4 Departementets forslag til lovendringer

4.1 Virkeområde og definisjoner

4.1.1 Gjeldende rett

Energiloven § 1-3 har en rekke definisjoner for begreper som anvendes i de forskjellige kapitlene i loven. Kraftleverandør og forbruker er i dag ikke legaldefinert i energiloven, men er definert i forskrift om kraftomsetning og nettjenester § 1-3.

4.1.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått at begrepene «kraftleverandør» og «forbruker» defineres i energiloven § 1-3 som nytt åttende og niende ledd og at de gjennomgående brukes i forslaget til nytt kapittel 4 A i energiloven. Dette er begreper som angir hvem som er plikt- og rettighetssubjekter i det nye kapittelet.

Det ble foreslått at kraftleverandør defineres som et foretak med omsetningskonsesjon etter § 4-1 som selger elektrisk energi til sluttbruker. Med forbruker menes en fysisk person som ikke hovedsakelig handler som ledd i næringsvirksomhet. Dette er samme definisjon som i markedsføringsloven § 5 bokstav a og angrerettloven § 5 bokstav a.

Det ble foreslått en bestemmelse i kapittel 4 A som angir at det nye kapittelets saklige virkeområde skal være kraftavtaler som inngås mellom kraftleverandør og forbruker. For å gi forbrukerne et tilstrekkelig rettslig vern, ble det foreslått at paragrafene i kapittel 4 A skal være ufravikelige til forbrukerens ugunst.

4.1.3 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen støtter forslaget om å definere sentrale begrep som skal benyttes i den nye reguleringen. Advokatforeningen bemerker at «kraftleverandør» er benyttet og definert blant annet i forskrift om kraftomsetning og nettjenester § 1-3 med en litt annen ordlyd. Advokatforeningen foreslår at forarbeidene kan avklare om det er tiltenkt materielle forskjeller mellom definisjonene.

Forbrukertilsynet stiller seg positiv til at «kraftleverandør» og «forbruker» defineres i energiloven. Forbrukertilsynet mener det er uheldig at disse begrepene allerede er definert i forskrift om kraftomsetning og nettjenester § 1-3, og at definisjonene i høringsnotatet avviker fra hvordan de tilsvarende begrepene blir definert i forskriften. Forbrukertilsynet foreslår at definisjonene i forskriften fjernes eller endres slik at de sammenfaller. Forbrukertilsynet foreslår for øvrig at man endrer begrepsbruken i § 4 A-1 fra «elektrisk kraft» til «elektrisk energi» da det samsvarer med begrepsbruken i energiloven for øvrig.

Elbub og Statnett viser til at virksomheten til en kraftleverandør har endret seg over mange år, og at det ikke er et tydelig skille mellom sluttbrukere og kraftprodusenter. Instansene etterlyser derfor en definisjon som gjenspeiler hvordan begrepet kraftleverandør faktisk benyttes.

4.1.4 Departementets vurdering

Departementet har merket seg innspillene fra Forbrukertilsynets og Advokatforeningen om at begrepene allerede er definert i annet relevant regelverk. Selv om begrepene er definert andre steder mener departementet at det er hensiktsmessig at «forbruker» og «kraftleverandør» defineres i forslaget. Disse begrepene blir hyppig brukt gjennom kapittel 4 A, og det er viktig at det er tydelig hvem som er plikt- og rettssubjekter etter de nye bestemmelsene.

Ettersom begrepene som defineres utelukkende blir anvendt i det nye kapittelet 4 A, mener departementet at definisjonene skal inntas i forslaget til § 4 A-1 og avgrenses til kapittel 4 A. Begrepene er ikke benyttet i energiloven for øvrig, og det er derfor ikke behov for at definisjonene inntas i § 1-3. Ved at definisjonen inntas i kapittel 4 A blir det også av mindre betydning at definisjonen avviker fra definisjonen i forskrift om kraftomsetning og nettjenester.

Departementet har etter høringen justert definisjonen av kraftleverandør, slik at «sluttbruker» er erstattet med «forbrukere». Dette er gjort for å sikre enhetlig språkbruk, og det presiseres at definisjonene kun gjelder i kapittel 4 A.

Departementet merker seg også Forbrukertilsynets innspill til begrepsbruken i overskriften til kapittel 4 A. Departementet anser det hensiktsmessig med enhetlig språkbruk i energiloven og de foreslåtte bestemmelsene, og foreslår derfor å endre ordlyd til å omfatte «elektrisk energi» i stedet for «elektrisk kraft» som opprinnelig ble foreslått. Departementet presiserer samtidig at bestemmelsene i kapittelet rammer omsetning av «elektrisk energi fra kraftleverandør til forbrukere».

4.2 Kostnader ved oppsigelse av kraftavtale

4.2.1 Gjeldende rett

Kravene til hvilken informasjon en forbruker skal få før avtaleinngåelsen ved kjøp av strøm følger av både angrerettloven, avtaleloven og markedsføringsloven, samt prisopplysningsforskriften.

