5 Deling og grensejustering

5.1 Gjeldande rett

Inndelingslova § 3 definerer dei ulike grenseendringane som lova regulerer. Definisjonane er avgjerande for krava til saksbehandlinga og for den økonomiske kompensasjonen som kommunane har i vente. Om ei sak følgjer reglane om deling eller reglane om grensejustering, er avgjerande for initiativretten, avgjerdskompetansen, reglane om gjennomføring (felles kommunestyremøte og fellesnemnd) og økonomiske tilskot.

Då inndelingslova blei vedteken i 2002, regulerte ho tre måtar å gjennomføre grenseendringar på:

• Samanslåing: å etablere ein ny kommune ved at to eller fleire kommunar blir slått saman, sjå figur 5.1. Lova stiller krav til formelle prosessar i slike saker, mellom anna felles kommunestyremøte og fellesnemnd som skal samordne og ta seg av førebuinga av den nye eininga. Staten gir delvis kompensasjon for eingongskostnader som er direkte knytte til samanslåinga eller delinga, og kompensasjon for bortfall av rammetilskot.

• Grensejustering: å justere grensene mellom kommunar, utan at det påverkar talet på kommunar, sjå figur 5.2. Ved grensejustering skal kommunane gjennomføre eit økonomisk oppgjer. Dersom partane ikkje blir samde om det økonomiske oppgjeret, skal det fastsetjast ved skjønn.

• Deling: å etablere to eller fleire kommunar ved at ein kommune blir delt. Ved deling av kommunar skal kommunane gjennomføre eit økonomisk oppgjer. Dersom partane ikkje blir samde om det økonomiske oppgjeret, skal det fastsetjast ved skjønn.

Inndelingslova regulerte opphavleg ikkje prosessen når ei eining sluttar å eksistere og delane blir lagde til andre kommunar eller fylke. «Det er ikkje snakk om deling når ein kommune blir delt og dei ulike delane blir lagt til allereie eksisterande kommunar», heitte det i Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) side 70. Dette innebar at slike tilfelle i teorien måtte behandlast som ei rekkje grensejusteringar. Ein kunne såleis få færre einingar utan at prosessreglane for samanslåing blei nytta.

I 2014 blei inndelingslova § 3 andre ledd endra. Definisjonen av deling fekk ein ny bokstav b. Omgrepet deling omfattar etter dette også deling av ein kommune eller ein fylkeskommune der delane blir lagde til andre kommunar eller fylkeskommunar, sjå figur 5.3. Lovendringa inneber at alle føresegnene om deling gjeld når ein kommune eller fylkeskommune sluttar å eksistere og delane blir lagde til andre kommunar eller fylke. Grunngivinga for lovendringa var at innbyggjarane også i slike saker ville ønskje å påverke prosessen som ved samanslåingar, sjå Prop. 109 L (2012–2013):

Inndelingslova regulerer ikkje i dag særskilt prosessen når ei eining sluttar å eksistere og delane blir lagde til andre kommunar eller fylke. I dagens regelverk blir slike prosessar behandla som ei rekkje grensejusteringar. I samband med arbeidet med forvaltningsreforma blei departementet merksam på at det er behov for meir utfyllande reglar for slike saker. Inndelingslova krev ikkje at det skal haldast fellesmøte mellom kommunestyra eller fylkestinga. Lova krev heller ikkje at det skal opprettast ei fellesnemnd, og seier ikkje noko om kven som skal nemne opp medlemmer til nemnda.

I høyringsnotatet som hadde frist 10. oktober 2012, gav departementet i tillegg denne grunngivinga for framlegget:

Departementet legg til grunn at innbyggjarane i kommunen eller fylkeskommunen som skal delast og leggjast til andre kommunar eller fylkeskommunar, ynskjer å påverke prosessen på same måte som ved samanslåingar. Slik påverknad vil gje innbyggjarane, dei folkevalde og dei tilsette større tryggleik i møtet med endringane. Høvet til å påverke kan òg føre til at ein unngår at denne typen grenseendringar blir oppfatta som eit lite gunstig alternativ lokalt.

