7 Nytt kommunestyre etter ei samanslåing

7.1 Gjeldande rett

Det er mest praktisk å setje i verk ei samanslåing frå eit årsskifte. Det er lagt til grunn ved alle tidlegare samanslåingar.

Inndelingslova har særskilde reglar for gjennomføring av samanslåingar i §§ 25–27. Inndelingslova § 27 regulerer framgangsmåten for konstituering av nytt kommunestyre når det har vore halde val hausten før ei samanslåing. § 27 regulerer situasjonar som vil kunne oppstå i alle tilfelle der det blir halde val før ei samanslåing. Føresegna reduserer dermed behovet for å gi særreglar i resolusjonane eller i Stortinget sitt vedtak om samanslåinga.

I samband med konkrete inndelingssaker har det blitt reist spørsmål om det må vere eit ekstraordinært val i dei åra der det ikkje er eit ordinært val hausten før samanslåinga.

Ordinært kommunestyreval skal haldast «på en og samme dag i september måned (…) i det andre året av hver stortingsperiode», jf. vallova § 9-1. Syklusane for val ligg fast. Stortingskomiteen seier i Innst. O. nr. 86 (2000–2001) til inndelingslova § 27:

Komiteen har merket seg at nåværende lov har svært få regler om gjennomføring av inndelingsvedtak. Komiteen mener at det er positivt at den nye loven inneholder særskilte regler for gjennomføringsfasen slik at partene har størst mulig grad av forutsigbarhet. For å sikre størst mulig fleksibilitet ser komiteen behovet for at det kan gjøres unntak fra disse reglene.

Departementet hadde i Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) punkt 8.2 uttalt at det var «nødvendig å gi Kongen fullmakt til å gjere visse unntak frå lovereglar for å sikre ei mest mogleg fleksibel gjennomføring av ulike typar grenseendringar». Etter inndelingslova § 17 andre ledd bokstav b kan Kongen gjere unntak frå lovfeste fristar og reglar om saksbehandling med vidare «når det blir rekna som nødvendig for å gjennomføre vedtak om grenseendring». Forarbeida legg til grunn at Kongen i § 17 har mynde til å fastsetje særskilt val og tidspunktet for dette.

Heimelen til å gjere unntak etter inndelingslova § 17 er i utgangspunktet vid, men må tolkast i lys av andre rettskjelder. Maktfordelingsprinsippet og omsynet til at prosessar skal vere føreseielege for borgarane og andre rettssubjekt, tilseier at såkalla derogasjonsfullmakter skal tolkast snevert. Inndelingslova § 17 heimlar ikkje unntak frå vallova slik at folkevalde kan bli sitjande lenger enn innbyggjarane valde dei for.

I Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) heiter det i punkt 8.2.4:

Det er viktig at den nye kommunen eller fylkeskommunen er mest mogleg operativ frå samanslåingstidspunktet. Dette inneber mellom anna at den nye eininga har eit vedteke budsjett og at hovudtrekka i den nye organisasjonsplanen er på plass før sjølve iverksetjinga av samanslåinga.

Ut frå dette bør det haldast kommunestyreval (eventuelt fylkestingsval) hausten før samanslåinga skal skje. Departementet vil ha mynde til å fastsetje særskilt val om det er naudsynt.

I tillegg til omsynet til at den nye kommunen skal vere operativ frå tidspunktet for samanslåinga, peiker forarbeida på at praktiske omsyn talar for å halde ekstraordinært kommunestyreval samstundes som stortingsval. Forarbeida kommenterer ikkje om kommunar kan slå seg saman utan føregåande kommunestyreval. Forarbeida byggjer på ein underforstått føresetnad om at det normalt skal haldast val hausten før ei samanslåing.

