4 Statstilskudd til skoler godkjent etter privatskolelova kapittel 6A

4.1 Bakgrunnen for forslaget

Stortinget fattet under behandlingen av statsbudsjettet for 2023 vedtak som innebærer at statstilskuddet til skoler godkjent etter privatskoleloven kapittel 6A må reduseres fra 75 prosent til 65 prosent fra skoleåret 2023/2024.

4.2 Gjeldende rett

Kapittel 6A om diverse skolar som gir yrkesretta opplæring, kom inn i privatskolelova med virkning fra 1. januar 2021. I perioden 1. juli 2010 til 1. januar 2021 var skolene regulert i et eget kapittel i lov 19. juni 2009 nr. 95 om voksenopplæring (voksenopplæringsloven). Før den tid var denne typen skoler regulert av tidligere privatskolelovgivning.

Skoler godkjent etter kapittel 6A skal ha læreplaner som er på nivå over grunnskoleopplæring, og de definerer selv sitt eget faglige og/eller verdimessige grunnlag, jf. privatskolelova § 6A-2. I motsetning til opplæring ved videregående skoler godkjent etter § 2-1 i privatskolelova, fører opplæring ved skoler godkjent etter kapittel 6A ikke frem til studiekompetanse, yrkeskompetanse eller grunnkompetanse etter opplæringslova § 3-3 første ledd.

Privatskolelova § 6A-6 tredje første punktum lyder:

Skolane får statstilskot til godkjend opplæring og får dekt 75 prosent av dei driftsutgiftene

som kjem innunder tilskotsgrunnlaget ved statstilskot.

Privatskolelova § 6A-6 fjerde ledd tredje punktum lyder:

Skolepengane kan utgjere inntil 25 prosent av tilskotsgrunnlaget etter tredje ledd [..]

4.3 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringen å endre loven slik at størrelsen på statstilskuddet og skolepengene til skoler godkjent etter privatskolelova kapittel 6A skal fastsettes i forskrift.

4.4 Høringsinstansenes syn

Et flertall av de kommunene og fylkeskommunene som har uttalt seg til forslaget om endringer i statstilskudd, støtter eller har ingen merknader til departementets forslag. De private skolene og deres organisasjoner er alle negative til høringsforslaget. En rekke privatpersoner har også uttalt seg negativt. Mange av disse viser i sine svar til egne positive erfaringer med skoler godkjent etter privatskolelova kapittel 6A.

Viken fylkeskommune støtter forslaget om å flytte de aktuelle tilskuddsbestemmelsene fra privatskolelova § 6A-6 og forskrift til privatskolelova kapittel 6A.

Kragerø kommune er vertskommune for Kragerø Kunstskole AS og uttaler at den:

[..] ser med stor bekymring på at man ønsker å legge større økonomisk belastning på studenter ved vår skole med en ramme reduksjon fra 75%-65% statlig støtte.

Kragerø kommune skriver videre at den i over ti år har brukt både ressurser og hatt et stort ønske om å bygge opp en kunstskole:

Studentene hos Kragerø Kunstskole er i hovedsak unge mennesker som søker en litt mer utradisjonell utdanning enn hva flertallet av våre unge velger. Vi ser hvilken berikelse det har vært for Kragerø som en mindre småby langs kysten å styrke mangfoldet av unge mennesker og gir en ny dimensjon til byen og kommunen i en ellers roligere tid for Kragerø.

Nesodden kommune er vertskommune for en annen av de skolene som er godkjent etter privatskolelova kapittel 6A, nemlig Norsk Yrkesdykkerskole (NYD). Nesodden kommune peker i sitt høringssvar på at NYD er en verdensledende skole innen yrkesdykking, og siden 1989 har utdannet over 3500 yrkesdykkere:

Skolen er ikke en konkurrent til eksisterende utdanningstilbud, men et supplement som bidrar til arbeidsplasser og utviklingsmuligheter i Norge. Etter endt utdanning blir man direkte kvalifisert som yrkesdykker, og de fleste får jobb omgående og bidrar inn i nøkkelroller i felleskapet for videre vekst.