Fullmakta til å ta avgjerd følgjer såleis reglane for deling. Ein søknad om å setje i gang ei slik deling kan berre fremjast av kommunestyret eller fylkestinget i den kommunen eller fylkeskommunen framlegget gjeld. Kongen tek avgjerda der det er semje, men der éin kommune har uttalt seg mot deling, skal saka leggjast fram for Stortinget for avgjerd, sjå § 5.

Fylkesmannen skal vidare kalle saman til eit fellesmøte for kommunestyret i den kommunen som sluttar å eksistere, og kommunestyra i kvar av dei kommunane som dei einskilde delane skal leggjast til. I desse tilfella skal det opprettast éi fellesnemnd for kvar av kommunane som delane skal leggjast til. Kommunestyret i kommunen som sluttar å eksistere, skal dermed velje medlemmer til fleire fellesnemnder.

Ved ei slik deling gjeld føresegnene om konstituering og lovlegkontroll i inndelingslova §§ 27 og 28 og kapittel IV og V om gjennomføring av det økonomiske oppgjeret og § 15 om delvis kompensasjon for eingongskostnader.

5.2 Høyringsnotatet

Definisjonane i § 3 dannar rammene og verkeområdet for dei andre føresegnene i lova. Deling etter § 3 andre ledd bokstav b og grensejustering etter tredje ledd er ulike typar inndelingsendringar. Prop. 109 L (2012–2013) drøftar ikkje nærmare om det finst tilfelle som fell inn under føresegna i § 3 andre ledd bokstav b som i staden burde bli behandla som ei samanslåing og ei grensejustering.

Slik regelen om deling i § 3 andre ledd bokstav b er utforma, tek han bort noko av den ønskjelege fleksibiliteten i lova. Det er no ikkje mogleg å gjennomføre ei eller fleire grensejusteringar i samband med ei kommunesamanslåing. Dersom ein søknad berre gjeld samanslåing, blir han behandla som ei samanslåing. Dersom ein søknad gjeld ei samanslåing mellom kommune A og størstedelen av kommune B, medan ein mindre del av B blir lagd til kommune C, blir denne søknaden behandla som deling etter bokstav b. Dei formelle prosessane dette utløyser, kan kommunane oppfatte som krevjande og eit alternativ som omfattar ei grensejustering kan bli oppfatta som eit lite gunstig alternativ lokalt.

Spørsmålet blir om det eigentleg er ein glidande overgang mellom saker som bør reknast som ei samanslåing kombinert med ei grensejustering, og saker der ein kommune blir delt og delane blir lagde til andre kommunar. Dersom ein kommune blir delt i tilnærma like store delar, og dei ulike delane blir lagde til andre kommunar, bør saka bli behandla som deling etter § 3 andre ledd bokstav b, slik ordninga er i dag. Då gjeld dei same prosessreglane som for samanslåing. I saker der kommunen blir delt i ein stor del og éin eller fleire små delar som blir lagde til andre kommunar, kan det vere mindre tenleg at alle delane blir slått saman etter dei same prosessane som ved samanslåing.

Departementet viste i høyringsnotatet til at omsynet til smidige samanslåingsprosessar tilseier at krava til formelle prosessar ved inndelingsendringar ikkje bør vere meir omfattande enn nødvendig. Ein kommune bør ikkje kunne bli grensejustert vekk, slik reglane opna for før lovendringa i 2014. Samstundes må det leggjast til rette for at det kan vere mogleg å gjennomføre ei grensejustering i samband med ei kommunesamanslåing.

Departementet sende derfor på høyring eit framlegg om å endre regelen i inndelingslova § 3 tredje ledd slik at det kan gjennomførast grensejusteringar i samband med ei samanslåing, sjå figur 5.4. Framlegget var å føye til ei ny tredje setning i § 3 tredje ledd som seier at dersom det er ein mindre del av ein kommune eller eit fylke som skal delast og leggjast til ein annan kommune eller eit anna fylke, kan denne endringa bli behandla som ei grensejustering, medan saka elles blir behandla som ei deling etter inndelingslova § 3 andre ledd bokstav b. Avgjerda om kva for prosess grenseendringa skal følgje, var i framlegget lagd til departementet.

