8 Merknader til lovforslaget

Forslaget til § 45 a inneholder en forskriftshjemmel som gir Kongen myndighet til å gi forskrifter om tiltak for å forebygge smittespredning eller andre negative konsekvenser av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter lett.

Formålet med hjemmelen er først og fremst å gi Kongen myndighet til å innføre regler som svarer til de midlertidige reglene i straffegjennomføringsloven kapittel § 3 A, som sist ble vedtatt ved lov 17. juni 2022 nr. 62, dersom behovet igjen oppstår. Flere av de vilkårene og rammene som følger av disse reglene er også inntatt i forskriftshjemmelen, for å tydeliggjøre hvilke tiltak som kan hjemles.

Etter de midlertidige lovreglene er det Kriminalomsorgsdirektoratet som vurderer om situasjonen er slik at det er nødvendig at lokalt nivå i kriminalomsorgen gis adgang til å beslutte tiltak for å forebygge smittespredning eller begrense andre negative konsekvenser av et sykdomsutbrudd. Etter lovforslaget er det Kongen, eventuelt departementet etter delegasjon, som vurderer om det er nødvendig å åpne for at lokalt nivå i kriminalomsorgen beslutter slike tiltak. Kriminalomsorgsdirektoratet vil imidlertid bli en svært sentral premissleverandør også for de vurderinger som må foretas med den ordningen som nå foreslås.

I forarbeidene til de midlertidige lovreglene er det presisert at kunnskap om smittsomme sykdommer og smittevern er vesentlig for å gjøre riktige vurderinger, og at Kriminalomsorgsdirektoratet derfor må rådføre seg med kommunens smittevernfaglige ekspertise eller Folkehelseinstituttet. Også for forskrifter i medhold av den foreslåtte forskriftshjemmelen vil det være nødvendig å involvere helsemyndighetene i de vurderinger som skal foretas.

Forutsetningen for at det kan vedtas forskrifter i medhold av den foreslåtte forskriftshjemmelen, er etter første ledd at dette er nødvendig som følge av et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter ved indirekte kontakt, dråpesmitte eller luftbåren smitte. Uttrykket «allmennfarlig smittsom sykdom» er det samme som i smittevernloven § 1-3 nr. 3, og skal forstås på samme måte her. Det er regulert i forskrift av 1. januar 1995 nr. 100 hva som er allmennfarlige smittsomme sykdommer i smittevernlovens forstand. Covid-19 er et eksempel på en sykdom som smitter på en eller flere av de måtene som § 45 a angir. Sykdom som bare smitter gjennom direkte kontakt med en annens kroppsvæske, kan derimot ikke danne utgangspunkt for bruk av forskriftshjemmelen. Formålet med bestemmelsen er å hjemle tiltak for å forebygge smittespredning eller andre negative konsekvenser ved alminnelig sosial omgang. Sykdom som bare smitter ved nærmere kontakt, for eksempel ved seksuell omgang, faller utenfor virkeområdet.

Som det fremgår av ordlyden i første ledd, er opplistingen av tiltak som kan besluttes etter første ledd uttømmende.

Første ledd bokstav a og b gir hjemmel til å vedta forskrifter om at kriminalomsorgen kan nekte eller begrense innsattes rett til besøk etter de ordinære reglene i §§ 31 og 52. Slike forskrifter kan for det første gå ut på at kriminalomsorgen kan beslutte at besøk i fengsel skal gjennomføres i samsvar med smittevernfaglige råd, herunder råd fra Folkehelseinstituttet eller kommunens smittevernfaglige ekspertise. Dette vil typisk innebære at den besøkende og den innsatte skal unngå fysisk kontakt med hverandre under besøket, eventuelt ved at besøket skal gjennomføres med en glassvegg mellom dem.

