholder seg i Norge uten oppholdstillatelse, har plikt til å forlate landet. En utreisepliktig utlending som skal returnere til sitt hjemland, opprinnelsesland eller til et annet land der utlendingen har lovlig opphold, kan på visse vilkår motta tilskudd i den forbindelse. Søknad om tilskudd til retur behandles av UDI i henhold til forskrift 17. februar 2020 nr. 183 om tilskudd til assistert retur og tvangsretur (tilskuddsforskriften), som trådte i kraft 1. mars 2020. Avslag på søknad om tilskudd til retur anses som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven og kan påklages. Tidligere var det Justis- og beredskapsdepartementet som behandlet slike klager, men 10. september 2021 overtok UNE denne oppgaven, jf. forskriften § 13 annet ledd, jf. utlendingsloven § 90 a.

4.2 Gjeldende rett

Formålet med tilskuddsordningen er angitt slik i tilskuddsforskriften § 1:

«Formålet med tilskudd til assitert retur og tvangsretur er at flest mulig utlendinger som har plikt til å forlate Norge, returnerer til hjemlandet. Tilskudd skal også bidra til økonomisk utvikling og velferd i hjemlandet ved at deler av tilskuddsmidlene utbetales etter returen, eller gis i form av tjenester som næringsetablering, skole, arbeidstrening eller liknende.»

Vilkårene for tilskudd er nærmere angitt i tilskuddsforskriften §§ 2 og 3, som lyder:

«§ 2. Hvem som kan få tilskudd

Tilskudd til assistert retur gis etter søknad til utlendinger som

• a. har plikt til å forlate Norge eller har en søknad om beskyttelse til behandling

• b. har kjent oppholdssted eller kontaktinformasjon

• c. kan fly alene uten å utgjøre en fare for seg selv, medpassasjerer eller sikkerheten i flyet.

Det gis tilskudd til en søker som skal returnere til et annet land enn hjemlandet, når søkeren har en gyldig og fornybar oppholdstillatelse i mottakerlandet.

Har en søker alene foreldreansvaret for et barn under 18 år som har opphold i Norge, gis det bare tilskudd til assistert retur dersom søknaden også omfatter barnet. Barn under 18 år får bare tilskudd til assistert retur dersom søknaden også inkluderer de som har foreldreansvaret i Norge.

Det kan likevel gis tilskudd til søkere som ikke kan returnere alene, men må ledsages av politiet, av hensyn til flysikkerheten, av mangel på reisedokumenter eller fordi leverandørene av retur- og reintegreringstjenester ikke kan tilby retur til enkelte land.

Det gis tilskudd til tvangsretur til Afghanistan og Marokko etter § 16 og § 17.

§ 3. Søkere som likevel ikke kan få tilskudd

Med mindre Utlendingsdirektoratet har grunn til å tro at tilskudd vil bidra til en retur, gis det ikke tilskudd til assistert retur til den som

• a. er statsborger i Albania, Armenia, Bosnia-Hercegovina, Botswana, Georgia, Ghana, India, Israel, Kosovo, Kroatia, Montenegro, Mongolia, Namibia, Nord-Makedonia, Romania, Serbia, Sør-Afrika, Tanzania eller Ukraina

• b. er statsborger i et visumfritt land

• c. har kommet til Norge med det formål å søke om tilskudd til assistert retur

• d. tidligere har mottatt tilskudd til assistert retur, tilbakevending eller i forbindelse med tvangsretur

• e. ønsker å returnere til et av landene i Dublinsamarbeidet

• f. på et annet grunnlag enn beskyttelse har hatt en oppholdstillatelse som har utløpt og som ikke er fornyet eller tilbakekalt

• g. har fått avslag på en søknad om opphold i Norge fordi søkeren har oppholdstillatelse i eller visum til Sveits eller et EU-/EØS-land.

Tilskudd til assistert retur kan ikke gis til en utlending som er etterlyst, mistenkt, siktet eller tiltalt for et straffbart forhold, og det ikke er ønskelig at utlendingen forlater landet. Ansvarlig påtalemyndighet avgjør om en straffesak er til hinder for assistert retur.

Det gis ikke tilskudd til assistert retur dersom politiet har kommet så langt i gjennomføringen av en tvangsretur etter utlendingsloven § 90 syvende ledd, at det ikke er hensiktsmessig å avbryte tvangsreturen. Det gis heller ikke tilskudd dersom det er holdepunkter for at formålet med søknaden er å utsette en tvangsretur.»

