5 Høringsinstansenes syn

5.1 Videre regulering av straffegjennomføring under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter lett

Helsedirektoratet, Jussbuss, Kriminalomsorgsdirektoratet og Politidirektoratet støtter forslaget om en forskriftshjemmel i straffegjennomføringsloven for at Kongen kan gi regler om nødvendige tiltak ved utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom.

Helsedirektoratet anerkjenner synspunktet om at kriminalomsorgens virksomhet ligger innenfor kjernen av legalitetsprinsippet, og at reguleringen av den grunn helst bør fremkomme gjennom straffegjennomføringsloven, men støtter av beredskapshensyn likevel forslaget om en forskriftshjemmel som kan ivareta lovreguleringsbehov inntil en slik lovendring er på plass. Videre uttaler Helsedirektoratet at det er allment akseptert at risikoen for helt nye infeksjonssykdommer vil øke i tiden fremover, i takt med blant annet økende naturtap, klimaendringer og befolkningsvekst, at dette inkluderer risiko for nye allmennfarlige smittsomme sykdommer med pandemisk potensiale, og at dette støtter opp om behovet for en permanent regulering av beredskapshensyn.

Jussbuss uttaler at en forskriftshjemmel om særlige regler for straffegjennomføring ved utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom på den ene siden vil skape mer forutberegnelighet, samtidig som en lovhjemmel til å gi forskrifter på den andre siden vil kunne redusere Stortingets kontroll av svært inngripende tiltak overfor innsatte. Jussbuss stiller seg bak forslaget, men understreker at tiltakene kun burde benyttes dersom det er strengt nødvendig.

Kriminalomsorgsdirektoratet er enig med departementet i at det nå ikke fremstår som hensiktsmessig å videreføre kapittel 3 A for en ny tidsbegrenset periode, og gir på denne bakgrunn sin tilslutning til en forskriftshjemmel, forutsatt at dette ikke vil svekke kriminalomsorgens handlingsrom for forsvarlig håndtering av framtidige krisesituasjoner. KDI anser det som viktig at det også etter 1. juli 2023 finnes bestemmelser som muliggjør nødvendige tiltak for kriminalomsorgen ved utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom. Straffegjennomføringslovens ordinære bestemmelser ivaretar erfaringsmessig ikke dette på en tilstrekkelig måte.

Politidirektoratet er enig i at det bør gis en permanent hjemmel.

Advokatforeningen, Juridisk rådgivning for kvinner – JURK (heretter «JURK»), Jussformidlingen i Bergen (heretter «Jussformidlingen»), Norges institusjon for menneskerettigheter (heretter «NIM»), Sivilombudet og fem enkeltpersoner er derimot kritiske til forslaget.

Advokatforeningen vil tydelig advare mot den foreslåtte løsningen, og viser særlig til behovet for en grundig prosess basert på de konkrete behov i den aktuelle situasjon, når slike tiltak eventuelt på nytt skal kunne innføres. Særlig gjelder dette for å sikre at de innsattes rettigheter etter både nasjonal og internasjonal rett blir sikkert ivaretatt. Selv om en forskriftshjemmel vil gi regjeringen en enklere mulighet for å innføre tiltak raskt, vil den demokratiske forankring av tiltakene kunne bli svakere. Advokatforeningen mener derfor at en mer ordinær lovmessig forankring vil kunne være å foretrekke, fremfor den foreslåtte forskriftshjemmelen.

JURK er positiv til at reglene i dagens straffegjennomføringslov kapittel 3 A gjøres permanente, men mener ut ifra hensynet til forutberegnelighet for personer som er under soning, at dette bør gjøres i lov.

Jussformidlingen forstår hensynene og vurderingene som ligger til grunn for forslaget om å åpne for en videreføring av de aktuelle reglene gjennom en forskriftshjemmel, men er likevel bekymret for at den foreslåtte forskriftshjemmelen ikke er like godt egnet til å ivareta de innsattes rettssikkerhet som de någjeldende reglene i kapittel 3A. Jussformidlingen viser blant annet til at en alminnelig lovgivningsprosess er særlig viktig ved utformingen av inngrepshjemler som retter seg mot utsatte grupper, slik som innsatte, og at åpne forskriftshjemler både etterlater regjeringen et større skjønnsrom i utformingen av reglene, og dessuten fører til dårligere kvalitet på høringsinstansenes etterprøving og kontroll. Jussformidlingen mener på denne bakgrunn at det er all grunn til å være grundig og forsiktig i utformingen av en slik forskriftshjemmel.

