4 Gjennomføring av forordningen i norsk rett

4.1 Forordningen gjennomføres «som sådan» i nasjonal rett

Forordning (EU) 2019/515 om gjensidig godkjenning av varer ble publisert i Den europeiske unions tidende 29. mars 2019 og anvendes i EU fra 19. april 2020.

I EU gjelder forordninger som overnasjonale lover i den enkelte medlemsstat i kraft av å være vedtatt av de kompetente EU-organene. Ettersom EØS-avtalen ikke innebærer overføring av lovgivningsmyndighet til fellesskapsorganene, får forordningen ikke direkte virkning i Norge slik at regelverket må gjennomføres i nasjonal rett. Etter EØS-avtalen artikkel 7 bokstav a skal Norge gjennomføre EU-forordninger «som sådan» i nasjonal rett. Dette innebærer at forordningen må gjennomføres i norsk rett ved inkorporasjon. Inkorporasjon innebærer at forordningen med de tilpasninger som avtales ved innlemmelsen i EØS-avtalen, gjøres gjeldende som norsk lov uten omskrivninger.

Regelverket om gjensidig godkjenning av varer legger plikter på ulike subjekter, som produsenter, importører, statlige tilsynsorganer og myndigheter. Gjennomføringen må derfor skje i lovs form for ikke å stride mot legalitetsprinsippet, i dette tilfellet gjennom endring av EØS-vareloven § 1 hvor forordning (EF) nr. 764/2008 i dag er gjennomført.

For at forordningen skal være bindende for Norge er det en forutsetning at forordningen er formelt innlemmet i EØS-avtalen. Gjennomføringen i norsk rett krever lovendring, og det er derfor tatt forbehold om Stortingets samtykke i henhold til EØS-avtalen artikkel 103. Forordningen ble innlemmet i EØS-avtalen i EØS-komitebeslutning nr. 105/2020 av 14. juli 2020, med forbehold om at Stortinget samtykker til innlemmelsen. Det følger av EØS-komitebeslutningen at forordningen innlemmes i EØS-avtalens vedlegg II.

4.2 Forordningens virkeområde jf. artikkel 2

4.2.1 Høringsnotatet

I høringsnotatet ble det fremhevet at den nye forordningen inkluderer en klargjøring av når forordningen skal komme til anvendelse i artikkel 2. En slik hjemmel er vurdert å bidra til å tydeliggjøre anvendelsesområdet for forordningen. Tidligere har virkeområdet til forordningen kun vært omtalt i veilederen til forordningen.

Departementet foreslo i høringsbrevet å utvide virkeområdet fra den tidligere forordningen, i og med at det følger av artikkel 2 nr. 2 at «nasjonal teknisk forskrift» omfatter i tillegg til lover og forskrifter også andre administrative avgjørelser. Det er i bestemmelsen dessuten nærmere presisert hva slags type regler dette er. I den tidligere forordningen var det kun lover og forskrifter som var omtalt.

Det er svært vanlig at varer er omfattet av et eller flere harmoniserte EU-regelverk, samtidig som deler av varen ikke er regulert på europeisk nivå. I forordningen er det tydeliggjort at den kommer til anvendelse for de ikke-harmoniserte delene i slike tilfeller.

4.2.2 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) støtter klargjøring av virkeområdet og uttaler at regelverket er særlig sentralt for DSB som ansvarlig markedstilsynsmyndighet på flere vareområder. De viser også til at det er behov for å heve kompetansen rundt bestemmelsene, samt utarbeide rutiner for oppfølging internt i DSB.

Petroleumstilsynet uttrykker bekymring for at klargjøringen av forordningen om gjensidig godkjenning i artikkel 2, og artikkel 5 om vurdering av varer med henvisning til artikkel 6 og 8, kan medføre juridiske utfordringer i petroleumsvirksomhetens regime som legger normer og standarder til grunn for oppfyllelse av regelverkets krav, spesielt NORSOK-standarder utarbeidet av industrien for utstyr som brukes offshore. Selv om maskiner o.l. er CE-merket, betyr ikke det at disse er egnet for bruk offshore, der det er spesielle utfordringer knyttet til miljø og dynamiske påkjenninger.

4.2.3 Departementets vurderinger

Forordningen gjelder etter sin ordlyd vedtak om enhver vare, herunder landbruks- og fiskeprodukt. I Norge vil forordningen gjelde for alle varer i den grad de er omfattet av EØS-avtalen. EØS-avtalen inneholder ikke noen nærmere definisjon av hva som ligger i begrepet «vare». EU-domstolen har fortolket det tilsvarende uttrykket i TEUV til å omfatte alle produkter som har en pengeverdi og som er gjenstand for kommersielle transaksjoner.1 EU-domstolens praksis vil være relevant for fortolkningen av begrepet «vare» i EØS-avtalen. Ifølge artikkel 6 i avtalen skal EØS-regler som i sitt innhold tilsvarer EU-regler, tolkes i samsvar med relevant rettspraksis fra EU-domstolen fra før undertegning av avtalen den 2. mai 1992. Artikkel 3 nr. 2 i avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkningsorgan og en domstol (ODA-avtalen) gjør det klart at det skal tas «tilbørlig hensyn» også til nyere rettspraksis fra EU-domstolen.2 Et produkt som har en pengeverdi og som er gjenstand for kommersielle transaksjoner er dermed i utgangspunktet å anse som en vare også etter EØS-avtalen.

