6 Departementets vurdering

6.1 Videre regulering av straffegjennomføring under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter lett

Departementet opprettholder forslaget om å vedta en forskriftshjemmel i straffegjennomføringsloven, slik at Kongen – dersom behovet igjen oppstår – kan gi forskrifter om tiltak for å forebygge smittespredning eller andre negative konsekvenser av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter lett. Bortsett fra dagens midlertidige kapittel 3 A, med særskilte bestemmelser om straffegjennomføring under utbrudd av slik sykdom, inneholder ikke straffegjennomføringsloven en hensiktsmessig regulering for denne situasjonen. Tvert imot synliggjorde utbruddet av covid-19 at de ordinære lovhjemlene i straffegjennomføringsloven ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å iverksette nødvendige tiltak under et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom.

Staten har ansvar for at det er forsvarlige forhold for innsatte, ansatte og andre som oppholder seg i fengsel, og for å sikre forsvarlig straffegjennomføring i fengsel og i samfunnet også om kapasiteten i kriminalomsorgen reduseres som følge av et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom. Erfaringer fra covid-19-pandemien har vist at et slikt utbrudd kan redusere kapasiteten i kriminalomsorgen, blant annet på grunn av behov for større fysisk avstand mellom de som oppholder seg i fengsel, og fordi mange ansatte og innsatte kan bli syke eller må være i karantene.

Selv om det nå er mindre sannsynlig at en ny bølge av covid-19-epidemien – med de variantene vi nå kjenner – vil føre til mye alvorlig sykdom, er situasjonen fortsatt uforutsigbar. Som med andre virus skjer det stadig små endringer i virusets arvemateriale (mutasjoner), som kan få betydning for hvordan epidemien utvikler seg. Folkehelseinstituttet uttaler at covid-19, som influensa, alltid vil forekomme i landet, at det fortsatt er behov for beredskap, og at det kan bli aktuelt å iverksette tiltak mot sykdom og mot smittespredning, herunder kontaktreduserende tiltak. I tillegg kan det komme nye allmennfarlige smittsomme sykdommer som smitter lett, og som utløser behov for ekstraordinære tiltak i kriminalomsorgen. I likhet med Helsedirektoratet påpeker departementet at det er allment akseptert at risikoen for helt nye infeksjonssykdommer vil øke i tiden fremover, i takt med blant annet økende naturtap, klimaendringer og befolkningsvekst, og at dette inkluderer risiko for nye allmennfarlige smittsomme sykdommer med pandemisk potensiale. Erfaring viser at særlig influensapandemier oppstår med ujevne mellomrom, og med varierende omfang og alvorlighet. Sammenliknet med de årlige influensaepidemiene (sesonginfluensa) har pandemiene vært karakterisert ved høyere smittsomhet, høyere dødelighet hos unge og flere epidemibølger.

De behovene som ligger til grunn for dagens kapittel 3 A vil således kunne gjøre seg gjeldende også etter 1. juli 2023, og departementet mener på denne bakgrunn at det av beredskapshensyn er behov for en mer permanent regulering av nødvendige tiltak i kriminalomsorgen ved utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom.

Som før høringen, og i likhet med de fleste høringsinstansene, mener departementet at flere hensyn taler for at de aktuelle hjemlene bør inkorporeres i de ordinære delene av straffegjennomføringsloven på permanent basis. Særlig vises det til at behovet for en regelverksmessig beredskap for utbrudd av smittefarlig sykdom kan bli varig. Videre ligger kriminalomsorgens virksomhet, herunder tiltak under utbrudd av en smittefarlig sykdom, innenfor kjernen av legalitetsprinsippet. Også dette tilsier at særskilte hjemler for håndtering av slik sykdom fortsatt bør fremgå av loven, og helst som en del av den ordinære lovgivningen om straffegjennomføring. Utbruddet av covid-19 har gitt betydelige erfaringer, og innholdet i dagens kapittel 3 A er utviklet gjennom flere prosesser over et ikke ubetydelig tidsrom. Det vil etter departementets vurdering være en fordel at dette regelverket kan inngå som en del av beredskapen ved eventuelle fremtidige utbrudd av covid-19 eller andre lignende allmennfarlige smittsomme sykdommer.

