4 Gjennomføring av direktivet – betingelsene for avfallsfasens opphør
4.1 Gjeldende rett
Avfallsdefinisjonen i forurensningsloven § 27 er harmonisert med rammedirektivet om avfall. Formålet med rammedirektivet er å beskytte miljøet og menneskers helse. Rammedirektivets definisjon av avfall må tillegges vekt ved tolkning av avfallsdefinisjonen i forurensningsloven, og dommer fra EU-domstolen er relevante ved tolkning av begrepet «avfall».
Forurensningsloven § 27 tredje ledd angir betingelser for avfallsfasens opphør, dvs. hva som må til for at løsøregjenstander og stoffer som har blitt avfall, kan opphøre å være avfall. Her oppgis en rekke minimumsbetingelser i nr. 1 til 5, som alle må være oppfylt for at avfallet kan anses å ha opphørt å være avfall.
Kravene er at avfallet (løsøregjenstander eller stoffer)
har gjennomgått gjenvinning
er alminnelig brukt til bestemte formål
kan omsettes i et marked eller er gjenstand for etterspørsel
innfrir de tekniske kravene som følger av de aktuelle bruksområdene og eventuelle produktkrav og -standarder, og
ikke medfører nevneverdig høyere risiko for helseskade eller miljøforstyrrelse enn tilsvarende gjenstander og stoffer som ellers kunne blitt brukt.
Kravene i nr. 2 og 3 om at stoffene eller gjenstandene skal være alminnelig brukt til bestemte formål, og at det enten finnes et marked for eller en etterspørsel etter dem, må ses i sammenheng. Med «produktkrav» i nr. 4 er det ment å vise til aktuelle krav i gjeldende lovgivning.
Oppfyllelse av samtlige betingelser er imidlertid ikke nok, det må samtidig gjøres en konkret helhetsvurdering av om statusen er endret, jf. ordlyden «kan» i § 27 tredje ledd første setning. Bestemmelsen angir derfor minimumsbetingelser. Bakgrunnen for at bestemmelsen ble utformet som en liste over minimumsbetingelser for at avfall kan anses opphørt å være avfall, var at rammedirektivets artikkel 6 (1) først og fremst ble utformet for å danne grunnlaget for utviklingen av mer detaljerte kriterier for avfallsfasens opphør for bestemte avfallstyper. Det var altså kun for bestemte avfallstyper at EU skulle utvikle uttømmende kriterier for avfallsfasens opphør. For avfallstyper som ikke omfattes av slike detaljerte og uttømmende kriterier, ville det fortsatt måtte gjøres en helhetsvurdering der det tas hensyn til alle relevante omstendigheter – inkludert betingelsene for avfallsfasens opphør og rettspraksis – for å avgjøre om avfallet i et konkret tilfelle har opphørt å være avfall eller ikke.
Forurensningsloven § 27 tredje ledd ble endret i 2016 og svarer innholdsmessig til bestemmelsen om avfallsfasens opphør i direktiv 2008/98/EF slik det lød i 2016.
4.2 Revisjonen av rammedirektivet om avfall
Gjennom direktiv (EU) 2018/851 endres artikkel 6 om avfallsfasens opphør i rammedirektivet om avfall. Formålet bak endringene i artikkel 6 (1) er å gi operatører på markedet for sekundære råvarer økt sikkerhet med hensyn til stoffers eller gjenstanders status som avfall eller ikke avfall, og å fremme like konkurransevilkår, jf. endringsdirektivets fortale avsnitt 17.
For å oppnå formålet, er det viktig at land treffer passende tiltak for å sikre at avfall, som har gjennomgått gjenvinning, anses for å ha opphørt å være avfall hvis alle betingelsene listet opp i bestemmelsen er oppfylt. Sistnevnte fremgår også direkte av ordlyden i artikkel 6 (1) som en forpliktelse for medlemsstatene.
Endringene i den innledende teksten i artikkel 6 (1) innebærer en ny tilnærming i EU til betingelsene for avfallsfasens opphør. Der betingelsene tidligere først og fremst skulle danne utgangspunkt for mer presise kriterier for avfallsfasens opphør for bestemte avfallstyper, gjelder de nå generelt for alt avfall.
Videre innebærer endringene at bestemmelsen ikke lenger kun er å anse som en liste over minimumsbetingelser for avfallsfasens opphør, men at den nå uttømmende angir hvilke betingelser som må være oppfylt for at stoffer eller gjenstander som har vært avfall, skal anses å ha opphørt å være det. Dersom alle betingelsene for avfallsfasens opphør i artikkel 6 (1) er oppfylt, skal avfall anses å ha opphørt å være avfall. Dersom det skal utvikles mer detaljerte kriterier for avfallsfasens opphør for bestemte avfallstyper i EU eller i enkeltland i EØS-området, må dette skje på grunnlag av disse betingelsene.
I tillegg til endringene i den innledende teksten i artikkel 6 (1), gjør direktiv (EU) 2018/851 om endringer av rammedirektivet om avfall også endringer i artikkel 6 (1) bokstav a. Betingelsen for avfallsfasens opphør i bokstav (a) endres fra «stoffet eller gjenstanden er alminnelig brukt til bestemte formål» til «stoffet eller gjenstanden skal brukes til bestemte formål».