Et unntak fra varebegrepet er fisk- og fiskeprodukter som faller utenfor EØS-avtalens virkeområde med mindre annet er særskilt angitt i medhold av EØS-avtalen artikkel 8 nr. 2. Regler innenfor landbrukssektoren er også i stor grad unntatt EØS-avtalen. Dette er en følge av at visse varekategorier, som landbruksvarer, faller utenfor EØS-avtalens virkeområde med mindre annet er særskilt angitt i medhold av EØS-avtalen artikkel 8 nr. 3.

Vanligvis vil det ikke være nødvendig med en tilpasningstekst hver gang en rettsakt har et saklig virkeområde som er videre enn EØS-avtalens virkeområde, for eksempel dersom rettsakten regulerer varer i sin helhet. I og med at EØS-avtalen avgrenser mot landbruks- og fiskeprodukter, vil dette i seg selv normalt være tilstrekkelig. Imidlertid er landbruks- og fiskeprodukter spesielt nevnt i forordningens virkeområdebestemmelse, hvilket også var tilfellet i forordning (EF) nr. 2008/764. Når det i tillegg er snakk om en ordlyd som vil bli gjeldende som norsk lov er det i dette tilfellet behov for en tilpasningstekst til forordningen. Formålet er å unngå usikkerhet om forordningen tar sikte på et videre virkeområde enn EØS-avtalen når ordlyden slår fast at landbruks- og fiskeprodukter er omfattet. Departementet vurderer det derfor som hensiktsmessig å videreføre tilpasningen som ble gjort for forordning (EF) nr. 764/2008 og har følgelig ført inn en siste setning i artikkel 2 nr. 1 i EØS-avtalen som sier at forordningen for EØS EFTA-statenes vedkommende kun skal gjelde for varer som er omfattet av EØS-avtalens artikkel 8 nr. 3.

DSB peker på et behov for å heve kompetansen internt om bestemmelsene samt å utarbeide rutiner for oppfølging. I tillegg til forslag til ny forordning, så har Europakommisjonen presentert ulike tiltak som skal legge til rette for å bedre kunnskap om prinsippet om gjensidig godkjenning hos nasjonale tilsynsmyndigheter og markedsdeltakere. Blant de aktuelle tiltakene er det foreslått undervisningsopplegg og utveksling av tjenestemenn på områder som er spesielt problematiske. Departementet vurderer derfor at som ansvarlig markedstilsynsmyndighet på flere vareområder vil DSB få tilbud om å delta både i undervisning og ved utveksling av tjenestemenn, dersom de ser det som nødvendig for å styrke intern kunnskap og kompetanse.

Petroleumstilsynet har uttalt en bekymring om at klargjøringen kan medføre juridiske utfordringer i petroleumsvirksomhetens regime, der normer og standarder legges til grunn for å oppfylle regelverkets krav. I Norge er de aller fleste standarder laget for frivillig bruk, slik at det som hovedregel ikke er obligatorisk å følge en standard. Ved eventuell motstrid mellom regelverk og standard, vil dermed regelverk gå foran. Det finnes imidlertid gode grunner for å bruke standarder når man skal oppfylle lovpålagte myndighetskrav, slik som Petroleumstilsynet henviser til. For harmoniserte varer finnes det et tilsvarende system på europeisk nivå. Kommisjonen gir, gjennom sine direktiver og forordninger, pålegg om bestemte krav. Norge er som EØS-medlem forpliktet til å følge samme krav. I Europa utarbeider de europeiske standardorganisasjonene CENELEC, CEN og ETSI standarder som samlet oppfyller kravene som følger av direktiver og forordninger. Alle medlemslandene innen EU og EFTA er blitt enige om å ha én felles standard til samme forhold. Det sikrer fri flyt av varer og tjenester i Europa og sørger for at ingen lager konkurransehindrende ordninger for å beskytte eget næringsliv. En vare som er produsert i samsvar med en harmonisert standard, vil i praksis anses for å oppfylle kravene i den aktuelle forordning eller tekniske harmoniserte regelverk.

Departementet deler ikke synspunktet om at en klargjøring kan medføre juridiske utfordringer, men mener snarere at innholdet i forordningens bestemmelse kan fortolkes i overensstemmelse med standarder som Norge er bundet av. Ingen andre høringsinstanser har tatt opp liknende forhold. Tvert om er høringsinstansene gjennomgående positive til at definisjoner er tatt inn i forordningen. Departementet mener at forholdet her er så vidt klart at lovproposisjonen kan fremmes for Stortinget uten at det foretas en nærmere utredning.

Hensikten med en slik tydelig definering av virkeområdet er for klart å fastsette når og i hvilke tilfelle gjensidig godkjenning er aktuelt, for å øke rettssikkerheten for markedsdeltakere og nasjonale myndigheter ved anvendelsen av prinsippet. Departementet anser en slik presisering for klargjørende og egnet til å øke forutberegneligheten til virksomhetene og kunnskapen om prinsippet.

4.3 Definisjoner

4.3.1 Høringsnotatet

Det ble i høringsnotatet foreslått å innføre en egen bestemmelse som inneholder en begrepsavklaring for de begrepene som er relevante for forordningen. Særlig der forståelsen av begrepene skiller seg fra hvordan de skulle forstås etter den tidligere forordning (EF) nr. 764/2008 og forordning om markedstilsyn (EU) 2019/1020.

I tillegg inkluderer bestemmelsen begrepsavklaring som tidligere kun har fremgått av veilederen, slik som forståelsen av begrepet «lovlig omsatt i et annet medlemsland», som er kjernen i prinsippet om gjensidig godkjenning. Definisjonen av dette finnes nå i selve forordningen hvilket er omtalt i kapittel 3.2.

