4 Oppheving av vegtrafikkloven § 7a

4.1 Gjeldande rett

Vegtrafikkloven § 7a

Lovføresegna om vegprising er gitt i vegtrafikkloven § 7a:

§ 7a. Vegprising

Departementet kan bestemme at det innføres vegprising i et nærmere fastsatt område. Med vegprising menes et trafikkregulerende virkemiddel der trafikantene må betale et beløp for å benytte bestemte deler av vegnettet til bestemte tider.

Nettoinntektene fra vegprising skal fordeles mellom staten og berørte kommuner og fylkeskommuner. Nettoinntektene skal nyttes til transportformål i det berørte området, herunder kollektivtransport, trafikksikkerhetstiltak og miljøtiltak.

Vegprising skal bare innføres når de berørte kommuner og fylkeskommuner gir sin tilslutning til dette. Departementet kan likevel i særlige tilfelle pålegge de berørte kommuner og fylkeskommuner gjennomføring av vegprising.

Departementets vedtak etter paragrafen her krever samtykke fra Stortinget.

Departementet kan gi nærmere forskrifter for å regulere ordningen, herunder om prinsipper for takstfastsettelse, om tilleggsavgift ved unnlatt betaling og om fordelingen av nettoinntektene.

Vegprising er i lova definert som eit trafikkregulerande verkemiddel der trafikantane betalar eit beløp for å nytte bestemte delar av vegnettet til bestemte tider. Lovføresegna fastset visse rammer for at ei ordning med vegprising kan innførast i eit nærare bestemt område, med føresegner om avgjerdsmyndigheit og føresegner om fordeling og bruk av inntekter frå dei inntente midla. Vidare gir lovføresegna heimel til at departementet kan fastsetje forskrifter for å regulere ordninga.

Forskrifta om køprising

Det er gitt utfyllande føresegner til vegtrafikkloven § 7a i forskrift 25. oktober 2011 nr. 1044 om køprising. Køprising er i forskrifta § 1 definert som vegprising, dvs. at trafikantar må betale for å bruke bestemte delar av vegnettet til bestemte tider. Forskrifta § 2 seier at formålet med køprising er trafikkregulering med sikte på å redusere lokale kø- og miljøproblem. § 3 i forskrifta seier at køprising kan bli innført i byområde der det kan leggast fram dokumentasjon av reelle kø- og miljøproblem og ein forventa verknad av tiltaket. Som ein del av dette skal arealbruken og transportsystemet i området det gjeld bli sett i samanheng, og det skal liggje føre ein heilskapleg plan som skal omfatte behovet for ordninga med ei tilhøyrande målsetjing.

Om fastsetjinga av takstar i ei køprisordning, heiter det at storleiken i størst mogleg grad skal reflektere dei eksterne kostnadene ved dei lokale kø- og miljøproblema knytt til trafikken i området, slik at målsetjinga ved ordninga blir teke vare på best mogleg måte, sjå nærare forskrifta § 7. Her er det også gitt føresegner om evaluering og nytt framlegg av den einskilde ordninga for Stortinget etter maksimalt 10 år. I forskrifta § 6 er det elles gitt føresegner om bruken av inntektene frå køprisordninga. Inntektene skal nyttast til transportformål i området det gjeld og bli fordelt mellom staten og dei aktuelle kommunane og fylkeskommunen etter ei vurdering av kva for transportoppgåver som skal løysast.

Føresegnene i forskrifta gir elles føringar om administrering og drift, styring og rapportering, betalingsplikt og om fritak for betaling og rabattordning.

Køprisordninga har til no ikkje blitt teke i bruk i Noreg, og det ligg ikkje føre signal frå nokon av byane om at dei ønskjer å ta i bruk ordninga.

4.2 Forslaget i høringsbrevet

Departementet foreslo i høringsbrevet at verkemidlet som det er opna for etter vegtrafikkloven § 7a (vegprising) og forskrift 25. oktober 2011 nr. 1044 om køprising, blir oppheva. Forslaget bygde på vurderinga at forslaget til ny § 27 andre ledd dekkjer verkemidlet som det er opna for etter vegtrafikkloven § 7a (vegprising) og forskrifta om køprising.

I høringsbrevet blei det gjort nærare greie for verkemiddelet etter forskrifta om køprising. Køprisregelverket har trafikkregulering med sikte på redusere lokale kø- og miljøproblem som hovudformål. I forarbeida til vegtrafikkloven § 7a er det nærare oppgitt at formålet med vegprising er å ha eit verkemiddel som kan korrigere for dei eksterne samfunnsøkonomiske kostnadene som vegtrafikken påfører lokalsamfunnet med omsyn til tida og staden for køyringa. I køprissystemet er trafikkreguleringsmekanismen vurdert som det sentrale. At systemet i praksis vil ha ei inntektsside er vurdert meir som ein konsekvens av ordninga. Etter forskrifta om køprising skal inntektene nyttast til transportformål i området det gjeld, og tiltak som vil redusere behovet for bilbruk, spesielt kollektivtransport, skal bli prioritert. Nettoinntektene skal bli fordelt mellom staten og kommunane og fylkeskommunen det gjeld.