Ved samanslåinga av Grimstad, Fjære og Landsvik (frå 1. januar 1971) blei det halde ekstraordinært val i 1970. Det var då korkje stortingsval eller kommunstyreval. Ved samanslåingane etter det har kommunestyreval hausten før samanslåingar blitt gjennomført anten på tidspunktet for ordinært kommunestyreval eller gjennom ekstraordinært kommunestyreval samstundes med stortingsval. Samanslåingane av Bodø og Skjerstad (frå 1. januar 2005) og av Bjarkøy og Harstad (frå 1. januar 2013) skjedde utan noke kommunestyreval i forkant. I tråd med ønska lokalt blei valperioden forkorta for einskilde kommunestyrerepresentantar (unntak frå vallova § 9-1) med heimel i inndelingslova § 17 andre ledd bokstav b. Det blei gjort for at det nye kommunestyret skulle kunne bestå av kommunestyret i den eine (større) kommunen, supplert med representantar valde av og mellom kommunestyremedlemmene i den andre (mindre) kommunen.

7.2 Høyringsnotatet

Val av nytt kommunestyre før ei samanslåing tek til å gjelde har etter 1970, så langt departementet har funne ut, blitt gjennomført på tre måtar:

• som ordinært kommunestyreval hausten før samanslåinga,

• som ekstraordinært kommunestyreval på same tidspunkt som stortingsvalet hausten før samanslåinga, eller

• kommunestyret blir valt av og mellom kommunestyremedlemmene i dei einskilde kommunane.

Departementet gjorde i høyringsnotatet framlegg om å kodifisere praksis om samansetjinga av kommunestyret etter samanslåing. Framlegget gjekk ut på at Kongen får heimel til korte ned valperioden og til å fastsetje at det nye kommunestyret blir valt av og mellom medlemmene i dei valde kommunestyra.

Omsynet til smidige samanslåingsprosessar tilseier at krava til formelle prosessar ikkje bør vere meir omfattande enn nødvendig. Ekstraordinært kommunestyreval i mellomvalår gir val tre år på rad. Val som følgjer tett på kvarandre, kan påverke valoppslutninga slik at deltakinga blir lågare. Låg valdeltaking kan igjen påverke legitimiteten til valet og det folkevalde organet. I tillegg er det knytt mange praktiske problemstillingar til dette. Tilrettelegging og gjennomføring av ekstraordinært kommunestyreval er tid- og ressurskrevjande for kommunane. Kommunane må mellom anna vurdere lengda på perioden for førehandsval, stemmegiving og utanriksstemmegiving for å sikre at veljarane har høve til å stemme. Vidare må ein sørgje for at prosessen i partia og at prosessen kring listeframlegg blir teken hand om.

Dette var bakgrunnen for at departementet drøfta i høyringsnotatet om det var føremålstenleg å forkorte kommunestyreperioden for einskilde medlemmer dei første åra etter ei samanslåing, i staden for å gjennomføre ekstraordinært val. Kommunestyret i den nye kommunen kan då vere samansett av medlemmer som er valde av og mellom medlemmene i dei tidlegare kommunestyra.

Departementet peikte på at ei slik ordning ikkje grip inn i den legitime forventninga veljarane har om å kunne velje representantane sine kvart fjerde år. Medlemmene blir valde av og mellom dei valde kommunestyra, slik at alle medlemmene i det nye kommunestyret vil vere valde ved frie, direkte og hemmelege val. Det blir med ordninga ikkje gjort endringar i rettane eller pliktene til dei folkevalde. Etter departementet si vurdering svekkjer ikkje slike samanslåingar lokaldemokratiet, og ei slik ordning gjer det mogleg å unngå omfattande prosessar og tett påfølgjande val som kan gå ut over valdeltakinga. Departementet understreka at ein føresetnad for ei slik ordning er at alle dei involverte kommunane sjølve ønskjer det.

Departementet meinte at unntaket frå vallova og kommunelova i samband med samanslåinga av Bodø og Skjerstad kommunar og av Bjarkøy og Harstad kommunar hadde tilstrekkeleg heimel i inndelingslova § 17 andre ledd bokstav b. Ordlyden står ikkje i vegen for ei slik løysing, og ei rekkje praktiske omsyn taler for ei slik ordning. Vidare vil eit slik unntak berre gjelde fram til neste ordinære kommunestyreval og er såleis mellombels.