4.3.2 Høringsinstansens syn

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) uttaler at de anser det som positivt at definisjoner som før kun lå i veileder nå tas inn i selve forordningen, herunder særlig definisjon av begrepet «lovlig omsatt i en annen EØS-stat» som de mener er helt sentralt for anvendelsesområdet til forordningen.

Hva angår omtalen av de enkelte definisjonene så registrerer de derimot at det i forslaget til ny markedstilsynsforordning og i forslaget til ny forordning om gjensidig godkjenning benyttes ulike begreper, herunder «producer» og «manufacturer». DSB mener det burde tilstrebes lik begrepsbruk gjennomgående i varepakkeregelverket og stiller spørsmål ved om det er nødvendig med ulik begrepsbruk og innføring av nye definisjoner.

Miljødirektoratet påpeker den samme forskjellen i begrepsbruken, og peker på at det innføres en definisjon av «producer» som er videre enn begrepet «manufacturer» som er anvendte tidligere. Miljødirektoratet ser det imidlertid som positivt at det foreslås en begrepsbruk og definisjon i forordningen som samsvarer med begrepsbruken i produktkontrolloven som gjelder både harmoniserte og ikke-harmoniserte produkter.

4.3.3 Departementets vurdering

Det er en bevisst forskjell fra Kommisjonens side å skille mellom de to ulike definisjonen som DSB peker på. Bakgrunnen for dette er det Miljødirektoratet fremhever og som er nærmere omtalt i kapittel 3.2, nemlig ønsket om at begrepet «produsent» skal favne vidt. Begrepet «produsent» skal ikke kun omfatte bedrifter som produserer varer som går gjennom en fabrikkeringsprosess eller øvrig prosesser, men også privatpersoner som produserer varer samt privatpersoner eller bedrifter som utgir seg for å være produsenter av varer. I tillegg skal begrepet omfatte den som fremstår som produsent av produkter som både har harmonisert og ikke-harmoniserte aspekter ved seg. Forskjellen er ment å samsvare med begrepsbruken i produktkontrolloven. Begrepet er derfor ment å favne vidt, videre enn «manufacturer» som anvendes i forordning (EU) 2019/1020 om markedstilsyn.

Flere av høringsinstansene er positive til at det er tatt inn definisjoner. Det er også departementets vurdering at begrepsavklaringer inntatt i selve forordningen bidrar til å klargjøre regelverket og sikre forutberegnelighet for forbrukere og næringsdrivende.

4.4 Frivillig erklæring

4.4.1 Høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at det innføres en mulighet for markedsdeltakeren å fremlegge en frivillig erklæring om at den aktuelle varen er lovlig omsatt i et annet medlemsland, og at denne erklæringen skal kunne legges frem dersom det blir aktuelt for en myndighet å vurdere varen nærmere etter artikkel 5 med hensyn til vurdering av markedsadgangen til varen. Erklæringen skal kunne fremlegges fysisk eller gjøres tilgjengelig på nett. Dersom det er tale om en vare hvor enkelte aspekter er omfattet av et harmonisert regelverk som krever samsvarserklæring, så kan den frivillige erklæringen om at en vare er lovlig omsatt i et annet EØS-stat vedlegges denne.

Det ble også foreslått at det som vedlegg til forordningen inntas en mal for denne frivillige erklæringen, som i utfylt stand skal anses tilstrekkelig til å kunne vurdere «lovlig omsatt» ved anvendelsen av prinsippet om gjensidig godkjenning.

4.4.2 Høringsinstansenes syn

DSB er positive til forslaget, men stiller spørsmål ved om markedstilsynsmyndighetene gis anledning til å kontrollere gyldigheten av denne erklæringen med myndighetene i det aktuelle landet eller de landene hvor varen er lovlig omsatt. Myndigheten som gjør denne vurderingen har også adgang til å be om utfyllende informasjon som er relevant for vurderingen, hvilken DSB antar at da menes ovenfor produsent eller dennes representant.

Arbeidstilsynet ønsker å spille inn et forslag om at det inntas en bestemmelse i forordningen som ivaretar medlemsstatenes, og da særlig EØS EFTA-statenes, behov for å stille krav om at bruksanvisning og lignende dokumenter må foreligge på ett eller flere bestemte språk i den staten der produktet skal markedsføres. Et produkts bruksanvisning er et viktig hjelpemiddel for å ivareta sikkerheten til sluttbrukerne av produktet. I arbeidsmiljølovgivningen stilles det også krav til at det ved opplæring, bruk, kontroll og vedlikehold av forskjellige produkter tas særlig hensyn til det som fremgår av bruksanvisningen. En forutsetning for å kunne oppfylle disse nasjonale kravene er at bruksanvisningen som følger med produktet er gitt på et språk som vedkommende arbeidsgiver eller arbeidstaker forstår.

Miljødirektoratet har forståelse for hvorfor Europakommisjonen innfører muligheten for produsenter til å utarbeide en frivillig egenerklæring som viser at et produkt er i samsvar med den nasjonale lovgivningen som gjelder i medlemsstaten der produsenten holder til. De fremhever at utarbeidelse av denne erklæringen er frivillig og er en egenerklæring fra selve produsenten, uten tredjepartsvurderinger. Miljødirektoratet mener at frivilligheten og egenerklæring henger dårlig sammen med verdien som er knyttet til denne erklæringen. I den forbindelse er det viktig at tilsynsmyndighetene ikke blir avskåret fra muligheten til å etterspørre dokumentasjon som kan bevise at produktet oppfyller relevante krav.