Hvorvidt et avtalevilkår om bruddgebyr er lovlig, vil bero på en konkret helhetsvurdering av om gebyret er urimelig etter markedsføringsloven § 22. Ved rimelighetsvurderingen skal det legges vekt på hensynet til balanse mellom partenes rettigheter og plikter, og på hensynet til klarhet i kontraktsforhold. Paragrafen innebærer at Forbrukertilsynet kan foreta en konkret vurdering og en avveining av ulike hensyn og momenter som er trukket opp i praksis fra Forbrukertilsynet og Markedsrådet.

Både prisopplysningsforskriften § 20 og avtaleloven § 38 b stiller krav til informasjonen som gis i fysiske butikker, og angrerettloven § 8 stiller krav til hvilke opplysninger som skal gis i forkant av avtaleinngåelse mellom næringsdrivende og forbrukere der avtalen inngås ved fjernsalg eller salg utenom faste forretningslokaler. Ettersom mange strømavtaler inngås utenfor faste forretningslokaler, er bestemmelsene i angrerettloven av særlig relevans for strømmarkedet. Etter angrerettloven § 8 første ledd bokstav n og avtaleloven § 38 b første ledd nr. 6 skal det før avtaleinngåelsen gis opplysninger om avtalens varighet, eller, for avtaler som er uten tidsbegrensning eller forlenges automatisk, vilkårene for å si opp avtalen.

Informasjon om bruddgebyr er en del av de opplysningene som skal gis i forkant av avtaleinngåelsen. Regelverket inneholder imidlertid ingen nærmere bestemte krav til hvordan informasjonen om bruddgebyret skal fremstilles for forbruker. Et eventuelt vilkår om bindingstid kombinert med bruddgebyr må være avtalt innenfor rammene av markedsføringsloven § 22.

Bruddgebyrets størrelse beror på avtalens vilkår. Noen kraftavtaler benytter faste bruddgebyr, mens andre legger til grunn fremtidig Nasdaq-pris for gjenværende måneder. Nasdaq er en finansiell kraftbørs.

4.2.2 Forslaget i høringsnotatet

For å skape større forutsigbarhet for forbrukere, og for å legge til rette for at forbrukere enkelt kan vurdere og sammenligne fastprisavtaler og andre avtaler med bindingstid, ble det i høringsnotatet foreslått en ny bestemmelse i energiloven § 4 A-2 om informasjon om gebyr ved oppsigelse av kraftavtale.

Forslaget til første ledd gikk ut på at kraftleverandørene pålegges å gi et regneeksempel i avtalevilkårene som viser hvordan bruddgebyret beregnes. Formålet med forslaget var å tydeliggjøre for forbrukerne at avtalen har bruddgebyr og hvordan gebyret beregnes. Regneeksemplet vil vise hvor stort bruddgebyret vil være basert på angitte parametere.

Etter forslaget til annet ledd må kraftleverandøren på forbrukerens anmodning kostnadsfritt angi nøyaktig hva bruddgebyret vil være ved en oppsigelse. Kraftleverandøren må oppgi hva bruddgebyret vil utgjøre innen fem virkedager etter anmodningen. Dette tar høyde for at beregning av bruddgebyr kan variere avhengig av hvor lang bindingstid det er på forbrukerens avtale og hvor lang tid som gjenstår, samt at prisen på strøm kan endre seg.

For å sikre at forbruker får noe betenkningstid, ble det foreslått at kraftleverandørens angivelse av bruddgebyret skal være bindende for kraftleverandøren i minst to dager. Høringsinstansenes syn på hvor lenge det konkrete beløpet skal være bindende for kraftleverandøren ble etterspurt.

4.2.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser stilte seg positive til at det innføres krav til informasjon om gebyr ved oppsigelse av kraftavtale. Blant annet uttrykker Huseierne, Distriksenergi og LO støtte til den foreslåtte reguleringen.

Fornybar Norge mener begrepet bruddgebyr ikke er godt, men anbefaler å benytte «over- eller underkurs ved opphør av prissikringsavtale». Fornybar Norge støtter for øvrig forslaget, men mener en dags bindingstid for kraftleverandøren er nok. Elmera Group ASA slutter seg til Fornybar Norges høringsinnspill.

Forbrukertilsynet er positive til at forbrukerne skal få mer informasjon om hvordan et eventuelt bruddgebyr beregnes. Forbrukertilsynet mener det er viktig at lovens forarbeider presiserer at et bruddgebyr ikke kan overstige kraftleverandøren forventede tap ved at forbrukeren sier opp avtalen. Forbrukertilsynet anser det også hensiktsmessig at informasjonen om bruddgebyr må gis til forbrukeren på et varig medium.

Advokatforeningen anser det som en lite heldig reguleringsteknikk at man tar sikte på å detaljregulere en plikt til å inkludere et regneeksempel i avtalevilkårene mens det i kapittelet for øvrig ikke sies noe generelt om hvilken opplysningsplikt en kraftleverandør har ved omsetning av kraft.

4.2.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om informasjon om gebyr ved oppsigelse av kraftavtale, med noen mindre endringer. En av disse endringene er at «gebyr» endres til «kostnader». Dette omfatter eventuelle gebyrer, eksempelvis bruddgebyr som er vanlig i fastprisavtaler.