Nesodden kommune uttaler at NYD representerer et kompetansemiljø som blir viktig i den fremtidige utviklingen i Norge og i Nesodden kommune, og ber om at denne skolen skjermes for reduksjonen i tilskuddsandel fra staten.

Norsk Bransjeforening for Undervannsentreprenører går mot høringsforslaget og reduksjonen i statstilskudd til skoler godkjent etter privatskolelova kapittel 6A, og ber om at NYD skjermes:

NBU merker seg at det i høringsutkastet ytres ønske om å prioritere ressurser til utdanning som gir formell kompetanse, og at skoler som Norsk Yrkesdykkerskole ikke gir elevene formell kompetanse i opplæringslovens forstand. Innenfor dykking er det kun Petroleumstilsynets klasse 1 dykkersertifikat og Arbeidstilsynets dykkebevis B som er godkjente kompetansebevis for å utføre dykkeoppdrag.

Norsk Yrkesdykkerskole ber selv i sin høringsuttalelse om å bli skjermet fra reduksjonen i statstilskudd:

[..] inntil man har funnet en ny modell for å ivareta finansiering av en utdanning som er kritisk for viktige næringer i Norge.

NYD uttaler videre i sitt høringssvar at de foreslåtte kuttene rammer en yrkesrettet utdanning som det er stort behov for i arbeidsmarkedet, og at konsekvensene ikke er tilstrekkelig utredet.

Human Etisk Forbund støtter høringsforslaget, og uttaler at skoler som i dag får støtte etter privatskolelova kapittel 6A bør:

[..] etterstrebe et godt nok faglig nivå til å bli godkjent som folkehøgskoler eller fagskoler. Øvrige skoletilbud kan nok omorganiseres til voksenopplæringstilbud jf. voksenopplæringsloven.

Den norske kirke går mot høringsforslaget, og peker særlig på at dette vil ramme bibelskolene og gjøre det vanskeligere for elever fra lavinntekstbakgrunn å velge bibelskole:

Kirkerådet mener at disse skolene bidrar til nyttig kompetanse for både kirkesamfunn og for samfunnet for øvrig. For Den norske kirke og andre kirkesamfunn, som sammen er viktige bidragsytere i det norske samfunnet, er bibelskolene en viktig rekrutteringsarena til videre frivillig og lønnet arbeid. [..] For at samfunnet skal være reelt livsynsåpent, er det viktig med kompetanse på religiøse tekster. I tråd med det livssynsåpne samfunnet er bibelskolene derfor et viktig tilbud for de som ønsker å øke sin kompetanse innen tro og livssyn, og som ønsker å gjøre dette innenfor en ramme som det offentlige ikke i dag tilbyr et likeverdig tilbud til.

Indremisjonsforbundet er negativ til høringsforslaget om å gi departementet hjemmel til å fastsette tilskuddsandelen i forskrift, og peker på at skolene trenger forutsigbarhet og at:

[..] korte varsler som ulike regjeringer kan gjøre i en forskrift vil ikke være tjenlig for skoledriften. Mange av skolene som faller innunder kapittel 6A i privatskoleloven bidrar til uvurderlig rekruttering til lønnet og frivillig arbeid i samfunnet, og fortjener høy status som sådan. Vi tror ikke de nevnte forslagene fra regjeringen bidrar til det.

Kristne Friskolers Forbund (KFF) uttaler i sitt høringssvar at kapittel 6A-skolene har en viktig samfunnsmessig verdi:

Det er fullt mulig å vise en rekke eksempler på at bibelskoler i likhet med folkehøyskoler har bidratt til at elever har beveget seg fra utenforskap og personlige utfordringer til å fungere i samfunnslivet på den måten at de bidrar positivt i sitt nærmiljø og kommer i arbeid. KFF vil i denne sammenhengen særlig peke på Evangeliesenterets bibelskole som gir et stort bidrag på dette området. Den samfunnsmessige verdien av disse tilfellene er stor, og de menneskelige faktorene er også viktige.