NIM uttrykker forståelse for at det kan være behov for permanente regler, og at flere elementer i dagens straffegjennomføringslov kapittel 3A kan tenkes å inngå i dette, men fraråder likevel at forslaget om forskriftshjemmel vedtas i den formen det er foreslått. NIM viser til at erfaringene og prosessene under covid-19 håndteringen ikke gir et betryggende grunnlag for å gi forskriftshjemmel for regler som mangler de vilkårene og de garantiene som følger av reglene i kapittel 3 A, slik disse er nærmere utdypet i forarbeidene, og uttaler at en eventuell permanent forskriftshjemmel i beredskapsøyemed bør rammes inn og endres på flere punkter.

Sivilombudet er bekymret for om den foreslåtte forskriftshjemmelen vil gi tydelige nok rammer for hvilke tiltak som har hjemmel i lov, og viser til følgende:

«I forslaget fremgår det at departementet foreløpig vurderer det slik at innholdet i en eventuell forskrift i hovedsak vil tilsvare innholdet i dagens kapittel 3 A. Hjemmelen som foreslås er imidlertid vid og åpner for endringer fra dagens regulering av smittevernstiltak i fengsel. Etter ombudets oppfatning er det uklart i hvilken grad departementets forslag til forskriftshjemmel vil gi tydelig nok rammer for hvilke tiltak som har hjemmel i lov, og særlig hvilke vurderinger som må tas i forkant av at slike tiltak iverksettes. Bestemmelsen gir få føringer om i hvilke situasjoner tiltak kan iverksettes og hvordan tiltakene skal gjennomføres. Slik ombudet ser det vil en midlertidig videreføring av dagens kapittel 3 A i straffegjennomføringsloven i større grad sikre tydeligere rammer for eventuelle fremtidige tiltak, frem til permanente lovregler er innført. Dersom departementet likevel går videre med forslaget om en forskriftshjemmel, vil ombudet påpeke at bestemmelsen eller forarbeidene med fordel kunne inneholdt klarere føringer for hvilke konkrete vurderinger som må foretas før smittevernstiltak iverksettes i fengsel og hvordan tiltakene skal gjennomføres. Etter ombudets syn er dette nødvendig for å sikre at tiltak med hjemmel i bestemmelsen er nødvendige og forholdsmessige.»

I høringen ba departementet også om høringsinstansenes syn på om departementet i tillegg burde arbeide videre med sikte på at regelverksbehovet skal ivaretas i straffegjennomføringslovens ordinære kapitler. Advokatforeningen, Helsedirektoratet, JURK, Jussformidlingen, Kriminalomsorgsdirektoratet og Sivilombudet er positive til dette. Flere av instansene viser til at reglene etter sin karakter bør inntas i formell lov.

5.2 Nærmere om utformingen av den foreslåtte forskriftshjemmelen

5.2.1 Involvering av helsemyndigheter mv.

Advokatforeningen, Helsedirektoratet, JURK, Jussbuss, Jussformidlingen, Kriminalomsorgsdirektoratet, NIM, Politidirektoratet og Sivilombudet har innspill til utformingen av den foreslåtte forskriftshjemmelen.