Departementet har merket seg Forbrukertilsynets innspill om at informasjon om gebyr burde gis til forbrukeren på et varig medium. Et slikt krav er i tråd med bestemmelsens formål, og sikrer at forbrukeren har etterprøvbar informasjon.

Departementet har derfor inntatt et krav til at kraftleverandøren må gi forbrukeren informasjon om kostnadene på en slik måte at opplysningene er tilgjengelige i fremtiden i uendret form. Det er dermed ikke tilstrekkelig at en kraftleverandør tilbyr en nettbasert kalkulator, med mindre informasjonen forblir tilgjengelig for forbrukeren i uendret form.

I høringsinnspillet fra Fornybar Norge ble det foreslått å bruke begrepene «over- underkurs». Begrepene «over- og underkurs» er ikke begreper som benyttes i kraftsektoren. Departementet anser begrepet kostnad som mer intuitivt i kraftsektoren og at forbrukeren vil forstå hva det referer til.

Departementet ønsker å tydeliggjøre i lovteksten at det ved opphør av en kraftavtale kan oppstå situasjoner hvor kostnadene kan gå i forbrukerens favør. Eksempelvis der opphør av en fastprisavtale medfører at kraftleverandøren tjener på at forbrukeren trer ut av avtalen, grunnet endrede forutsetninger i pris. I slike tilfeller kan det være avtalt mellom partene at kraftleverandøren skal betale kostnaden til forbrukeren. Departementet har derfor inntatt i lovforslaget at det ved oppsigelse kan være tale om kostnader som enten «kraftleverandør eller forbrukeren skal betale». Det er også gjort enkelte mindre språklige justeringer i bestemmelsen for øvrig.

4.3 Nedkjølingsperiode

4.3.1 Gjeldende rett

Mange strømavtaler inngås utenom faste forretningslokaler, eksempelvis ved dørsalg, standssalg eller fjernsalg over telefon. Markedsføringsloven gjelder ved telefonsalg, dørsalg, standssalg og butikksalg. Det er innført nye regler som begrenser adgangen til dørsalg og legger til rette for at forbrukere kan reservere seg mot uanmodet dørsalg av varer og tjenester, herunder strømavtaler, i markedsføringsloven § 17 a.

Avtaleloven § 38 b oppstiller informasjonskrav ved forbrukeravtaler. Videre er det særregler for telefonsalg, dørsalg og standssalg i angrerettloven. Butikksalg er også omfattet av reglene i angrerettloven dersom butikken der avtalen inngås ikke er å anse som den næringsdrivendes faste forretningslokale, jf. angrerettloven § 5 bokstav c og d. Angrerettloven § 8 første ledd oppstiller en opplysningsplikt før avtaleinngåelse, og forbrukeren har i disse salgssituasjonene angrerett, jf. angrerettloven § 20. Angrerettloven § 10 beskytter forbrukere ytterligere mot uanmodet telefonsalg.

Forskrift om urimelig handelspraksis § 1 nr. 25 er også relevant ved dørsalg. Det følger av bestemmelsen at det er urimelig og forbudt handelspraksis å personlig oppsøke forbrukerens bolig og overse forbrukerens anmodning om å forlate stedet.

4.3.2 Forslaget i høringsnotatet

Ved telefonsalg, dørsalg, standssalg og butikksalg kan det være vanskelig å ta en informert beslutning, og det kan medføre at forbrukerne inngår en dårligere avtale enn det de er klar over. Det ble derfor foreslått å innføre en ny bestemmelse om «nedkjølingsperiode» ved salg av kraftavtaler gjennom disse salgskanalene.

Nedkjølingsperioden innebærer at forbrukeren tidligst kan akseptere tilbud om kraftavtale 24 timer etter at tilbudet er fremsatt av kraftleverandør telefonsalg, dørsalg, standssalg og butikksalg. Forslaget bygget på at en nedkjølingsperiode er nødvendig og formålstjenlig tiltak for å styrke forbrukerbeskyttelsen ved salg av strøm.

Det ble fremhevet at formålet med den nye bestemmelsen er å gi forbrukeren betenkningstid før det inngås en ny strømavtale. Under betenkningstiden vil forbrukeren for eksempel kunne sammenligne avtalen med andre avtaler og ta et mer velinformert valg. Vurderingen var også at forslaget om en nedkjølingsperiode kan bidra til å redusere utfordringene som forbrukere opplever ved koblingssalg fordi forbrukeren ikke umiddelbart kan akseptere avtalen i forbindelse med kjøp av en annen vare. Det ble antatt at 24 timer var tilstrekkelig betenkningstid for forbrukeren.

4.3.3 Høringsinstansenes syn

Departementet merker seg at høringsinstansene overordnet er positive til at det innføres en nedkjølingsperiode. Noen instanser trekker frem ulempene det kan medføre for mindre kraftleverandører.

Innlandet fylkeskommune støtter forslaget, men mener det bør være to dager nedkjølingsperiode.

Forbrukertilsynet foreslår at det inntas i den nye bestemmelsen at kraftleverandøren må gi et skriftlig tilbud på et varig medium samtidig med eller i etterkant av den aktuelle salgsformen.

