Del 1
Meldingsdel

3 Erfaringer med arbeidsavklaringspenger

Arbeidsavklaringspenger ble innført fra 1. mars 2010 og erstattet de tre tidligere ytelsene rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Intensjonen var at den nye ytelsen skulle ha samme målgruppe som de tre forutgående ytelsene.1 Formålet med arbeidsavklaringspenger er å sikre inntekt for medlemmer mens de får aktiv behandling, deltar på et arbeidsrettet tiltak eller får annen oppfølging med sikte på å skaffe seg eller beholde arbeid. Sammenslåingen innebar en frikobling mellom type inntektssikring og virkemidler/ tiltak. Omleggingen skulle bidra til å vri ressursbruken fra stønadsforvaltning til avklaring og oppfølging. Siktemålet var å snu fokuset fra hvilken inntektssikring den enkelte har rett på, til arbeidsmuligheter og hvilke tiltak og tjenester den enkelte har behov for. Innføring av én ytelse skulle styrke den arbeidsrettede innsatsen gjennom å frigi ressurser til en tettere og mer tilpasset oppfølging. Endringene skulle legge til rette for en raskere avklaring, og maksimal stønadsperiode ble satt til fire år.

Omtrent samtidig med innføringen av arbeidsavklaringspenger ble også arbeids- og velferdsforvaltningsloven (NAV-loven) § 14 a innført. Etter denne bestemmelsen har alle som henvender seg til et NAV-kontor, og som ønsker eller har behov for bistand til å komme i arbeid, en lovfestet rett til å få vurdert sitt bistandsbehov. Brukere som har et bistandsbehov, har rett til en aktivitetsplan. Aktivitetsplanen er en konkret og gjensidig forpliktende plan for hvordan bruker skal komme i arbeid. Målsettingen var å sikre personer som har falt ut av, eller som ikke har kommet inn i arbeidslivet, en mer helhetlig bistand og tettere oppfølging.

I kapittel 3 vil vi på bakgrunn av foreliggende data vurdere om ordningen med arbeidsavklaringspenger har innfridd sentrale mål med å samle de tre tidligere ytelsene til én ytelse.

• I kapittel 3.3 ses det nærmere på målgruppen for arbeidsavklaringspenger. Av lovframlegget til arbeidsavklaringspenger framkom det helt klart at samme målgruppe var en føring for utformingen av den nye inntektssikringsordningen. Omfatter arbeidsavklaringspenger samme målgruppe som de tre tidligere ytelsene rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad – eller er det, som flere har hevdet,2 slik at innføringen av arbeidsavklaringspenger har åpnet for nye grupper mottakere sammenliknet med de tre tidligere ytelsene?

• Formålet med sammenslåingen var at ordningen skulle legge bedre til rette for tidligere og tettere oppfølging.3 I kapittel 3.4 vurderes det om innføring av arbeidsavklaringspenger har ført til at mottakerne er kommet raskere tilbake i arbeid eller i arbeidsrettet aktivitet.

Innledningsvis gis en overordnet omtale av regelverket for arbeidsavklaringspenger og en oversikt over utviklingen i antall mottakere.

3.1 Regelverket for arbeidsavklaringspenger

Arbeidsavklaringspenger gis til personer som har behov for aktiv behandling, har behov for arbeidsrettet tiltak eller får annen oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten for å komme i, eller tilbake til, arbeid. Dette er en sammensatt gruppe med ulike utfordringer både med hensyn til bistandsbehov og avstand til arbeidsmarkedet.

Arbeidsavklaringspenger er i likhet med sykepenger og uføretrygd en helserelatert livsoppholdsytelse. For rett til arbeidsavklaringspenger må arbeidsevnen være nedsatt med minst halvparten. Det er ikke helsetilstanden isolert, men konsekvensene som helsetilstanden har for den enkeltes muligheter til å fungere i arbeid som er avgjørende for om retten til arbeidsavklaringspenger er oppfylt.

Ytelsen skal gis så lenge det er påkrevd for at mottakeren skal kunne gjennomføre fastsatt aktivitet med sikte på å komme i arbeid. For å få til et tettere stønadsløp ble det innført en maksimal samlet varighet på fire år. Tiden ble satt etter en avveining mellom at en for lang maksimal varighet vil kunne bidra til at personer går lenger enn nødvendig på midlertidige trygdeytelser, mens en for kort maksimal varighet vil kunne presse personer som kunne kommet tilbake til arbeid over på uføretrygd eller økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven. Ved særlige tilfeller kan perioden forlenges utover fire år.

Det er et vilkår for å kunne motta ytelsen at mottakeren bidrar aktivt i prosessen med å komme i arbeid. Mottakeren skal medvirke ved utarbeidelsen av en aktivitetsplan, som er en konkret plan for hvordan hun eller han skal komme i arbeid. Kravene til aktivitet skal tilpasses den enkeltes funksjonsnivå, og aktivitetsplanen skal endres ved behov. Eksempler på aktivitet kan være å gjennomføre behandling som er anbefalt fra legen eller delta i et arbeidsrettet tiltak.

Formålet med bistanden og oppfølgingen som tilbys, er å bedre mottakers evne til å utføre et ordinært inntektsgivende arbeid. Ved innføringen av arbeidsavklaringspenger ble det lagt vekt på at tidligere og tettere oppfølging og færre venteperioder, skulle føre til kortere stønadsperiode i forhold til tidligere ordninger. Det er fastsatt i forskrift at det skal være minst ett tidspunkt for oppfølging mellom veilederen og mottakeren i året hvor den fastsatte framdriften av aktiviteten skal vurderes, se forskrift 10. februar 2010 nr. 152 om arbeidsavklaringspenger (forskrift om arbeidsavklaringspenger). Da skal Arbeids- og velferdsetaten i samarbeid med mottakeren gå gjennom status i saken for å sikre at den aktiviteten som er fastsatt, fortsatt er nødvendig og hensiktsmessig for å kunne komme i arbeid. Selve gjennomføringen og hyppigheten vil avhenge av mottakerens helse og øvrige forutsetninger og av hvilken bistand mottakeren skal ha.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

3.2 Kort om utviklingen i ordningen

Status

Ved utgangen av 2016 var det om lag 146 000 mottakere av arbeidsavklaringspenger. Dette tilsvarte 4,4 prosent av befolkningen i alderen 18–66 år, og er det laveste nivået siden innføringen av ordningen i 2010. Om lag halvparten av mottakerne er i aldersgruppen 40–59 år, og det er i denne aldersgruppen det også er størst andel av befolkningen som mottar stønaden (5,1 prosent). Andelen som mottar arbeidsavklaringspenger er lavest blant de yngste og eldste aldersgruppene. Nær 20 prosent av mottakerne er under 30 år. Samlet sett er nærmere 60 prosent av mottakerne kvinner.

I løpet av 2016 var det 56 000 personer som startet mottak av arbeidsavklaringspenger. Dette utgjør om lag 38 prosent av alle som mottok stønaden ved utgangen av året, selv om noen av disse også vil ha avsluttet mottaket i løpet av året.4 Samtidig var det 58 000 personer som avsluttet mottaket av stønaden i løpet av 2016. Dette utgjør 39 prosent av de som mottok ytelsen ved inngangen til året.

Flesteparten av de som starter å motta arbeidsavklsaringspenger er personer som fortsatt har redusert arbeidsevne når de har brukt opp sykepengerettighetene sine. Av de som startet å motta arbeidsavklaringspenger i 2016, mottok i underkant av 60 prosent sykepenger to måneder tidligere. Om lag 25 prosent var to måneder tidligere registrert uten arbeid. De øvrige består av personer som to måneder tidligere ikke var registrert som brukere av de statlige NAV-tjenestene, og omfatter mottakere av økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven, deltakere som har avsluttet kvalifiseringsprogrammet, personer som har vært i utdanning, selvstendig næringsdrivende eller hjemmeværende.

Om lag 34 prosent av nye mottakere av arbeidsavklaringspenger i 2016 hadde mottatt arbeidsavklaringspenger også i en tidligere periode.

