4 Lovhjemmel for tilskudd til retur

4.1 Beskrivelse av ordningen for tilskudd til retur

Det er et ønske at flest mulig utenlandske borgere som ikke har lovlig opphold skal returnere til hjemlandet så raskt og effektivt som mulig på egen hånd eller med assistanse, slik at det ikke blir behov for bruk av tvang.

Det store flertall av saker som aktualiserer utsendelse av mindreårige, gjelder barnefamilier som har fått avslag på en søknad om asyl. Både i disse sakene og i andre saker hvor det treffes vedtak om at barnefamilier har en plikt til å forlate Norge, fastsettes det en frist for utreise. I norsk praksis legges det stor vekt på at retur skal foregå uten bruk av tvang. Det tilbys derfor gunstige ordninger for assistert retur gjennom et eget program som skal tilby en organisert, verdig og sikker returmulighet for asylsøkere og utlendinger uten lovlig opphold i Norge.

For mange av dem som får avslag på en søknad om beskyttelse, kan det å returnere gjennom assistert retur være et vanskelig valg. De fleste asylsøkere har investert store ressurser i å komme til Norge, og både de og deres familier og nettverk i hjemlandet har ofte hatt store forventninger til hva de skulle oppnå i Europa. En beslutning om å returnere kan være ekstra vanskelig for barnefamilier, spesielt når barna er i skolepliktig alder og har fått tilknytning til et lokalmiljø. Det å søke om assistert retur er gjerne et resultat av en lengre modningsprosess. Det er ulikt når en person er klar for å tilegne seg informasjon om assistert retur og når den oppleves som relevant.

Forskrift om tilskudd til assistert retur trådte i kraft 1. mars 2020. Forskriften er hovedsakelig en regelfesting av ordning om tilskudd til assistert retur som tidligere var regulert i G-02/2016 Retningslinjer for arbeidet med assistert retur med vedlegg. Den nye forskriften har gitt en enklere oversikt over målgruppen, vilkårene og beregning av tilskudd til assistert retur og tvangsretur. Gjennom forskriften ble det også foretatt noen justeringer for å forsterke oppfordringene til å søke om returstøtte før utløpet av utreisefristen. Konkret innebærer dette at det gis høyere tilskudd til den som søker før utløpet av utreisefristen enn til den som søker etter.

Tilskudd til assistert retur består av reise- og reintegreringstilskudd.

Reisetilskudd gis som tilskudd til dekning av utgifter til reisen, herunder til å kjøpe flybilletter og å fremskaffe reisedokumenter. Reisetilskuddet inkluderer praktisk assistanse til reisen og til ankomsten til hjemlandet. Alle som får innvilget søknad om assistert retur får dette tilskuddet.

Reintegreringstilskudd gis som tilskudd til reintegrering i form av kontanter og/eller i form av tjenester etter ankomsten til hjemlandet. Der det gis i form av kontanter utbetales pengene direkte til den returnerte, mens der det gis i form av tjenester går pengene til dekning av utgifter til næringsetablering, arbeidstrening, skole eller utdanning. Det gis reintegreringstilskudd i form av kontanter gradert etter søknadstidspunkt, dvs. før eller etter fastsatt utreisefrist. Søkere fra Somalia, Afghanistan og Marokko, samt søkere som er enslige mindreårige, barnefamilier og sårbare grupper får supplerende reintegreringstilskudd. Også personer som søker om tilskudd til assistert retur etter utreisefristen – altså personer som oppholder seg ulovlig i Norge – kan gis tilskudd, men da med reduserte satser.

Det er UDI som har hovedansvaret for å administrere ordningen med assistert retur, men den blir tilrettelagt av blant annet International Organization for Migration (IOM).

Søknader om tilskudd til assistert retur behandles i henhold til saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak i forvaltningsloven, noe som blant annet har betydning for forvaltningens plikt til skriftlighet, begrunnelse for vedtaket og adgangen til å klage. Det innebærer også begrensninger i adgang til å omgjøre vedtaket.

De fleste europeiske land tilbyr assistert retur og har egne ordninger og systemer for dette. Det er imidlertid variasjoner mellom landene både i assisterte returprogrammer, støttenivå, portefølje og tidvis også samarbeidspartnere. Det er imidlertid et ønske fra EU om at medlems- og assosierte land i større grad harmoniserer støttenivåene for å forhindre sekundær migrasjon i Europa.

4.2 Høringen

Departementet foreslo i høringsnotat 18. desember 2019 en ny § 90 a i utlendingsloven, som skal omhandle tilskudd i forbindelse med retur. Høringsnotatet ble sendt til samme instanser som nevnt ovenfor i punkt 2.2.