Framlegget i høyringsnotatet i 2015 ville innebere at departementet kan fastsetje at eit område likevel ikkje skal bli behandla etter reglane om deling. Inndelingslova § 1 slår fast prinsippet om lokal medverknad og initiativrett til grenseendringar. I den kommunen eller fylkeskommunen som skal delast og delane leggjast til andre kommunar eller fylkeskommunar, vil kommunestyret, folkevalgde, tilsette og innbyggjarane medverke i tråd med reglane som gjeld for delingar. Departementet legg til grunn at det ikkje vil vere monaleg mindre høve til å medverke i den avgivande kommunen eller fylkeskommunen sjølv om eit område i denne situasjonen skal behandlast som ei grensejustering og ikkje ei deling.

I den mottakande kommunen vil det vere ein monaleg skilnad på prosessen om området skal behandlast som ei grensejustering og ikkje ei deling. Ved grensejustering skal det ikkje vere felles kommunestyremøte og ikkje fellesnemnd. Ei grensejustering krev likevel både saksutgreiing og innbyggjarhøyring i tråd med reglane i inndelingslova. Det er dermed mogleg for både kommunestyremedlemmer, innbyggjarar, lag og foreiningar å medverke i førebuinga og gjennomføringa av grensejusteringa. Departementet legg vidare til grunn at ein kommune normalt vil sjå seg tent med å auke talet på innbyggjarar. Det vil normalt gjelde også utan at kommunen får tilskot knytt til inndelingslova.

I høyringsnotatet blei det vist til at departementet hadde vurdert om lova skal fastsetje grensa for kva som skal behandlast som deling etter § 3 andre ledd bokstav b, og kva som skal behandlast som samanslåing og grensejustering. Ei slik grense kunne til dømes vere knytt til geografisk storleik eller til kor mange innbyggjarar saka gjeld. Fordi omsyna og tilhøva i dei konkrete sakene kjem til å variere, meiner departementet at det ikkje er tenleg med faste grenser mellom kategoriane i lova. Saker kan vere svært ulike anten ut frå talet på kommunar som skal ta imot delar av kommunen som skal avviklast, eller ut frå høvetalet mellom innbyggjarar i kommunen som tek imot og den aktuelle delen av kommunen som skal avviklast.

Framlegget i høyringsnotatet var utforma slik at departementet skulle få høve til å bruke skjønn der kommunane blir delte i delar av ulik storleik, og der nokon av desse delane kan seiast å vere «ein mindre del» av kommunen som skal avviklast. Dette gjer saksbehandlinga mindre føreseieleg i forkant, men styrkjer høvet til å finne tenlege prosessar i konkrete saker. Departementet ville ved avgjerda leggje vekt på kva kommunen som skal avviklast har gjort framlegg om eller uttrykt ønske om. Synspunkta til andre kommunar vil òg ha vekt.

Framlegget i høyringsnotatet regulerte ikkje når avgjerda etter den nye setninga i § 3 tredje ledd tredje punktum skulle takast. Høyringsnotatet la til grunn at det må seinast vere når den endelege avgjerda om sjølve samanslåinga eller delinga blir teken. Det er likevel truleg meir praktisk at kommunane får spørsmålet avklart tidlegare i prosessen. Dette vil gi klare rammer for prosessen og for dialogen mellom kommunane. Dersom ei rekkje ulike inndelingsalternativ blir vurderte lokalt, er det ikkje tenleg at fylkesmannen eller departementet tek ei bindande avgjerd. Så tidleg i prosessen er det meir tenleg at fylkesmannen rettleier kommunane om føringane her og konsekvensane for dei ulike alternativa lokalt.

Departementet la i høyringsnotatet opp til å delegere delar av kompetansen etter § 3 tredje ledd tredje punktum til fylkesmannen. Departementet meinte det ville vere tenleg å ramme inn skjønnet som lovframlegget opnar for, slik:

• Saker der ein kommune blir delt i to einingar som blir lagde til to andre kommunar, skal behandlast som ei deling etter inndelingslova § 3 bokstav b, dersom kvar av delane av kommunen som skal avviklast, utgjer meir enn 40 prosent av innbyggjarane i kommunen.