KFF går mot forslaget om å flytte hjemmelen til å fastsette størrelsen på statstilskuddet og skolepengene fra privatskolelova kapittel 6A til forskrift:

Privatskolelovens fulle navn er «Lov om private skoler med rett til statstilskudd». Vi mener navnet på loven blir på grensen til villedende når prosentandelen tilskudd flyttes ut av den loven som gir skolene rett på tilskudd. Den foreslåtte lovteksten beskytter jo ikke mot at statstilskuddet gjøres så lite at det reelt sett er å regne for ikke-eksisterende.

Norske Fag- og Friskolers Landsforbund (NFFL) skriver i sitt høringssvar at kapittel 6A-skolene bidrar til et større utdanningsmangfold, og ikke på noen måte går utover den offentlige skolen. NFFL mener at det at:

[..] reduksjonen i driftstilskuddet skal gjelde fra høsten 2023, vil sette skolene i en krevende økonomisk situasjon. Skolene må gi søkere og eksisterende elever forutsigbarhet og derfor vil det være vanskelig å oppjustere skolepenger allerede høsten 2023. Det er utfordrende å drive seriøse opplæringsinstitusjoner hvis betingelsene for drift skal være så lite forutsigbare. Departementet foreslår også at bestemmelsen om tilskudd skal flyttes fra loven til forskrift. Dette bidrar til mindre forutsigbarhet for skolene og svekker deres mulighet til å være ansvarlige opplæringsinstitusjoner med en langsiktig kvalitetsbygging.

NLA Høgskolen uttaler seg negativt til høringsforslaget og argumentet om at statlige ressurser i utdanningssektoren bør kanaliseres mot opplæringsvirksomhet som gir formell kompetanse:

Ei slik innsnevring av opplæringsvirksomhet til formell kompetanse høver dårleg med det nye læreplanverket. Der er det snakk om eit verdiløft som legg vekt på eit dobbelt oppdrag, både utdanning og danning. Utdanning fører til formell kompetanse, medan danning kan ikkje målast, eller formaliserast. Både bibelskular og folkehøgskular leier mot danning – utvikling av dei personlege eigenskapane hjå elevane.

Kunsthøgskolen i Oslo mener at høringsforslaget og reduksjonen i statstilskudd kan svekke rekrutteringen til høyere kunstutdanning:

I Norge finnes det 11 kunstskoler (forskoler). Fire av disse ligger under privatskolelova kap. 6A. Dette er Kragerø Kunstskole, Oslo Fotokunstskole, Prosjektskolen Kunstskole og Strykejernet Kunstskole. Vi ser med bekymring på konsekvensene et statlig kutt til disse skolene kan medføre [..] Presset den norske forskolen nå utsettes for vil få alvorlige konsekvenser for rekrutteringen av norske studenter inn i kunstutdanningen.

Forum for kunstfaglig utdanning peker i sin høringsuttalelse på at mange av kapittel 6A-skolene er viktige for rekrutteringen til høyere utdanning:

Nesten uten unntak har alle studenter innen visuelle kunstfag ved universitet og høyskoler i Norge gått på en av våre skoler før de kom inn på høyere kunst-utdanning. Altså opptaksprøver som er ferdighetsbaserte.

Universitetet i Bergen, fakultet for kunst, musikk og design er mot høringsforslaget, og viser til at kunstskolene under kapittel 6A privatskolelova fyller et viktig kompetansebehov i samfunnet:

KMD tror også at rekrutteringen av norske søkere til våre opptaksprøvebaserte studier på bachelornivå i samtidskunst og design svekkes betydelig.