Fornybar Norge mener at det i utgangspunktet kan være gode grunner for å innføre en nedkjølingsperiode. Fornybar Norge påpeker samtidig at det er grunn til å tro at antall leverandørbytter, også de ønskede leverandørbyttene, vil gå ned som følge av ordningen.

Konkurransetilsynet mener nedkjølingsperioden vil bidra til at kundene får bedre tid og anledning til å vurdere tilbud om strømavtaler ved oppsøkende salg og vil få mulighet til å kunne sammenligne med konkurrerende tilbud. Konkurransetilsynet påpeker at mindre aktører vil kunne ha større risiko for å miste kunder i løpet av nedkjølingsperioden.

Fortum Strøm AS og NorgesEnergi AS mener at en nedkjølingsperiode må sees i sammenheng med gjeldende angrerett og foreslåtte krav om digital autentisering og digitalt samtykke. Samlet sett vil disse kunne heve terskelen for at forbruker bytter kraftleverandør og dermed redusere antall leverandørbytter. De påpeker også at det er behov for tydelige avklaringer på hvordan en slik nedkjølingsperiode skal håndteres praktisk, systemteknisk og juridisk.

4.3.4 Departementets vurdering

Både Fornybar Norge og Konkurransetilsynet påpeker at det potensielt kan medføre et lavere antall leverandørbytter.

Departementet bemerker at bestemmelsen ikke forhindrer kraftleverandører fra å kontakte forbrukeren og følge opp det tilbudet som ble gitt, så lenge reglene i markedsføringsloven kapittel 3, særlig §§ 12, 13 a, 14 og 15 er overholdt. Dette innebærer blant annet at forbrukeren må ha gitt uttrykkelig anmodning til kraftleverandøren om å motta markedsføring via telefon (dersom forbrukeren er reservert i Reservasjonsregisteret) eller at forbrukeren må ha gitt kraftleverandøren forutgående samtykke til å motta markedsføringshenvendelser ved elektroniske kommunikasjonsmetoder som for eksempel elektronisk post eller SMS. Dersom forbrukeren ønsker å akseptere tilbudet, kan kraftleverandør og forbruker inngå en kraftavtale 24 timer etter at tilbudet er fremsatt skriftlig. Departementet anser derfor ikke bestemmelsen for å være et hinder for ønskede leverandørbytter. Det gir imidlertid forbrukeren tilstrekkelig tid til å evaluere og sammenligne tilbudet som er gitt med sin eksisterende kraftavtale samt andre mulige kraftavtaler.

Departementet merket seg innspill fra høringsinstansene om at tilbudet burde gis skriftlig på et varig medium samtidig eller i etterkant av den aktuelle salgsformen. Departementet har presisert i lovteksten at et tilbud om kraftavtale ved telefonsalg, dørsalg, standssalg og butikksalg «skal gis skriftlig, og på en slik måte at opplysningene er tilgjengelige i fremtiden i uendret form». Dette sikrer formålet med bestemmelsen, og gir forbrukeren anledning til å vurdere tilbudet som er fremsatt.

4.4 Ensidige endringer i kraftavtalen

4.4.1 Gjeldende rett

Utgangspunktet i norsk rett er avtalefrihet, og at inngåtte avtaler er bindende. I lovverket stilles det imidlertid visse krav til avtalers innhold, og forbrukere har fått et særskilt vern. Hvorvidt det er adgang for en avtalepart til ensidig å endre eller si opp en avtale, avhenger av avtalens innhold, altså om en slik endringsadgang er avtalt.

Markedsføringsloven § 22 gjelder for avtaler mellom kraftleverandøren og forbrukere, og slår fast at urimelige avtalevilkår overfor forbrukere er forbudt. Videre er det inntatt regulering i prisopplysningsforskriften § 22 om varsling av endringer i eller opphør av kraftavtalen. Eksempelvis følger det av prisopplysningsforskriften § 22 at forbrukeren må varsles om endringer eller opphør av avtale minst 30 dager før endringen eller opphøret skal tre i kraft.

Der avtalen mellom kraftleverandøren og forbrukeren hjemler endringsadgang, må likevel endringene foretas innenfor visse rammer. Det kan være i strid med markedsføringsloven § 22 dersom forbrukeren ikke tydelig varsles i god tid før avtalen endres, eller dersom forbrukeren ikke får mulighet til å si opp avtalen uten kostnader dersom endringene ikke godtas.

4.4.2 Forslaget i høringsnotatet

Det ble foreslått i høringsnotatet at det skal foretas en nærmere regulering av de avtalerettslige virkningene av varsling om endrede avtalevilkår. Det ble presisert at det ikke er søkt å regulere selve adgangen til å gjøre endringer ensidig og underveis i avtaleforholdet. Forslaget gir ikke en selvstendig hjemmel til å endre kraftavtalen, det vil fortsatt være kraftavtalen mellom forbruker og kraftleverandør som må hjemle endringer. Et tydelig varsel om endringer i kraftavtalens vilkår er imidlertid av stor betydning for at forbrukeren skal kunne sette seg inn i endringene, og vurdere om vedkommende vil bytte til en gunstigere avtale.