Klima- og miljødepartementet er enige i at en slik frivillig erklæring i seg selv vil ha liten verdi og skriver at det uansett må være klart at tilsynsmyndigheten fortsatt kan etterspørre den dokumentasjonen de trenger for å kontrollere at produktet oppfyller relevante krav.

4.4.3 Departementets vurdering

Myndigheter har rett til å kontrollere at en vare produsert i en annen EØS-stat holder samme sikkerhetsnivå som varer produsert etter nasjonale regler. Vurderingen må bygge på saklige ikke-diskriminerende krav som er gjort tilgjengelige på forhånd. Kontrollen skal alltid skje innenfor prosedyrer som er så kortvarige, effektive og rimelige som mulig.

Den store variasjonen i hvor mye de ulike medlemslandene og de ulike tilsynsmyndighetene har krevd av dokumentasjon i forbindelse med vurderingen av hvorvidt en vare er lovlig omsatt i et medlemsland, har vært en av problemene til den tidligere forordning (EF) nr. 764/2008 om gjensidig godkjenning av varer. Dette påfører markedsdeltakere unødige byrder, forsinkelser og tilleggskostnader. For å styrke anvendelsen av prinsippet var det derfor viktig å gjøre det lettere for markedsdeltakerne å godtgjøre at varene omsettes lovlig i en annen medlemsstat, hvilket er bakgrunnen for at forordningen innfører en frivillig adgang til å fremlegge dokumentasjon på at varen er lovlig markedsført i en annen EØS- medlemsstat. Den frivillige egenerklæringen skal bidra med å gi vedkommende myndigheter nødvendige opplysninger om varene til å kunne vurdere markedsadgangen for varen i bestemmelsesstaten.

Miljødirektoratet og Klima- og miljødepartementet hevder at frivilligheten knyttet til levering av egenerklæring, bidrar til å redusere verdien av erklæringen. Et pålegg for markedsdeltakeren om å levere en erklæring om at varen er lovlig markedsført i en EØS-stat i forbindelse med at de søker markedsadgang i en annen EØS-stat, er en omfattende forpliktelse for markedsdeltakeren. Hensikten med innføring av den frivillige erklæringen er å gjøre det enklere for markedsdeltakere å benytte seg av prinsippet og bidra til at produsenter omsetter sine varer i andre EØS-stater. Et krav om at de må fylle ut en erklæring om gjensidig godkjenning for å få markedsadgang, bidrar ikke til å gjøre det lettere for markedsdeltakeren å omsette varen i en annen EØS-stat. Det vil derimot representere en ytterligere forpliktelse. Dette må sees i sammenheng med vurdering av varen etter artikkel 5. De markedsdeltakerne som velger ikke å legge frem en erklæring om lovlig markedsføring, må ikke pålegges å gi så mye informasjon at bruken av en slik erklæring i praksis gjøres obligatorisk. I den vedtatte forordningen er det derfor eksplisitt presisert at informasjonen tilsynsmyndighetene skal be om fra markedsaktøren må være «nødvendig», nettopp for å avgrense hvor mye informasjon tilsynsmyndigheter kan etterspørre overfor en markedsdeltaker for å klarlegge lovligheten av omsetningen i en EØS-stat ut ifra forholdsmessighetsprinsippet, i de tilfeller der en erklæring ikke er lagt frem.

Flere, deriblant DSB, peker på at det bør klargjøres at myndighetene skal kunne kontrollere gyldigheten av en frivillig erklæring som legges frem. Departementet forstår behovet for kontroll av de frivillige erklæringene om gjensidig godkjenning. Dette er også bakgrunnen for at det i forordningen stilles krav til at den frivillige erklæringen om gjensidig godkjenning fylles ut av produsenten, ettersom produsenten har best kjennskap til varene og kan fremlegge dokumentasjon som kreves for å kontrollere opplysningene i erklæringen. Dersom produsenten selv ikke har anledning til å fylle ut erklæringen, følger det av bestemmelsen at produsenten kan gi en representant fullmakt til å utarbeide slike erklæringer på produsentens vegne og på produsentens ansvar. Dersom en markedsdeltaker bare kan fylle ut den delen av erklæringen som gjelder lovligheten av omsetningen av varene, bør imidlertid en annen markedsdeltaker kunne bidra med opplysninger om tilgjengeliggjøringen av varene for sluttbrukere i den berørte medlemsstaten, forutsatt at markedsdeltakeren påtar seg ansvaret for opplysningene som gis i erklæringen om gjensidig godkjenning, og kan framlegge dokumentasjonen som kreves for å kontrollere opplysningene. Nasjonale tilsynsmyndigheter gis også anledning til å ta kontakt med tilsynsmyndighetene i landet hvor varen opprinnelig er omsatt for å få bekreftet opplysninger markedsaktøren har lagt frem ved en vurdering, slik fremhevet som et ønske av DSB. Etter artikkel 9 kan de be om bistand fra varekontaktpunktene for å få i stand dette.

For å sikre at opplysningene som gis i en erklæring om gjensidig godkjenning er fyllestgjørende, så er det departementet oppfatning at det er tilstrekkelig at markedsdeltakeren som utgangspunkt benytter seg av malen som følger som vedlegg til forordningen, sammen med den underlagsdokumentasjonen som er nødvendig for å verifisere opplysningene i den, for å fastslå at en vare er lovlig omsatt i en annen EØS-stat. Et slikt harmonisert oppsett styrker også etterprøvbarheten av erklæringen for tilsynsmyndighetene. Det er viktig at erklæringen inneholder nøyaktige og fullstendige opplysninger om varene, hvilket er et krav etter artikkel 4 i forordningen. Kravet om at produsenter eller en representant skal være ansvarlig for opplysningene de gir i erklæringen om gjensidig godkjenning, styrker dette.