• I saker der delar av kommunen som skal avviklast, utgjer mindre enn ti prosent av innbyggjarane, skal desse delane normalt behandlast som ei grensejustering. Departementet legg opp til å delegere til fylkesmannen ei fullmakt til å fastsetje at delar av den kommunen som skal avviklast, og som utgjer mindre enn ti prosent av innbyggjarane, kan bli behandla som grensejusteringar. Resten av kompetansen skal liggje til departementet.

• Normalt vil 25 prosent av innbyggjarane danne den øvste grensa for kva som er «ein mindre del av kommunen». Departementet vil vanlegvis ikkje fastsetje at ein del av ein kommune som utgjer meir enn 25 prosent av innbyggjarane i ein kommune som skal avviklast, skal bli behandla som ei grensejustering.

• Dersom delinga er ledd i ei omfattande grenseendring som gjeld mange kommunar eller svært mange innbyggjarar, vil departementet sjå på heilskapen og eventuelt avvike frå føringane her.

5.3 Høyringa

31 fråsegner støttar framlegget. Berre LO går utrykkjeleg imot framlegget fordi «reglene om deling gir større mulighet for involvering og mer trygghet for de berørte innbyggerne og ansatte i møte med kommende endringer».

Fleire tek atterhald og trekkjer fram at både innbyggjarar og folkevalde må få same høvet til å medverke i desse prosessane, mellom anna Hammerfest, Meland og Øvre Eiker kommunar. Hammerfest kommune meiner:

… at det vil være viktig å sikre at kommunestyremedlemmer, innbyggere, lag og foreninger likevel sikres en reell mulighet til å bli hørt i prosessen. Vi vil også bemerke at kommunenes behov for tidlig avklaring og forutberegnelighet må ivaretas ved at avgjørelsen av om reglene for grensejustering kommer til anvendelse må tas så raskt som mulig.

I saksframstillinga skriv administrasjonen i Meland kommune at kommunereforma:

… er ei av dei største forvaltningsmessige reformene i kommune-Norge nokon gong, og prosjektet er langt meir omseggripande og meir komplekst enn tidlegare kommunesamanslåingar. Iver og trykk på gjennomføring bør ikkje få overskygge krav til forsvarlege og demokratisk funderte prosessar, men med bakgrunn i at departementet gir uttrykk for at dei vil leggje vekt på kva den kommunen som skal opphøyre, har gjort framlegg om eller uttrykt ønske for, kan administrasjon tilrå at politisk mynde i Meland sluttar seg til den endringa i inndelingslova som det er gjort framlegg om.

KS er oppteke av situasjonar der kommunane ikkje er samde i endringa:

Ved justering hvor en av kommunene ikke er enig, bør saken behandles av Stortinget.

Fylkesmennene i Rogaland, Vest-Agder og Vestfold stiller spørsmål ved definisjonane og innramminga av skjønnet. Fylkesmannen i Vestfold peiker på at innramminga av skjønnet som blei gjort i høyringsnotatet, inviterer til spelsituasjonar:

Parter som ønsker at en sak skal bli behandlet som en delingssak vil ha en motivasjon for å fremme et forslag som omfatter en større del av innbyggerne i kommunen enn grenseverdiene (…). Parter som ønsker at saken skal behandles som en grensejustering, vil ha motivasjon for det motsatte. Resultatet kan bli lite hensiktsmessige grenser.

Fylkesmannen i Rogaland skriv:

Fylkesmannen er samd i departementet sitt forslag, då dette vil bety ein enklare prosess i slike saker. Det er ein fordel at departementet i lovforarbeida definerer kva som er «ein mindre del av ein kommune». Departementet sin definisjon (…) i notatet framstår som uklar. Det står at delar av kommunen som utgjer mindre enn 10 % av innbyggjarane i kommunen normalt skal behandlast som ei grensejustering, samstundes som grensejustering som omfattar 25 % av innbyggjarane vil danne den øvste grense for kva som er «ein mindre del av ein kommune».