Omsynet til at prosessar skal vere føreseielege og tydelege, taler likevel for at inndelingslova får ein eigen heimel der Kongen får høve til korte ned valperioden og til å fastsetje at det nye kommunestyret blir valt av og mellom medlemmene i dei valde kommunestyra.

Kor mange medlemmer i det nye kommunestyret som skal veljast av og mellom medlemmene i dei einskilde kommunestyra, er eit spørsmål i forhandlingane mellom kommunane. Talet blir endeleg vedteke i den kongelege resolusjonen eller vedtaket frå Stortinget om samanslåinga.

7.3 Høyringa

Eit klart fleirtall støttar framlegget. LO støttar framlegget dersom kommunane er samde. Hammerfest kommune støttar framlegget frå departementet:

Alternativet vil være at det må avholdes ekstraordinært kommunestyrevalg hvilket både er svært ressurs- og tidkrevende for kommunene, samt at det vil innebære at det er valgår tre år på rad. Dette vurderes å være uhensiktsmessig og uheldig da det kan påvirke valgoppslutningen, fordi innbyggerne kan oppleve å bli «mettet» på valg.

Forslaget ivaretar for øvrig de viktigste demokratiske prinsippene ved at medlemmene i det nye kommunestyret er valgt av og blant de valgte kommunestyrene, slik at alle medlemmene er blitt valgt ved frie, direkte og hemmelige valg.

KS og Fredrikstad kommune er negative fordi indirekte val er mindre demokratisk enn nyval. Fredrikstad kommune skriv:

Forslaget beskriver ikke hvordan utvelgelsen av et nytt kommunestyre i praksis bør foregå utover at dette er spørsmål som avklares gjennom forhandlinger mellom kommunene. Det er dermed ingen bestemmelser som tar hensyn til personstemmer og muligheten for en sammensetning av nytt kommunestyre som ikke fullt ut gjenspeiler stemmegivningen og oppslutning. Fredrikstad kommune vil derfor fraråde en slik ordning.

KS skriv:

KS mener at innbyggernes legitime forventninger i et levende lokaldemokrati handler om å være med å velge hvem som til enhver tid skal utgjøre kommunenes folkevalgte ledelse, og ikke bare om å velge sine representanter hver fjerde år. Det betyr at de også kan ha en forventning om å velge nytt kommunestyre når ny kommune etableres før en valgperiode er ute. Det kan være grunn til å tro at i en situasjon med kommunesammenslåing vil forventninger om å delta kanskje være enda høyere enn ellers. (…) KS sin vurdering er at departementets forslag i hovedsak har en pragmatisk begrunnelse, og savner en utdypende vurdering av ulike demokratiske hensyn. (…) KS mener på prinsipielt grunnlag at ved ny kommuneinndeling mellom ordinære kommunevalg skal det gjennomføres nyvalg, og ikke velges kommunestyre utgått fra kommunestyrene i de kommuner som slåes sammen.

KS saknar vidare ei drøfting av konsekvensane av framlegget til departementet, særleg når det gjeld endringar i fleirtalskonstellasjonen etter ei samanslåing og omsynet til at innbyggjarane frå dei opphavlege kommunane skal ha like stor påverknad i den nye kommunen. KS peiker òg på at lovframlegget ikkje klart hindrar delegering av kompetansen til å velje representantar til det nye kommunestyret.

Fylkesmannen i Vestfold viser til røynslene frå arbeidet med kommunereforma i fylket, der konkrete samanslåingar skal gjennomførast utan direkte val:

Vår erfaring er at denne modellen kan sikre de mindre kommunene en overrepresentasjon i den nye kommunens etableringsfase. En slik overrepresentasjon i denne fasen kan være en viktig faktor når en liten kommune skal avgjøre om en ønsker å slå seg sammen med en større kommune. (..)