Arbeidstilsynet peker på at en forutsetning for å kunne vurdere om en vare oppfyller nasjonale krav, er at bruksanvisning og lignende dokumenter foreligger på ett eller flere bestemte språk i den staten der produktet skal markedsføres. Departementet viser til at en frivillig erklæring skal sørge for at tilsynsmyndighetene innehar tilstrekkelig informasjon for å kunne fastslå dette, herunder at en vare er lovlig omsatt i en annen medlemsstat. Dersom malen for denne frivillige erklæringen forelegges for myndighetene i utfylt stand sammen med nødvendig underlagsdokumentasjon, så skal det sikre at myndighetene har tilstrekkelig informasjon om en vare til å kunne vurdere hvorvidt den er lovlig omsatt etter prinsippet om gjensidig godkjenning og oppfyller nasjonale krav, uten at man skal måtte selv vurdere bruksanvisninger eller lignende dokumenter som følger varen. Den frivillige erklæringen må være fylt inn på ett av EUs offisielle språk. Det følger eksplisitt av artikkel 4 (1). Hvis erklæringen er på et annet språk enn det offisielle språket som kreves i bestemmelsesmedlemsstaten, må den ansvarlige markedsdeltakeren oversette erklæringen om gjensidig godkjenning til dette eller de språkene. Departementet vurderer at en adgang for markedsdeltakere til å kunne fremlegge en frivillig erklæring om at en vare er lovlig omsatt i en annen EØS-stat, vil bidra til å styrke prinsippet om gjensidig godkjenning.

Dersom markedsdeltakeren derimot velger å ikke levere en slik frivillig erklæring til tilsynsmyndighetene ved deres vurdering av varen, kan dokumentasjon slik som bruksanvisning og lignende dokumenter være nødvendig for å vurdere om varen oppfyller nasjonale krav.

Av forordningen følger det ikke noe krav til at slik dokumentasjon er oversatt til det offisielle språket i bestemmelsesstaten. Bakgrunnen for dette er hensynet til at prinsippet om gjensidig godkjenning skal bidra med å gjøre det enklere for markedsdeltakere å omsette varene sine i andre medlemsland, og at det var den grunn ikke skal stilles unødvendig krav til tiltak markedsføreren må gjennomføre for at en vare skal lovlig kunne omsettes.

Omsetningen av en vare i bestemmelsesstaten kan imidlertid lovlig begrenses eller nektes av tilsynsmyndigheter dersom det foreligger «tvingende allmenne hensyn» og stå i forhold til det mål som skal nås jf. EØS-avtalen artikkel 13. For norske tilsynsmyndigheter må dette sees i sammenheng med forbrukerkjøpsloven § 16, der har tingen en mangel dersom «nødvendige opplysninger om installering, montering, bruk, stell og oppbevaring ikke følger med tingen». Det følger av lovens forarbeider, jf. NOU 1993: 27 Forbrukerkjøpslov s. 125, at dette innebærer et krav om at bruksanvisning e.l. skal følge med varen i de tilfeller det må anses nødvendig. Videre følger det at «hvilke opplysninger som er nødvendig, må vurderes i forhold til objektiv norm, dvs. uavhengig av den enkelte kjøperens forutsetninger og behov. De aktuelle opplysningene må være tilgjengelige for kjøperen. Det innebærer at de må være gitt på et språk kjøperen forstår. I de fleste tilfeller må det aksepteres med bruksanvisning på svensk eller dansk. Unntak kan imidlertid tenkes hvis dette gjør anvisningen vanskelig å forstå for nordmenn. Hvis kjøperen er gjort oppmerksom på det, eller det dreier seg om produkter hvor kjøpere må forutsettes å ha spesielle forutsetninger, kan bruksanvisning på et annet språk, i første rekke engelsk, unntaksvis være akseptabelt.» Vurdert opp mot forbrukerkjøpsloven § 16 kan det derfor tenkes tilfeller at en vare med bruksanvisning på et annet EØS-språk nektes omsatt i henhold til EØS-avtalen § 13, av den grunn at bruksanvisningen anses som nødvendig for varen.

4.5 Vurdering av varer

4.5.1 Høringsnotatet

Det ble i høringsnotatet foreslått å innføre en bestemmelse som hjemler prosedyren nasjonale tilsynsmyndigheter skal følge når de vurderer å begrense omsetning av en vare som er lovlig omsatt i en annen EØS-stat. Den nye forordningen viderefører deler av prosedyren allerede etablert i forordning (EF) nr. 764/2008 i artikkel 5, men både språket i forordningen og selve prosedyren er omskrevet og forenklet. Artikkel 5 setter tydelige krav til hva som skal fremgå av avgjørelsen som myndigheten tar, samtidig som den legger opp til en prosedyre med færre steg enn hva forordning (EF) nr. 764/2008 forutsatte.

Et eksempel på forenkling er at det i gjeldende artikkel 6 er henvist videre til artikkel 8, hvor det fremgår hvilken virksomhet tilsynsmyndighetene skal forholde seg til når de vurderer å hindre omsetning av en vare. I forslagets artikkel 5 henvises det nå direkte til den relevante virksomhet. I tillegg legges det opp til at markedsdeltaker kan fremlegge en frivillig erklæring om gjensidig godkjenning, slik omtalt overfor, som skal gjøre det enkelt for tilsynsmyndigheter å vurdere markedsadgang. Bestemmelsen presiserer også at en markedsdeltaker skal kunne omsette varen i perioden mens vurderingen etter artikkel 5 pågår og frem til en eventuell avgjørelse om å begrense markedsadgangen er mottatt fra den aktuelle tilsynsmyndighet.