For det første ble det foreslått å regulere i ny § 4 A-4 første ledd når ensidige endringer kan tre i kraft. Det ble foreslått at endringer til forbrukerens ugunst eller opphør av avtalen tidligst kan tre i kraft 30 dager etter at varsel er mottatt av forbruker.

For det andre ble det foreslått å innføre i ny § 4 A-4 annet ledd en oppsigelsrett for forbrukere som ikke aksepterer endringene. Forslaget innebærer at forbrukere uten ekstra kostnader, herunder eventuelt avtalte kostnader, kan si opp avtalen.

For det tredje ble det foreslått at det skal kunne gis forskrift med nærmere regler om hvordan endringer i eller opphør av kraftavtalen skal varsles overfor forbrukere.

4.4.3 Høringsinstansenes syn

Departementet merker seg at høringsinstansene i hovedsak er positive til at det innføres en oppsigelsesrett ved ensidige endringer i kraftavtalen, eksempelvis LO og Huseierne. Noen høringsinstanser mener den foreslåtte reguleringen er lite hensiktsmessig.

Konkurransetilsynet er positive til forslaget om oppsigelsesrett for forbrukere ved ensidige endringer i strømavtalen fra strømleverandørens side. Konkurransetilsynet mener forslaget kan skape sterkere insentiver for leverandøren til å overholde varslingsreglene. Konkurransetilsynet peker også på at en kostnadsfri oppsigelsesrett for forbrukeren dersom endringene ikke godtas, kan bidra til å skjerpe konkurransen om strømkundene.

Forbrukerrådet mener at forslaget er lite forbrukervennlig. Forbrukerrådet peker på at aksept ved passivitet hos forbrukeren ikke gir den tryggheten sluttbrukeren burde ha krav på. Forbrukerrådet mener at det er behov for å lovfeste et samtykkekrav før vesentlige endringer i sluttbrukeravtalen kan effektueres.

Fornybar Norge støtter forslaget om at endringer eller opphør av en strømavtale kan tre i kraft 30 dager etter at varsel er mottatt, og har ingen innsigelser mot at det innføres en kostnadsfri oppsigelsesadgang for forbrukere som ikke aksepterer endringene. Fornybar Norge vil presisere at forslaget gjelder endring av avtalen, ikke betalingsmislighold.

Fortum Strøm AS og NorgesEnergi AS mener det bør tydeliggjøres at bestemmelsen kun gjelder der kraftleverandøren gjør faktiske endringer i avtalens innhold som er til ugunst for kunden. Vesentlig mislighold vil ikke omfattes av bestemmelsen.

4.4.4 Departementets vurdering

Det er departementets oppfatning at høringsinstansene i stor grad er positive til den foreslåtte reguleringen.

Departementet merker seg Forbrukerrådets innvending om at forslaget er lite forbrukervennlig, og vil presisere at bestemmelsen ikke hjemler en endringsadgang, endringene fra kraftleverandørens side må følge av avtalen og bakgrunnsretten for øvrig. Bestemmelsen skal regulere de privatrettslige virkningene av varselet om endring. Departementet anser det derfor ikke nødvendig å innføre et aktivt samtykke til ensidige endringer. Bestemmelsen ivaretar forbrukerens interesser ved at endringene kun kan tre i kraft etter 30 dager. Dette gir forbrukeren tilstrekkelig tid til å vurdere endringene og eventuelt si opp avtalen dersom endringene er uakseptable.

Departementet mener det bør presiseres i lovteksten at endringene først kan tre i kraft 30 dager etter at varselet er mottatt av forbrukeren. Dette er i tråd med øvrig forbrukervernlovgivning. Det er også gjort enkelte mindre språklige justeringer i paragrafen.

4.5 Tilsyn

4.5.1 Gjeldende rett

Typiske problemstillinger på strømmarkedet er bytte av leverandør, angrerett, bindingstid, prisopplysninger og endringer i pris og vilkår. Forbrukertilsynet og Markedsrådet fører tilsyn med at næringsdrivende overholder bestemmelsene i markedsføringsloven, angrerettloven, prisopplysningsforskriften og flere andre lover og forskrifter. Tilsynet skjer med hjemmel i markedsføringsloven kapittel 7 og angrerettloven kapittel 7, som gir hjemmel til å blant annet fatte forbuds- og påbudsvedtak med tvangsmulkt og ilegge overtredelsesgebyr.

Forbrukertilsynet har flere ganger de siste årene fått utvidede sanksjonshjemler, jf. blant annet Prop. 8 LS (2019–2020) og Prop. 50 LS (2022–2023). Formålet med endringene har vært å få mer effektive og preventive sanksjoner overfor foretak som benytter urimelig handelspraksis og urimelige avtalevilkår overfor forbrukere.

Energiloven har i kapittel 10 diverse bestemmelser om tilsyn som til dels overlapper med bestemmelsene i forbrukervernregelverket. Det følger av energiloven § 10-1 første ledd at departementet kan gi de påleggene som er nødvendige for gjennomføringen av bestemmelser gitt i eller i medhold av energiloven.

