2 Bakgrunn
2.1 Ankomstsituasjonen
Russlands angrepskrig mot Ukraina har ført til den største flyktningsituasjonen til Europa siden andre verdenskrig med om lag 4,4 millioner ukrainere med midlertidig kollektiv beskyttelse i EU+. Til Norge kom det om lag 35 000 fordrevne fra Ukraina i både 2022 og 2023. Samlet sett kom det over 40 000 personer som søkte beskyttelse i Norge i 2022, dersom alle nasjonaliteter inkluderes. Det var inntil da det høyeste antallet asylsøknader registrert her til lands noensinne. I 2023 ble det registrert over 700 flere enn i 2022 (i underkant av 41 000). Til sammenligning var det i perioden f.o.m. 2016 t.o.m. 2021 mellom 1 387 og 3 560 personer som søkte beskyttelse i Norge per år. Under flyktningkrisen i 2015 ble det registrert i overkant av 31 000 asylsøknader i Norge, mens det i perioden 2010 til 2014 var om lag 10 000 asylankomster per år.
Erfaringsmessig har Utlendingsdirektoratet (UDI) håndtert situasjoner med relativt høye ankomsttall uten ekstraordinære tiltak, så lenge ankomstene har fordelt seg nokså jevnt utover året. Det har vært mer krevende for UDI i situasjoner der mange asylsøkere har kommet i løpet av et kort tidsrom, selv om alle slike situasjoner også har blitt håndtert. I enkelte situasjoner, som høsten 2015 og våren 2022, måtte enkelte ekstraordinære tiltak benyttes, så som bistand fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og Sivilforsvaret og bruk av hurtige anskaffelsesprosedyrer.
Grafen under illustrerer hvordan ankomsttallene har fordelt seg per måned de siste 33 årene. Som grafen viser, var det en markant økning i månedsankomstene høsten 2015 og våren 2022, som følge av hhv. flyktningkrisen og utbruddet av krigen i Ukraina.
Figur 2.1 Asylsøkere til Norge per måned, 1991–2024
Kilde: Justis- og beredskapsdepartementet
Usikkerheten knyttet til ankomstnivået fremover er stor. Per 18. mars 2024 har i overkant av 74 000 personer søkt om midlertidig kollektiv beskyttelse i Norge siden utbruddet av krigen i Ukraina i februar 2022. Fra slutten av august 2023 kom det i en lang periode i gjennomsnitt rundt 1 000 fordrevne fra Ukraina til Norge i uken. Særlig de siste fire ukene av 2023 var imidlertid ankomstnivået lavere enn tidligere på høsten, men disse fire ukene hadde likevel 17 % høyere ankomsttall enn på samme tid i 2022. Ankomsttallene var lave gjennom julen og første uke i januar 2024, noe som må forventes på den tiden av året, samt at mange ukrainere hadde ortodoks julefeiring 7. januar. Etter dette har ankomsttallene tatt seg noe opp, men foreløpig ikke til det høyeste nivået høsten 2023.
Siden november 2022 har Norge vært det landet i Norden som har mottatt flest søknader om midlertidig kollektiv beskyttelse per måned (med unntak av juni 2023, da sesongarbeidere ga Finland en markant økning). Høsten 2023 økte den norske andelen, og i perioden august til desember mottok Norge flere søkere om midlertidig kollektiv beskyttelse enn de andre nordiske landene til sammen. Norges andel av ukrainere som søker midlertidig kollektiv beskyttelse i Norden har siden gått ned. De siste fire månedene i 2023 mottok Norge rundt 60 prosent av søkerne til Norden, men andelen har i februar 2024 gått ned til 41 prosent. Norge er fremdeles det nordiske landet som mottar flest søkere.
Det har vært en klar nedadgående trend på antall fordrevne som har fått midlertidig beskyttelse totalt i EU+. Siden april 2023 har imidlertid antallet fordrevne som har fått midlertidig beskyttelse ligget relativt stabilt på om lag 85 000 i måneden, og med en ytterligere nedgang høsten 2023. Det er også stor usikkerhet knyttet til ankomstene av ordinære asylsøkere til EU+, i tillegg til de høye ankomstene av fordrevne fra Ukraina. For eksempel har Tyskland de siste månedene hatt ukesankomster på mellom 5 500–8 500 asylsøkere. Tyskland har også en forholdsvis lik sammensetning av asylsøkere som Norge. Selv en liten justering i tysk politikk kan derfor få store utslag på ankomstene av asylsøkere til andre europeiske land, som for eksempel Norge.