Ansgar bibelskole viser i sitt høringssvar til at bibelskolene ikke har noen paralleller i eller er i konkurranse med den offentlige skolen.

Derimot er Ansgar bibelskole, som har studenthjem, i høy grad parallell til folkehøyskoler. Vi mener derfor at vi enten bør få opprettholdt vårt tilskudd som det er i dag, eller at vi burde få mulighet til å søke oss over til et annet skoleslag, dersom regjeringen/Ap mener at bibelskoler ikke bør få offentlig tilskudd.

Bibelskolen LINK vektlegger i sin høringsuttalelse at bibelskolene er en viktig rekrutteringsarena inn mot lønnede og ulønnede stillinger i kirker og ideelle organisasjoner som driver med bistand og misjon, og at en reduksjon i statstilskuddet vil være krevende for skolen:

Når rammevilkårene endres, vil det også kunne gå ut over kvaliteten og det tilbudet vi ønsker å tilby som skole. Reduksjonen i tilskuddsandelen vil tvinge oss til å øke skolepengene, slik at den økonomiske belastningen blir større for elevene. Vi mener det blir feil å legge kostnadene på elevene, da det kan medføre at færre elever vil få mulighet til å ta et år på bibelskole.

4.5 Departementets vurderinger

Opplæring ved skoler godkjent etter privatskolelova kapittel 6A Diverse skolar som gir yrkesretta opplæring fører ikke frem til studiekompetanse, yrkeskompetanse eller grunnkompetanse i opplæringslovens forstand. Departementet mener at statlige ressurser i utdanningssektoren som utgangspunkt bør kanaliseres mot opplæringsvirksomhet som gir formell kompetanse. Departementet mener videre at det bør reguleres i forskrift, og ikke i lov som i dag, hvor stor andel av tilskuddsgrunnlaget skolene har krav på å få dekket ved statstilskudd. Det samme gjelder hvor stor andel av tilskuddsgrunnlaget skolene kan ta i skolepenger. Som oppfølging av det vedtatte statsbudsjettet for 2023, og med forbehold om Stortingets tilslutning til den foreslåtte lovendringen, tar departementet sikte på å fastsette i forskrift at skoler godkjent etter privatskolelova kapittel 6A fra skoleåret 2023/24 får dekket 65 prosent av de driftsutgiftene som kommer innunder tilskuddsgrunnlaget ved statstilskudd, og at de kan ta inntil 35 prosent av dette grunnlaget i skolepenger.

Det er i dag godkjent og i drift 28 skoler etter kapittel 6A. Flertallet av disse (21) er bibelskoler. Utover dette regulerer dette kapittelet fire kunstskoler, noen skoler innen musikk og dans og Norsk Yrkesdykkerskole.

Departementet foreslår å endre privatskolelova § 6A-6 tredje og fjerde ledd, slik at departementet i forskrift fastsetter hvor stor andel av de driftsutgiftene som kommer under tilskuddsgrunnlaget skolene får i statstilskudd og hvor stor andel av tilskuddsgrunnlaget som skolepengene kan utgjøre.

Departementet viser til at reglene om den nærmere størrelsen på hvor stor andel av tilskuddsgrunnlaget skolene har krav på i tilskudd, retter seg mot en avgrenset gruppe skoler. Disse skiller seg på avgjørende måter fra private skoler godkjent etter § 2-1 i loven ved at opplæring ved disse skolene ikke fører frem til studiekompetanse, yrkeskompetanse eller grunnkompetanse i opplæringslovas forstand. Departementet mener derfor at reglene om hvor stor andel av tilskuddsgrunnlaget skolene har krav på i tilskudd, og tilsvarende hvor stor andel av tilskuddsgrunnlaget skolene maksimalt kan kreve i skolepenger, mest hensiktsmessig bør reguleres i forskrift. Departementet viser i denne sammenheng til at detaljerte tilskuddsbestemmelser på en rekke samfunnsområder er regulert i forskrift. Departementet viser også til Justis- og beredskapsdepartementets veileder om lovteknikk og lovforberedelse punkt 2.2.3, hvor det heter at tekniske detaljregler kan plasseres i forskrift, særlig hvis de i praksis bare retter seg mot en avgrenset brukergruppe.