Som departementet også redegjorde for i høringen, bør imidlertid et regelverksarbeid med implementering av slike regler i lovens ordinære kapitler ses i sammenheng med andre arbeider med å forbedre straffegjennomføringsloven. Konkret nevnes at departementet 2. februar 2023 sendte på høring forslag til endringer i straffegjennomføringsloven og helselovgivningen som kan bidra til å redusere utfordringene med isolasjon i norske fengsler. Høringen inneholder blant annet et forslag til en hjemmel for utelukkelse av smittevernhensyn, i hovedsak som dagens midlertidige § 45 c, se høringsnotatet punkt 11.4. Det vil imidlertid ta noe tid før alle nødvendige hjemler er på plass. På kort sikt kan derfor ikke andre lovarbeid med sikte på implementering av slike regler i lovens ordinære kapitler avhjelpe behovet for en regelverksmessig beredskap på dette området.

Departementet anser det heller ikke hensiktsmessig å foreslå en videreføring av de midlertidige bestemmelsene i kapittel 3 A for en ytterligere tidsbegrenset periode. Uansett hvilken tidsbegrensning som vedtas, vil det sannsynligvis fortsatt være usikkerhet rundt smittesituasjonen og behov for fortsatt beredskap når perioden er over. Stadige videreføringer av midlertidige lovbestemmelser er tid- og arbeidskrevende, mens en forskriftshjemmel eller permanente lovbestemmelser på den annen side vil frigjøre kapasitet i departementet til annet lovarbeid. Dette taler mot en ytterligere, midlertidig lovregulering. Det nevnes imidlertid at en slik midlertidig videreføring etter departementets syn vil være et bedre alternativ enn å unnlate å lovregulere – herunder unnlate å formulere rettslige begrensninger for – de aktuelle tiltakene i påvente av permanente lovregler. For det tilfellet at Stortinget finner at den foreslåtte forskriftshjemmelen ikke bør vedtas, bes det derfor om at Stortinget vurderer en tilsvarende videreføring av kapittel 3 A som vedtatt ved lov 17. juni 2022 nr. 62 på bakgrunn av Prop. 126 L (2021–2022) og Innst. 461 L (2021–2022), og gjerne for en lengre periode enn ett år.

På denne bakgrunn, og for å ivareta hensynet til beredskap frem til mer permanente regler trer i kraft, foreslår departementet en forskriftshjemmel i straffegjennomføringsloven for at Kongen kan gi regler om nødvendige tiltak i kriminalomsorgen for å forebygge smittespredning eller andre negative konsekvenser av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter lett.

Med en forskriftshjemmel vil myndigheten til å åpne for særskilte smitteverntiltak ligge til Kongen (eventuelt Justis- og beredskapsdepartementet etter delegasjon fra Kongen). Vurderingene vil dermed kunne gjøres tettere opptil vedtakelsen, og prosessen frem til vedtakelse vil kunne gå raskere enn ved lovendring. Også forslag til forskrifter skal sendes på høring, men det ligger i sakens natur at det med en slik forskriftshjemmel vil kunne være nødvendig og tilstrekkelig å sette en kort høringsfrist. En forskriftshjemmel gjør det dermed mulig å innføre og avvikle de aktuelle reglene basert på en tidsnær vurdering av den aktuelle smittesituasjonen til enhver tid.