Vi er samde i at grensejusteringssaker som utgjer mindre enn 10 % av innbyggjarane, kan behandlast av Fylkesmannen. Dette bør innførast som ei generell norm når det gjeld kva for mindre grensejusteringssaker som kan behandlast av Fylkesmannen, jf. pkt. 2.1.4 i rundskriv H-8/14 om inndelingslova. Vi går ut frå at fullmakta heller ikkje i dette tilfellet gjeld grensejusteringar som omfattar både kommune- og fylkesgrense.

Justis- og beredskapsdepartementet stiller spørsmål til orda «mindre del» i framlegget til lovtekst:

Skal dette til dømes reknast ut frå faste arealgrenser eller ut frå ein viss prosent av arealet i den aktuelle kommunen eller det aktuelle fylket, eller skal òg folketalet i området telja med i vurderinga?

Kartverket peiker på at vedtak etter inndelingslova om å endre administrative grenser fører til at eigedommar må knytast til ein ny kommune. Endringar i eigedomsgrensene blir førte i matrikkelen. For å sikre riktig registrering i god tid meiner Kartverket følgjande:

Det må i alle saker etter inndelingsloven, ikke bare for sammenslåing, være et krav om at ikraftsetting tidligst kan skje 18 måneder etter at vedtaket er fattet.

Arbeids- og velferdsdirektoratet skriv:

Arbeids- og velferdsdirektoratet arbeider med å gjøre nødvendige IKT-tilpasninger for å kunne gjennomføre endringer i kontorstruktur som følge av kommunesammenslåinger. Vi gjør oppmerksom på at vi ikke har tatt høyde for kommunale grenseskyvninger og splittinger av kommuner slik det legges til rette for i høringsnotatets kapittel 4.

Den foreslåtte forenklingen vil påvirke hvor lett eller vanskelig dette skal bli for kommunene, og dermed kan det påvirke tempoet i gjennomføringen. Forenklinger kan derfor gi NAV dårligere tid til forberedelser, vi kan få mer kompliserte strukturer og kostnadene for systemtilpasning kan gå opp.

Skattedirektoratet føreset i fråsegna si at samanslåingar og andre grenseendringar framleis tek til å gjelde frå eit årsskifte.

5.4 Framlegget frå departementet

Departementet merkar seg at framlegget fekk støtte i høyringa. Framlegget til lovendring er gjort språkleg klarare, mellom anna ved at lovteksten knyter kriteriet «mindre del» til talet på innbyggjarar i kommunen.

Departementet meiner det er viktig at grenseendringar blir vurderte heilskapleg. Med dette lovframlegget blir det lettare å vurdere mindre grensejusteringar i samband med ei samanslåing eller ei deling. Gode prosessar gir grunnlag for at dei nye grensene skal stå i lang tid, og at det ikkje blir ein serie grensejusteringar i etterkant av ei samanslåing eller ei deling.

Inndelingslova §§ 4–7 regulerer om ei avgjerd ligg til Stortinget, Kongen eller departementet. Departementet gjer ikkje framlegg om å endre avgjerdskompetansen. Dersom kommunane er samde om ei deling, kan Kongen ta avgjerda, jf. inndelingslova § 5. Dersom den eine kommunen ikkje er samd i den delen av saka som er ei grensejustering, kan Kongen framleis ta avgjerda i tråd med kompetanseregelen i inndelingslova § 6. KS meinte at det burde gjelde dei same reglane for kompetansen til å ta avgjerda om grensejustering som for deling når ei sak både gjald grensejustering og deling som nemnt i § 3 andre ledd bokstav b. Departementet peiker på at det då ville gjelde andre og større krav til avgjerda for grensejusteringar når dei er del av ei større endring, enn når sakene blir behandla kvar for seg. Departementet meiner at ein kommune som ikkje er samd i ei grensejustering, ikkje treng sterkare vern om interessene sine når saka er ledd i ei samanslåing eller deling som nabokommunane er samde i, enn når grensejusteringa blir behandla for seg sjølv.

