4 Behov for behandling eller behov for arbeidsretta tiltak

4.1 Høyringsnotatet

Departementet foreslo å reversere endringa av folketrygdlova § 11-6 som tok til å gjelde 1. januar 2013, ved å føre tilbake ordlyden «behov for» behandling i bokstav a og å føre tilbake «behov for» arbeidsretta tiltak i bokstav b. Lovendringa i 2013 var meint å vere ei klargjering av gjeldande rett. Sivilombodsmannen uttalte i sak nr. 2014/1275 at lovendringa faktisk hadde ført til ei avgrensing i Trygderettens kompetanse. Hovudføremålet med høyringsforslaget var å sikre rettstryggleiken til dei som har fått avslag på søknad om arbeidsavklaringspengar.

4.2 Høyringsinstansane

Sivilombodsmannen er glad for at departementet følgjer opp fråsegna og støtter forslaget. Som departementet legg ombodsmannen til grunn at ei lovendring i tråd med endringsforslaget vil gi Trygderetten kompetanse til å overprøve alle vurderingane som Arbeids- og velferdsetaten gjer etter folketrygdlova § 11-6, slik lovgjevar la til grunn ved innføringa av AAP-ordninga. Forslaget blir i all hovudsak støtta av Advokatforeningen, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO), Norsk Attføringsforum, Jushjelpa i Midt-Norge, Velferdsalliansen (EAPN), Jussformidlingen i Bergen, Rettspolitisk forening, NAV Skien/Skien kommune, Helse- og omsorgsdepartementet, Landsorganisasjonen i Norge, Nasjonal kompetansetjeneste for sjeldne diagnoser og Gatejuristen i Tromsø.

Instansane trekkjer fram at det er eit behov for å synleggjere Trygderettens kompetanse til å overprøve Arbeids- og velferdsetatens vurderingar. Omsynet til rettstryggleiken og tillit til forvaltninga gjer seg særleg gjeldande på dette området. Det er viktig at eit uavhengig ankeorgan som Trygderetten har ein reell kompetanse til å overprøve dei påanka vedtaka. Norsk attføringsforum uttaler at lovendringa i 2013 har fått uheldige konsekvensar for deltakarane i tiltaksbedrifter.

Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler at forslaget vil gjere oppfølgingsarbeidet i etaten utfordrande og krevjande når det gjeld å stanse eller å avslå krav om arbeidsavklaringspengar. Direktoratet vurderer at det er særleg problematisk å stanse ytinga til rusmisbrukarar som av ulike årsaker ikkje klarer å gjennomføre planlagt aktivitet. Det må vere eit mål å unngå ein situasjon der ein har «gjengangarar» som klart har «behov for» tiltak, men som faktisk ikkje gjennomfører tiltaket, eller som stadig fell ut av behandlingsopplegget.

Direktoratet er usikker på om folketrygdlova § 11-8 og § 11-9 gir tilstrekkeleg heimel for å stanse arbeidsavklaringspengar i slike tilfelle. Dersom det berre er eit krav om at ein har behov for behandling, er det vanskelegare å stanse eller avslå ytinga der brukaren ikkje ønskjer behandling eller ikkje møter opp av andre grunnar. Ordlyden «behov for» vil også omfatte for eksempel analfabetar og personar som på grunn av språkutfordringar ikkje er i stand til å nyttiggjere seg samtaleterapi eller annan psykiatrisk behandling. Denne gruppa vil ha behov for behandling, men vil ikkje kunne nyttiggjere seg av behandlinga.

Parat NAV peiker på at endringa kan føre til at brukarane bruker opp retten til arbeidsavklaringspenger i ventetida på behandling. Den same merknaden har NAV Skien/Skien kommune.

4.3 Departementets vurderingar og forslag

Lovendringa i 2013 førte til ei innskrenking i Trygderettens kompetanse som ikkje var tilsikta, og som er i strid med det Stortinget la til grunn då AAP-ordninga blei innført. Departementet viser til at eit fleirtal av høyringsinstansane støtter forslaget om å reversere ordlyden i folketrygdlova § 11-6 til slik han var ved innføringa av arbeidsavklaringspengar i 2010.

Arbeids- og velferdsdirektoratet er usikker på om folketrygdlova §§ 11-8 og 11-9 gir tilstrekkeleg heimel for å stanse eller avslå ytinga i forbindelse med oppfølging. Departementet viser til at det er ei rekkje andre vilkår for rett til arbeidsavklaringspengar. Etter folketrygdlova § 11-8 må medlemmen bidra aktivt i prosessen med å komme i arbeid. Medlemmen skal medverke når den konkrete planen for korleis han eller ho skal komme i arbeid (aktivitetsplan) blir utarbeida. Det går klart fram av folketrygdlova § 11-9 at arbeidsavklaringspengane fell bort ved fråvær frå den fastsette aktiviteten inntil vilkåra for å motta ytinga igjen er oppfylte. Fråvær på inntil éin dag per meldeperiode (éin dag i ein periode på fjorten dagar) og fråvær på grunn av sterke velferdsgrunnar fører likevel ikkje til reduksjon i utbetalinga. Fråvær grunna eigen sjukdom eller skade skal heller ikkje føre til reduksjon av ytinga. Når medlemmen har fråvær som fører til at det fastsette arbeidsretta tiltaket eller den fastsette behandlinga blir vanskelegare å gjennomføre eller ikkje kan bli gjennomført på ein tilfredsstillande måte, skal Arbeids- og velferdsetaten vurdere om medlemmen framleis fyller vilkåra for rett til arbeidsavklaringspengar. Dette går fram av forskrift 10. februar 2010 nr. 152 om arbeidsavklaringspenger § 5. Dersom brukaren ikkje har behov for bistand for å skaffe seg eller behalde arbeid som han eller ho kan utføre, kan folketrygdlova § 11-6 nyttast som heimel for å avslå eller stanse ytinga.