Vi vil bemerke at det er mange fordeler ved å holde ekstraordinært valg til nytt kommunestyre ved sammenslåing av kommuner. Da kan det ikke på noen måte stilles spørsmål ved de nye kommunestyrets demokratiske legitimitet, og det kan ikke hevdes at stemmene i de ulike delene av kommunen veies ulikt. Det kan heller ikke stilles spørsmål ved metoden for utpeking av representantene til det nye kommunestyret.

Når vi likevel støtter at loven bør åpne for at det nye kommunestyret utpekes av og blant de valgte kommunestyrene, er det fordi vi mener at kommunene i en sammenslåingsprosess bør ha vide muligheter for å finne frem til hensiktsmessige lokale løsninger.

Fylkesmannen i Rogaland skriv:

Fylkesmannen er samd i at dette vil vere ein praktisk og ressurssparande framgangsmåte i ein overgangsfase. Det kunne likevel gått klarere fram av framlegget at omgrepet «kommunestyreperioden» knyter seg til funksjonstida for det einskilde kommunestyremedlem.

Justis- og beredskapsdepartementet har innvendingar til utforminga av gjeldande § 17:

Inndelingslova § 17 andre ledd bør skrivast om når lova no likevel skal endrast. Det bør seiast direkte kva for slags lovreglar og forskriftsreglar Kongen kan gjera unntak frå, i staden for at det fyrst blir sagt at Kongen generelt kan gjera unntak frå lover og forskrifter og så lista opp kva slags reglar unntaka kan gjelde.

7.4 Framlegget frå departementet

Departementet merkar seg støtta frå høyringa, men òg spørsmåla som blir stilte. På bakgrunn av høyringa har departementet endra framlegget til lovendring. Endringa går for det første ut på at lova gjer det tydeleg at kommunestyret ikkje kan delegere kompetansen til å velje medlemmer til den nye kommunestyret av og mellom medlemmene sine. For det andre er det gjort klart at det er kommunestyreperioden til einskilde medlemmer som blir korta ned, det vil seie perioden til dei som ikkje blir valde til det nye kommunestyret. For det tredje er verbet «peike» ut bytta ut med «velje».

Departementet slår fast at direkte val er den beste måten å setje saman eit kommunestyre og eit fylkesting på. Spørsmålet som blir drøfta her, er kva ein skal gjere når ei samanslåing tek til å gjelde frå eit årsskifte utan føregåande ordinært kommunestyre- og fylkestingsval. Departementet legg til grunn at det ikke bør gå for kort eller for lang tid frå det nasjonale vedtaket om samanslåing til samanslåinga tek til å gjelde. Departementet viser til at det har vist seg tenleg for kommunane at det er om lag halvtanna år mellom det nasjonale vedtaket om samanslåing til samanslåinga tek til å gjelde. I rapporten «Å bygge en ny kommune! Erfaringer fra gjennomføring av fire kommunesammenslutninger» (Telemarksforskning og Asplan Viak 2006) står det på side 16:

Gjennomføringsfasen bør være lang nok, men heller ikke lenger enn nødvendig. Gjennomføringsfasen må planlegges nøye, og bør ikke trekkes ut lenger enn høyst nødvendig. Anslagsvis to år fra kommunestyrevedtak til formell sammenslutningsdato ser i vanlige tilfeller ut til å gi en fornuftig avveining mellom behovet for god planlegging, nødvendige prosesser/involvering og en effektiv gjennomføring med høyt trykk underveis.

Departementet meiner at inndelingslova bør tilby praktiske og gode måtar å setje saman eit kommunestyre eller eit fylkesting på ved samanslåingar ved alle årsskifta i valperioden. Departementet meiner at eit indirekte val mellom to ordinære kommunestyre- og fylkestingsval ikkje svekkjer lokaldemokratiet vesentleg når det skjer i samband med noko så ekstraordinært og sjeldan som ei samanslåing av kommunar eller fylkeskommunar. Departementet strekar under at ein føresetnad for å setje saman kommunestyret eller fylkestinget på denne måten ved ei samanslåing er at kommunane eller fylkeskommunane sjølve ønskjer det. Kommunane og fylkeskommunane kan òg vurdere å halde ekstraordinært val i samband med stortingsval dersom samanslåinga tek til å gjelde ved årsskiftet etter eit stortingsval.

