2 Forslagets bakgrunn

2.1 Innledning

Salg av strøm til forbrukere er en konkurranseutsatt næring, der kraftleverandørene konkurrerer om kundene. Siden strøm er et homogent produkt, er det som skiller kraftleverandørene fra hverandre hvilke avtaler de tilbyr, pris, samt service og tilleggstjenester. Strømmarkedet består av mange aktører, og mange forbrukere opplever at det er vanskelig å sette seg inn i markedet. Strøm er et nødvendighetsgode, som tilsier en regulering av strømmarkedet for å styrke forbrukervernet

Kraftleverandørene tilbyr ulike kraftavtaler med ulik prisstruktur, gebyrer, påslag og rabatter. En del kraftavtaler er også koblet mot andre produkter og tjenester. Et stort tilbud av ulike avtaler og vilkår er i utgangspunktet et gode for forbrukerne, da forbrukerne kan tjene på å bytte til de billigste avtalene. Dette forutsetter imidlertid at forbrukerne har god nok informasjon til å sammenligne avtalene på en enkel måte.

Det ble i høringen også foreslått enkelte forskriftsendringer. Disse er gjenstand for egen behandling og omtales derfor ikke nærmere i denne proposisjonen.

2.2 Gjeldende rett

Energiloven nedfeller de rettslige rammene for organiseringen av kraftmarkedet i Norge. Det går et grunnleggende skille i loven mellom omsetning av energi som skal være konkurranseutsatt og monopolkontroll over nettselskapene som er overføringsleddet.

Kraftleverandører som selger strøm til forbrukere må ha omsetningskonsesjon etter energiloven § 4-1, og RME er konsesjonsmyndighet. Videre regler for strømmarkedet finnes blant annet i forskrift om kraftomsetning og nettjenester, som blant annet skal sikre kraftleverandører adgang til overføringsnettet og legge til rette for at forbrukere enkelt kan bytte kraftleverandør. Forskriften regulerer også oppstart og opphør av kraftleveranser, og stiller krav til kraftleverandørens fakturering av elektrisk energi til forbrukere. Forskrift om nettregulering og energimarkedet (NEM) har også regler om omsetningskonsesjon, og det følger av § 4-7 at reguleringsmyndigheten kan fastsette ytterligere vilkår for konsesjon.

Dagens omsetningskonsesjonsperiode gjelder frem til 31. desember 2024. I forkant av ny konsesjonsperiode må alle omsetningskonsesjonærer søke RME om fornyelse. RME har foreslått å stille strengere krav til kraftleverandører som søker omsetningskonsesjon gjennom en praksisendring hos RME.

RME kan i ytterste konsekvens trekke tilbake en omsetningskonsesjon. Formålet med en tilbaketrekking er å stoppe aktiviteten til kraftleverandører som driver virksomhet som ikke er forenlig med et trygt og velfungerende strømmarked.

Som utgangspunkt er det avtalefrihet ved salg av strøm til forbrukere, men det finnes reguleringer i ulike sektorlover og -forskrifter, samt alminnelig ulovfestet kontraktsrett.

Avtaleloven gjelder også for strømavtaler. Det følger av loven § 36 at urimelige avtaler kan settes helt eller delvis til side, og av § 37 følger det særregler om vilkår som ikke er individuelt forhandlet, slik som i kraftavtaler. Videre gjelder også markedsføringsloven, som er produktnøytral, for salg av strøm til forbrukere. Dersom avtale om kjøp av strøm inngås ved fjernsalg eller salg utenfor faste forretningslokaler gjelder også angrerettloven. Loven gir forbrukerne et særlig vern i slike salgssituasjoner.

Direktiv 2009/73/EF (tredje elmarkedsdirektiv) er gjennomført i norsk rett ved energiloven med tilhørende forskrifter, og regulerer salg av strøm til forbrukere. Markedsføring og salg til forbrukere er regulert i en rekke EU-direktiver som er gjennomført i norsk rett, blant annet gjennom markedsføringsloven, angrerettloven og avtaleloven. Flere av direktivene på forbrukervernområdet er totalharmonisert, som innebærer at ingen av EØS-landene kan innføre andre regler enn dem som følger av det aktuelle direktivet. Adgangen til å innføre andre regler er begrenset på området som er dekket av disse EU-rettsaktene. De foreslåtte endringene er utenfor området som de totalharmoniserte rettsaktene regulerer.

Gjeldende rett på de ulike punktene er nærmere beskrevet under proposisjonens punkt 4.

2.3 Forslagets bakgrunn

ED og Barne- og familiedepartementet (BFD) har over lengre tid jobbet for å legge til rette for et mer forbrukervennlig strømmarked, i samarbeid med RME og Forbrukertilsynet.

ED og BFD fastsatte høsten 2022 nye og strengere regler for markedsføring av strømavtaler, samt nye krav til opplysninger som forbrukerne får ved inngåelse av strømavtaler. Forskriftsendringene har som formål å redusere informasjonsskjevhet og styrke forbrukernes mulighet til å sammenligne priser i markedet og ta informerte valg. RME og Forbrukertilsynet arbeider aktivt med å følge opp regelverket og har i 2023 ført tilsyn med utvalgte leverandører. Tilsyn viser at kraftleverandørene i større grad enn tidligere har satt seg inn i regelverket på området og forsøker å overholde det, men det avdekkes fremdeles regelverksbrudd ved flere leverandørers markedsføring, avtalevilkår og handelspraksis.

Departementene erfarer at mange forbrukere fortsatt opplever strømmarkedet som uoversiktlig og lite forbrukervennlig. En av utfordringene er informasjonsskjevheten i markedet, der forbrukeren har mindre informasjon om kraftavtalen enn kraftleverandøren. En del forbrukere har inngått kraftavtaler som de ikke har oversikt over innholdet i. Dette gjør at det blir vanskelig for forbrukerne å sammenligne innholdet med andre avtaler, samt å få med seg endringer etter avtaleinngåelse. Mange forbrukere er ikke klar over at de har inngått kortvarige avtaler, og at de raskt blir satt over på en ny avtale med dårligere vilkår. Dette taler for en ytterligere regulering for å styrke forbrukervernet.

Departementene har på denne bakgrunn vurdert ulike tiltak for å styrke forbrukernes informasjonsgrunnlag. Formålet er å gjøre det enklere for forbrukerne å sammenligne strømavtaler og ta opplyste valg. Samt gjøre det enklere for forbrukere å ha et aktivt forhold til potensielle endringer i deres eksisterende avtale. Lovendringene som her foreslås, og forskriftsendringene som er gjenstand for en egen prosess, skal bidra til dette.

I forbindelse med lov- og forskriftsarbeidet har BFD innhentet vurderinger fra Advokatfirmaet Schjødt AS og Oslo Economics AS, som har vurdert henholdsvis det juridiske handlingsrommet for å innføre tiltak og reguleringer for å fremme et mer forbrukervennlig marked for strøm etter EØS-avtalen og de økonomiske og administrative konsekvensene tiltakene vil ha. Disse rapportene ble lagt til grunn i arbeidet med lovforslagene.