6.2 Nærmere om utformingen av den foreslåtte forskriftshjemmelen

I høringen signaliserte departementet at innholdet i en eventuell forskrift i hovedsak vil kunne tilsvare innholdet i dagens kapittel 3 A, men at det må være et visst handlingsrom for justeringer og forbedringer. Flere høringsinstanser har imidlertid uttrykt bekymring for at den foreslåtte forskriftshjemmelen er vid, og dermed åpner for endringer fra dagens regulering av smittevernstiltak i fengsel. I lys av dette presiserer departementet at formålet med den foreslåtte forskriftshjemmelen først og fremst er å gi Kongen myndighet til å innføre regler som svarer til de midlertidige reglene som i dag følger av straffegjennomføringsloven kapittel 3 A, dersom behovet igjen oppstår. Forbeholdet om at det må være et visst handlingsrom for justeringer og forbedringer, er ikke ment å innebære noen svekkelse av de rettssikkerhetsgarantiene som ligger i dagens regelverk. Tvert imot er formålet både med gjeldende regelverk og den forskriftshjemmelen som nå foreslås, å sikre en effektiv pandemihåndtering, forutsigbarhet og rettssikkerhet for domfelte også under et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom. I lys av de mottatte høringsinnspillene foreslår departementet likevel å innarbeide flere av de vilkårene og rammene som følger av gjeldende rett i selve forskriftshjemmelen, slik at det blir tydeligere hvilke tiltak som kan hjemles.

Enkelte høringsinstanser har foreslått endringer som vil innebære en utvidelse eller endring av de reglene som er vedtatt i dagens kapittel 3 A. Siden formålet med forslaget om en forskriftshjemmel først og fremst er å ivareta beredskapen for det tilfellet at behovet for særskilte tiltak i kriminalomsorgen igjen oppstår, går ikke departementet nærmere inn på disse forslagene nå.

Mens det etter § 45 a i dagens regelverk er Kriminalomsorgsdirektoratet som åpner for anvendelse av tiltak, vil det med forslaget i proposisjonen her være regjeringen, eventuelt departementet etter delegasjon, som tar initiativ til bruk av hjemmelsgrunnlaget. Kriminalomsorgsdirektoratet vil imidlertid bli en svært sentral premissleverandør også for de vurderinger som må foretas med den ordningen som nå foreslås. Etter gjeldende rett er det i lovforarbeidene presisert at kunnskap om smittsomme sykdommer og smittevern er vesentlig for å gjøre riktige vurderinger, og at Kriminalomsorgsdirektoratet derfor må rådføre seg med kommunens smittevernfaglige ekspertise eller Folkehelseinstituttet. Også ved en eventuell vedtakelse av forskrifter i medhold av den foreslåtte forskriftshjemmelen vil det være nødvendig å involvere helsemyndighetene i de vurderinger som skal foretas.

Videre foreslår departementet å endre ordlyden i første ledd, slik at det tydeliggjøres at opplistingen av tiltak er ment å være uttømmende.

Bokstav a og b foreslås endret slik at disse i større grad samsvarer med gjeldende § 45 b. Blant annet foreslås det presisert at det kun vil være hjemmel for en generell beslutning om at besøk som hovedregel ikke skal gjennomføres for hele eller deler av et fengsel dersom situasjonen på stedet krever det. I en eventuell forskrift bør det dessuten presiseres at en slik beslutning kun kan gjelde for en periode på inntil to uker, og kun forlenges med inntil to uker dersom det er strengt nødvendig.

Videre foreslås det å lovfeste at forskrifter etter denne bestemmelsen skal inneholde en nærmere regulering av innsattes rett til besøk fra advokat og offentlig myndighetsrepresentant, og av at kriminalomsorgen skal legge til rette for at innsatte kan ha kontakt med personer utenfor fengsel ved bruk av fjernkommunikasjon. Slik regulering bør tilsvare det som følger av gjeldende rett, slik at besøk fra advokat og offentlig myndighetsrepresentant, herunder diplomatisk eller konsulær representant, bare kan nektes dersom besøket ikke kan gjennomføres på en helsemessig forsvarlig måte, og slik at det i så fall skal legges til rette for kontakt ved bruk av fjernkommunikasjon. Det bør også presiseres at forsvarer som bistår klient ved bruk av fjernkommunikasjon etter en eventuell forskrift, har krav på samme godtgjøring fra det offentlige som om bistanden ble gitt i fengselsbesøk.