Etter energiloven § 10-7 har departementet og reguleringsmyndigheten (RME) sanksjonsmyndighet. Det følger av bestemmelsen at ved ileggelse av overtredelsesgebyr skal det sees hen til forvaltningsloven § 44, og vurderingsmomentene inntatt der. Det er blant annet av betydning om det foreligger gjentagelse.

Det følger av forvaltningsloven § 44 femte ledd at oppfyllelsesfristen ved ilagt overtredelsesgebyr er fire uker fra vedtaket ble fattet. Lengre frist kan fastsettes i vedtaket. Etter tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 første ledd bokstav d er vedtak om overtredelsesgebyr truffet av offentlig myndighet tvangsgrunnlag for utlegg.

4.5.2 Forslaget i høringsnotatet

Det ble foreslått i ny § 4 A-5 at Forbrukertilsynet skal føre tilsyn med de nye reglene i nytt kapittel 4 A i energiloven.

Vurderingen var at dagens undersøkelses- og håndhevingsmyndigheter i markedsføringsloven og angrerettloven er tilstrekkelige for at Forbrukertilsynet og Markedsrådet kan føre effektivt tilsyn med markedsføring og avtalevilkår på strømmarkedet rettet mot forbrukere, og det ble foreslått at håndheving av bestemmelsene i nytt kapittel 4 A i energiloven skal følge reglene i markedsføringsloven. Etter forslaget vil brudd på de materielle reglene i energiloven kapittel 4 A kunne sanksjoneres etter sanksjonssystemet i markedsføringsloven, slik at Forbrukertilsynet og Markedsrådet kan ilegge sanksjoner ved brudd på loven i form av forbuds- og påbudsvedtak, vedtak om tvangsmulkt og ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på bistandsplikten ved stedlig tilsyn, jf. markedsføringsloven §§ 40, 41 og 42 første ledd annet punktum.

I tillegg ble det foreslått å det skulle ta inn en selvstendig hjemmel til at Forbrukertilsynet og Markedsrådet skal kunne ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på bestemmelsene i energiloven nytt kapittel 4 A. For at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges, må det foreligge forsettlige eller uaktsomme overtredelser, som kan anses som vesentlige eller har skjedd gjentatte ganger. Etter forslaget skulle de øvre rammene av overtredelsesgebyret samsvare med de øvre rammene som fremgår av forskrift om utmåling av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr § 3. Høringsinstansenes syn på dette ble etterspurt.

4.5.3 Høringsinstansenes syn

Mange av høringsinstansene støttet forslaget om at Forbrukertilsynet skal føre tilsyn med de nye reglene som er foreslått inntatt i nytt kapittel 4 A i energiloven.

Forbrukerrådet er enig i de nye reglene som foreslås knyttet til tilsyn og håndheving, og mener det er fornuftig at Forbrukertilsynet fører tilsyn med kapittel 4 A i energiloven.

Konkurransetilsynet er positive til at det innføres regler om effektivt tilsyn og håndheving av de nye reglene. Konkurransetilsynet mener dette vil ha en preventiv effekt på strømleverandørene og gi tilsynsmyndighetene mulighet til å sanksjonere alvorlige lovbrudd.

Fortum Strøm AS og NorgesEnergi AS mener det er svært viktig at reglene i markedsføringsloven og energiloven som gjelder markedsføring og produkt- og prissammenligning samordnes. Fortum peker på at for at Forbrukertilsynet skal få ansvaret for tilsyn av alt regelverk som gjelder sammenlikning av produkter, avtaler og markedsføring, bør det ha tilsynsansvaret for bestemmelsene i forskrift om rapporteringsplikt for kraftleveringsavtaler som gjelder strømprisportalen og deler av bestemmelsene i forskrift om kraftomsetning og nettjenester § 7-2 om utforming av faktura.

Fornybar Norge er positive til forslaget, men påpeker at det fra aktørenes side er en fordel med lavest antall tilsynsmyndigheter, slik at praksis blir sammenlignbar.

4.5.4 Departementets vurdering

Departementet registrerer at de fleste høringsinstansene støtter forslaget om at Forbrukertilsynet skal kunne føre tilsyn med de nye reglene i kapittel 4 A i energiloven. Departementet merker seg at det i høringen er vist til at det er viktig for aktørene at praksis blir mest mulig lik på sammenlignbare tilfeller.

Departementet noterer seg at Fortum Strøm AS og NorgesEnergi AS anser det hensiktsmessig at Forbrukertilsynet får utvidete tilsynsmyndighet, utover det som gis i kapittel 4 A. Departementet anser det imidlertid ikke nødvendig å frata RME tilsynsansvaret for bestemmelsene i forskrift om rapporteringsplikt for kraftleveringsavtaler og i forskrift om kraftomsetning og nettjenester. Det er også gjort enkelte mindre språklige justeringer.

4.6 Endringer i energiloven § 10-2 vedrørende tilbaketrekking av tillatelse

4.6.1 Gjeldende rett

For å kunne omsette elektrisk energi, er det nødvendig med en omsetningskonsesjon etter energiloven § 4-1. Etter energiloven § 10-2 kan departementet eller RME trekke tilbake en konsesjon dersom konsesjonæren har gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger om forhold av vesentlig betydning for vedtaket, eller dersom rettighetshaveren ikke lenger anses skikket til å utøve virksomheten etter grovt eller gjentatte brudd på energiloven eller bestemmelser eller pålegg gitt i medhold av energiloven. Bestemmelsen gir ikke hjemmel for å trekke tilbake konsesjon ved brudd på annet regelverk enn energiloven med tilhørende forskrifter.