Som figur 3.1 viser, er psykiske lidelser den største diagnosegruppen blant mottakerne av arbeidsavklaringspenger. Ved utgangen av 2016 hadde 42 prosent en psykisk lidelse. Nærmere halvparten av disse hadde angst- og depressive lidelser, om lag en fjerdedel lettere psykiske lidelser og den siste fjerdedelen andre psykiske lidelser. Innen diagnosegruppen «Andre psykiske lidelser» er stoffmisbruk, hyperkinetisk forstyrrelse (ADHD), bipolar lidelse og personlighetsforstyrrelse de vanligste diagnosene. I tillegg til psykiske lidelser, er det også en stor andel av mottakerne som har muskel- og skjelettlidelser.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Figur 3.2 viser status for de som slutter å motta arbeidsavklaringspenger. Av de som sluttet å motta arbeidsavklaringspenger i løpet av 1. kvartal 2016, var 42 prosent i arbeid seks måneder senere. Av disse var 20 prosent kun i arbeid og 22 prosent kombinerte arbeid med en ytelse – i mange tilfeller uføretrygd. Om lag 33 prosent var blitt uføretrygdet uten å kombinere dette med arbeid. Av de resterende 25 prosent var nær halvparten registrert med nedsatt arbeidsevne. Mange av disse er på et arbeidsrettet tiltak og noen er tilbake på arbeidsavklaringspenger. Resten var enten ordinære arbeidssøkere, under utdanning, alderspensjonister, mottakere av økonomisk sosialhjelp eller forsørget av andre.

Utvikling i antall mottakere over tid

Det gjennomsnittlige antallet mottakere av arbeidsavklaringspenger per måned økte fra nær 170 000 personer i 2010 til nær 175 000 i 2011, for deretter å avta til et gjennomsnitt på drøyt 147 000 mottakere per måned i 2016.

Figur 3.3 viser utviklingen i antall mottakere ved utgangen av hvert år, sammen med antallet nye mottakere og antallet som avslutter i løpet av året.

Antall mottakere målt i prosent av befolkningen (18–67 år) falt fra 5,5 prosent i desember 2010 til 4,4 prosent i desember 2016. Figur 3.4 viser utviklingen for ulike aldersgrupper. Figuren viser at unge under 30 år og eldre over 60 år har en noe annen utvikling enn de andre aldersgruppene. Andelen blant de aller yngste under 20 år har ligget ganske stabilt på rundt 1 prosent. I aldersgruppen 20–24 år har andelen ligget ganske stabilt rundt 3,5 prosent. I aldersgruppen 25–29 år var det en markant nedgang fram til 2014, men med en svakt høyere andel igjen i 2015 og 2016. Blant de eldste over 60 år var det en markant økning fram til 2014, med en påfølgende nedgang.

Før innføringen av arbeidsavklaringspenger var det en økning i omfanget av mottakere av de tre forutgående ytelsene. Figur 3.5 viser utviklingen fra 1992–2015 der de tre forutgående ytelsene er slått sammen til én ytelse i perioden før 2010.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Figur 3.5 viser en langsiktig vekst i antall mottakere fra 1996 og fram til 2010, og deretter en nedgang fram mot 2015. Veksten fram mot 2010 oversteg befolkningsutviklingen, slik at også andelen av befolkningen som mottok en midlertidig helserelatert ytelse steg fram mot 2010. Mens andelen var i overkant av 2 prosent i 1996, var den 5,5 prosent i 2010.

Utviklingen i det totale antallet mottakere bestemmes av antallet nye mottakere, antallet som avslutter mottak, hvor lenge mottakerne blir i ordningen, og forholdet mellom disse. Forholdet mellom disse gruppene har variert gjennom perioden. Årsakene til endringene i bruken av de helserelaterte ytelsene i denne perioden er sammensatte, og utviklingen etter 2004 må blant annet også ses i lys av innføringen av tidsbegrenset uførestønad.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

3.3 Målgruppen for arbeidsavklaringspenger

En forutsetning for innføringen av arbeidsavklaringspenger var at ytelsen skulle ha samme målgruppe som de tre ytelsene den erstattet (rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad).5

De helsemessige kravene i de tidligere ytelsene var imidlertid noe ulike, og det ble valgt å innføre det dagjeldende årsakskravet for rett til attføringspenger. Det innebærer at det ikke kreves at sykdom, skade eller lyte er hovedårsaken til den reduserte arbeidsevnen, men at helseproblemene skal være en vesentlig medvirkende årsak.

Mottakergruppen har endret seg med innføringen av arbeidsavklaringspenger

Det var et vilkår for rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad at helseproblemer var hovedårsaken til at arbeidsevnen var nedsatt. Dette strengere årsakskravet ble ikke gjort gjeldende for arbeidsavklaringspenger. Dette innebærer i prinsippet at andre grupper kan ha rett til arbeidsavklaringspenger.

I tillegg kunne rehabiliteringspenger først gis etter at retten til sykepenger var oppbrukt, eller etter en periode på 52 uker som minst 50 prosent arbeidsufør dersom vedkommende ikke hadde rett på sykepenger. For arbeidsavklaringspenger er det ikke noe krav om en forutgående periode med arbeidsuførhet dersom vedkommende ikke har hatt rett på sykepenger. Dette innebærer at flere er i en situasjon der de kan oppfylle vilkårene for å motta arbeidsavklaringspenger.

I Sintefs evaluering av hvordan arbeidsavklaringspenger fungerer som ytelse og ordning, pekes det på at flere grupper enn de som tidligere mottok rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad har kommet inn i den nye ordningen.6 Dette gjelder unge uten arbeidserfaring, rusmiddelbrukere og innvandrere med svak norskkompetanse. Sintef vurderer at dersom disse ikke mottok arbeidsavklaringspenger, ville de vært sosialhjelpsmottakere, deltakere i kvalifiseringsprogrammet eller vært uten egen inntekt.

Analyser fra Arbeids- og velferdsdirektoratet av tilgangen til arbeidsavklaringspenger bekrefter Sintefs funn av at ordningen har åpnet for nye grupper mottakere i forhold til de tre forutgående ytelsene.7

Mottakere av arbeidsavklaringspenger kan deles i to hovedgrupper. Den ene gruppen er de som kommer fra sykepenger, og som følgelig har hatt arbeidsinntekt før de kom inn i ordningen. Dette er den største gruppen, og omfatter i underkant av 60 prosent av alle nye mottakere av arbeidsavklaringspenger i 2016. Den andre gruppen omfatter blant annet arbeidsledige uten dagpengerettigheter, og en liten andel som har mottatt økonomisk sosialhjelp. I gruppen som ikke kommer fra sykepenger er det få som er registrert med et arbeidsforhold før de kommer inn på arbeidsavklaringspenger.

Etter flere forutgående år med nedgang i antall nye mottakere, økte tilgangen til de tre tidligere ytelsene svært markert i 2009. Etter toppen i 2009, sank tilgangen til arbeidsavklaringspenger i 2010 og fram til 2013, for deretter å øke noe igjen. Tilgangen av de nye mottakerne som kommer fra sykepenger speiler langt på vei denne utviklingen. Derimot var det en litt annen utvikling i antallet nye mottakere som ikke kom fra sykepenger. Ved innføringen av arbeidsavklaringspenger i 2010 økte antallet nye mottakere som ikke kom fra sykepenger betydelig. Figur 3.6A viser utviklingen i perioden før og like etter overgangen til arbeidsavklaringspenger.

¹ Rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad før 1. mars 2010, arbeidsavklaringspenger etter denne datoen.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Økningen i antallet nye mottakere som ikke kom fra sykepenger var særlig markant blant mottakere under 30 år. Den totale tilgangen i denne aldersgruppen økte i 2010 med om lag 50 prosent – fra 400 til over 600 nye mottakere per måned – og lå deretter på dette nivået fram til 2013. Fra 2014 økte tilgangen ytterligere, til over 700 nye mottakere per måned i 2015 og 2016. For aldersgruppen over 30 år var økningen av nye mottakere i 2010 relativt sett noe mindre enn for de yngre. Det var en svak nedgang i tilgangen fra 2011–2013, før antallet de neste to årene igjen økte tilbake til om lag samme nivå som i 2010. I 2016 økte antallet nye mottakere over 30 år ytterligere.

Figur 3.6B og 3.7 viser utviklingen i antall nye mottakere av arbeidsavklaringspenger fra 2011 og framover – fordelt på henholdsvis status før tilgang til arbeidsavklaringspenger og på aldersgrupper.

¹ Rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad før 1. mars 2010, arbeidsavklaringspenger etter denne datoen. Nivåene for arbeidsavklaringspenger i figur A er i denne sammenhengen noe lavere enn offisiell statistikk.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Det økende antallet som ikke kommer fra sykepenger, medførte at andelen nye mottakere som kommer fra sykepenger har falt fra over 70 prosent før innføringen av arbeidsavklaringspenger til 58 prosent av alle nye mottakere i 2016.