Departementet har tidlegare varsla Stortinget at ordninga med arbeidsavklaringspengar vil bli gjennomgått. Departementet vil i denne gjennomgangen foreta ei grundig vurdering av heimlane for å avslå eller stanse arbeidsavklaringspengar.

Arbeidsavklaringspengar kan ytast så lenge det er naudsynt for at medlemmen skal kunne gjennomføre den fastsette aktiviteten med sikte på å komme i arbeid, men likevel ikkje lenger enn fire år. Parat NAV og NAV Skien / Skien kommune peiker på at forslaget kan føre til at ein person risikerer å bruke opp deler av perioden på arbeidsavklaringspengar i ventetida på behandling. Departementet viser til at ventetida på behandling og tiltak allereie inngår i den maksimale stønadsperioden, jf. forskrift 10. februar 2010 nr. 152 om arbeidsavklaringspenger § 2. Forslaget her vil ikkje endre på det. Det er normalt at det kan oppstå ei eller fleire ventetider i perioden på arbeidsavklaringspengar. Fireårsperioden kan forlengast dersom medlemmen på grunn av sjukdom, skade eller lyte har behov for særleg langvarig utgreiing, oppfølging, behandling, rehabilitering eller arbeidsretta tiltak, og medlemmen etter ei ny vurdering av arbeidsevna framleis har ei viss moglegheit for å komme i arbeid. Denne føresegna vil kunne sikre dei som opplever store utsettingar i avklaringa.

Fordi lovendringa frå 2013 fekk ein utilsikta konsekvens for Trygderettens kompetanse, er det etter departementets syn naudsynt å reversere denne delen av lovendringa. Lovforslaget her sikrar at Trygderetten får den kompetansen som Stortinget la til grunn då ordninga med arbeidsavklaringspengar blei innført. Endringa inneber at det er naudsynt at etaten si vurdering av om brukaren har behov for aktiv behandling og har behov for arbeidsretta tiltak blir tatt inn i vedtaket om arbeidsavklaringspengar, slik at alle sider av saka kan overprøvast av Trygderetten.

Departementet understrekar at Trygderettens kompetanse berre vil gjelde behovet for tiltak og ikkje kva for eit tiltak brukaren skal få. Arbeidsretta tiltak bør vere naudsynte og føremålstenlege for at brukaren skal kunne skaffe seg eller behalde inntektsgjevande arbeid. Val, utforming og varigheit av tiltaket skal skje i samråd med brukaren, jf. forskrift 11. desember 2015 nr. 1598 om arbeidsmarknadstiltak (tiltaksforskrifta) § 1-3 første ledd. Trygderetten har kompetanse til å prøve vedtak om individuelle rettar og plikter etter folketrygdlova, men har ikkje kompetanse til å prøve vurdering av tiltak etter tiltaksforskrifta. Slik har det vore sidan ordninga med arbeidsavklaringspengar blei innført. Føresegnene om kva tiltak som skal setjast i verk og kor omfattande desse skal vere, blei frå 1. mars 2010 tatt ut av folketrygdlova og var dermed ikkje lengre ein del av verkeområdet til Trygderetten. Endringa frå 2010 inneber for eksempel at Trygderetten ikkje kan overprøve avslag på utdanning som eit tiltak for ein mottakar av arbeidsavklaringspengar; denne vurderinga ligg og skal framleis liggje til NAV-kontoret.

Gjennom lovendringa i 2013 blei det vidare presisert i § 11-6 første ledd at bistanden skulle ha som mål å gjere brukaren i stand til å skaffe seg eller behalde arbeid som han eller ho kan utføre. Det var ei tilsvarande formulering i bokstav c, som samstundes blei tatt ut. Føremålet med arbeidsavklaringspengar, sjå folketrygdlova § 11-1, er å sikre inntekt for medlemmar medan dei får aktiv behandling, deltek på eit arbeidsretta tiltak eller får anna oppfølging med sikte på skaffe seg eller behalde arbeid. Presiseringa i § 11-6 første ledd har ikkje ført til endring i praksis eller i kompetansen til Trygderetten. Etter departementets vurdering er det dermed ikkje grunn til å reversere heile lovendringa, men berre endringane i bokstav a og b.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdlova § 11-6.