6 Departementets vurdering
6.1 Innledning
Vilkåret i dagens hjemmel om bortvisning på grunnlag av avslag på søknad om beskyttelse, i tilfeller der iverksetting kan finne sted før utlendingen har oppholdt seg i riket i tre eller seks måneder, er en videreføring fra den tidligere utlendingsloven. Departementet mener tidsbegrensningen er unødvendig, all den tid utlendingen uansett kan bortvises med hjemmel i lovens § 55. I beskyttelsessaker ser departementet heller ingen grunn til at bortvisningen skal vurderes på grunnlag av for eksempel hvilke dokumenter utlendingen har vist frem, slik dagens ordning er. Det avgjørende er at utlendingen har plikt til å forlate landet i samsvar med avslaget, uavhengig av oppholdstid eller fremviste dokumenter. Departementet mener dagens regler som innebærer at det i alle asylsaker skal brukes tid på vurderinger som ikke har betydning for spørsmålet om beskyttelse er uhensiktsmessige.
6.2 Plikt til å bortvise?
Det ble i høringsbrevet foreslått at ordlyden i forskriftens § 5-3 videreføres ved at det «skal» bortvises i disse sakene, i motsetning til at det forøvrig etter lovens § 17 «kan» bortvises. Flere av høringsinstansene pekte på at det også ved tilleggsvedtak om bortvisning ved avslag på søknad om beskyttelse bør være rom for tilsvarende fleksibilitet.
Departementet viser til at utlendinger med et annet gyldig oppholdsgrunnlag på tidspunktet for avslag på søknad om beskyttelse, ikke vil få tilleggsvedtak om bortvisning. Dette kan for eksempel gjelde personer som har rett til å oppholde seg i riket i påvente av behandlingen av en annen oppholdssøknad. Det gjelder imidlertid ikke for de som oppholdt seg i riket på et visum da de fremmet søknad om beskyttelse. Disse forutsettes å skulle forlate Norge om kort tid uansett, og det er ønskelig å kunne iverksette før visumtiden utløper dersom de får avslag på søknad om beskyttelse under sitt opphold i Norge.
Enslige mindreårige asylsøkere som får avslag på sin søknad om beskyttelse etter utlendingsloven § 28, kan få en midlertidig og begrenset tillatelse etter utlendingsloven § 38. En slik tillatelse forutsetter at søker har fylt 16 år og ikke har annet grunnlag for opphold enn at norske myndigheter anser at de er uten forsvarlig omsorg ved retur, jf. utlendingsforskriften § 8-8. Følgelig vil det i disse sakene ikke fattes vedtak om bortvisning etter den foreslåtte bestemmelsen i § 17 da disse personene har annet gyldig oppholdsgrunnlag. Når den begrensede tillatelsen løper ut ved fylte 18 år vil de ha samme alminnelige plikt til å forlate riket som enhver annen person med en utløpt midlertidig oppholdstillatelse. Det vil også være enslige mindreårige asylsøkerne som får avslag på søknaden om beskyttelse og som heller ikke får en midlertidig og tidsbegrenset tillatelse etter utlendingsloven § 38. Heller ikke i disse sakene vil det som utgangspunkt være aktuelt å fatte tilleggsvedtak om bortvisning da enslige mindreårige under 18 år ikke kan returnere uten kjent omsorgsperson i hjemlandet. Når det gjelder enslige mindreårige asylsøkere under 16 år vil heller ikke disse bli berørt av den nye bestemmelsen i § 17 da de i all hovedsak gis en ordinær tillatelse.
Enkelte høringsinstanser stilte også spørsmål ved regelendringens betydning for de som omfattes av unntaket fra bortvisning i dagens utlendingslov § 17 annet ledd, det vil si utlending som er født i riket og som senere uavbrutt har hatt fast bopel i Norge, de med midlertidig eller permanent oppholdstillatelse, og nordiske borgere bosatt i riket.
På bakgrunn av det ovennevnte, samt de innspill som kom i høringsrunden, har departementet etter en nærmere vurdering kommet til at den nye bestemmelsen om bortvisning ved avslag på asyl i § 17 bør være en «kan»-bestemmelse. Departementet finner det mer hensiktsmessig å ha en «kan»-regel, slik at det kan unnlates å bortvise dersom det er grunner til det. Selv om det heller ikke alltid etter dagens regelverk blir fattet tilleggsvedtak om bortvisning i forbindelse med avslag på søknad om asyl til tross for at det er en «skal»-regel, vil en «kan»-bestemmelse i større grad tydeliggjøre at det skal gjøres en konkret vurdering i den enkelte sak. Departementet understreker at forslaget ikke er ment å endre terskelen for bortvisning etter gjeldende praksis.
I høringsnotatet ble den nye bestemmelsen foreslått som et nytt § 17 andre ledd. I og med at den nye bortvisningsbestemmelsen nå er omformulert til en «kan»-bestemmelse, i likhet med de andre bortvisningsgrunnene i § 17 første ledd, foreslår departementet at bortvisningsgrunnen blir ny bokstav m i § 17 første ledd.