De som ikke kommer fra sykepenger skiller seg fra de som kommer fra sykepenger på flere måter. Aldersfordelingen er svært ulik. Nær 40 prosent av de som ikke kommer fra sykepenger er under 30 år, mens bare 10 prosent av de som kommer fra sykepenger er under 30 år. Det er i tillegg en tendens til at de som ikke kommer fra sykepenger har blitt yngre, mens de som kommer fra sykepenger har blitt eldre. De som ikke kommer fra sykepenger kjennetegnes i tillegg ved at de har lav eller ingen inntekt, og at en stor andel dermed mottar minsteytelsen. Dette gjenspeiles i at det er nær 78 prosent av mottakerne i aldersgruppen 18–29 år som får minsteytelse, mens andelen er 26 prosent for de over 30 år. For de som ikke kommer fra sykepenger er psykiske lidelser den vanligste diagnosen (55–60 prosent de to siste årene), mens samme diagnosegruppe utgjør i underkant av 30 prosent blant de som kommer fra sykepenger. For gruppen som ikke kommer fra sykepenger økte andelen med psykiske lidelser fram til 2015. For de som kommer fra sykepenger har denne andelen vært relativt stabil.

Av samtlige mottakere under 30 år er nær 70 prosent diagnostisert med en psykisk lidelse. Langeland m.fl. peker på at dette ofte er diagnoser innen undergruppen lettere psykiske lidelser.8 Angst og depresjon er en annen stor undergruppe, som ikke inngår i lettere psykiske lidelser. Lettere psykiske lidelser er ofte en rent symptombasert diagnose, og det finnes ingen klare kriterier for å skille lettere psykiske lidelser fra andre typer hindringer for å komme i jobb. Dette gjør at det er en gråsone for hva som kan anses som nedsatt arbeidsevne der «sykdom, skade eller lyte» er en vesentlig årsak, og tilfeller der den nedsatte arbeidsevnen skyldes andre forhold. Også Sintef peker på dette i sin evaluering, og viser til at ofte kan symptomdiagnoser handle om sosiale problemer, lav selvfølelse og dårlig selvtillit etter mange år med lav mestringsfølelse.

I sine analyser finner Kann m.fl. at når det kontrolleres for endringer i sykefravær, arbeidsledighet og alder, er det samlet sett ikke noen økning i antall mottakere etter innføringen av arbeidsavklaringspenger i 2010 sammenliknet med årene før.9 Men de finner en betydelig økning i antall mottakere under 25 år. Analysene viser også at de med lav tidligere yrkesinntekt (under 2 G) har betydelig høyere sannsynlighet for å komme inn på arbeidsavklaringspenger sett i forhold til de tre forutgående ytelsene.

Oppsummert er de nye mottakerne som ikke kommer fra sykepenger yngre, de er uten arbeid eller har hatt lav inntekt, har gjennomgående mindre erfaring fra og sliter med å komme seg inn i arbeidslivet, og de har oftere psykiske lidelser.

Hva ligger bak endringene?

Analyser viser at endringer i antallet som bruker opp retten til sykepenger og arbeidsledighet er viktige drivere bak endringene i antall nye mottakere av arbeidsavklaringspenger over tid. Svært mange av de som bruker opp sykepengerettighetene sine får innvilget arbeidsavklaringspenger. Det gjelder om lag 75 prosent av de over 30 år, og om lag 90 prosent av de under 30 år. Andelen er om lag lik før og etter innføringen av arbeidsavklaringspenger. Antallet som bruker opp sykepengerettighetene sine henger tett sammen med utviklingen i sykefraværet. Kann m.fl. finner at når sykefraværet øker med ett prosentpoeng, øker antallet nye mottakere av arbeidsavklaringspenger med 17 prosent.10 De finner også at når arbeidsledigheten øker med ett prosentpoeng, kommer det 6 prosent flere inn i ordningen. Denne effekten er noe høyere for aldersgruppen under 30 år. Veksten i antall nye mottakere som ikke kommer fra sykepenger fra 2014 må ses i lys også av dette. Det er imidlertid også flere andre forhold som påvirker endringene.

I trygdeforskningen knyttes forklaring på endringer i bruken av ordninger ofte til det som omtales som utstøtingsmodellen og attraksjonsmodellen.11 Utstøtingsmodellen forklarer veien inn i trygdeytelser med at ulike forhold bidrar til å støte personer ut av arbeidslivet og over på trygd. Perspektiver knyttet til utviklingen på arbeidsmarkedet og mulighetene for personer med nedsatt helse kommer inn under et slikt perspektiv. Attraksjonsmodellen vektlegger at personer foretrekker fritid framfor arbeid, og at trygdeordninger kan bidra til at noen finner det mer attraktivt å motta trygd framfor å jobbe. For å redusere denne effekten er det viktig at stønader og trygder utformes slik at det økonomisk lønner seg å arbeide.

En tredje tilnærming er medikaliseringsparadigmet.12 Medikaliseringsparadigmet tar utgangspunkt i samtidens forståelse av sykdom og helse for å forklare trygdebruk. Innfallsvinkelen er at en vekst i bruken av helserelaterte ordninger må ses i sammenheng med at lovverket er basert på medisinske diagnoser som inngangskriterium, samtidig som man generelt i samfunnet også har blitt mer opptatt av å stille diagnoser. Dette medvirker til en dualitet i synet på helse – man er frisk eller syk – som overføres til rettighetene for en ytelse. Dette kan legge press på at personer som ikke får arbeid, må få en diagnose for å få rett til inntektssikring. At stadig færre av de nye mottakerne av arbeidsavklaringspenger har hatt sykepenger i forkant, kan være en indikasjon på en medikalisering av arbeidsmarkedsproblemer blant unge.

Det kan imidlertid også være slik at flere unge blir syke og kvalifiserer til arbeidsavklaringspenger innenfor lovens intensjon. Ifølge Folkehelseinstituttets folkehelserapport viser data fra Reseptregisteret og ulike helseundersøkelser en vekst i psykiske plager blant unge.13 Dette kan skyldes flere forhold, og Folkehelseinstituttet mener det ikke er urimelig at en del av den rapporterte økningen i psykiske plager er reell. Noen sikker konklusjon om utviklingen finnes imidlertid ikke. Det er derfor uklart om utviklingen speiler at ungdom er blitt sykere generelt, eller om det for eksempel også skyldes en økt tendens til å diagnostisere mer generelle mestringsproblemer i tilværelsen knyttet til forhold som frafall fra skole, sosial mistilpasning og rus.

Det er også noen institusjonelle utviklingstrekk som støtter opp under en inkludering av nye grupper i arbeidsavklaringspenger. Med NAV-reformen fulgte en ny oppfølgingsmetodikk som innebærer at alle som henvender seg til NAV-kontoret og som ønsker eller trenger bistand til arbeid, fikk rett til å få vurdert sitt bistandsbehov. Arbeidsevnevurderinger ble innført gradvis fra 2008, men ble fra 2010 nært knyttet til arbeidsavklaringspenger.14 Denne endringen kan ha påvirket både hvem som søker og hvem som får innvilget arbeidsavklaringspenger, sett i forhold til de forutgående ordningene. Flere evalueringer har også pekt på at helsemessige begrensninger har fått for stor plass i arbeidsevnevurderingen i forhold til fokuset på muligheter og arbeidsevne.15

Flere har også pekt på at det praktiseres en lempelighet i håndteringen av vilkårene for å motta arbeidsavklaringspenger som ikke følger lovens intensjon. En analyse av et forsøk i Hedmark fylke ett år etter oppstart, viser at en strengere håndheving av vilkårene innenfor dagens regelverk medførte at langt færre fikk innvilget arbeidsavklaringspenger.16 Dette gjelder både de som kom fra sykepenger, og i størst grad de som ikke kom fra sykepenger. Effekten knyttet seg i sterk grad til en nedgang i antall søknader som ble fremmet, mens antallet avslag samtidig holdt seg stabilt. Antallet som var registrert med nedsatt arbeidsevne hadde også en sterk nedgang i samme tidsrom. Analysen finner ikke tegn til økt bruk av andre statlige trygdeytelser i denne perioden. Det er heller ikke tegn til at flere meldte seg arbeidsledig. Noen flere med nedsatt arbeidsevne deltok i kvalifiseringsprogrammet eller i arbeidsrettede tiltak med tiltakspenger enn før forsøksperioden. Analysen peker på at den strengere håndhevingen av vilkår for å få arbeidsavklaringspenger kan ha medført flere søknader om økonomisk sosialhjelp. Analysen har imidlertid ikke datagrunnlag som kan stadfeste dette.

Er ordningen hensiktsmessig for de nye mottakergruppene?

Med ulike innfallsvinkler og ulike metodiske opplegg for analyse, stiller både Sintef, Fafo og Schreiner spørsmål ved om arbeidsavklaringspenger er en hensiktsmessig ordning for mange i den nye, framvoksende mottakergruppen.