4.6.2 Forslaget i høringsnotatet

Det ble i høringsnotatet foreslått en endring i energiloven § 10-2 som innebærer at RME helt eller delvis kan trekke tilbake en omsetningskonsesjon dersom det foreligger grove eller gjentatte brudd på bestemmelser i annet relevant regelverk enn energiloven, og dette gir rimelig grunn til å tro at virksomheten kan skade forbrukeren eller tilliten til strømmarkedet. Begrunnelsen var at det i enkelte tilfeller kan være grunnlag for å trekke tilbake en omsetningskonsesjon ved brudd på eksempelvis forbrukervernlovgivning, konkurranselovgivning og personvernlovgivning.

En tilbaketrekking av tillatelse som baserer seg på en vurdering av om rettighetshaver er skikket, omfattes ikke av EMKs dobbelt straffeforbud, jf. Prop. 100 L (2017–2018) punkt 11.3. Dersom det tidligere lovbruddet er avgjørende for vurderingen av om rettigheten skal tilbakekalles, og det tidligere lovbruddet er møtt med en sanksjon som regnes som straff etter EMK, er det likevel nødvendig å foreta en konkret vurdering av om tilbakekallet bryter med forbudet mot dobbel straffeforfølgning. RME må derfor foreta en konkret vurdering i det enkelte tilfellet.

Forslaget innebar at det måtte foreligge et faktisk brudd på regelverk. Det er først når endelig avgjørelse fra annen myndighet foreligger, at det bør være adgang til å vektlegge et brudd på annet regelverk i vurderingen av om konsesjonen skal tilbaketrekkes. Dette betyr eksempelvis at et varsel om vedtak ikke er tilstrekkelig.

Det ble understreket i høringsnotatet at tilbaketrekking av konsesjoner kan ha store konsekvenser for den enkelte bedrift. Virkemiddelet skal derfor kun bli brukt dersom det anses nødvendig etter en helhetlig vurdering. Tilbaketrekking av konsesjon bør kun benyttes i tilfeller hvor andre sanksjonsmidler er utilstrekkelige og kun der det er et behov for at aktøren ikke lenger skal få drive sin virksomhet i sluttbrukerdelen av kraftmarkedet.

4.6.3 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene støttet forslaget. Noen høringsinstanser har påpekt at en slik sanksjonsmulighet er omfattende, og andre peker på at det kan fremstå som et inngripende tiltak. Flere av høringsinstansene mener at dette bør være gjenstand for en egen høring, herunder Distriktsenergi. Flere høringsinstanser, herunder Forbrukertilsynet, Forbrukerrådet og Huseierne påpeker også at det bør presiseres hvilket annet regelverk som loven sikter til.

Forbrukerrådet er positiv til forslaget om at RME får større handlingsrom til å trekke tilbake omsetningskonsesjon for salg av elektrisk energi til sluttbrukere.

Distriktsenergi mener tilbaketrekking av konsesjon kun bør benyttes i tilfeller hvor andre sanksjonsmidler er utilstrekkelige, og kun der det er et behov for at aktøren ikke lenger skal få drive sin virksomhet i sluttbrukerdelen av kraftmarkedet.

Elmera Group slutter seg til Distriktsenergis uttalelse om tilbaketrekking. Elmera Group mener for øvrig at dagens regelverk ikke er strengt nok for å kunne luke ut aktører som bevisst bryter lover og regler, og stiller seg derfor bak forslaget.

Fornybar Norge og Forbrukertilsynet er positive til at RME kan få ytterligere sanksjonsmuligheter.

Huseierne mener det er på høy tid at RME får mulighet til å helt eller delvis trekke tilbake omsetningskonsesjon ved brudd på annet regelverk enn energiloven.

Konkurransetilsynet viser til at tilsynet med hjemmel i konkurranseloven §§ 12 og 29 kan pålegge opphør av ulovlig atferd og ilegge overtredelsesgebyr. Konkurransetilsynet viser til at overtredelsesgebyr etter konkurranseloven § 29 er å anse som straff etter EMK artikkel 6. Konkurransetilsynet peker på at tilbaketrekking av konsesjon vil være i strid med forbudet om dobbeltstraff i EMK, i de tilfeller der tilsynet har ilagt overtredelsesgebyr. Konkurransetilsynet fremhever viktigheten av at det foretas en grundig vurdering i hvert enkelt tilfelle om tilbaketrekking vil medføre dobbeltstraff.

NHO mener at karakteren av tilbaketrekking må gjøres på grunnlag av dens innhold, der eventuell tidligere sanksjonering ikke er relevant. NHO understreker også at dersom tilbaketrekking er ment som en sanksjon mot lovovertredelser, så er det å anse som straff etter EMK og saksbehandlingen må gi de garantier for rettssikkerhet som følger av EMK og av forvaltningsloven.