6.3 Vilkår om tidspunkt for sannsynlig iverksetting av endelig avslag på søknad om beskyttelse
6.3.1 Arbeidstillatelse
Ettersom endringsforslaget innebærer at utlendingsforskriften § 5-3 fjernes, og dermed også vilkåret om at bortvisning forutsetter iverksetting før utlendingen har vært her i henholdsvis tre eller seks måneder, foreslo departementet i høringsnotatet at det skulle inntas en tilsvarende avgrensning mht. oppholdstiden i § 94. Uten en slik avgrensning vil adgang til arbeid i sin helhet fjernes for de fleste asylsøkere, da ingen som vil få tilleggsvedtak om bortvisning ved avslag på asylsøknaden vil oppfylle vilkåret i § 94 om at det ikke må være aktuelt å bortvise søkeren. Endringsforslaget i § 94 ble positivt mottatt av flere av høringsinstansene, men det var ulike synspunkter på om grensen skal settes ved oppholdstid på tre måneder, eller seks måneder slik som foreslått i høringsnotatet. Etter departementets oppfatning er en oppholdstid på tre måneder for kort med tanke på tiden det tar å behandle søknad om beskyttelse og eventuell effektuering av et avslag. Departementet opprettholder derfor forslaget om at oppholdstiden settes til seks måneder slik at tidsavgrensningen i denne bestemmelsen skal ha en praktisk realitet.
6.3.2 Transportførers ansvar
Myndighetene uttransporterer hvert år flere tusen utlendinger og det er høye kostnader forbundet med dette. Det er ikke aktuelt å gjøre endringer i det eksisterende regelverk knyttet til transportøransvaret. Dette spørsmålet ble for øvrig grundig drøftet i forbindelse med videreføringen av transportøransvaret da den nye utlendingsloven skulle utredes i 2008, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) punkt 17.4.4.2.
Når det gjelder de tekniske regelendringene for transportøransvaret som må gjøres for å opprettholde rettstilstanden som en følge av dette lovforslaget, fastholder departementet det forslag som fremkom i høringsnotatet, om at ansvaret gjelder når vedtak om bortvisning av en asylsøker uten pass eller annet gyldig reisedokument eller visum kan iverksettes før utlendingen har oppholdt seg i riket i seks måneder. For øvrig gjelder ansvaret bare når bortvisningsvedtak kan iverksettes før utlendingen har oppholdt seg i riket i tre måneder.
6.4 Fritt rettsråd
Enkelte høringsinstanser har pekt på at fritt rettsråd for alle de nye bortvisningsvedtakene vil medføre en økning i antall klager som må behandles, noe som vil være både kostbart for forvaltningen med tanke på klagebehandlingen og utgjøre en økning i utgiftene til rettshjelp i disse sakene.
Regelendringene som nå foreslås er ikke tenkt å skulle endre dagens praksis med at det fattes bortvisningsvedtak som følge av at søker får avslag på søknad om beskyttelse. Det gis allerede i dag fritt rettsråd uten behovsprøving til denne gruppen gjennom ordningen som gjelder for de som får avslag på sin søknad om beskyttelse og opphold på humanitært grunnlag, jf. utlendingsloven § 92 annet ledd. I henhold til SRF-1/2017 Rundskriv om fri rettshjelp punkt 6.3 vil det i sakene der det fattes vedtak om bortvisning som følge av avslag på søknad om beskyttelse, ikke være grunnlag for å gi fritt rettsråd i bortvisningsaken, fordi saken vil anses som en asylsak og fritt rettsråd gis på dette grunnlaget. Departementet kan på bakgrunn av dette ikke se at forslaget skal medføre økte kostnader til fritt rettsråd utover de kostnadene som allerede påløper i dag i forbindelse med avslag på søknad om beskyttelse.
6.5 Forholdet til utreisefrister i utlendingsloven § 90
Iverksetting av vedtak om bortvisning reguleres av utlendingsloven § 90 første ledd. Lovforslaget vil ikke ha konsekvenser for dagens regelverk og praksis når det gjelder iverksetting og utreisefrist etter reglene i § 90. Vedtaket om bortvisning vil, i sakene lovforslaget gjelder, være et tilleggsvedtak til et vedtak i en asylsak. Vedtaket i asylsaken vil ikke kunne iverksettes før det er endelig, med mindre det er tale om nektelse av realitetsbehandling eller en åpenbart grunnløs søknad, jf. utlendingsloven § 90 femte ledd. Etter departementets syn er det klart at bortvisningsvedtaket ikke kan iverksettes før det er anledning til å iverksette vedtaket i asylsaken, da det ville undergrave den effektive to-instansvurderingen av et mulig beskyttelsesbehov. Det er følgelig klart at § 90 femte ledd går foran første ledd, slik at det er saksgangen og vedtakene i asylsaken som er avgjørende for spørsmålet om iverksetting. Dette er ikke i konflikt med ordlyden i første ledd, som fastslår at et bortvisningsvedtak kan – ikke skal – iverksettes straks. Saksgangen og vedtakene i asylsaken vil også være førende for fastsettelse av utreisefrist etter § 90 sjette ledd.
6.6 Grensekontroll
Det fremgår av merknadene til utlendingsloven § 17 i Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) s. 407 at bestemmelsen må ses i sammenheng med regelen om grensekontroll i samme lov § 15 annet ledd siste punktum. Ved gjennomføring av grensekontroll skal det påses at det ikke foreligger grunnlag for bortvisning etter lovens § 17. Forslaget om at alle personer som får avslag på søknad om beskyttelse kan få et bortvisningsvedtak innebærer ikke en utvidet adgang til å nekte innreise, for eksempel ved at politiet kan nekte enkelte nasjonaliteter innreise fordi de høyst sannsynlig vil få søknaden om beskyttelse avslått og at det dermed foreligger en bortvisningsgrunn. Forslaget er ikke ment å endre dagens praksis vedrørende grensekontroll.