På bakgrunn av en analyse med data til og med 2012, konkluderer Fafo med at arbeidsavklaringspenger fungerer bedre for voksne mottakere enn for ungdom under 30 år.17 Deres analyse viser at om lag 20 prosent av mottakerne under 30 år går ut av ordningen uten å ha en avklart inntektssituasjon videre. Disse har svak eller ingen tilknytning til arbeidslivet, men er heller ikke avklart som varig arbeidsuføre, og Fafo peker på at de dermed går inn i en sårbar, uavklart økonomisk tilværelse. Tilsvarende andel for aldersgruppen over 30 år var 5 prosent.

Schreiner har undersøkt effekten av å få innvilget en midlertidig helserelatert ytelse18 i stedet for dagpenger eller sosialhjelp for ungdom i gråsonen mellom arbeidsledighet og helseproblemer.19 Hun finner at for denne gruppen medfører det å få innvilget den midlertidige helserelaterte ytelsen redusert yrkesinntekt, økte trygdeutbetalinger og større risiko for overgang til varig uføretrygd.

Sintef konkluderer med at de nye gruppene som er kommet inn, ikke bør være en del av ordningen med arbeidsavklaringspenger.20 De peker på at de ikke får tett nok oppfølging og at de ofte blir langvarige og passive stønadsmottakere. Størst bekymring knytter Sintef til unge mottakere uten alvorlig sykdom, som ofte har en diffus og sammensatt problematikk som er vanskelig å diagnostisere. Sintef mener at å gi dem en diagnose for å motta arbeidsavklaringspenger kan føre til en systematisk sykeliggjøring ved å forsterke sykdomsfokuset og redusere innsatsen for å øke mestringsfølelse. Gjennom dette kan de føres lenger bort fra arbeid og aktivitet.

Sintef foreslår derfor at inngangsvilkårene bør praktiseres strengt for å unngå passive trygdeløp, særlig når det gjelder de unge mottakerne. Målet bør være å unngå sykdomsfokus der det kan unngås, men samtidig sikre livsopphold for dem som er så syke at helseproblemene medfører et betydelig funksjonstap. Sintef anbefaler at unge uten alvorlig sykdom, men med mestringsproblemer og sosiale problemer, heller bør følges opp utenfor ordningen med arbeidsavklaringspenger, og av tjenester med tverrfaglig og sosialfaglig kompetanse med tydelige formulerte mål om utdanning eller arbeid.

3.4 Overgang til arbeid

Ved innføring av arbeidsavklaringspenger ble det lagt til grunn at varigheten på ordningen skulle bli redusert som følge av tidligere og tettere oppfølging.

Kann og Kristoffersen har sammenliknet varighet på arbeidsavklaringspenger med de tre tidligere ytelsene attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad. De fant at den gjennomsnittlige varigheten har vært noenlunde stabil på om lag 2,6 år siden 2004.21 Til sammenlikning var gjennomsnittlig varighet 1,7 år på 90-tallet. Andelen som er i jobb seks måneder etter at de sluttet å motta arbeidsavklaringspenger, har variert mellom 39 og 45 prosent siden 2011. Andelen inkluderer også de som er i arbeid i kombinasjon med en stønad. Sannsynligheten for overgang til arbeid har variert en del mellom ulike grupper.22 Generelt reduseres overgangen til arbeid med økende alder. De som kommer fra sykepenger, har vesentlig høyere sannsynlighet for å komme i arbeid sammenliknet med de som ikke kommer fra sykepenger, og denne forskjellen er særlig stor for de under 30 år. For denne aldersgruppen er sannsynligheten for overgang til arbeid mer enn dobbelt så stor for de som kommer fra sykepenger, sammenliknet med de som ikke kommer fra sykepenger.

De som kom fra sykepenger hadde høy sannsynlighet for overgang til arbeid allerede etter det første året. Det er grunn til å anta at dette henger sammen med at dette er personer som trenger mer enn ett år på å bli friske, men at de da har en jobb å gå tilbake til. For de som ikke kommer fra sykepenger, er overgangen til arbeid det første halvannet året veldig lav. Disse har ikke noe arbeidsforhold, og mange vil trenge hjelp fra Arbeids- og velferdsetaten til å etablere dette. Ungdom under 30 år som mottar arbeidsavklaringspenger har generelt svakere tilknytning til arbeidslivet. Som nevnt tidligere, kommer en økende andel inn i ordningen uten å ha mottatt sykepenger før innvilgelse av arbeidsavklaringspenger, og hele 70 prosent har ulike former for psykiske lidelser.

Det er en utfordring å øke andelen som går over i arbeid. Samtidig gir ny kunnskap om sammenhenger mellom arbeid og helse grunn til å ha forhåpninger om at flere med lidelser innenfor de dominerende diagnosegruppene i større grad kan delta i arbeidslivet.

Mens det for noen tiår siden var en alminnelig oppfatning at sykdom ikke var forenlig med arbeid, viser forskning at arbeid og aktivitet i mange tilfeller er helsefremmende, og at dette gjelder særlig for psykiske lidelser og sykdommer knyttet til muskel og skjelett.23 Som en konsekvens av dette, har det over mange år vært et sterkt fokus på å tilrettelegge tjenester og tiltak slik at personer med psykiske helseproblemer opprettholder og styrker sin tilknytning til arbeidslivet. Tidlig innsats og forebygging er viktig for å forhindre at personer med psykiske helseproblemer faller ut av arbeidslivet. Sannsynligheten for å komme i arbeid etter sykdom øker dersom man har et arbeidsforhold å komme tilbake til. Opplegget for oppfølging av sykmeldte har vært endret flere ganger de siste årene for å støtte opp under dette, og det er lagt økt vekt på å bruke gradert sykmelding for å forhindre frafall fra arbeidslivet. Samtidig har det over flere år vært arbeidet med å utvikle metoder for å inkludere personer med til dels store psykiske lidelser i arbeid.

I 2012 ble det det satt i gang en systematisk pilotutprøving av Individuell Jobbstøtte (IPS). IPS er en metode for å styrke arbeidstilknytningen for personer med moderate til alvorlige psykiske lidelser. Sentralt for metodikken er bruken av ordinære arbeidsplasser som tiltaksarena, integrering av tjenester innen helse- og arbeidsrehabilitering og tett individuell oppfølging av brukerne. En evaluering av IPS viser at denne tilnærmingen gir bedre sysselsettingseffekter enn mer tradisjonelle arbeidsmarkedstiltak. Det ble også gjennomført en kost-nytte analyse. Denne viste at på kort sikt var ikke tiltaket samfunnsøkonomisk lønnsomt. Forskerne mener likevel at tiltaket har potensiale til å gi samfunnsøkonomisk gevinst på sikt dersom effekten av tiltaket vedvarer.24 Også en evaluering av Senter for jobbmestring viser økt arbeidsdeltakelse av jobbfokusert kognitiv veiledning for mennesker som strever med å mestre jobb på grunn av psykiske plager. Den samfunnsøkonomiske analysen viste at prosjektet ikke var lønnsomt for den totale gruppen deltakere som ble inkludert i tiltaket. Effekten var imidlertid forskjellig for ulike undergrupper. Ved å legge effekten for personer som mottok arbeidsavklaringspenger til grunn, var tiltaket ifølge forskerne svært lønnsomt.25

Overgang til arbeid påvirkes ifølge Kann og Kristoffersen av utviklingen på arbeidsmarkedet og antallet som får innvilget uføretrygd.26 Mens det første i stor grad henger sammen med konjunkturene, bestemmes det andre av regelverk og saksbehandlingspraksis i Arbeids- og velferdsetaten. I en annen studie fra Kann, Yin og Kristoffersen finner de at sannsynligheten for overgang til arbeid økte når tidspunktet for den maksimale varigheten nærmer seg, og at dette gjaldt for de tre tidligere ordningene attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad, i tillegg til arbeidsavklaringspenger.27 For mottakere av arbeidsavklaringspenger økte overgangen til arbeid før den maksimale varigheten på fire år gikk ut for både de som kom fra sykepenger, og de som ikke hadde hatt sykepenger før de fikk innvilget arbeidsavklaringspenger. For de som kom fra sykepenger, var det også en markert høyere sannsynlighet for overgang til arbeid både 12, 24 og 36 måneder etter at arbeidsavklaringspenger ble innvilget. Dette kan henge sammen med at det bare kan fattes vedtak om arbeidsavklaringspenger for inntil ett år av gangen,28 og at dette genererer økt jobbsøking.