For det første etterlyser flere av høringsinstansene nærmere føringer for involveringen av helsemyndighetene. Eksempelvis gir Helsedirektoratet uttrykk for at det bør fremgå at kriminalomsorgen må søke råd fra Folkehelseinstituttet med hensyn til om smitteverntiltak er nødvendig, samt at kriminalomsorgen må konferere med helsetjenesten før det eventuelt treffes en avgjørelse om utelukkelse. Videre mener Helsedirektoratet at det bør presiseres at innsattes tilgang til helsetjenester ikke begrenses. JURK mener at avgjørelser om tiltak bør fattes av helsepersonell, og ikke av kriminalomsorgen. Jussformidlingen ber om at det inntas et tillegg i forskriftens siste ledd om at tiltak må bygge på en medisinskfaglig begrunnelse. Sivilombudet uttaler at forholdet mellom smittevernloven og den foreslåtte forskriftshjemmelen fremstår uklart, og viser til at det følger av smittevernloven § 1-5 at tiltak etter smittevernloven blant annet må ha en klar medisinskfaglig begrunnelse. Videre mener Sivilombudet at forslaget til forskriftshjemmel gir liten veiledning om hvilke medisinskfaglige vurderinger som må foreligge før tiltak som besøksrestriksjoner og utelukkelse fra fellesskapet iverksettes, selv om flere av bestemmelsene i dagens kapittel 3 A forutsetter involvering av FHI eller helsepersonell. Særlig påpekes det at isolasjon kan være svært helseskadelig.

NIM mener at opplistingen av tiltak bør være uttømmende, og at dette bør fremgå tydelig av lovforslaget.

5.2.2 Besøk i fengsel

Til de foreslåtte bestemmelsene om besøk i bokstav a og b uttaler JURK at det bør fremgå av forskriftshjemmelen at fjernkommunikasjon tilbys som et kompenserende tiltak uten nærmere vilkår, og at besøk av den innsattes mindreårige barn står i en særstilling og gjennomføres så langt dette er mulig. Tilsvarende mener Jussformidlingen at det bør lovfestes en plikt for kriminalomsorgen til å legge til rette for samvær mellom barn og foreldre. Jussformidlingen mener dessuten at rettshjelpstiltak bør likestilles med advokater når det gjelder fysisk tilgang til fengslene. NIM savner en vurdering av hvorfor vilkårene og innrammingen i dagens § 45 b ikke er tatt med.

5.2.3 Utelukkelse fra fellesskapet

Til den foreslåtte bestemmelsen i bokstav c om utelukkelse fra fellesskapet uttaler JURK at det bør fremgå av ordlyden at slike vedtak kun skal fattes dersom det er strengt nødvendig for å forebygge smittespredning, og at den innsatte må ha et reelt tilbud om meningsfull menneskelig kontakt dersom utelukkelse benyttes, samt et utvidet tilbud om kontakt med andre via fjernkommunikasjon.

Jussbuss mener at det bør inntas et tillegg til den foreslåtte ordlyden som presiserer viktigheten av at alternative tiltak, for eksempel soning med elektronisk kontroll, må være iverksatt før utelukkelse kan benyttes. Videre mener Jussbuss at det bør gis soningsfradrag på samme måte som det gis varetektsfradrag for isolasjon, og at dette må gjelde både for varetektsinnsatte og domfelte.

Jussformidlingen ber om en tydeligere hjemmel, og mener at det bør fremgå direkte av ordlyden at terskelen for å utelukke innsatte fra fellesskap med andre innsatte skal være svært høy. Videre bør det som minimum inntas at kriminalomsorgen «så vidt mulig» skal «rådføre seg med helsepersonell før det besluttes utelukkelse på grunn av symptomer», tilsvarende vilkåret i någjeldende § 45 c. Jussformidlingen foreslår også å innta i bestemmelsen at isolasjon ikke kan overstige 15 dager, og aldri mer enn 22 timer i døgnet, jf. Mandela-reglene.

NIM savner en vurdering av hvorfor regulering av testing og rettssikkerhetsgarantiene som fremgår av straffegjennomføringsloven § 45 c andre ledd ikke er tatt med i forslaget til forskriftshjemmel, og mener dessuten at smittevernloven § 1-5 om grunnleggende krav ved iverksetting av smitteverntiltak bør gjelde tilsvarende for forskrifter i medhold av den foreslåtte hjemmelen. NIM uttaler dessuten særskilt at reguleringen av menneskelig kontakt og kompenserende tiltak i dagens § 45 c tredje ledd bør innarbeides i forskriftshjemmelen, og at reguleringen dessuten bør utvides noe, slik at rett på fjernkommunikasjon kommer i tillegg til en rett til meningsfull menneskelig kontakt, og slik at en rett på lufting og trening også reguleres særskilt.