4.3 Forslaget i høringsnotatet

Avgjørelse av klager i saker om tilskudd til retur skiller seg på mange måter fra klagesaksbehandlingen i utlendingssaker ellers. På det tidspunktet en utlending søker om tilskudd til retur, har allerede utlendingsmyndighetene avslått vedkommendes søknad om opphold i Norge og utlendingen har en plikt til å forlate landet. Søknad om tilskudd til retur gjelder altså noe annet enn et spørsmål om rett til innreise eller opphold. I høringsnotatet foreslo derfor departementet at reglene om avgjørelsesform i utlendingsloven § 78 og tilhørende forskriftsbestemmelser (se avsnitt 3.2 ovenfor) ikke skal gis anvendelse i tilskuddssakene. Det ble foreslått å gi UNEs direktør adgang til å bestemme hvordan slike saker skal behandles av UNE innenfor rammene av forvaltningslovens regler, dvs. at direktøren vil kunne gi retningslinjer om saksbehandlingen og avgjørelseskompetansen.

4.4 Høringsinstansenes syn

UNE er enig i departementets forslag til nytt tredje ledd i lovens § 90 a, hvor det gjøres unntak fra de ordinære avgjørelsesformene i UNE i saker om tilskudd til retur. UNE mener at sakene skiller seg fra de øvrige sakene som er til behandling i UNE. UNE stiller seg også bak forslaget om at UNEs direktør gis kompetanse til å gi nærmere retningslinjer. UNE legger til grunn at dersom direktøren gir retningslinjer om at avgjørelseskompetansen er hos nemndleder/nemnder, vil disse ha selvstendig avgjørelsesmyndighet slik som i andre saker de avgjør etter utlendingsloven og statsborgerloven.

NOAS støtter ikke forslaget. NOAS mener at avgjørelser i slike saker kan være prinsipielt viktige, også fordi tilskudd i forbindelse med retur kan ha relativt stor økonomisk betydning for den som skal returnere. NOAS påpeker at det er uklart hvorvidt departementet mener at utlendingsloven § 78 ikke skal kunne gis anvendelse i denne typen saker eller om det i det hele tatt ikke skal være anledning til å behandle slike saker i nemnd. NOAS mener det er viktig at prinsipielle spørsmål om tilskudd til retur kan behandles av en nemnd, og at regelverket sikrer en slik anledning. NOAS viser til at dersom forslaget om at direktøren skal kunne fastsette retningslinjer for saksbehandlingen likevel opprettholdes, må det fastslås på annet vis at det er en mulighet for å fastsette at saker om tilskudd til retur kan behandles i nemnd.

4.5 Departementets vurdering

Ordningen med tilskudd til assistert retur og tvangsretur gjelder utlendinger som ikke har rett til opphold i Norge. Selv om muligheten for tilskudd er viktig for den enkelte utlending som har fått et vedtak om at vedkommende plikter å forlate landet, er det myndighetenes interesse i en rask og effektiv retur som er hovedbegrunnelsen for tilskuddsordningen.

Saker om tilskudd til retur er derfor saker av en helt annen karakter enn andre saker etter utlendingsloven, som gjelder utlendingers rett til innreise og opphold. Det er derfor heller ikke naturlig at sakene uten videre behandles etter de samme prosedyrer som de øvrige sakene etter utlendingsloven. Etter departementets syn bør det overlates til UNEs direktør hvordan disse sakene behandles og avgjøres i UNE. Direktøren må både kunne fastsette hvordan saksbehandlingen skal foregå, hvordan avgjørelser skal treffes og hvilke vurderinger som skal foretas innenfor rammene av regelverket. Som det fremgår av de siterte vilkårene for returtilskudd (se avsnitt 4.1 ovenfor) vil det kunne bli behov for å utøve skjønn og for hensiktsmessighetsbetraktninger. Direktøren må også kunne gripe inn i avgjørelsen av den enkelte sak. Det vil da heller ikke være aktuelt å legge behandlingen og avgjørelsen av sakene til et nemndmøte. Det foreslås en særskilt bestemmelse i utlendingsloven § 90 a nytt tredje ledd om at den nærmere regulering av dette skal kunne gjennomføres i forskrift.

Det foreslås videre å fastsette en rett for departementet til å gi generelle retningslinjer til UNE om regeltolkning og om skjønnsutøvelse i saker som gjelder returtilskudd etter utlendingsloven § 90 a og tilskuddsforskriften. Som overordnet forvaltningsorgan kan departementet allerede gi slike retningslinjer til politiet og UDI, men fordi utlendingsloven § 76 annet ledd annet punktum fastsetter at departementet ikke kan instruere UNE om lovtolkning eller skjønnsutøvelse i saker etter utlendingsloven, gjelder ikke dette overfor UNE.

Det grunnleggende prinsippet om at departementet ikke skal kunne instruere om avgjørelsen av enkeltsaker etter utlendingsloven, fastholdes imidlertid også med hensyn til saker om returtilskudd.