Av de som begynte å motta arbeidsavklaringspenger våren 2010, mottok fortsatt en fjerdedel ytelsen fire år etterpå, og andelen var høyest for de som var under 30 år da de begynte å motta ytelsen i 2010.29 Av disse nådde én av tre fireårsgrensen våren 2014. Den største gruppen i antall er personer i alderen 30–59 år. Svært få av de som var 60 år eller eldre mottok arbeidsavklaringspenger så lenge som fire år. I denne aldersgruppen var det kun 7 prosent av de som begynte å motta arbeidsavklaringspenger våren 2010, som mottok ytelsen fire år senere. Mottakere med psykiske lidelser er overrepresentert blant de som har mottatt arbeidsavklaringspenger over fire år. Dette gjelder særlig for unge under 30 år.

En mulig forklaring på at unge ser ut til å motta arbeidsavklaringspenger lenger enn andre grupper, kan henge sammen med at Arbeids- og velferdsetaten i det lengste søker å unngå overgang til uføretrygd, og i stedet forlenger perioden med arbeidsavklaringspenger så lenge det er håp om at helsesituasjonen kan bedres og vedkommende kan komme i arbeid.

3.5 Aktivitet i stønadsperioden

Ordningen med arbeidsavklaringspenger er blitt kritisert for at mange mottakere blir langvarige og passive trygdemottakere fordi NAV-kontorene ikke har ressurser til å gi tett oppfølging.30 Riksrevisjonen har i sin årlige rapport om revisjon og kontroll av budsjettåret 2014 funnet vesentlige mangler i Arbeids- og velferdsetatens oppfølging av de som mottar arbeidsavklaringspenger.31 Arbeidsevnevurderingen er blitt kritisert for å ha for stort fokus på helsemessige begrensninger, at de er for lite arbeidsrettet og at de er for tidkrevende og omfattende å gjennomføre.32

Flere av undersøkelsene som har kommet med kritikk av den brukerrettede oppfølgingen begynner å bli noen år. Den nyeste kunnskapen om hva som skjer mens mottakerne mottar arbeidsavklaringspenger, kommer fra Arbeids- og velferdsdirektoratet. I det følgende redegjøres det nærmere for utfordringer og muligheter for tidligere og tettere oppfølging med henblikk på raskere overgang til arbeid.

Andelen mottakere av arbeidsavklaringspenger som følges opp av NAV-kontorene er høy. Tilnærmet alle som mottar arbeidsavklaringspenger, får et oppfølgingsvedtak etter § 14 a i arbeids- og velferdsforvaltningsloven. Andelen med nedsatt arbeidsevne som har fått individuell oppfølging siste seks måneder, økte fra 80 prosent i 2014 til 84 prosent i de ni første månedene i 2016. Andelen mottakere med en godkjent og gyldig aktivitetsplan var lav rett etter 2010. I gjennomsnitt hadde 37 prosent av mottakerne en gyldig aktivitetsplan i 2010, men andelen steg til 71 prosent i 2012. Etter to år med noe lavere aktivitet i 2013 og 2014, har andelen økt ytterligere og var 76 prosent i perioden januar–oktober 2016.33

Hvorvidt oppfølgingen og aktiviteten er innrettet på en god nok måte handler i stor grad om hvor arbeidsrettet stønadsløpet er, jf. at arbeidsavklaringspenger gis mens mottakerne får aktiv behandling, deltar på arbeidsrettet tiltak eller får annen oppfølging med sikte på å skaffe seg eller beholde et arbeid. Aktiv behandling innebærer ikke bare at mottaker har behov for medisinsk behandling, men at behandlingen vurderes å bidra til at arbeidsevnen bedres.

Av alle som mottok arbeidsavklaringspenger i april 2015, var 45 prosent registrert i enten arbeid eller et arbeidsrettet tiltak. Det vil si at mer enn halvparten ikke var registrert i noe arbeidsrettet aktivitet.34 Dette kan ha sammenheng med at mange mottakere har store helsemessige begrensninger for arbeid og aktivitet, at de er under medisinsk utredning eller behandling, eller at arbeidsrettet aktivitet ikke anses hensiktsmessig.

Andelen som er i arbeid mens de mottar arbeidsavklaringspenger, var 23 prosent i april 2015, og har økt siden arbeidsavklaringspenger ble innført.35 Å være i ordinært arbeid er omtrent like vanlig som deltakelse på et arbeidsrettet tiltak, men det er store forskjeller mellom grupper. I aldersgruppen 20–24 år er 9 prosent av mottakerne i arbeid. Andelen øker med alder og er høyest for aldersgruppen 50–59 år, der 30 prosent kombinerer mottak av ytelsen med å være i arbeid. Mens godt voksne mottakere ofte er i arbeid, deltar unge i større grad på tiltak. Om lag en fjerdedel av mottakerne av arbeidsavklaringspenger deltar i tiltak, mens for de under 30 år er tilsvarende tall om lag én av tre. Mottakere med psykiske lidelser har en høyere andel tiltaksdeltakere enn andre diagnosegrupper. Dette skyldes først og fremst at en stor andel av de unge har slike diagnoser.36 At unge deltar på tiltak i større grad enn eldre, henger trolig sammen med at unge sjeldnere har et arbeidsforhold fra tiden før de fikk innvilget arbeidsavklaringspenger, og at de er prioritert ved tildeling av arbeidsmarkedstiltak.

Det finnes lite kunnskap om mottakere av arbeidsavklaringspenger og aktivitet knyttet til medisinsk utredning og behandling. Arbeids- og velferdsdirektoratet har begrensede administrative data om dette ettersom behandling er helsemyndighetenes ansvar. Medisinsk behandling skal likevel være omtalt i den enkelte brukers aktivitetsplan enten som fritekst eller registrert ved bruk av forhåndsdefinerte kategorier. Det finnes systematiske data knyttet til de forhåndsdefinerte kategoriene, men dataene er lite brukt til analyser ettersom det er knyttet usikkerhet til registreringene.

For å få bedre oversikt over omfanget av medisinsk behandling, har Arbeids- og velferdsdirektoratet gjennomført en undersøkelse basert på flere kilder. Mens de gjennom en tverrsnittsanalyse basert på registerdata finner at 40 prosent får medisinsk behandling,37 finner de at 60 prosent mottar behandling på kartleggingstidspunktet (september 2015), ut i fra en gjennomgang av et utvalg saksmapper.38 Gjennomgangen av saksmappene finner at 88 prosent hadde hatt noe medisinsk behandling i løpet av stønadsperioden.39 Undersøkelsene gir ikke noe klart svar på hvor stor andel av mottakerne av arbeidsavklaringspenger som får medisinsk utredning eller behandling, ettersom det er knyttet usikkerhet til tallene. Det er likevel mye som tyder på at et stort flertall får noe behandling i stønadsforløpet.

Gjennom å kombinere resultatene fra flere undersøkelser har Arbeids- og velferdsdirektoratet anslått at om lag 80 prosent av mottakerne av arbeidsavklaringspenger er i aktivitet i form av arbeid, tiltak eller behandling, og at 36 prosent kun hadde medisinsk behandling.40 Av de som ikke var i aktivitet, var det for 6 prosent avklart at de hadde varig nedsatt arbeidsevne. Disse kan motta arbeidsavklaringspenger mens de venter på at uføresøknaden skal behandles, og det er ikke noe aktivitetskrav for denne gruppen. Trekker man fra denne gruppen, vil gruppen uten aktivitet være 14 prosent.

Det kan være flere årsaker til at mottakere er uten pågående aktiviteter. En del venter på medisinsk utredning eller behandling. Andre venter på oppstart i et arbeidsrettet tiltak. I noen spesielle tilfeller kan det være vurdert at det ikke er hensiktsmessig med verken behandling eller arbeidsrettet aktivitet til tross for at det heller ikke er aktuelt å søke om uføretrygd. Dette kan være tilfelle for mottakere med diagnoser der det ikke finnes effektiv behandling samtidig som at helsetilstanden ikke gjør det mulig å gjennomføre arbeidsrettet aktivitet. Så lenge det er håp om at helsetilstanden over tid vil bedre seg så mye at det er mulig å komme i jobb, vil det heller ikke være aktuelt å vurdere uføretrygd. Manglende aktivitet kan også skyldes at mottaker nettopp har fått innvilget ytelsen, og av den grunn ennå ikke har fått utarbeidet en aktivitetsplan. For noen kan det også skyldes at planlagt aktivitet nettopp er gjennomført, og at de ennå ikke har fått avtalt videre aktivitet. En kan heller ikke se bort fra at mangel på aktivitet i noen tilfeller skyldes mangelfull oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten.