Departementet la i høringsbrevet vekt på at forslaget til endringar i ny § 27 andre ledd opnar for ein utvida bruk av bompengar i byområda. Det blir mellom anna moglegheit for å regulere trafikken på veginfrastrukturen over heile døgnet ut frå omsynet til lokalmiljøet og investere i tiltak for at fleire reiser med kollektive transportmiddel. Etter departementet si vurdering hadde ikkje lovforslaget i seg det same fokuset på handtering av lokale kø- og miljøproblem og korrigering for eksterne samfunnsøkonomiske kostnader som køprisregelverket har. Lovforslaget følgjer eit system der det er opna for eit fleksibelt system for fastsetjing av takstar, etter dei nærare behova i det einskilde området. Områda for bruken av bompengeinntekter for byområda blei derimot vurdert å vere om lag det same som etter køprissystemet, idet veglova § 27 både opnar for og det er praksis for å bruke bompengar til vegformål, så vel som investering i og drift av kollektivtrafikk i byområda. Det blei klargjort at det likevel ikkje var foreslått ei føresegn om at investering i kollektivtransport skal bli prioritert slik ein har i forskrifta om køprising. Med eit slikt forslag ville ein, slik departementet vurderte det, ikkje oppnå den fleksibiliteten departementet ønskjer i lovføresegna. Denne forma for prioriteringar var det såleis overlate til politiske verkemiddel å handtere, sjå nærare omtalen i kapittel 2.2.

Departementet vurderte vidare at verkemidlet etter forskrifta om køprising der trafikanten betaler eit beløp for å bruke vegen med sikte på å redusere lokale kø- og miljøproblem, blir godt teken i vare av den nye føresegna etter veglova § 27. Den nye føresegna i veglova som seier at takstane kan fastsetjast slik at dei er basert på køyretøya si vekt, påverkar val av reisemiddel, varierer ut ifrå tida på døgnet, dei ulike køyretøya sine miljøeigenskapar eller liknande, gir eit vidt handlingsrom til å fastsetje takstane. Departementet vurderte dette å gi det same handlingsrommet til å fastsetje fleksible takstar ut i frå behova i det einskilde området som den gjeldande forskrifta om køprising § 7 gir, slik at ein i praksis vil stå igjen med dei same moglegheitene etter bompengesystemet som ein har etter forskrifta om køprising. Også opninga til å nytte bompengetakstane til alle av formåla innanfor veglova og til investering i faste anlegg for kollektivtrafikk og drift av kollektivtrafikk, inneber at det i praksis ikkje er nokon skilnad mellom kva inntektene frå køprising og bompengar kan nyttast til.

I høringsbrevet blei det peika på ei særskild problemstilling med vegtrafikkloven § 7a, ved at lova opnar for å innføre vegprising i «et nærmere fastsatt område», mens forskrifta om køprising seier at køprising kan innførast i «byområder». Ei tolking av den reine ordlyden i vegtrafikkloven § 7a kan vere at det kan opnast for å innføre vegprising også i andre område på vegnettet enn i byområda, dersom vilkåra elles er oppfylte. Etter departementet si vurdering var det byområda som var hovudsiktemålet for vegprising etter vegtrafikkloven. Fleire tilhøve talar for dette, slik som omtala av tiltaket i forarbeida, der vegprising er omtalt som eit verkemiddel for å redusere køproblem og betre dei lokale miljøtilhøva, at vegprising og bompengefinansiering ikkje skal bli brukt samtidig i det same området, at nettoinntektene skal øyremerkast transportformål i området det gjeld og at vegprising primært vil vere aktuelt i storbyane, sjå nærare Ot.prp. nr. 32 (2000–2001). Da forskrifta om køprising blei fastsett, var forskrifta meint å vere utfyllande til lovføresegna. Ho var ikkje meint å innskrenke heimelen i lova på dette området, sjå nærare kongeleg resolusjon 3/2011–2012.

Departementet la vidare vekt på at det er områda i eller i tilknyting til byane i Noreg som har utfordringar knytt til høg biltrafikk og påkjenning av lokalmiljøet, og det er byane som først og fremst har alternativ kollektivtransport med moglegheit for å avlaste vegane for transporten. Det blei òg presisert at det er langvarig praksis for at bompengefinansiering utanfor byområda berre blir brukt til å finansiere utbygging av vegprosjekt, ikkje til finansiering av kollektivtransport. Bompengeinnkrevjinga tek slutt når lånet som har gått til å dekkje den delen av kostnaden som skal finansierast av bompengar er nedbetalt og prosjektet er ferdig finansiert. Departementet la òg vekt på at praksisen for bruk av bompengar utanfor byområda har brei oppslutning frå partia på Stortinget gjennom handsaminga av bompengesakene, og det har gjennom åra med bompengepraksis ikkje vore eit tema å gå bort frå dette systemet og over til den typen vegprising som vegtrafikkloven § 7a opnar for på vegane utanfor byområda. Med dei utvida moglegheitene til å ta i bruk fleksible bompengetakstar i byområda som forslaget til endringar i veglova § 27 andre ledd inneber, såg departementet det ikkje som formålstenleg å behalde heimelen for vegprising etter vegtrafikkloven § 7a.