Høringsforslaget inngikk i en bredere høring sammen med andre regelforslag som følges opp i egne prosesser.

Se avsnitt 4.4 nedenfor om innkomne merknader i høringen.

4.3 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet en ny § 90 a i utlendingsloven, som skal omhandle tilskudd i forbindelse med retur. Bakgrunnen for dette er at utlendingsloven i dag ikke har en slik bestemmelse. Assistert retur er en tilskuddsordning hvor midlene disponeres ut fra Stortingets budsjettvedtak.

Departementet mente at flere hensyn taler for at hovedforankringen for ordningen bør ligge i loven. Utlendingsloven § 90 har regler om utreisefrist og tvangsretur, men det står ingenting om at den utreisepliktige har mulighet til å søke om tilskudd for å gjennomføre returen, herunder støtte til retur og reintegrering i hjemlandet. Derimot følger det av § 91 at en utlending som blir tvangsreturnert, har plikt til å betale transportkostnadene. En lovbestemmelse om ordningene for returstøtte vil i større grad synliggjøre helheten på returfeltet.

Det er samtidig et behov for å overlate den nærmere detaljregulering til forskrift. Returfeltet er dynamisk og krever raske endringer i et komplisert regelverk. Dialog med opprinnelsesland om retur og migrasjon, herunder inngåelse/reforhandling av returavtaler, kan innebære at det oppstår nye/endrede behov knyttet til landspesifikke returprogram med særskilte tilskuddsordninger. Videre tilsier erfaringer at ordninger med tilskudd i forbindelse med retur er utsatt for misbruk, hvilket kan tilsi at enkelte søkergrupper eller nasjonaliteter bør utelates fra ordningen midlertidig eller permanent. Dette innebærer at regelverket og ordningen endrer seg relativt ofte. Lovhjemmelen ble derfor foreslått utformet som en ren forskriftshjemmel, og det ble vist til forskrift om tilskudd til assistert retur og tvangsretur som da var på høring med frist 25. september 2019. Som nevnt ovenfor var blant annet formålet med å forskriftsfeste tilskuddsordningen at det skulle bli enklere å få oversikt over målgruppen, vilkårene og beregningen av tilskuddet.

Departementet understreket for øvrig at det er en nær sammenheng mellom hvor mange som velger ordningen for assistert retur, og praksis når det gjelder tvangsretur. På oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet undersøkte Oslo Economics i 2016 hvilken effekt den faktiske gjennomføringen av tvangsreturer har for villigheten til å returnere gjennom ordningen for assistert retur. Undersøkelsen viste en positiv sammenheng mellom gjennomførte tvangsreturer og nye søknader om assistert retur.1

4.4 Høringsinstansenes syn

Høringsforslaget inngikk i en bredere høring sammen med andre regelforslag som følges opp i egne prosesser. Kun Jussbuss hadde særskilte merknader til forslaget til lovhjemmel for returstøtteordningen. De uttaler:

«Vi er positive til at ordningen med assistert retur lovfestes for å gi større forutberegnelighet for den enkelte og sikre et reelt alternativ til tvangsretur og internering. I vurderingen av om ordningen skal benyttes må det gjøres en konkret vurdering i den enkeltes sak slik at opprinnelsesland ikke skal utelukke noen fra ordningen.»

For øvrig har Rettspolitisk forening vist til høringsuttalelsen til Jussbuss i den nevnte høringen, og stiller seg bak denne.

Antirasistisk senter hadde merknader til innholdet i ordningen med assistert retur, men har ikke reist særskilte innvendinger mot forslaget til lovhjemmel for å regulere ordningen i forskrift.

4.5 Departementets vurdering

Departementet fastholder forslaget om å innta en ny § 90 a i utlendingsloven. På denne måten vil utlendingsloven ha bestemmelser om utreisefrist og tvangsretur (§§ 90 og 91) og tilskudd i forbindelse med retur (§ 90 a). Dette vil gjøre regelverket mer helhetlig og tydelig.

Med bakgrunn i at det i dag gis tilskudd til assistert retur, men unntaksvis også i forbindelse med tvangsretur, foreslår departementet at den nye lovbestemmelsen ikke skal være begrenset til å omhandle støtte til assistert retur. Bestemmelsen er derfor formulert som en adgang til å gi tilskudd «i forbindelse med retur». Som nevnt i høringsnotatet har det vært nødvendig å overlate den nærmere detaljreguleringen til forskrift ettersom returfeltet er dynamisk og krever raske endringer.

Klager over avslag på søknad om returstøtte behandles i dag av Justis- og beredskapsdepartementet. Departementet foreslår en hjemmel for å fastsette i forskrift at klager skal behandles av UNE eller annet klageorgan.

Det vises til lovforslaget § 90 a.