Departementet foreslo i høringen at det også skal stilles krav til at ethvert vedtak fattet med utgangspunkt i forordningen skal opplyse om problemløsningsmekanismen SOLVIT. Vedtaket skal heller ikke kunne påberopes før det er gjort kjent for den relevante virksomhet.

4.5.2 Høringsinstansenes syn

Mattilsynet peker på noen uklarheter knyttet til utformingen av artikkel 5 opp mot tidligere og nåværende frister, og at det fremstår som uklart hvilke fristregler som nå gjelder for vedtak myndighetene fatter. Mattilsynet peker også på at artikkel 5 nr. 3 er uklart formulert, men antar den må forstås slik at myndighetene må fatte vedtak innen 20 dager etter at det er tatt kontakt med virksomheten og vurderingen av varen har startet opp. Hvis den ikke skal forstås slik, er det vanskelig å forstå når fristen på 20 dager skal begynne å løpe. I så tilfelle vil det tilsvarende være vanskelig for virksomhetene å nå frem med at fristen er overskredet, ettersom det ikke vil være notoritet om friststart. Det ser videre ikke ut til at bestemmelsen om forhåndsvarsel og om at markedsdeltakeren skal gis en frist til å uttale seg, videreføres. Videre skriver Mattilsynet at det fremgår av artikkel 5 at det skal være en dialog med virksomheten, men bestemmelser som sikrer virksomheten en frist for å komme med sine synspunkter er ikke videreført fra gjeldende forordning.

Klima og miljødepartementet argumenterer for at forslaget setter noen innholdskrav til ev. vedtak tilsynsmyndigheten treffer overfor et produkt, som de mener går utover tilsynsmyndighetens oppgave. Tilsynsmyndighetens rolle er å kontrollere og håndheve gjeldende rett, og det bør derfor ikke stilles krav om at tilsyn i sine vedtak skal redegjøre for regelens legitimitet og teknisk og vitenskapelig utvikling siden regelen de håndhever ble vedtatt.

4.5.3 Departementets vurdering

Det er i gjeldende regelverk også satt ulike frister og formaliteter i tilknytning til tilsynsmyndighetenes prosess med å vurdere en vare. Av hensyn til forenkling er ikke disse fristene videreført i den nye forordningen.

Myndigheten må ta kontakt med markedsdeltakeren med én gang de ser at det vil være aktuelt å foreta en vurdering av varens markedsadgang, hvilket er presisert i artikkel 5 første ledd ved begrepet «straks».

Mattilsynet påpeker at det ut ifra bestemmelsens ordlyd er vanskelig å fastslå fristen for når myndighetene må fatte endelig vedtak, etter at vurderingen av varen har startet opp. Slik det er redegjort for i kapittel 3.3 må den frivillige erklæringen om gjensidig godkjenning og øvrig dokumentasjon som er nødvendig for å vurdere varens markedsadgang fremlegges for den aktuelle myndigheten etter at de har tatt kontakt med markedsdeltakeren innen en fastsatt frist, som ikke kan være mindre enn 15 virkedager etter at markedsdeltakeren har mottatt denne anmodningen. Dette fremgår eksplisitt av artikkel 5 nr. 6 i forordningen. Markedsdeltakeren får derfor minst 15 virkedager på seg til å fremlegge enten en frivillig erklæring, øvrige relevante dokumenter og opplysninger eller eventuelle argumenter og merknader fra når myndighetene tar kontakt og ber om dette. Dersom en markedsdeltaker velger ikke å benytte seg av muligheten til å levere inn en frivillig erklæring om gjensidig godkjenning, bør vedkommende myndigheter i bestemmelsesstaten komme med klart definerte anmodninger om hvilke opplysninger og dokumentasjon som de finner nødvendig for å vurdere varene. Markedsdeltakeren bør få tilstrekkelig tid til å fremlegge disse opplysningene, gjerne mer enn 15 virkedager.

Etter artikkel 2 første avsnitt gjelder forordningen «forvaltningsvedtak som en vedkommende myndighet i en bestemmelsesstat har gjort eller skal gjøre med hensyn til varer». I norsk rett er forvaltningsvedtak regulert i forvaltningsloven.3 Det følger av forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b at et vedtak som «gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer» er å anse som et enkeltvedtak. Forvaltningsvedtak etter forordningen er rettet mot markedsdeltakere, hvilket er å anse som bestemte personer slik som produsenter redegjort for i kapittel 3.2. Det tilsier at forvaltningsvedtak etter forordningen er å anse som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og at forvaltningslovens bestemmelser knyttet til saksbehandlingstid også regulerer forvaltningsvedtak etter forordningen. Av forvaltningslovens §11a følger det at «forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold» og §11b gir hjemler for å «fastsette frister for forvaltningens behandling av saker om enkeltvedtak». Etter departementets syn vil de samme krav knyttet til saksbehandlingstid gjelde som utgangspunkt for når myndighetene må fatte endelig forvaltningsvedtak etter forordningens artikkel 5 og 6, som innebærer begrensning eller nekting av markedsadgang for varer som allerede omsettes lovlig i en annen medlemsstat. Departementet legger til grunn at det er fra det tidspunkt tilsynsmyndigheten i bestemmelsesstaten har mottatt nødvendig dokumentasjon og informasjon om varen fra markedsdeltakeren til å kunne vurdere markedsadgang, vil være utgangspunktet for fristen om at saken skal avgjøres «uten ugrunnet opphold» etter forvaltningsloven § 11a.