Som et ledd i å bedre kunnskapen om den medisinske behandlingen til mottakerne av arbeidsavklaringspenger, gjennomførte Arbeids- og velferdsetaten også en surveyundersøkelse rettet mot mottakere som var registrert med kun medisinsk behandling. I denne undersøkelsen opplyste 54 prosent av brukerne at de hadde hatt kontakt med behandleren månedlig eller sjeldnere, 13 prosent annenhver uke, 21 prosent en gang i uka, mens 13 prosent har hatt kontakt noen ganger i uka eller daglig.41 Dette tyder på at hyppigheten på kontakten med behandleren er relativt lav. Et sentralt mål ved innføringen av arbeidsavklaringspenger var å korte ned stønadsperioden for den enkelte. Dette skulle blant annet skje gjennom at ordningen skulle legge bedre til rette for at nødvendige arbeidsrettede tiltak ble satt i gang så tidlig som mulig, og at medisinsk behandling og arbeidsrettet aktivitet i større grad skulle gjennomføres samtidig. Saksgjennomgangen viste at 45 prosent av mottakerne ikke hadde gjennomført medisinsk behandling samtidig som de deltok på et arbeidsrettede tiltak, 31 prosent hadde hatt en slik kombinasjon i deler av stønadsperioden, 14 prosent hadde kombinert i hele perioden, mens det i 10 prosent av sakene ikke framgikk klart om det forelå en slik kombinasjon.42

Gjennomgangen ovenfor viser at det totalt sett ser ut til at det er et potensiale for å oppnå bedre og mer målrettede stønadsløp for mottakere av arbeidsavklaringspenger.

For å nå målet om arbeid er det også helt avgjørende at bruker medvirker aktivt for å komme i arbeid. Aktivitet er derfor et vilkår for rett til arbeidsavklaringspenger. En gjennomført analyse av effekter av aktivitetskrav knyttet til sykepenger viser at slike krav bidrar til lavere sykefravær når de håndheves systematisk og konsekvent.43

Ekspertgruppen som har gjennomgått arbeids- og velferdsforvaltningen anbefaler at reaksjoner ved brudd på aktivitetspliktene bør være milde og umiddelbare framfor sjeldne og alvorlige.44 I ekspertgruppens rapport framheves det at strenge reaksjoner kan forsterke NAV-veiledernes dilemma ved at de på den ene siden skal drive motivasjons- og endringsarbeid, og på den andre siden håndheve et regelverk og ilegge reaksjoner. Ekspertgruppen viser også til at iverksetting av reaksjoner ved pliktbrudd kan være administrativt krevende og medføre at det går lang tid fra pliktbruddet skjedde til en reaksjon iverksettes.

På denne bakgrunn ble det i Meld. St. 33 (2015–2016) NAV i en ny tid – for arbeid og aktivitet varslet at Regjeringen vil vurdere å etablere en mulighet for raske og relativt milde reaksjoner, spesielt i tilfeller der stans av ytelsen kan oppfattes som en for streng reaksjon.

Evaluering av arbeidsavklaringspengeordningen viser at de utfordringene som ekspertgruppen omtaler, er særlig framtredende innen denne ordningen.45 Evalueringen peker på at det generelt er problemer knyttet til håndhevingen av aktivitetsplikten innen arbeidsavklaringspenger, og at brudd på denne plikten ofte ikke får konsekvenser for mottakeren før det foreligger gjentatte og mer omfattende brudd. Sintef framhever at mulige årsaker til dette kan være at NAV-veilederne oppfatter de tilgjengelige reaksjonene som lite forholdsmessige i forhold til det enkelte bruddet på aktivitetsplikten, og at en eventuell reaksjonsileggelse anses som administrativt krevende å gjennomføre.

3.6 Oppsummering

Gjennomgangen i dette kapitlet viser at flere grupper kommer inn i ordningen med arbeidsavklaringspenger, sammenliknet med de tre tidligere ytelsene. Økningen er i all hovedsak knyttet til personer som ikke kommer fra sykepenger. Det som kjennetegner denne gruppen er at det er mange unge med svak arbeidstilknytning, de har lav eller ingen inntekt, og det er en høy andel som er diagnostisert med en psykisk lidelse. Mange vil derfor trenge til dels omfattende bistand fra Arbeids- og velferdsetaten til å komme i arbeid. Flere analyser viser at arbeidsavklaringspenger ikke er en hensiktsmessig ordning for ungdom som er i en gråsone mellom arbeidsledighet og helseproblemer.

Videre viser gjennomgangen at innføring av ordningen med arbeidsavklaringspenger ikke har gitt de ønskede resultater med henblikk på redusert varighet på stønadsløpet og raskere overgang til arbeid. Siktemålet med omleggingen var at dette skulle oppnås gjennom muligheten til å kombinere medisinsk behandling og arbeidsrettede tiltak, i tillegg til at omleggingen skulle bidra til en tidligere og tettere oppfølging av mottakerne.

Gjennomgangen viser at det er et potensiale for bedre og mer målrettede stønadsløp gjennom tidligere igangsetting av arbeidsrettet aktivitet og mer samtidighet i gjennomføring av arbeidsrettet aktivitet og medisinsk behandling. Selv om det bare er en liten andel av mottakerne av arbeidsavklaringspenger som ikke er i aktivitet i form av arbeid, tiltak eller behandling, ser det likevel ut til at det er rom for mer aktivitet. Behandlingsopplegget ser ut til å legge beslag på en liten andel av tiden i stønadsperioden, og bare rundt halvparten av mottakerne deltar på tiltak samtidig som de mottar medisinsk behandling.

For å nå målet om arbeid er det også helt avgjørende at bruker medvirker aktivt. Analyser viser at krav til aktivitet kan bidra til økt arbeidstilknytning og kortere stønadsforløp, men at dette forutsetter systematisk og konsekvent håndheving. Brudd på aktivitetsplikten får i dag ofte ikke konsekvenser for mottakeren av arbeidsavklaringspenger før det foreligger gjentatte og mer omfattende brudd.

4 Et mer målrettet stønadsløp

Regjeringen mener det er behov for å gjøre endringer i regelverket for arbeidsavklaringspenger for å oppnå raskere avklaring av mottakernes arbeidsevne og økt overgang til arbeid. Regjeringen vil samtidig understreke at igangsatte tiltak for å styrke innholdet og kvaliteten på oppfølgingen og den arbeidsrettede bistanden som gis av Arbeids- og velferdsetaten, er viktige for å understøtte regelendringene som foreslås i denne proposisjonen.

Hovedbildet er at samlet varighet med arbeidsavklaringspenger ikke er redusert sammenliknet med de tre tidligere ytelsene. Overgangen til arbeid har heller ikke økt. For å oppnå økt overgang til arbeid, må innsatsen settes inn tidlig. Kapittel 4.1 og 4.2 omhandler Regjeringens grep for å svare på utfordringene gjennom endringer i regelverket for arbeidsavklaringspenger. Det vises til nærmere omtale av de konkrete lovforslagene i kapittel 5.

Kapittel 4.3 gir en oversikt over Regjeringens politikk og forslag til tiltak for å styrke den arbeidsrettede oppfølgingen i NAV-kontoret. Dette er tiltak som spesielt har betydning for mottakere av arbeidsavklaringspenger.

Flere mottakere som står langt fra arbeidslivet, gir mer press på oppfølgingsressursene og øker risikoen for lengre ventetider på tiltak innenfor ordningen. For å møte utfordringene er det nødvendig å fortsette arbeidet med å videreutvikle den arbeidsrettede innsatsen til Arbeids- og velferdsetaten. Det må samtidig legges til rette for en mer effektiv og målrettet bruk av oppfølgingsressursene.

4.1 Høyere terskel for å komme inn i ordningen

• Med bakgrunn i den økte tilstrømmingen til arbeidsavklaringspenger blant unge i gråsonen mellom arbeidsledighet og helseproblemer ser Regjeringen behov for å tydeliggjøre at arbeidsavklaringspenger er en helserelatert ytelse. Det foreslås derfor å ta inn sykdomskravet i formålsbestemmelsen, og det presiseres i loven at det er et krav om at sykdom er en vesentlig medvirkende årsak til at arbeidsevnen er nedsatt. Videre foreslås det at ønsker og interesser ikke lenger skal tillegges vekt når nedsatt arbeidsevne skal vurderes, og at kravet til mobilitet økes ved at mottakeren må være villig til å søke arbeid andre steder enn på hjemstedet.

De medisinske inngangsvilkårene i dagens helserelaterte ytelser kan ha motstridende effekter. På den ene siden kan helsemessige inngangsvilkår til de mest langvarige ytelsene ses som en måte å begrense adgangen til disse ordningene, og dermed bidra til at flest mulig av de som har mulighet, orienterer seg mot arbeid framfor stønadsmottak. På den andre siden kan helsefokus i ordningene begrense tilgangen, men samtidig ha andre uheldige effekter. Det dreier seg om sykeliggjøring og fokus på begrensninger framfor muligheter, som gir et dårligere utgangspunkt for å komme i jobb.