I lys av høringsinnspillene nevnes det også at det i dagens lovforarbeider er presisert at det så langt som mulig skal kunne gjennomføres besøk fra den innsattes mindreårige barn, og at mindreårige innsatte bør kunne få besøk, samt at god tilgang på testing bør få betydning for kriminalomsorgens vurdering av om besøk skal nektes. Forslaget om forskriftshjemmel er ikke ment å innebære noen endringer i dette.

Endelig foreslås det presisert at en eventuell forskrift ikke kan begrense innsattes tilgang til helsetjenester.

Også bokstav c foreslås endret slik at denne i større grad samsvarer med gjeldende § 45 c. Blant annet foreslås det presisert at vedtak om helt eller delvis å utelukke innsatte fra fellesskap med andre innsatte kun kan fattes dersom dette er nødvendig for å forebygge smittespredning i fengselet, og det følger av lov eller forskrift, eller av beslutning i medhold av smittevernloven, at en person som er innsatt i fengsel skal være i isolasjon eller karantene, eller personen har symptomer som er forenlig med en allmennfarlig smittsom sykdom som skal medføre isolasjon eller karantene.

I tillegg foreslås det å lovfeste at en eventuell forskrift skal inneholde krav om at kriminalomsorgen så vidt mulig skal rådføre seg med helsepersonell før det besluttes utelukkelse på grunn av symptomer. I tillegg bør det fremgå av en eventuell forskrift at kriminalomsorgen straks skal varsle ansvarlig helsetjeneste om beslutninger om utelukkelse på grunn av symptomer, og anmode om at den innsatte undersøkes, samt at utelukkelse uten opphold skal meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet.

Forskrifter etter denne bestemmelsen skal også inneholde en nærmere regulering av innsattes rett på meningsfylt menneskelig kontakt. Som et minimum skal slik regulering angi at innsatte som besluttes utelukket fra fellesskapet, hver dag skal ha tilbud om meningsfylt menneskelig kontakt, og at den innsatte skal ha tilbud om meningsfylt menneskelig kontakt – eller tiltak som kompenserer for fravær av meningsfylt kontakt – i til sammen minst to timer hver dag. I likhet med det som følger av dagens § 45 c skal det videre fremgå at innsatte som har tilbud om mindre menneskelig kontakt enn dette, hver dag skal ha mulighet for kontakt med familie eller andre ved bruk av fjernkommunikasjon.

I den grad behovet for utelukkelse kan avhjelpes eller forkortes gjennom testing, bør dette i tillegg reguleres nærmere. Endelig bør en eventuell forskrift presisere at straffeloven § 83 andre ledd andre og tredje punktum om varetektsfradrag får tilsvarende anvendelse for varetektsinnsatte som utelukkes etter forskriften. Når det gjelder domfelte, vises det til Prop. 126 L (2021–2022) punkt 5.3 side 20 med videre henvisninger.

I bokstav d, om adgangen til å nekte permisjoner fra fengsel, og å omgjøre vedtak om innvilget permisjon, foreslås det for det første å inkludere frigang, i likhet med det som følger av dagens § 45 d. Videre foreslås det presisert at det skal være et vilkår for nektelse at permisjonen eller frigangen etter en konkret vurdering antas å ville innebære en særskilt fare for overføring av smitte, og at forskrifter etter denne bestemmelsen skal inneholde krav om at kriminalomsorgen så vidt mulig skal konferere helsepersonell før det besluttes nektelse eller omgjøring. I likhet med det som følger av gjeldende rett bør det også tas med at det ved vurdering av nektelse eller omgjøring blant annet skal legges vekt på den velferdsmessige betydningen av permisjonen eller frigangen for den innsatte, og at det kan stilles som vilkår for permisjon eller frigang at den innsatte følger smittevernfaglige råd fra kommunens smittevernfaglige ekspertise eller Folkehelseinstituttet.