I artikkel 6 (4) åpner det endrede rammedirektivet om avfall for at medlemsstatene i enkeltsaker kan bestemme om noe er avfall eller ikke, basert på betingelsene for avfallsfasens opphør.
4.3 Høringen
4.3.1 Høringsforslaget
Både forurensningsloven kapittel 5 om avfall og avfallsforskriften innebærer omfattende plikter knyttet til å ha og håndtere avfall. Norge er gjennom tilslutning til rammedirektivet om avfall (direktiv 2008/98/EF) forpliktet til å være i overensstemmelse med EUs avfallsregelverk, som avfallsdefinisjonen og betingelsene for avfallsfasens opphør. Som følge av endringene i bestemmelsen om avfallsfasens opphør i rammedirektivet om avfall artikkel 6, er det derfor behov for å endre forurensingsloven § 27 om avfallsdefinisjonen for å bringe bestemmelsen i samsvar med EUs avfallsregelverk.
Endringen i artikkel 6 (1) første ledd innebærer at betingelsene nå gjelder generelt for alt avfall, mens de tidligere først og fremst skulle danne utgangspunkt for mer presise kriterier for avfallsfasens opphør for bestemte avfallstyper. I henhold til rammedirektivet slik det lød før endringen, ville det for avfallstyper som ikke omfattes av slike detaljerte og uttømmende kriterier, fortsatt måtte gjøres en helhetsvurdering der det tas hensyn til alle relevante omstendigheter – inkludert betingelsene for avfallsfasens opphør og rettspraksis – for å avgjøre om avfallet i et konkret tilfelle har opphørt å være avfall eller ikke.
Siden den innledende teksten i forurensningsloven § 27 tredje ledd allerede er utformet slik at den gjelder avfall generelt, og ikke bestemte avfallstyper, innebærer ikke dette behov for endringer i forurensningsloven utover de endringene som beskrives under. Endringene i direktivet medfører imidlertid et behov for å stadfeste at dersom betingelsene er oppfylt, skal avfallet «regnes for å ha opphørt å være avfall». Loven kan derfor ikke lenger legge opp til en konkret helhetsvurdering jf. ordet «kan». Etter forslaget i høringsnotatet ble loven foreslått endret i tråd med dette.
Endringen i rammedirektivets artikkel 6 (1) bokstav a, som innebærer at betingelsen «stoffet eller gjenstanden er alminnelig brukt til bestemte formål» endres til «stoffet eller gjenstanden skal brukes til bestemte formål», medfører behov for tilsvarende endring i forurensningsloven § 27 tredje ledd nr. 2. Den foreslåtte endringen i § 27 tredje ledd nr. 2 vil innebære en lemping av betingelsen slik den har vært formulert. En slik lemping vil innebære at det ikke lenger er nødvendig å dokumentere hva som er alminnelig bruk, men det er tilstrekkelig å vise til tiltenkt bruk i hvert enkelt tilfelle. Betingelsen må likevel fortsatt ses i sammenheng med nr. 3 om at det enten finnes et marked for eller en etterspørsel etter stoffet eller gjenstanden.
På bakgrunn av endringen i artikkel 6 (4) ble det i høringsnotatet også foreslått å tilføye et nytt punktum i forurensingsloven § 27 tredje ledd som gir forurensningsmyndigheten hjemmel til å avgjøre ved enkeltvedtak om betingelsene for avfallsfasens opphør er oppfylt i enkeltsaker. Forurensningsloven § 27 fjerde ledd gir forurensningsmyndigheten hjemmel til å gi forskrifter som presiserer hva som skal regnes som avfall. Loven inneholder derimot ingen hjemmel som gir forurensningsmyndigheten anledning til å bestemme om noe er avfall eller ikke i enkeltsaker.
Forslaget om ny hjemmel til å treffe enkeltvedtak skulle etter forslaget kun gjelde avfallsfasens opphør, ikke reglene om biprodukter i § 27 andre ledd eller avfallsdefinisjonen i § 27 første ledd.
4.3.2 Gjennomføringen av høringen
Miljødirektoratet sendte, på vegne av Klima- og miljødepartementet, 18. januar 2021 forslag om endring i forurensingsloven på høring. Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:
Departementene
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)
Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA)
Fiskeridirektoratet
Kystverket
Landbruksdirektoratet
Mattilsynet
Regelrådet
Statistisk Sentralbyrå (SSB)
Statsforvalterne
Sysselmannen på Svalbard (nå Sysselmesteren på Svalbard)
Universitetet i Oslo (UiO)
Autoretur
Avfall Norge
Bellona
Bryggeri- og drikkevareforeningen
Byggenæringens Landsforening
Framtiden i våre hender
Greenpeace
KS
LO
Maskinentreprenørenes Forbund (MEF)
Natur og ungdom
Naturvernforbundet
Norges Miljøvernforbund
Norsk Bioenergiforening
Norsk fjernvarme
Norsk forening for farlig avfall (NFFA)
Norsk Industri
Norsk Vann
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Ruteretur
Samfunnsbedriftene
Standard Norge
Virke
Det kom 16 høringssvar i høringsrunden, hvorav 12 av disse hadde merknader.