5. september 2023 satt UDI på nytt krisestab som følge av den kraftige økningen i ankomster av fordrevne fra Ukraina. Det var da utfordringer med å håndtere gjennomstrømmingen i ankomstfasen, særlig på Nasjonalt ankomstsenter i Råde kommune. Anlegget er ikke dimensjonert for det høye ankomstnivået som var høsten 2023. Vedvarende høye ankomster vil lede til kødannelse, forsinkelser i asylkjeden, logistikkutfordringer knyttet både til helseundersøkelser (tuberkulose), registreringssamtaler og håndteringen av ordinære asylsøkere, noe som igjen kan få svært negative konsekvenser i form av økt smitterisiko, økt risiko for uønskede hendelser, sikkerhetsutfordringer mv. Til tross for dette er det i dag tilstrekkelig med mottaksplasser, og det tas i liten grad i bruk ekstraordinære virkemidler for å sikre innkvartering for asylsøkere. Det kan likevel igjen oppstå situasjoner der mottakssystemet kommer under et svært stort press, for eksempel dersom ankomsttallene øker ytterligere og/eller bosettingstakten avtar.
Prognosene for ankomster av fordrevne fra Ukraina til Norge i 2024 og 2025 er nå (pr. januar 2024) på 30 000 per år, men prognosene er svært usikre. Prognosene for ankomster av asylsøkere fra andre land er på 5 000 per år. Det hefter stor usikkerhet også ved denne delen av ankomstprognosene, da ankomstnivået til Europa sett under ett for tiden er høyt for sistnevnte gruppe, og det også er pågående konfliktsituasjoner som kan bidra til ytterligere økte ankomster.
Det er lagt til rette for at fordrevne fra Ukraina kan bosettes raskt, ved at det gjøres en forenklet bosettingskartlegging av personer som har fått midlertidig kollektiv beskyttelse, sammenlignet med andre asylsøkere. Denne gruppen er også unntatt fra retten og plikten til kompetansekartlegging før bosetting. Arbeids- og inkluderingsdepartementet forenklet dessuten anmodningskriteriene om bosetting for 2023. I 2022 var gjennomsnittlig ventetid i mottak før bosetting 2,3 måneder for alle beboere, og kun 1,8 måneder for fordrevne fra Ukraina. Per januar 2024 var gjennomsnittlig ventetid i mottak før bosetting på om lag 2,6 måneder for alle beboere og 2,4 måneder for fordrevne fra Ukraina. UDIs mulighet til å håndtere de store ankomstene i 2022 og 2023 har vært helt avhengig av en betydelig velvilje i kommunene til raskt å ta imot alle som var klare for bosetting, og det har så langt vært en historisk vilje til å bosette flyktninger og fordrevne i kommuner over hele landet. Nå varsler imidlertid landets kommuner om økende kapasitetsutfordringer. Mange kommuner opplever at det er krevende å finne boliger, og det er et generelt press på tjenestetilbudet, som for eksempel i flyktningtjenesten, voksenopplæringen, barnehager, skoler og helsetjenesten.
UDI må planlegge for at mange kommer til å flykte til Norge også i 2024. Det er stor usikkerhet rundt ankomsttallene, og UDI må være forberedt på at antallet asylsøkere kan avvike vesentlig fra prognosene. Situasjonen i og rundt Ukraina kan også raskt endre seg, og det bør etter departementets syn i beredskapsøyemed planlegges for at antallet personer som søker beskyttelse i Norge kan bli langt høyere enn det dagens planleggingstall tar høyde for. Det må også planlegges for at ankomstene kan fordele seg ujevnt gjennom året, slik som i 2015, da svært mange kom i løpet av en begrenset tidsperiode. I en slik situasjon kan det bli svært krevende for UDI å gi et innkvarteringstilbud til alle nyankomne asylsøkere innenfor dagens ordninger.
2.2 Høring
Justis- og beredskapsdepartementet sendte 24. oktober 2023 forslag til midlertidig endring i utlendingsloven på høring. Frist for uttalelse var 5. desember 2023.
Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:
Alle departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)
Barneombudet
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (BUFDIR)
Datatilsynet
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Domstolsadministrasjonen
Helsedirektoratet
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI)
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Nasjonalt ID-senter
Norad
Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter
Politidirektoratet (POD)
Politiets Sikkerhetstjeneste (PST)
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Språkrådet
Statens helsetilsyn
Statsforvalterembetene
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Utlendingsnemnda (UNE)
Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter
Sivilombudet
Fylkeskommunene
Kommunene
Advokatforeningen
Akademikerne
Amnesty International Norge
Antirasistisk Senter
Arbeiderpartiet
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Bispedømmene (11 stykker)
Demokratene
Den norske dommerforening
Den norske kirke – Kirkerådet
DROF – Driftsoperatørforum
Fagforbundet
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
Flyktninghjelpen
Fremskrittspartiet
For Fangers Pårørende (FFP)
Helsingforskomiteen
Hovedorganisasjonen Virke
Human Rights Service (HRS)
Høyre
Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)
Islamsk Råd
Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)
Juss-Buss
Jussformidlingen
Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)
Kontoret for fri rettshjelp
Kristelig Folkeparti
Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)
KUN Senter for kunnskap og likestilling
Kystpartiet
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)
Mennesker i Limbo
Miljøpartiet De grønne
MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner
Norges Juristforbund
Norges Kommunistiske Parti
Norges politilederlag
Norsk Folkehjelp
Norsk Innvandrerforum
Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)
Norsk Tjenestemannslag (NTL)
Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)
Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)
Pensjonistpartiet
Politiets Fellesforbund
Politijuristene
PRESS – Redd Barna Ungdom
Redd Barna
Rettferdighet i asylpolitikken (RIA)
Rettspolitisk forening
Røde Kors
Rødt
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)
Seniorsaken
Senterpartiet
Sosialistisk Venstreparti
Stiftelsen barnas rettigheter
Uføre Landsorganisasjon (ULO)
UNHCR Stockholm
Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede
Venstre
Vergeforeningen Følgesvennen
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Departementet har mottatt høringsuttalelser med realitetsmerknader fra:
Advokatene Arve Lønnum og John Aa. Steinsvold
Alliansen
Alta kommune
Alver kommune
Asker kommune
Askøy kommune
Beiarn kommune
Bergen kommune
Bodø kommune
Bærum kommune
Bømlo kommune
Drammen kommune
Driftsoperatørforum
Earth House
Eidsvoll kommune
Etne kommune
Farsund kommune
Flekkefjord kommune
Flyktninghjelpen
Folkets koronakommisjon
Foreningen Lov og Helse
Fritjar Framstegsparti
Frogn kommune
Frøya kommune
Gildeskål kommune
Gjesdal kommune
Grimstad kommune
Hamar kommune
Hareid kommune
Helsedirektoratet
Herøy kommune
Hitra kommune
Holmestrand kommune
Hurdal kommune
Huseierne
Hå kommune
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Interkommunalt politisk råd for Trøndelag Sørvest, lakseregionen
Kinn kommune
Kommunesektorenes organisasjon
Konservativt
Kristiansand kommune
Kristiansand kommune
Levanger kommune
Levanger kommune
Lindesnes kommune
Lyngdal kommune
Lørenskog kommune
Møre og Romsdal politidistrikt
Nittedal kommune
Nordland fylkeskommune
Nordland fylkeskommune
Norges Døveforbund
Norgesdemokratene
Norgesdemokratene Innlandet
Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)
Norsk Tjenestemannslag (NTL)
Notodden Senterparti
Oslo kommune
Politidirektoratet (POD)
Politiets utlendingsenhet (PU)
Porsgrunn kommune
Saltdal kommune
Sande kommune
Sandefjord kommune
Sarpsborg kommune
Selbu kommune
Senja FrP
Skien kommune
Smart og fri
Seljord kommune
Statsforvalteren i Nordland
Stavanger kommune
Strand kommune
Surnadal kommune
Tinn kommune
Trondheim kommune
Trysil kommune
Ullensaker kommune
Ulstein kommune
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Vestland fylkeskommune
Vestre Toten kommune
Volda kommune
Ørland kommune
Østre Toten kommune
Øygarden kommune
Ålesund kommune
Ås kommune
243 navngitte privatpersoner
250 anonyme privatpersoner
Følgende instanser har svart at de ikke avgir uttalelse i saken eller at de ikke har merknader til forslaget:
Agder politidistrikt
Domstolsadministrasjonen
Forsvarsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Riksadvokaten
Samferdselsdepartementet
UNHCR Representation for the Nordic and Baltic Countries
Øst politidistrikt
Hovedsynspunktene i høringsuttalelsene gjengis i proposisjonen her. Alle høringsuttalelsene er i sin helhet tilgjengelige på regjeringens nettsider.