4.6.4 Departementets vurdering

Departementet merker seg at noen høringsinstanser har forutsatt at forslaget skal sendes på egen høring. Departementet viser til at forslaget er utførlig redegjort for og gjennomgått i høringsnotatet. Forslaget er likevel tydeliggjort og oppdatert sammenlignet med teksten som ble sendt på høring.

Departementet registrerer at mange høringsinstanser støtter forslaget om å innføre en sanksjonsmulighet i form av å trekke tilbake omsetningskonsesjoner for brudd på annet relevant regelverk enn brudd på energiloven, men har omformulert og tydeliggjort hvilke lovbrudd som anses mest relevante.

Forbrukerne er helt avhengig av strøm, og må kunne stole på at kraftleverandørene overholder regelverket. Som primær tilsynsmyndighet må RME ha tilstrekkelige sanksjoner tilgjengelige der kraftleverandører ikke opptrer i tråd med relevant regelverk.

Departementet er innforstått med at tilbaketrekking av konsesjoner har store konsekvenser for den enkelte bedrift. Tilbaketrekking av konsesjon skal kun benyttes i tilfeller hvor andre sanksjonsmidler er utilstrekkelige, basert på en helhetlig vurdering. Det foreligger i dag en hjemmel for tilbaketrekking av konsesjon ved brudd på energiloven. Forslaget supplerer og presiserer denne hjemmelen, samtidig som det ikke er en endring i de materielle reglene som kraftleverandøren i dag må følge. Det er heller ingen endring i sanksjonene. RME er primær tilsynsmyndighet for konsesjonærer etter energiloven, og de kan etter forslaget trekke andre lovbrudd inn i vurderingen av konsesjonærens skikkethet. Dette er viktig av hensyn til en effektiv forbrukerbeskyttelse og effektiv håndhevelse. Kraftleverandører må også i dag opptre innenfor angrerettloven og markedsføringsloven.

Enkelte av høringsinstansene uttaler at det ved tilbaketrekking av konsesjon kan oppstå situasjoner hvor aktørene ilegges dobbeltstraff i strid EMK. Problematikken knyttet til dobbeltstraff ble belyst i høringsnotatet, hvor det ble understreket at en tilbaketrekking av konsesjon som er basert på en vurdering av om rettighetshaver er skikket, ikke omfattes av EMKs forbud mot dobbeltstraff. Den foreslåtte bestemmelsen innebærer at kraftaktørene som kan skade forbrukere eller tilliten til strømmarkedet, kan miste konsesjonen.

Bestemmelsen åpner for at RME kan se hen til brudd på deler av forbrukerlovgivningen, og er dermed viktig av hensyn til en effektiv beskyttelse av forbrukerne. At pliktene til en kraftleverandør fremkommer av et sammensatt rettskildebilde støtter at det må foretas en helhetlig vurdering av hvorvidt en kraftleverandør er skikket til å levere elektrisk energi til forbrukeren.

Departementet har oppdatert lovforslaget slik at de mest aktuelle lovhjemlene som RME kan vektlegge er listet opp i forslaget. Det er også inntatt en forskriftshjemmel i nytt tredje ledd for å kunne regulere eventuelt annet regelverk som vil kunne anses relevant etter bestemmelsen. I tillegg er det gjort enkelte mindre språklige justeringer.

4.7 Andre lovendringer

4.7.1 Endringer i forbrukerkjøpsloven

I forbindelse med endringer i markedsføringsloven og angrerettloven mv. (gjennomføring av moderniseringsdirektivet), jf. Prop. 50 LS (2022–2023), ble det tatt inn en tilsynsbestemmelse i forbrukerkjøpsloven med en opplisting av bestemmelser som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Ved en inkurie ble opplistingen ufullstendig.

Departementet foreslår at denne inkurien rettes ved forslaget til endring av forbrukerkjøpsloven § 61 a første ledd første punktum.

4.7.2 Endringer i markedsføringsloven

I forbindelse med endringer i markedsføringsloven og angrerettloven mv. (gjennomføring av moderniseringsdirektivet), jf. Prop. 50 LS (2022–2023), ble en gjeldende bestemmelse i markedsføringsloven erstattet uten at dette var tilsiktet.

Departementet foreslår at denne inkurien endres ved forslaget til endring av markedsføringsloven § 7 tredje ledd.

4.7.3 Høring

Endringen i forbrukerkjøpsloven som foreslått i punkt 4.7.1, er kun en inkurieretting. Tematikken ble hørt i forbindelse med gjennomføring av moderniseringsdirektivet (EU) 2019/2161 i norsk rett. Departementet anser en ny høring av departements forslag til å rette inkurien som åpenbart unødvendig, jf. utredningsinstruksen punkt 3-3 annet ledd tredje kulepunkt.

Endringene i markedsføringsloven som foreslås i punkt 4.7.2, har ikke vært på høring. Endringene er kun en inkurieretting som følge av at en gjeldende bestemmelse ved endringer i loven ble erstattet uten at dette var tilsiktet. Etter departementets vurdering unnlates høring da det anses som åpenbart unødvendig, jf. utredningsinstruksen punkt 3-3 annet ledd tredje kulepunkt.