Dersom éi sak etter framlegget både er ei deling og ei grensejustering, er det Kongen som tek avgjerda dersom kommunane er samde om delinga. Fylkesmannen skal gi departementet råd om løysinga etter ei utgreiing. Kor stort område som eventuelt skal over til ein annan kommune, må fylkesmannen gi råd om. Departementet ser at det kan oppstå slike spelsituasjonar som Fylkesmannen i Vestfold peiker på, men legg vekt på at saksutgreiinga vil gi svar på kva som er den beste løysinga. Dersom eit mykje større område blir tilrådd overført til ein tredje kommune enn ein opphavleg såg for seg, kan det bli tale om ei deling mellom fleire kommunar enn det prosessen er lagt opp etter. Det må då vurderast konkret om det må gjennomførast nye tiltak for å sikre medverknad lokalt. Dersom utgreiinga og innbyggjarhøyringa har vore grundig, kan det hende det ikkje er naudsynt med nye tiltak. Felles kommunestyremøte og fellesnemnd kjem seint i prosessen, slik at det ikkje treng forseinke framdrifta monaleg å halde møtet og opprette nemnda, sjå òg punkt 6 nedanfor. Ein god prosess fram mot ei riktig avgjerd vil også her vere viktigare enn rask framdrift.

Avgjerda om ei overføring til ein annan kommune skal gjerast etter reglane om grensejustering eller deling, må byggje på eit skjønn med bakgrunn i talet på innbyggjarar. Departementet held fast ved at grensa mellom deling og grensejustering skal trekkjast ut frå talet på innbyggjarar i den aktuelle delen av kommunen, ikkje areal eller anna. Dette kjem no fram i framlegget til lovtekst. Departementet meiner det ville vere tenleg å ramme inn skjønnet som lovframlegget opnar for, sjå figur 5.5:

• Normalt alltid deling om kvar av delane av kommunen som skal avviklast, utgjer meir enn 40 prosent av innbyggjarane.

• Normalt skal reglane om grensejustering følgjast for delar av ein kommune eller fylkeskommune som skal delast etter § 3 andre ledd bokstav b, som utgjer mindre enn 10 prosent av innbyggjarane.

• Normalt vil 25 prosent av innbyggjarane danne den øvste grensa for når ein del av ein kommune eller fylkeskommune som skal delast etter § 3 andre ledd bokstav b, kan behandlast etter reglane om grensejustering.

Dersom delinga er ledd i ei omfattande grenseendring som gjeld mange kommunar eller svært mange innbyggjarar eller saka elles er særmerkt, vil departementet sjå på heilskapen og eventuelt avvike frå føringane her om innbyggjartal ved valet av prosessform.

For at partane skal få vite kva prosess som gjeld for saka, legg departementet opp til å delegere delar av kompetansen etter lovframlegget til fylkesmannen. Fylkesmannen kan få fullmakt til å fastsetje at delar av kommunen som skal avviklast, og som utgjer mindre enn ti prosent av innbyggjarane, kan bli behandla som grensejusteringar. Resten av kompetansen skal liggje til departementet.

Sjølv om lova ikkje set ein frist, peiker departementet på at praksis er at inndelingsendringar først tek til å gjelde 18 månadar etter vedtaket. Lovframlegget skal ikkje auke tempoet i kommunereforma, men leggje til rette for meir smidige prosessar. Dessutan kan høvet til å gjere ei grensejustering samtidig med ei deling føre til meir heilskaplege vurderingar og ei ny grense som står seg lenger.

Økonomisk oppgjer etter grensejustering og deling av kommunar er regulert i inndelingslova kapittel V. Inndelingstilskota og dei økonomiske verkemidla i kommunereforma blir utbetalte når nye kommunar blir etablerte. Dersom det blir etablert nye kommunar som tek opp i seg delar av kommunar, er talet på innbyggjarar utgangspunktet for utrekninga av kor stor del av kommunen som går inn i ei samanslåing. Storleiken på dei økonomiske verkemidla til dei einskilde einingane blir fastsett med utgangspunkt i dei same delane. Ei grensejustering utløyser ikkje inndelingstilskot eller andre økonomiske verkemiddel i kommunereforma.