Departementet har forståelse for bekymringene fra flere høringsinstanser, blant andre Indremisjonsforbundet, om at en regulering av størrelsen på statstilskuddet og skolepengene i forskrift vil kunne gi mindre forutsigbarhet for skolene. Departementet vil likevel understreke at eventuelle endringer i forskrift på samme måte som endringer i lov krever at det gjennomføres offentlig høring, og at det vil være en åpen prosess forut for eventuelle endringer.

Departementet har merket seg at mange av høringsinstansene fremhever skolenes særpreg på ulike områder, og at flere av de berørte skolene og deres organisasjoner ber om å bli skjermet fra de foreslåtte endringene.

Departementet ser at skoler som er godkjent etter privatskolelova kapittel 6A er særpregede, og på ulike måter kan gi verdifulle tilbud til sine elever og til samfunnet. Når departementet likevel foreslår å redusere andelen statstilskudd til disse skolene med ti prosent, er dette begrunnet med at opplæring ved skolene ikke gir formell kompetanse i form av studiekompetanse, yrkeskompetanse eller grunnkompetanse etter opplæringslova § 3-3 første ledd. Departementet legger til grunn at ressursene i utdanningssektoren som utgangspunkt bør prioriteres på opplæringsvirksomhet som gir formell kompetanse. Departementet finner det ikke urimelig at elevene ved disse skolene finansierer noe mer av kostnadene gjennom skolepenger.

Departementet vil som ledd i oppfølgingen av Oxford Research’ evaluering av tilskuddsordningen til skoler som er regulert under daværende kapittel 4 i voksenopplæringsloven (nåværende kapittel 6A i privatskolelova) av 2020, foreta en nærmere gjennomgang av disse skolene.

Etter departementets syn, er forslaget i tråd med EØS-avtalens forbud mot statsstøtte. Departementet viser til at EØS-avtalen ikke omfatter utdanningsfeltet, og at det er opp til det enkelte medlemsland å bestemme innholdet i og organiseringen av det nasjonale utdanningssystemet. Forbudet mot offentlig støtte i EØS-avtalen artikkel 61(1) må likevel overholdes. For å omfattes av EØS-avtalens regler om offentlig støtte, må støttemottaker blant annet være et foretak som driver økonomisk aktivitet, til vanlig beskrevet som å levere varer eller tjenester i et marked. Utdanning som er en del av det nasjonale utdanningssystemet og er under tilsyn av staten, og som helt eller i hovedsak er finansiert av offentlige midler, anses ikke som økonomisk aktivitet og er ikke omfattet av forbudet mot offentlig støtte. Et sentralt element i vurderingen av om virksomheten er økonomisk eller ikke-økonomisk er hvor stor andel av kostnadene som er finansiert av det offentlige. Det er ikke klart hvor stor andel av kostnadene som må være dekket av offentlige midler for at virksomheten skal anses som ikke-økonomisk aktivitet.

Departementets oppfatning er at en andel offentlig finansiering på 65 prosent av tilskuddsgrunnlaget medfører at utdanningstilbudet i hovedsak er finansiert av offentlige midler, og at skolene ikke driver økonomisk aktivitet i EØS-rettslig forstand.

Med forbehold om Stortingets tilslutning til forslaget i proposisjonen, tar departementet sikte på å forskriftsfeste at skoler godkjent etter privatskolelova kapittel 6A fra skoleåret 2023/24 får dekket 65 prosent av de driftsutgiftene som kommer innunder tilskuddsgrunnlaget ved statstilskudd, og at de kan ta inntil 35 prosent av dette grunnlaget i skolepenger.