2 Bakgrunn

I St.prp. nr. 46 (2004–2005) Ny arbeids- og velferdsforvaltning ble det påpekt at det var nødvendig å modernisere arbeids- og velferdsforvaltningens IKT- systemer for at målene med NAV-reformen skulle kunne nås, men at dette måtte skje gradvis og kontrollert. I perioden 2006 – 2011 ble det gjennomført helt nødvendige basisinvesteringer (IKT-BASIS) for å muliggjøre sammenslåingen til en etat. I samme periode gjennomførte man også Pensjonsprogrammet som utviklet ny systemløsning (PESYS) for pensjonsområdet for å kunne gjennomføre pensjonsreformen fra 1.1.2011. Begge prosjekter var store IKT-prosjekter som leverte tilfredsstillende løsninger innenfor planlagt tid og kostnadsramme.

Fase 2 ble utredet i en konseptvalgutredning (KVU) med påfølgende ekstern kvalitetssikring (KS1) som var ferdig i 2011. I sin KS1 rapport, basert på denne utredningen, anbefalte Metier AS og Møreforskning AS (EKS) å starte et program for modernisering av ytelsessystemene i Arbeids- og velferdsetaten for å erstatte systemløsningen Infotrygd som var utviklet på 70-tallet. Nye systemløsninger skulle utvikles med bruk av moderne metodikk, gi mulighet for utvikling av fleksible og sikre tjenester, digitaliserte selvbetjeningstjenester for brukerne og høy grad av automatisert saksbehandling.

Programmet ble omtalt i Prop. 1 S (2011–2012) der Arbeidsdepartementet redegjorde for oppstart av et IKT-moderniseringsprogram i Arbeids- og velferdsetaten som var planlagt å bestå av tre sekvensielle prosjekter med en reell stoppmulighet mellom hvert prosjekt og ekstern kvalitetssikring (KSP og KS2) i forkant av hvert prosjekt. Det ble gjort et kostnadsestimat basert på en vurdering av at Arbeids- og velferdsetatens årlige gjennomføringskapasitet var på om lag 550 mill. kroner. Dette ga et totalt kostnadsestimat på 3,3 mrd. kroner (2010) for programperioden på om lag 6 år.

Arbeids- og velferdsdirektoratet fikk i oppgave å utrede et Prosjekt 1 i tråd med anbefalingene fra KS1 rapporten. Prosjekt 1 skulle blant annet utvikle en ny gjenbrukbar systemløsning for resterende ytelser i etaten og benytte denne systemløsningen til å realisere uførereformen. Prosjekt 1 gjennomgikk ekstern kvalitetssikring (KS2) våren 2012.

Basert på dette plangrunnlaget og EKS anbefalinger i deres KS2-rapport fremmet Regjeringen Stoltenberg II våren 2012 forslag om oppstart av et Prosjekt 1. Stortinget vedtok oppstart av Prosjekt 1 med en total ramme på 1 750 mill. kroner (2012), jf Prop. 111 S (2011–2012), Innst. 375 S (2011–2012).

Tidlig i gjennomføringsfasen av Prosjekt 1 ble det avdekket at gjennomføring av uførereformen med ny systemløsning var vesentlig mer komplisert enn forutsatt i plangrunnlaget. Risikoen for at denne kompleksiteten kunne gi alvorlige forsinkelser i prosjektet og vesentlig økte kostnader ble vurdert som høy. Det ble vurdert som nødvendig å replanlegge prosjektet dersom en skulle sikre at uførereformen kunne tre i kraft 1.1.2015. Beslutning om replanlegging ble tatt våren 2013. Blant annet i Prop. 1 S (2013–2014) og i Prop. 93 S (2013–2014) og i forbindelse med høring i Kontroll og konstitusjonskomiteen 28. november 2014 og 2. februar 2015 ble Stortinget orientert om bakgrunnen for at Prosjekt 1 måtte replanlegges og styringsgrunnlaget revideres. Beslutningen om planlegging av et revidert Prosjekt 1 var begrunnet med analyser gjennomført våren 2013 som viste at uførereformen best ble realisert ved videreutvikling av pensjonssystemet (PESYS). Dette ville gi lavere prosjektkostnader, vesentlig lavere gjennomføringsrisiko og lavere fremtidige forvaltningskostnader enn om man fortsatte i tråd med opprinnelige planer. Basert på denne beslutningen ble utvikling av ny systemløsning for gjenværende ytelsesområder stanset, og utsatt til Prosjekt 2. Beslutningen hadde som konsekvens at de totale kostnader for å realisere alle gjenværende ytelser som opprinnelig var planlagt i moderniseringsprogrammet (KS1) ville øke, og at midler gikk tapt bl.a. som følge av at Arbeids- og velferdsdirektoratet først bygget opp en prosjektorganisasjon som deretter måtte bygges ned igjen og at prosjektet ble omorganisert.