Kravene til hva tilsynsmyndighetenes vedtak skal inneholde, er i den nye forordningen dessuten utdypet og tydeliggjort. Det stilles blant annet krav om at et forvaltningsvedtak må inneholde begrunnelse for hvorfor den ansvarlige myndighet kom til det aktuelle resultatet.4 Ved midlertidig oppheving av markedsadgang etter artikkel 6 stilles ytterligere krav til begrunnelsen, herunder at den må være teknisk eller vitenskapelig detaljert. Det følger også av forordningen at det må fremgå av forvaltningsvedtaket hvilken klageadgang markedsdeltakeren har, slik at markedsdeltakeren etter nasjonal rett kan påklage avgjørelsen eller bringe saken inn for vedkommende nasjonale domstol. Forvaltningsvedtaket skal også inneholde en henvisning til problemløsningsnettverket SOLVIT.

Departementet vurderer at kravene og fristene som følger av artikkel 5 og 6 i den nye forordningen samlet sett vil bidra til å effektiv håndheving av tilsynsmyndigheter og forutberegnelighet for næringsdrivende. At fremgangsmåten i den nye bestemmelsen tydeliggjøres og forenkles, vurderer departement som en bedring for de næringsdrivendes rettssikkerhet. Forslaget innebærer ikke nevneverdige endringer for tilsynsmyndighetenes praksis i forhold til de krav som i dag følger av forvaltningsloven og av gjeldende forordning.

Klima- og miljødepartementet har påpekt at gjeldende nasjonale regler på kjemikalie- og produktområdet på ikke-harmonisert område er notifisert og vurdert i forhold til EØS-avtalen og funnet å være begrunnet i legitime hensyn, egnet til å oppnå formålet som søkes oppnådd og proporsjonale. Klima- og miljødepartementet mener at det kan se ut som om artikkel 5 punkt 11 stiller krav om at tilsynsmyndighetene skal redegjøre for de hensynene som ligger til grunn for de nasjonale reglene, og påpeker det ikke er tilsynsmyndighetenes oppgave å redegjøre for regelens legitimitet. Til dette vil departementet bemerke at artikkel 5 punkt 11 stiller krav til begrunnelse for selve vedtaket som treffes, ikke regelen vedtaket er hjemlet i.

4.6 RAPEX og ICSMS

4.6.1 Høringsnotatet

Av forordningens artikkel 11 følger det at øvrig kommunikasjon som forordningen forutsetter, herunder tiltak som følger av artikkel 5, 6 og 10 skal skje i samme system som forslaget til forordning (EU) 2019/1020 om markedstilsyn legger opp til. Dette er systemet som i dag heter ICSMS.

Departementet foreslo i høringen at forvaltningsvedtak som fattes i tråd med artikkel 5 og midlertidig oppheving nevnt i artikkel 6 også utgjør et tiltak skal meldes via RAPEX. Dette er hjemlet i forordningens artikkel 7. Her fremgår det at dersom det sendes en RAPEX-melding om den aktuelle varen, er dette tilstrekkelig til også å oppfylle kravene i den foreslåtte forordningen dersom dette uttrykkelig kommer til uttrykk i meldingen. Videre skal grunnlaget for å stanse den aktuelle varen også fremgå av RAPEX-meldingen.

4.6.2 Høringsinstansenes syn

Miljødirektoratet uttaler at forslaget innebærer en mulighet til å notifisere vedtak som hindrer omsetning av farlige ikke-harmoniserte produkter gjennom RAPEX. Dette bidrar til å tydeliggjøre forpliktelsene til tilsynsmyndighetene, noe de er positive til. Høringsinstansene er for øvrig gjennomgående positive til at det legges opp til at varsling av alle andre tiltak som følger av artikkel 5, 6 og 10 skal meldes fortløpende i ICSMS.

4.6.3 Departementets vurdering

RAPEX er EUs elektroniske meldingssystem for farlige produkter og skal sikre rask informasjonsutveksling mellom markedstilsynsmyndighetene. Formålet er å forhindre og begrense forekomsten av farlige produkter på markedet, sikre lik forvaltning av reglene for produktsikkerhet i Europa og overvåke at medlemslandene iverksetter nødvendige tiltak. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) er tildelt rollen som nasjonalt RAPEX-kontaktpunkt i Norge.

Departementet vurderer at det er positivt at en ved forordningen gis anledning til å melde inn varer som direkte eller indirekte innebærer en risiko for mennesker eller anses som farlige produkter gjennom hurtigvarslingssystemene RAPEX og RASFF. Ved innmelding vil varen bli nektet markedsadgang eller trukket tilbake fra markedet, slik at en raskt forhindrer spredning av disse produktene.

4.7 Problemløsningsnettverket SOLVIT

4.7.1 Høringsnotatet

Det ble i høringsnotatet foreslått å innføre en ny problemløsningsmekanisme ved at Europakommisjonen påtar seg en større forpliktelser til å vurdere nasjonale avgjørelser hvor en vare nektes omsatt til tross for prinsippet om gjensidig godkjenning hjemlet i forordningens artikkel 8. Det er kun dersom saken først er vurdert av det uformelle problemløsningsnettverket SOLVIT, at denne forpliktelsen trer i kraft.

4.7.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er gjennomgående positive til at det gratis problemløsningsnettverket introduseres og at det skal henvises til ved vedtak.

4.7.3 Departementets vurdering

Departementet mener at det er positivt at Kommisjonen tar på seg en selvstendig forpliktelse til å vurdere saker som ikke er løst gjennom SOLVIT ved å gi de relevante juridiske argumenter som kan brukes overfor den aktuelle nasjonale myndigheten i den konkrete saken.