Forslaget innebærer en tydeliggjøring av at arbeidsavklaringspenger er, og skal være, en helserelatert ytelse. Regjeringen fastholder at det ikke er sykdommen og helsetilstanden i seg selv som skal styre retten til ytelsen, men konsekvensene av den nedsatte arbeidsevnen. Dersom sykdom, skade eller lyte ikke er en vesentlig medvirkende årsak til den nedsatte arbeidsevnen og den nedsatte arbeidsevnen klart skyldes andre forhold, som for eksempel mestringsproblemer, arbeidsledighet, økonomiske eller sosiale problemer, gis det ikke rett til arbeidsavklaringspenger.

Målsettingen er å unngå sykdomsfokus der det kan unngås, men samtidig sikre livsopphold for de som har en helsesituasjon som medfører en vesentlig begrensning for å arbeide. Dette vil også understøtte at oppfølgingsressursene kanaliseres til de som har størst bistandsbehov. Unge som kommer inn i ordningen med arbeidsavklaringspenger skal være særskilt prioritert i oppfølgingsarbeidet, se omtale i 4.3.1.

4.2 Strammere stønadsløp

Regjeringen vil legge til rette for at den enkelte mottaker av arbeidsavklaringspenger følges opp raskere og tettere, og at arbeidsrettede tiltak settes i gang så tidlig som mulig.

For at ordningen med arbeidsavklaringspenger skal gi bedre resultater, mener Regjeringen at det er nødvendig å stramme inn på varighetsbestemmelsene. Kortere varighet vil legge et press på både mottaker og Arbeids- og velferdsetaten om å benytte stønadsperioden mer effektivt. Konkret foreslås det å redusere maksimalperioden for arbeidsavklaringspenger fra fire til tre år. I tillegg foreslås det å stramme inn vilkårene for unntak fra varighet, og tidsbegrense unntaket til to år. Med denne innstrammingen tydeliggjøres det at arbeidsavklaringspenger er en midlertidig ytelse som skal sikre inntekt ved avklaring og gjennomføring av fastsatt aktivitet, der målet er overgang til arbeid. I tillegg foreslår Regjeringen å innføre en karensperiode på ett år for personer som har gått ut maksimalperioden på arbeidsavklaringspenger. Dette vil også understøtte at arbeidsavklaringspenger er en midlertidig ytelse.

Sannsynligheten for overgang til arbeid øker når tidspunktet for den maksimale varigheten nærmer seg. Samtidig er det potensiale for bedre og mer målrettede stønadsløp gjennom tidligere igangsetting av arbeidsrettet aktivitet og mer samtidighet i gjennomføring av arbeidsrettet aktivitet og medisinsk behandling. Behandlingsopplegget ser ut til å legge beslag på en liten andel av tiden i stønadsperioden, og bare rundt halvparten av mottakerne har deltatt på tiltak samtidig som de mottok medisinsk behandling.

Helsen legger føringer for hvilket aktivitetsnivå det kan legges opp til. Det er derfor viktig at Arbeids- og velferdsetaten får god informasjon om hvordan helsesituasjonen påvirker mulighetene for å gjennomføre arbeidsrettet aktivitet. Bedre kunnskaper om det medisinske behandlingsopplegget krever at det er et godt samarbeid med helsevesenet.

En undersøkelse av Strand, Bråthen og Grønningsæter viser at tidlig og tett oppfølging er helt avgjørende for at Arbeids- og velferdsetaten skal kunne lykkes i arbeidet med å bistå unge med svak arbeidstilknytning til å få et ordinært arbeid.46 For å oppnå økt overgang til arbeid og understøtte de positive effektene av en kortere varighet, er det i mange tilfeller behov for hyppigere oppfølging av mottakerne gjennom stønadsløpet. Økt oppfølging vil også kunne redusere overgangen til uføretrygd for de som når maksimal varighet på arbeidsavklaringspenger.

Regjeringen vil synliggjøre at arbeidsavklaringspenger er en ytelse med tydelige aktivitetskrav der målet er arbeid. Det er avgjørende at mottaker medvirker aktivt for å nå målet om arbeid. Regjeringen vil legge større vekt på bruk av gjenværende arbeidsevne i det ordinære arbeidslivet samtidig som man mottar arbeidsavklaringspenger fra Arbeids- og velferdsetaten. Dette vil understøtte arbeidsinsentivene for mottakere som kun har delvis nedsatt av arbeidsevne.

Regjeringen mener det er nødvendig med en mildere og mer umiddelbar reaksjon som kan ilegges ved nærmere brudd på aktivitetsplikten for mottakere av arbeidsavklaringspenger. Konkret foreslås det å innføre en mild og umiddelbar reaksjon tilsvarende én dags ytelse for mottakere av arbeidsavklaringspenger ved brudd på tre konkrete aktivitetsplikter. Forslaget skal gi grunnlag for en mer konsekvent håndtering av mottakernes aktivitetsplikt og på den måten bidra til å styrke målet om arbeid for den enkelte.

4.3 Bedre rammer for arbeidsrettet oppfølging

Arbeids- og velferdsforvaltningen skal bli bedre til å hjelpe flere i arbeid og skape gode brukermøter. Til det trenger vi NAV-kontor som både får og tar handlingsrom for å finne gode løsninger sammen med brukerne. NAV-kontorene må ha nødvendig myndighet og handlingsrom for å finne løsninger. Større handlingsrom for NAV-kontorene vil øke muligheten for lokal tjenesteutvikling.

I tråd med at det er store variasjoner i bistands- og oppfølgingsbehovet til mottakerne av arbeidsavklaringspenger, og av hensyn til effektiv bruk av etatens oppfølgingsressurser, vil Regjeringen gjøre oppfølgingen mer målrettet ved at oppfølgingen i større grad tilpasses mottakernes bistands- og oppfølgingsbehov og knyttes til naturlige stoppunkter i stønadsløpet. Det framgår av lovforslaget at mottakerne av arbeidsavklaringspenger skal ha jevnlig oppfølging, det skal fastsettes individuelle oppfølgingstidspunkter ved innvilgelsen av ytelsen og mottakerne skal følges opp etter at behandlingen eller det arbeidsrettede tiltaket er gjennomført. Dette gir en innretting på oppfølgingsinnsatsen som vil gi en bedre oppfølging ut i fra den enkeltes behov.

Forslaget bygger opp under Regjeringens mål om å styrke den arbeidsrettede oppfølgingen og gi NAV-kontorene mer myndighet og handlefrihet. Det enkelte NAV-kontor må selv stå fritt til å gjøre en vurdering av hensiktsmessig omfang av oppfølging i den enkelte saken, og ikke bli målt på hvilke aktiviteter som er gjennomført. Brukere med omfattende behov for bistand fra arbeids- og velferdsforvaltningen kan oppleve lange løp som involverer flere tjenester og ytelser. Større handlingsrom for veilederne vil øke muligheten for god kartlegging av behov og tilpassede tjenester og tiltak.

Arbeids- og velferdsforvaltningen står overfor økt oppgavemengde og kompleksitet i sakene. For å håndtere dette er det behov for å effektivisere forvaltningen både i kontakten med brukerne og i saksbehandlingen. Dette tilsier en streng prioritering av ressurser. Målrettet utvikling av forvaltningen gjennom IKT-modernisering og digitalisering av tjenestene er nødvendig for å sikre effektive og brukervennlige tjenester. Bedre elektronisk dialog og bedre selvbetjeningsløsninger med automatiserte saksbehandlingsløsninger vil gi flere selvhjulpne brukere og redusere tidsbruken knyttet til veiledning og saksavklaring. Dette vil frigi ressurser ved NAV-kontoret til å gi mer omfattende bistand til brukere med behov for dette, og gi muligheter for hyppigere og bedre dialog.

Arbeids- og velferdsdirektoratet er også i gang med å forenkle arbeidsevnevurderingene. Målet er et mindre byråkratisk og mer målrettet oppfølgingssystem. Unødvendige eller tungvinte arbeidsprosesser skal justeres eller endres. Forenkling og effektivisering av arbeidsprosessene vil frigjøre tid til oppfølging av de brukerne som trenger det mest. Målsettingen er et mer forståelig og helhetlig oppfølgingssystem for brukerne. I arbeidet legges det også vekt på å forebygge passivitet gjennom økt brukermedvirkning. I tillegg skal det i den nye metodikken være et tydelig arbeidsfokus i hele oppfølgingsløpet. Det nye systemet skal gi brukerne et mer forutsigbart oppfølgingsløp. Det skal bli lettere å kunne følge med på egen progresjon, og dette anses å også kunne bidra til økt motivasjon. Aktivitetsplanen vil bli et sentralt og dynamisk verktøy i veiledernes arbeid og dialog med brukerne.