I høringsbrevet blei det til slutt gjort greie for at forslaget til ny føresegn i veglova § 27 andre ledd elles skil seg frå reguleringa i forskrifta om køprising ved at det ikkje er gitt eigne føresegner om lokal handsaming, administrering og drift, styring og rapportering, og kor lenge bompengeinnkrevjing i eit byområde kan halde fram. Som nærare beskrive i kapittel 3.2 er dette spørsmål som blir handsama i den einskilde bompengeproposisjon, på bakgrunn av langvarig praksis. Desse tema vil òg vere ein del av arbeidet med bymiljøavtalene og byvekstavtalene, jf. omtala i kapittel 2.2. Departementet såg det derfor ikkje formålstenleg å foreslå slike generelle føresegner i veglova eller forskrift til veglova på det noverande tidspunktet.

4.3 Merknader frå høringsinstansane

Dei fleste av høringsinstansane som uttaler at dei støttar forslaget til endringar i veglova § 27 andre ledd, uttaler òg at dei støttar forslaget til å oppheve vegtrafikkloven § 7a, jf. oppsummeringa i kapittel 3.2.2 Uttaler til støtte for lovforslaget.

Departementet legg til grunn at dei tre høringsinstansane som går i mot forslaget til endringar i veglova § 27 andre ledd, Norges Automobil-Forbund, Opplysningsrådet for Veitrafikken og Norsk Petroleumsinstitutt, også er i mot endringane i vegtrafikkloven § 7a.

4.4 Departementet sine vurderingar

Departementet merkjer seg at det store fleirtalet av høringsinstansane støttar forslaget om å oppheve lovheimelen for vegprising i vegtrafikkloven § 7a. Eit mindretal på tre høringsinstansar uttaler at dei støttar verkemiddelet som det er opna for etter vegtrafikkloven § 7a og går inn for alternative former for avgiftsinnkrevjing retta mot bilistane gjennom innføring av satelittbasert vegprising.

Etter departementet si vurdering sørger forslaget til ny § 27 andre ledd i veglova for at dei viktigaste føresegnene om alternativ til takstutforming og moglegheiter til bruk av inntektene etter køprisregelverket blir vidareført i bompengeordninga. Som nærare omtalt i kapittel 3.2 er den nye lovføresegna utforma på ein fleksibel måte, med store moglegheiter for at myndigheitene kan utforme bompengetakstane i byområda etter dei nærare behova i det einskilde området, av omsyn til transportløysingane i området, arealet, lokalmiljøet eller liknande. Ut frå uttalene til dei store byane, som er dei som etter dagens situasjon har mest behov for å regulere trafikken ut frå talet på køyretøy og køyretøya sine miljøeigenskapar, ligg det an til at moglegheitene for takstutforming vil bli teke i bruk av byane, i motsetning til systemet etter vegtrafikkloven. I medhald av uttalene frå sentrale myndigheiter som har det overordna ansvaret for vegtrafikken, byplanlegging og lokal forureining, må det også bli lagt til grunn at det nye systemet etter veglova § 27 andre ledd gir gode moglegheiter til å bruke prismekanismen som eit av fleire verkemiddel for å løyse dei utfordringane byane har med trafikkavvikling, bruk av arealet og lokal luftkvalitet. Etter departementet si vurdering sørger prinsippa og den langvarige praksisen som ligg føre for bompengar for at dei nye føresegnene om bompengar i byane vil bli forvalta på ein god måte. Forslaget til oppheving av vegtrafikkloven § 7a sørger, etter departementet si vurdering, for at det ikkje vil liggje føre to ordningar i lovgivinga med dei same formåla, med dei uklarheitene dette ville ført til i praksis.

Departementet presiserer at verkemidlet som det er opna for etter vegtrafikkloven § 7a og forskrifta om køprising ikkje må bli blanda saman med satelittbasert vegprising, som det no ligg føre vedtak frå Stortinget om at departementet skal utgreie. Basert på NOU 2015: 15, er føresetnadene for eit slikt system at ordninga skal vere eit landsomfattande, satelittbasert system som også avviklar vegbruksavgiftene på drivstoff. Systemet vil gi informasjon om kor køyretøya er seg til ein kvar tid, og avgifta kan bli basert på dei totalt køyrde kilometrane og kvar og når køyringa finn stad, slik at det også er eigna til å korrigere for eksterne kostnader i byane. Etter departementet si vurdering er ikkje ordlyden i vegtrafikkloven § 7a og formåla med føresegna utforma for eit slikt system, noko som inneber at ein eventuell framtidig overgang til satelittbasert vegprising uansett vil krevje ei ny lovendring.