I bokstav e er det foreslått presisert at det kan vedtas forskrifter om at kriminalomsorgen midlertidig kan avbryte gjennomføringen av straff i samfunnet dersom gjennomføringen på grunn av pålegg eller anbefaling fra statlige eller kommunale myndigheter eller endringer hos kriminalomsorgens oppdragsgivere ikke lar seg gjennomføre, samt at forskrifter etter denne bestemmelsen skal inneholde krav om at straffavbrudd så vidt mulig skal unngås dersom den som gjennomfører samfunnsstraff er under 18 år. I likhet med det som følger av gjeldende rett bør det dessuten presiseres at en slik beslutning ikke kan fastsettes for en lengre periode enn hindringen må antas å vedvare, og at det kan stilles som vilkår for avbrudd at den som gjennomfører straff skal melde seg for kriminalomsorgen innen nærmere angitte tidspunkter, dersom dette etter en konkret vurdering finnes nødvendig av sikkerhetsmessige grunner.

I bokstav f er det foreslått hjemlet at kriminalomsorgen midlertidig skal kunne overføre domfelte som gjennomfører straff i fengsel til straffegjennomføring med elektronisk kontroll utenfor fengsel. Videre foreslås det presisert at dette gjelder domfelte som har gjennomført en tredel av den ubetingede fengselsstraffen, og kun dersom kapasiteten i kriminalomsorgen krever det, sikkerhetsmessige forhold ikke taler imot, og domfelte ikke gjennomfører straff for overtredelse av straffeloven kapittel 18 eller 26 eller §§ 275, 282 eller 283.

I tillegg bør en eventuell forskrift presisere at straffegjennomføringsloven § 16 annet til sjette ledd og § 16 a fjerde ledd gjelder tilsvarende, men slik at det ikke er en forutsetning for straffegjennomføring etter bestemmelsen her at den domfelte er sysselsatt. Adgangen bør dessuten – i likhet med det som følger av gjeldende rett – være betinget av at domfelte godtar de krav og vilkår som kriminalomsorgen fastsetter for straffegjennomføringen, at domfelte har en bolig som er egnet for gjennomføring med elektronisk kontroll og at alle samboende over 18 år samtykker til kontrolltiltak i hjemmet. Også adgangen til å innvilge permisjon og utgang av kort tids varighet fra slik straffegjennomføring bør reguleres.

Etter bokstav f kan det også vedtas forskrifter om en kortvarig overføring til straffegjennomføring utenfor fengsel uten elektronisk kontroll, inntil den elektroniske kontrollen er etablert. Også dette forutsetter at de ovennevnte vilkårene er oppfylt. I en eventuell forskrift bør det presiseres at straffegjennomføringsloven § 16 annet til sjette ledd gjelder tilsvarende.

Departementet foreslår ikke å innta et krav om at forskrifter i medhold av forskriftshjemmelen alltid bør gjøres midlertidige. Departementet har merket seg at Advokatforeningen og Politidirektoratet anbefaler dette, og ser at et krav om midlertidig varighet kan bidra til å sikre at behovet for reglene vurderes med jevne mellomrom. På den andre siden viser erfaringen at det er vanskelig på forhånd å forutsi hvor lenge behovet for de aktuelle forskriftene vil gjøre seg gjeldende. En forskriftshjemmel gjør det som nevnt mulig å innføre og avvikle de aktuelle reglene basert på en tidsnær vurdering av den aktuelle smittesituasjonen til enhver tid, og departementet mener derfor at det vil være mer hensiktsmessig at eventuelle forskrifter vedtatt i medhold av den foreslåtte forskriftshjemmelen oppheves når behovet ikke lenger er til stede.