Arbeids- og velferdsetaten kan tilby ulike arbeidsmarkedstiltak hos tiltaksleverandører, gjennom avtaler med ordinære arbeidsgivere eller i form av utdanning. Formålet med arbeidsmarkedstiltakene er å bedre arbeidssøkers arbeidsevne og muligheter til å få eller beholde et arbeid. Evalueringer viser at de tiltakene som er basert på en ordinær arbeidssituasjon, viser seg å ha best effekt.47 Det skal derfor legges til rette for å øke bruken av ordinært arbeidsliv som tiltaksarena. For å styrke Arbeids- og velferdsetatens oppfølgingsarbeid, har Regjeringen i Meld. St. 33 (2015–2016) NAV i en ny tid – for arbeid og aktivitet foreslått at etaten selv i større grad skal kunne bistå brukerne framfor å kjøpe tjenestene fra eksterne tiltaksarrangører. Dette ble fulgt opp i statsbudsjettet for 2017 med en omdisponeringsfullmakt på inntil 100 mill. kroner i 2017 fra arbeidsmarkedstiltakene til Arbeids- og velferdsetatens driftsbudsjett, jf. Prop. 1 S (2016–2017). Økt oppfølgingsinnsats i regi av etaten selv vil gi større kontaktflate mot arbeidsgivere, øke NAV-veiledernes kunnskap om arbeidsmarkedet og legge bedre til rette for samarbeid med andre sektorer det er naturlig for Arbeids- og velferdsetaten å samarbeide med.

Nytt regelverk for arbeidsmarkedstiltakene ble innført 1. januar 2016. Gjennom det nye regelverket legges det til rette for økt bruk av det ordinære arbeidslivet i arbeidsmarkedspolitikken i tråd med strategier i Prop. 39 L (2014–2015) Endringer i arbeidsmiljøloven og sosialtjenesteloven (adgang til midlertidig ansettelse mv. og vilkår om aktivitet for stønad til livsopphold). Regjeringens innsats ut mot etterspørselssiden i arbeidsmarkedet har blitt styrket, blant annet ved å øke bruken av lønnstilskudd, både gjennom endringer i de midlertidige lønnstilskuddsordningene og gjennom en ny varig lønnstilskuddsordning for brukere med varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne. Arbeidstrening i ordinært arbeidsliv har erstattet arbeidspraksisordningen. Tiltaket er mer målrettet gjennom tettere og bedre oppfølging av tiltaksdeltaker og arbeidsgiver. I tillegg er varigheten redusert for å hindre misbruk og øke effektiviteten i tiltaket. For å bedre tilbudet til personer som har behov for et tilrettelagt og skjermet arbeidsmiljø, ble tiltaket arbeidsforberedende trening (AFT) etablert 1. oktober 2016. I det nye tiltaket er det lagt sterkere vekt på utprøving i ordinært arbeidsliv etter en innledende fase i et skjermet arbeidsmiljø. Tiltaket vil også gi mulighet for å kombinere arbeidstrening og opplæring uten at brukerne må skifte fra et arbeidsmarkedstiltak til et annet. Det nye regelverket innebærer en betydelig forenkling av strukturen og regelverket for arbeidsmarkedstiltakene.

Regjeringen videreutvikler styringen av arbeidsmarkedstiltakene, jf. Meld. St. 33 (2015–2016) NAV i en ny tid – for arbeid og aktivitet og Prop. 1 S (2016–2017). Det skal framover legges større vekt på kvaliteten på tiltaksplassene og resultater for brukerne, og mindre på telling av gjennomførte aktiviteter og tiltaksplasser. Tiltak som vurderes som mest effektive, og tilpasset den enkelte brukers behov, skal i størst mulig grad tas i bruk. Krav om gjennomføring av et bestemt tiltaksnivå, i tillegg til at de bevilgede midlene skal nyttes fullt ut, har ført til at prisen på de ulike tiltakene har fått for sterk påvirkning på valg av tiltak. Det vil derfor være større frihet til å kunne avvike fra tiltakssammensetningen, og tiltaksnivået, som ligger til grunn for bevilgningen. Dette vil legge til rette for at valg av tiltak kan gjøres ut fra hva som synes mest hensiktsmessig for den enkelte for å oppnå overgang til arbeid.

Mottakere av arbeidsavklaringspenger er en heterogen gruppe. Noen skal tilbake til arbeidsgiver, og mottar arbeidsavklaringspenger i en kort periode mens de får medisinsk behandling. Andre har et bredt spekter av utfordringer og vil ha behov for tjenester fra flere offentlige instanser for å komme i arbeid eller utdanning. For at den arbeidsrettede bistanden skal bli helhetlig og individuelt tilpasset, er det derfor nødvendig at Arbeids- og velferdsetaten samarbeider godt med andre aktører. Særlig gjelder dette utdannings- og helsetjenestene i de tilfellene mottaker har behov for koordinert bistand. Regjeringen legger vekt på at velfungerende tiltak på tvers av sektorer skal videreutvikles, at innsatsen fra de ulike instansene samordnes bedre og at det skal legges til rette for blant annet mer samtidighet i tjenestetilbudet. Det er derfor viktig å gi styringssignaler som fremmer effektivt samarbeid og læring mellom de ulike sektorene.

4.3.1 Forsterket innsats for unge

Ungdom er en prioritert gruppe i arbeidsmarkedspolitikken. Tidlig og tett oppfølging er viktig for å hindre at unge får lange perioder utenfor arbeidslivet som kan ende med uføretrygd og varig ekskludering fra arbeidslivet. Det er viktig å få avklart behovet for arbeidsrettet oppfølging så tidlig som mulig i forløpet, og også mulighetene for å kombinere arbeidsrettet aktivitet i form av arbeid eller tiltak med medisinsk utredning og behandling. Det er ressurskrevende å jobbe med å endre holdninger, bygge motivasjon og gi en gruppe som står langt fra arbeidsmarkedet kompetanse og konkrete erfaringer med arbeidslivet.

For å imøtekomme utfordringer knyttet til svak arbeidstilknytning for unge stønadsmottakere er det iverksatt en rekke tiltak. Eksempler på dette er:

• Jobbstrategien for personer med nedsatt funksjonsevne

• IA-avtalens delmål 2

• Egen ungdomspakke i Prop. 1 S (2015–2016) hvor 1 000 nye tiltaksplasser skulle innrettes mot arbeidsledig ungdom

• «0–24»- samarbeidet mellom Kunnskapsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Barne- og likestillingsdepartementet

• Forsøk med arbeidsavklaringspenger som lønnstilskudd

• Ny tilretteleggings- og oppfølgingsavtale

• Det nye opplæringstiltaket

Foruten satsingene nevnt ovenfor, er det også satt i gang forsøk med NAV-veileder i videregående skole. Der Arbeids- og velferdsetaten har lykkes med å samle større fagmiljøer har man klart å etablere egne ungdomsteam til tettere oppfølging.

Regjeringen foreslo i Meld. St. 33 (2015–2016) NAV i en ny tid – for arbeid og aktivitet en ny innsats for unge til erstatning for de tidligere ungdomsgarantiene. I Prop. 1 S (2016–2017) ble utformingen av en ny ungdomsinnsats presentert, og Regjeringen foreslo en styrking av bevilgningen til Arbeids- og velferdsetaten med 20 mill. kroner for å drive oppfølging av unge. I statsbudsjettet for 2017 ble også tiltaksaktiviteten styrket ved at den nye ungdomssatsingen ble tilført 10 mill. kroner til opplæringstiltak. Gjennom den nye ungdomsinnsatsen skal unge under 30 år som etter åtte ukers ledighet ikke er i arbeid, utdanning eller annen hensiktsmessig aktivitet få et tilbud fra Arbeids- og velferdsetaten. Hovedinnsatsen skal være en planlagt og individuelt tilpasset arbeidsrettet oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten. Den nye ungdomsinnsatsen skal forhindre at unge blir gående passive, motivere til jobbsøking, gi økt jobbsøkerkompetanse og raskt få ledige unge over i arbeid, utdanning eller annen hensiktsmessig aktivitet.

I tillegg til denne særskilte innsatsen for å bistå unge til å komme i arbeid eller utdanning, vil den arbeidsrettede oppfølgingen av unge bli bedre som følge av arbeidet som gjøres mer generelt for å bedre rammene for de lokale NAV-kontorene.