Alternativet er å krevje ordinært eller ekstraordinært val i forkant av alle samanslåingar. Etter departementets vurdering vil eit slikt krav påleggje kommunane og fylkeskommunane meir omfattande formelle prosessar enn nødvendig ved samanslåing. Fordi det dermed blir mindre fleksibilitet kring gjennomføring av samanslåingar, kan eit slik krav motverke den ønskjelege dynamikken i kommunestrukturen. I kommuneforma er det lagt opp til at dei fleste samanslåingane skal skje frå 1. januar 2020, det vil seie etter det ordinære kommunestyre- og fylkestingsvalet hausten 2019.

Inndelingslova § 27 har ei føresegn om konstitueringa etter val av nytt kommunestyre eller fylkesting i forkant av at ei samanslåing tek til å gjelde. Kommunestyret i ein samanslått kommune blir konstituert før samanslåinga på same måten som ordinært nyvalde kommunestyre, jf. kommunelova § 17. Denne føresegna blei i den kongelege resolusjonen gjort gjeldande for samanslåinga av Andebu, Sandefjord og Stokke kommunar, der det ikkje var halde ekstraordinært val. Departementet legg opp til at desse reglane skal gjelde for alle samanslåingar der kommunestyreperioden blir forkorta og det nye kommunestyret blir valt av og mellom kommunestyremedlemmene før samanslåinga. Departementet vil ta dette inn i dei kongelege resolusjonane.

Inndelingslova § 17 har to ledd. Føresegna gir Kongen heimel til både å gi nærmare reglar for å sikre gjennomføring av vedtak om grenseendring (forskriftsheimel) og til å gjere unntak frå gjeldande reglar i lov eller forskrift (derogasjonsheimel). Framlegget som var på høyring, gjaldt berre derograsjonsheimelen og er ei lovfesting av praksis. Departementet ser ikkje at det er grunnlag for å fremje et lovframlegg om ny formulering av heile § 17.

Departementet gjer framlegg om å lovfeste ein uttrykkjeleg heimel for Kongen til å gjere unntak frå reglane om kommunestyreperioden og samansetjinga av kommunestyret eller fylkestinget. At dei valde kommunestyra eller fylkestinga vel det nye kommunestyret eller fylkestinget i den samanslåtte kommunen eller fylkestinget av og mellom medlemmene sine, er ei kodifisering av praksis ved tidlegare samanslåingar under vekslande regjeringar. Lovframlegget opnar for å gjere unntak knytt til både val til og samansetjing av kommunestyre og fylkesting.

Departementet viser til at Stortinget har blitt orientert om denne praksisen, seinest i Prop. 121 S (2014–2015) Kommuneproposisjonen 2016 punkt 5.1.1, jf. punkt 5.1.7:

Kongen i statsråd vedtok sammenslåingen 24. april 2015. Den nye kommunen etableres fra 1. januar 2017, navnet blir Sandefjord kommune, og den vil etter sammenslåingen ha om lag 63 000 innbyggere. I tråd med vedtak i alle tre kommunestyrene er det slått fast at det nye kommunestyret skal bestå av 57 kommunestyrerepresentanter. I perioden fra sammenslåingen til ordinært kommunestyrevalg høsten 2019, skal det nye kommunestyret bestå av 39 representanter fra Sandefjord, 11 fra Stokke og 7 fra Andebu. Representantene utpekes av og blant kommunestyrenes medlemmer. Kommunene velger representanter med utgangspunkt i valgresultatet i 2015. En slik utpekingsordning ble også gjennomført i forbindelse med sammenslåingen av Bodø/Skjerstad og Harstad/Bjarkøy. Departementet vil omtale en slik utpekningsordning nærmere i eget høringsnotat om inndelingslova.

Stortinget hadde ikkje merknader til dette, sjå Innst. 375 S (2014–2015) punkt 5.1.1.7 jf. 5.2.