Videre kan det vedtas forskrifter om at kriminalomsorgen både kan nekte besøk i det enkelte tilfellet, dersom dette vil innebære en særskilt fare for smitte, og treffe en generell beslutning om at besøk som hovedregel ikke skal gjennomføres for hele eller deler av et fengsel for en avgrenset periode, dersom situasjonen på stedet krever det. Ved vedtakelse av eventuelle forskrifter etter denne bestemmelsen bør det presiseres at det så langt som mulig skal kunne gjennomføres besøk fra den innsattes mindreårige barn, og at mindreårige innsatte bør kunne få besøk. Videre bør tilgangen på testing adresseres. Forskrifter etter bestemmelsen i bokstav b skal dessuten inneholde en nærmere regulering av innsattes rett til besøk fra advokat og offentlig myndighetsrepresentant, og av at kriminalomsorgen skal legge til rette for at innsatte kan ha kontakt med personer utenfor fengsel ved bruk av fjernkommunikasjon. Forskrifter etter denne bestemmelsen kan derimot ikke begrense innsattes tilgang til helsetjenester. I den grad det fattes beslutning om at det som «hovedregel» ikke skal gjennomføres for hele eller deler av et fengsel for en avgrenset periode, vil kriminalomsorgen fortsatt i noen grad måtte foreta konkrete vurderinger for å fange opp tilfeller der særskilte hensyn tilsier at det åpnes for besøk. Ordningen vil likevel kunne avlaste kriminalomsorgen, siden det i praksis vil være enklere å avslå besøk under en slik hovedregel. Også ved praktiseringen av denne hovedregelen skal det tas særskilt hensyn til kontakt mellom foreldre og mindreårige barn, uavhengig av om barnet er innsatt eller besøkende. Det foreslås ikke unntak fra den alminnelige adgangen til å påklage enkeltvedtak.

Første ledd bokstav c gjelder adgangen til å vedta forskrifter om at kriminalomsorgen kan beslutte utelukkelse av innsatte fra fellesskap med andre innsatte for å forebygge spredning av en allmennfarlig smittsom sykdom i fengsel. Bestemmelsen angir to mulige innganger til en slik beslutning om utelukkelse. Den ene er at den innsatte er i en situasjon hvor det følger av lov eller forskrift, eller av annen beslutning i medhold av smittevernloven, at vedkommende skal være i isolasjon eller karantene. Den andre er at den innsatte har symptomer som er forenlige med den aktuelle sykdommen.

Forskrifter etter denne bestemmelsen skal inneholde krav om at kriminalomsorgen så vidt mulig skal rådføre seg med helsepersonell før det besluttes utelukkelse på grunn av symptomer. I tillegg bør det fremgå av en eventuell forskrift at kriminalomsorgen straks skal varsle ansvarlig helsetjeneste om beslutninger om utelukkelse på grunn av symptomer, og anmode om at den innsatte undersøkes, samt at utelukkelse uten opphold skal meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet.

Forskrifter etter denne bestemmelsen skal også inneholde en nærmere regulering av innsattes rett på meningsfylt menneskelig kontakt. Som et minimum skal slik regulering angi at innsatte som besluttes utelukket fra fellesskapet, hver dag skal ha tilbud om meningsfylt menneskelig kontakt, og at den innsatte skal ha tilbud om meningsfylt menneskelig kontakt – eller tiltak som kompenserer for fravær av meningsfylt kontakt – i til sammen minst to timer hver dag. I likhet med det som følger av de midlertidige lovreglene, skal det dessuten fremgå at innsatte som har tilbud om mindre enn to timer meningsfylt menneskelig kontakt hver dag, hver dag skal ha mulighet for kontakt med familie eller andre ved bruk av fjernkommunikasjon. I den grad behovet for utelukkelse kan avhjelpes eller forkortes gjennom testing bør dette i tillegg reguleres nærmere. Endelig bør en eventuell forskrift presisere at straffeloven § 83 andre ledd annet og tredje punktum om varetektsfradrag får tilsvarende anvendelse for varetektsinnsatte som utelukkes etter forskriften.

Etter første ledd bokstav d kan det vedtas forskrifter om at kriminalomsorgen, etter en konkret vurdering og på nærmere angitte vilkår, kan nekte permisjon eller frigang, eller omgjøre en innvilget permisjon eller frigang, dersom dette antas å ville medføre en særskilt fare for overføring av smitte. I likhet med det som følger av de midlertidige lovreglene, bør en eventuell forskrift også presisere at det ved vurdering av nektelse eller omgjøring blant annet skal legges vekt på den velferdsmessige betydningen av permisjonen eller frigangen for den innsatte, og at det kan stilles som vilkår for permisjon eller frigang at den innsatte følger smittevernfaglige råd fra kommunens smittevernfaglige ekspertise eller Folkehelseinstituttet.