4.8 Varekontaktpunktene

4.8.1 Høringsnotatet

I høringen fremmet departementet forslag om at eksisterende varekontaktpunkter i EØS-statene sin rolle skal styrkes. Varekontaktpunktene skal gi informasjon til næringsdrivende om harmoniserte EØS-krav for varer i tråd med det som følger av forslaget til den nye forordningens artikkel 9, i tillegg til informasjon om nasjonale krav og regelverk på ikke-harmoniserte områder. Varekontaktpunktene skal også kunne gi denne informasjonen til tilsynsmyndigheter og brukes til å sørge for kommunikasjon mellom tilsynsmyndighetene i landet hvor en vare skal ha vært lovlig omsatt og tilsynsmyndighetene i landet hvor den ønskes omsatt, dersom sistnevnte ber om dette. Det skal følgelig fungere som et nettverk for tilsynsmyndigheter i EØS-statene ved å bistå med å opprette kommunikasjon med relevant tilsynsmyndighet som kan bekrefte dokumentasjon som en markedsdeltaker har lagt frem om en vare i forbindelse med vurderingen etter artikkel 5.

I høringen ble det også vist til at Kommisjonen skal ta på seg en selvstendig forpliktelse, i form av å legge til rette for et effektivt samarbeid mellom de nasjonale tilsynsmyndigheter og varekontaktpunktene i de ulike landene. Det pekes i forordningen på konkrete aktiviteter. Medlemslandene skal sørge for at tilsynsmyndighetene og varekontaktpunktene deltar i disse aktivitetene.

4.8.2 Høringsinstansenes syn

Mattilsynet viser til bestemmelsen i artikkel 9 hvorav det følger at varekontaktpunktene skal fremskaffe elektroniske kopier av eller lenker til de nasjonale tekniske reglene. Mattilsynet uttaler at de har forstått bestemmelsen som at den ikke stiller krav til at slike regler skal være oversatt til engelsk og at det av den grunn vil være ekstra ressurskrevende å skaffe seg innsikt i bestemmelsene i andre land. De anser det derfor som en fordel om det gjaldt strengere krav til å gjøre regelverket tilgjengelig, fortrinnsvis på offentlige nettsider og engelsk.

4.8.3 Departementets vurdering

Det nasjonale varekontaktpunktet er i dag plassert i Nærings- og fiskeridepartementet. Departementet har samordningsansvar for arbeidet med handelsforenkling i det indre marked, hvilket gjør at en rekke indre markedsverktøy er plassert i NFD, deriblant også det nasjonale SOLVIT-senteret. Dette gir departementet et godt utgangspunkt for å fylle rollen som kontaktpunkt for varer etter forordningen. Departementet vurderer det som hensiktsmessig å videreføre denne plasseringen av det nasjonale varekontaktpunktet.

Forordningen setter en frist på 15 virkedager for svar på henvendelser varekontaktpunktene mottar etter artikkel 9. Dette er i overenstemmelse med svarfristen til varekontaktpunkene i dag etter gjeldende forordning. Hensynet til at de som tar kontakt med varekontaktpunktet skal få rask informasjon er viktig. Dette for å unngå situasjoner der markedsdeltaker vurderer det som så tungvint og tidkrevende å innhente nødvendig informasjon at de enten velger å ikke omsetter varen i en annen EØS-stat eller tilpasser varen til nasjonalt regelverk i bestemmelsesstaten, heller enn å kreve sin rett etter prinsippet om gjensidig godkjenning. Departementet ser derfor en frist på maksimalt 15 virkedager for å få svar, som ønskelig og overkommelig. Det gis en adgang i forordningen om at tilsynsmyndighetene kan si i fra dersom de ikke rekker fristen for å få utsatt frist. Dette skal gjøres så fort som mulig.

Mattilsynet påpeker at forordningens artikkel 9 ikke stiller krav til at nasjonale tekniske regler skal være oversatt til engelsk og at dette kan representere en ressursmessig utfordring i deres arbeid med å skaffe seg innsikt i bestemmelsene i andre land. Departementet forstår at innsikt i en teknisk bestemmelse kan være ekstra krevende for tilsynsmyndigheter i det tilfellet at det blir oversendt på et annet språk enn det offisielle språket som gjelder i mottakerlandet.

Praksis hos det nasjonale varekontaktpunktet viser imidlertid at dette i dag ikke er et aktuelt problem. De fleste tekniske regler som mottas fra andre medlemsland er oversatt til engelsk eller ett av de nordiske språkene. Det er varekontaktpunktet sin rolle å gjøre teknisk regelverk tilgjengelig. Dersom tilsynsmyndighetene eller markedsdeltaker mottar tekniske regler eller annen dokumentasjon på et språk de ikke forstår, må kravet til tilgjengelighet forstås om at de kan søke bistand hos varekontaktpunktet for å oppklare innholdet.

I tillegg følger det et krav om at den frivillige erklæringen om gjensidig godkjenning etter artikkel 4 må være utfylt på det eller de offisielle språkene som kreves i mottakerlandet. Utfylt vil en slik erklæring inneholde tilstrekkelig informasjon for tilsynsmyndighetene til å kunne vurdere markedsadgangen til en vare. Departementet vurderer derfor at tilgjengeligheten av regelverket i lys av varekontaktpunktenes rolle vil bli tilstrekkelig håndhevet uten at det stilles eksplisitt krav til at alle nasjonale tekniske regelverk blir oversatt til engelsk.