Følgende instanser hadde merknader til høringsnotatet:
Norsk Industri
Norsk forening for farlig avfall (NFFA)
Anne-Lise og Tommy Anthonisen
Ayla Backe
Samfunnsbedriftene
Avfall Norge
Statsforvalteren i Oslo og Viken
Øystein Dalland, koord. Frivillig faggruppe, deponisaken farlig avfall
Statsforvalteren i Trøndelag
Statens vegvesen
Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA)
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Følgende instanser har meldt at de ikke har merknader:
Forsvarsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Utenriksdepartementet
Nye Veier
I hovedtrekk har høringsinstansene i de innkomne innspillene oppgitt at de er positive til de foreslåtte endringene.
Statens Vegvesen er enige i Miljødirektoratets vurdering av at endringene vil gi mulighet for reduserte kostnader for næringslivet, og at de kan ha en positiv miljøeffekt ved at det legges til rette for en sirkulær økonomi.
Norsk Industri og Avfall Norge peker på at en forskriftsfesting av betingelsene, heller enn lovfesting, vil gjøre det enklere å endre norsk regelverk dersom EU-regelverket revideres i fremtiden.
Norsk forening for farlig avfall ber Miljødirektoratet å etablere tiltak som sikrer myndighetene oversikt over hvilke avfallstyper og mengder som er omklassifisert, og under hvilke forutsetninger kriteriene er oppfylt.
Samfunnsbedriftene, Anne-Lise og Tommy Anthonisen, Ayla Backe og Øystein Dalland frykter at de foreslåtte endringene vil føre til vagere forståelse av regelverket og mindre statlig kontroll.
Høringsinnspillene fra Anne-Lise og Tommy Anthonisen, Ayla Backe og Øystein Dalland tar opp hvordan forslaget vil forholde seg til NOAHs virksomhet og hva som skal til for at avfall skal regnes for å være gjenvunnet. Disse høringsinstansene mener at avfall først kan opphøre å være avfall etter at gjenvinning har funnet sted.
Ayla Backe mener at forslaget «kan legge føringer for betydelig økte mengder import av avfall, mindre kontroll og registrering, samt bortfall av søknadsplikt for visse typer import/eksport. Dette ved å si at avfallet skal gå til ‘gjenvinning’. Det vil også vanskeliggjøre innsyn i import-/eksportdokumenter, noe som ikke vil være i tråd med Miljøinformasjonsloven.».
4.4 Departementets vurderinger og forslag
Fordi definisjonen av avfall er sentral for hvilke regelverk som kommer til anvendelse, har departementet tidligere vurdert at avfallsdefinisjonen, betingelsene for avfallsfasens opphør og når noe er å anse som biprodukter og ikke avfall, bør reguleres i forurensningsloven. Departementet vurderer derfor at også endringene av betingelsene for avfallsfasens opphør bør gjennomføres ved en endring av forurensningsloven § 27.
Til kommentarene om at endringene vil føre til et mer uklart regelverk vil departementet bemerke at de foreslåtte endringene skal bringe forurensningsloven i samsvar med betingelsene for avfallsfasens opphør i direktiv (EU) 2018/851, som gjør endringer i rammedirektivet om avfall. Det er derfor ikke anledning til å endre de konkrete betingelsene uten å bryte med Norges EØS-rettslige forpliktelser.
Til kommentarene om at det er uklart hvorvidt det er eller ikke lenger er et krav om at gjenvinning skal ha funnet sted, bemerker departementet at det er en betingelse for at avfall kan opphøre å være avfall at det først må ha gjennomgått gjenvinning, jf. forurensningsloven § 27 tredje ledd nummer 1. I tillegg må de andre betingelsene i 27 tredje ledd være oppfylt. Dette innebærer at avfall kan regnes for å opphøre å være avfall først etter at gjenvinningen har funnet sted. Dette gjelder både etter gjeldende regelverk og etter det foreliggende forslaget. Departementet finner det ikke relevant å kommentere NOAHs virksomhet i forbindelse med de foreslåtte endringene i forurensningsloven.
Når det gjelder bekymringen for økte mengder importert avfall og mindre kontroll, understreker departementet at avfall som skal importeres for gjenvinning i Norge, fortsatt skal importeres som avfall. Det er kun i de tilfellene der alle betingelsene for avfallsfasens opphør er oppfylt før import, inkludert at avfallet har gjennomgått gjenvinning, at importen kan skje uten å følge prosedyrene etter regelverket for grensekryssende transport av avfall. Tilsvarende gjelder for eksport. Når avfallet opphører å være avfall, blir det et produkt underlagt reguleringen for produkter.
Kommentarene fra høringsinstansene medfører etter departementets vurdering ikke behov for å gjøre endringer i forslaget som ble sendt på høring.