Første ledd bokstav e åpner for at det kan vedtas forskrifter om at kriminalomsorgen for en begrenset periode, og på nærmere angitte vilkår, kan beslutte at gjennomføring av samfunnsstraff, bøtetjeneste eller program mot ruspåvirket kjøring skal avbrytes, dersom den ikke lar seg gjennomføre på grunn av forhold utenfor kriminalomsorgen. Bakgrunnen for hjemmelen er at slike straffereaksjoner ofte gjennomføres i samarbeid mellom friomsorgen og en ekstern oppdragsgiver. Erfaringsvis kan utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom føre til at avtalte oppdrag likevel ikke kan gjennomføres, for eksempel fordi aktiviteten vil innebære mer fysisk samvær enn anbefalingene fra helsemyndighetene tillater, eller at oppdragsgiver innstiller sin virksomhet. I en eventuell forskrift bør det fremgå at slike beslutninger ikke bør fastsettes for en lengre periode enn hindringen må antas å vedvare, og at det kan stilles som vilkår for avbrudd at den som gjennomfører straff skal melde seg for kriminalomsorgen innen nærmere angitte tidspunkter, dersom dette etter en konkret vurdering finnes nødvendig av sikkerhetsmessige grunner.

Etter første ledd bokstav f kan det fastsettes forskrifter som utvider adgangen som kriminalomsorgen normalt har til å beslutte straffegjennomføring med elektronisk kontroll (fotlenke) for innsatte som gjennomfører fengselsstraff, for situasjonen med utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom. En eventuell forskrift bør dessuten presisere at straffegjennomføringsloven § 16 annet til sjette ledd og § 16 a fjerde ledd gjelder tilsvarende, men slik at det ikke er en forutsetning for straffegjennomføring etter bestemmelsen her at den domfelte er sysselsatt. Adgangen til å beslutte straffegjennomføring med elektronisk kontroll bør dessuten være betinget av at domfelte godtar de krav og vilkår som kriminalomsorgen fastsetter for straffegjennomføringen, at domfelte har en bolig som er egnet for gjennomføring med elektronisk kontroll og at alle samboende over 18 år samtykker til kontrolltiltak i hjemmet. Også adgangen til å innvilge permisjon og utgang av kort tids varighet fra slik straffegjennomføring bør reguleres.

Etter bokstav f kan det også vedtas forskrifter om en kortvarig overføring til straffegjennomføring utenfor fengsel uten elektronisk kontroll, inntil den elektroniske kontrollen er etablert. Også dette forutsetter at de ovennevnte vilkårene er oppfylt. I en eventuell forskrift bør det presiseres at straffegjennomføringsloven § 16 annet til sjette ledd gjelder tilsvarende.

Bestemmelsens andre ledd slår fast at det bare kan besluttes tiltak på grunnlag av forskrifter etter første ledd dersom beslutningen er nødvendig, og det ikke vil være uforholdsmessig overfor den innsatte eller domfelte som omfattes av tiltaket. I kravet om at beslutningene etter første ledd må være forholdsmessig i det enkelte tilfelle, ligger det blant annet at tiltaket må stå i rimelig forhold til det som skal oppnås. Bestemmelsen må ses i sammenheng med at de tiltak som foreslås hjemlet etter omstendighetene blant annet kan innebære inngrep i innsattes rett til privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. I tillegg til hjemmel i lov, kreves det etter disse bestemmelsene at inngrep må forfølge legitime formål og være forholdsmessige.

Bestemmelsen krever ikke at forskrifter i medhold av forskriftshjemmelen alltid må gjøres midlertidige. Bakgrunnen for dette er at erfaringen fra covid-19-pandemien viser at det er vanskelig på forhånd å forutsi hvor lenge behovet for de aktuelle forskriftene vil gjøre seg gjeldende. Departementet understreker imidlertid at eventuelle forskrifter vedtatt i medhold av den foreslåtte forskriftshjemmelen skal oppheves når behovet ikke lenger er til stede.