5.2.4 Permisjon og frigang

Når det gjelder forslaget i bokstav d om adgangen til å nekte permisjoner fra fengsel, og å omgjøre vedtak om innvilget permisjon, uttaler JURK at det bør settes inn kompenserende tiltak, som at soningstiden kortes ned eller at adgangen til bruk av soning med elektronisk kontroll utenfor fengsel utvides. Jussbuss mener at ordlyden bør endres fra «nekte» til «begrense». Jussformidlingen mener at bestemmelsen bør inneholde en regulering av betydningen av muligheten for å teste innsatte. Kriminalomsorgsdirektoratet påpeker at det i utkastet til forskriftshjemmel ikke er inntatt en henvisning til nektelse av frigang, noe som omfattes av dagens midlertidige hjemler i § 45 e.

5.2.5 Straffavbrudd

Ingen av høringsinstansene har innspill til den nærmere utformingen av bokstav e om midlertidig avbrudd i gjennomføringen av straff i samfunnet.

5.2.6 Straffegjennomføring utenfor fengsel

I bokstav f er det foreslått hjemlet at kriminalomsorgen midlertidig skal kunne overføre domfelte som gjennomfører straff i fengsel til straffegjennomføring med elektronisk kontroll utenfor fengsel. Jussbuss mener at det bør åpnes for at slik overføring kan gjøres permanent. Politidirektoratet mener at det i likhet med den tilsvarende bestemmelsen i dagens § 45 d bør være et vilkår for å kunne beslutte straffegjennomføring utenfor fengsel at saken ikke gjelder nærmere bestemte lovovertredelser, samt at kapasiteten tilsier det og sikkerhetsmessige forhold ikke taler imot. Videre viser Politidirektoratet til tidligere innspill om behovet for at kriminalomsorgen samrår med politiet for å unngå unndragelse, og at kriminalomsorgen bør være tilbakeholdende med å beslutte straffegjennomføring utenfor fengsel der tunge allmennpreventive hensyn gjør seg gjeldende. Politidirektoratet mener at disse synspunktene også bør tydeliggjøres ved behandling av lovhjemmel i proposisjonen.

5.2.7 Annet

Til forslaget i andre ledd om at det bare kan gjennomføres tiltak på grunnlag av forskrifter etter første ledd dersom tiltaket finnes nødvendig, og det ikke vil være uforholdsmessig overfor den innsatte som omfattes av tiltaket, uttaler NIM at det bør fremgå av lovforslaget om det kreves at det må treffes pålegg overfor den enkelte innsatte etter en konkret vurdering.

For øvrig mener Advokatforeningen at forskriften bør regulere behovet for fremskutte løslatelser. Jussbuss foreslår at adgangen til å innvilge fremskutt løslatelse eller fremskutt prøveløslatelse utvides. Jussbuss mener dessuten at innsattes rett til å påklage beslutninger fattet med grunnlag i forskriften bør klargjøres, og at kriminalomsorgen bør få hjemmel til å innberegne gjennomført straffavbrudd i soningstiden.

Kriminalomsorgsdirektoratet anbefaler at den foreslåtte § 45 a andre ledd om nødvendighet og forholdsmessighet endres fra å omtale «innsatte» til å omtale både innsatte og domfelte, slik at domfelte som gjennomfører straff i samfunnet også omfattes av disse kravene.

I høringen ba departementet også om høringsinstansenes syn på om det bør kreves at forskrifter i medhold av den foreslåtte forskriftshjemmelen alltid bør gjøres midlertidige. Advokatforeningen anbefaler dette, og viser til behovet for å sikre at slike tiltak ikke kan praktiseres lenger enn behovet tilsier. For å ivareta dette vil midlertidige forskrifter som jevnlig må vurderes når den vedtatte varighet utløper, etter foreningens syn gi en bedre rettssikkerhet. Også Politidirektoratet uttaler at det kan være hensiktsmessig å kreve at forskrifter gjøres midlertidige for å sikre at behovet for å kunne iverksette særskilte tiltak blir (re)vurdert, og antar at dette også vil være noe av hensikten med å regulere i forskrift.