Revidert Prosjekt 1 har levert systemstøtte til uførereformen som ble iverksatt 1.1.2015, samt etablert en modernisert plattform for selvbetjeningsløsninger på et nytt www.nav.no som er tatt i bruk med bl.a. nye løsninger for dagpenger, innsyn i sak og innsending av krav. Det er også levert en modernisert plattform for intern arbeidsflate med enkel dialog med brukerne og oversikt over brukers utbetalinger. Det reviderte Prosjekt 1 ble gjennomført i henhold til planen på tid og kostnad. Prosjekt 1 har levert mindre enn opprinnelig planlagt først og fremst ved at uføretrygd benytter det nye pensjonssystemet (PESYS) i stedet for å utvikle en ny «gjenbrukbar vedtaksmodul» for andre ytelser enn pensjon. Denne vedtaksmodulen skulle være en viktig basis for Prosjekt 2 og Prosjekt 3. Som følge av problemene som oppstod i Prosjekt 1 og den manglende leveransen av en ny vedtaksmodul, har planleggingen av Prosjekt 2 blitt vesentlig mer omfattende enn opprinnelig tenkt og den har tatt mer tid.

I 2015 gjennomførte Arbeids- og velferdsdirektoratet en oppdatering av konseptutredningen fra KS1 som ble gjenstand for ekstern kvalitetssikring (KSP). Arbeids- og velferdsdirektoratet la i denne utredningen til grunn at målet for moderniseringsprogrammet fortsatt skulle være at alle gjenværende ytelsesområder skulle moderniseres i løpet av programperioden. Disse planene ville ha som konsekvens at programmet totalt ville gå vesentlig utover kostnadsestimatet på 3,3 milliarder kroner (2010) som var anbefalt i KS1 rapporten fra 2011 og utvide programmet med ca. 1 ½ år.

Ekstern kvalitetssikrer anbefalte i sin KSP rapport i april 2015 at det opprinnelige kostnadsestimatet burde være en øvre ramme for programmet, og at omfanget i Prosjekt 2 og Prosjekt 3 måtte reduseres. Ekstern kvalitetssikrer la her vekt på risikoen ved et for ambisiøst prosjekt og anbefalte at nye planer ble tilpasset en gjennomføringsevne på om lag 500 mill. kroner i året. I sin KSP rapport anbefalte ekstern kvalitetssikrer videre at det ble startet en planlegging av et Prosjekt 2 som var begrenset til å ferdigstille utviklingen av en gjenbrukbar vedtaksløsning for individbaserte ytelser som var utsatt fra Prosjekt 1, og at denne i Prosjekt 2 ble benyttet til realisering av nye løsninger for foreldrepenger og engangsstønad.

Ekstern kvalitetssikrer anbefalte at erfaringene med gjennomføringen av et noe begrenset Prosjekt 2 ville være viktig i vurderingen av et eventuelt Prosjekt 3. Foreløpig vurdering var at Prosjekt 3 måtte ha realisering av sykepenger på ny systemløsning som primært omfang for å holde totalkostnadene innenfor kostnadsestimatet fra KS1-rapporten. I KSP rapporten ble det også anbefalt å utsette oppstart av Prosjekt 2 med minimum 6 måneder i forhold til etatens opprinnelige planer, og benytte denne tiden til forberedende aktiviteter som kunne redusere gjennomføringsrisikoen i Prosjekt 2.

Arbeids- og sosialdepartementet ga sin tilslutning til anbefalingene i Metiers KSP-rapport. Arbeids- og sosialdepartementet ga på denne bakgrunn Arbeids- og velferdsdirektoratet i oppdrag å planlegge et Prosjekt 2 som tok hensyn til ekstern kvalitetssikrers anbefalinger.

Basert på erfaringene i Prosjekt 1 der Arbeids- og velferdsdirektoratet måtte stoppe utviklingen av en gjenbrukbar systemløsning for gjenværende ytelser, anbefalte EKS i KSP rapporten i tillegg at aktuelle gjennomføringsalternativer for den nye vedtaksløsningen som skulle utvikles i Prosjekt 2 ble vurdert. Arbeids- og sosialdepartementet ba direktoratet om å gjennomføre en slik alternativanalyse. I denne analysen, som ble gjennomført av McKinsey sommeren 2015 og høsten 2015, ble alle aktuelle gjennomføringsalternativer vurdert, herunder løsninger basert på gjenbruk av PESYS, gjenbruk av Infotrygd og bruk av standardsystemer. McKinseys konklusjon var at alternativet med nyutvikling av vedtaksløsning ble samlet sett vurdert som bedre enn øvrige alternativ.

Som del av deres KS2 kvalitetssikring av Prosjekt 2 vurderte EKS også denne alternativanalysen. På bakgrunn av analysen anbefaler ekstern kvalitetssikrer at «den (alternativanalysen) gir tilstrekkelig grunnlag for å kunne se at det er overveiende sannsynlig at det ikke finnes reelle alternativer som er å foretrekke fremfor nyutvikling som Arbeids- og velferdsdirektoratet har lagt til grunn i Sentralt styringsdokument.»