6 Hvitvaskingslovens foreldelsesfrist for overtredelsesgebyr

6.1 Bakgrunn

6.1.1 Hvitvaskingslovens foreldelsesfrist for overtredelsesgebyr

Siden hvitvaskingsloven trådte i kraft i oktober 2018, er muligheten for å ilegge overtredelsesgebyr benyttet i en rekke tilfeller. Finanstilsynet har ilagt overtredelsesgebyr til banker, eiendomsmeglere, revisorer og regnskapsførere for ulike overtredelser av hvitvaskingsloven. Størrelsen på gebyrene varierer vesentlig, fra om lag 100 000 kroner til 400 millioner kroner. Til sammen er det ilagt gebyrer på totalt ca. 450 millioner kroner de siste tre årene. Gebyr er per mars 2022 utelukkende ilagt foretak.

Nå som det er gått mer enn to år siden hvitvaskingsloven trådte i kraft, kan det i praksis identifiseres brudd på loven som det ikke lenger er mulig å reagere mot fra tilsynsmyndighetenes side i form av overtredelsesgebyr. En del brudd på hvitvaskingsloven kan være gjenstand for strafferettslig oppfølging. Strafferammen for brudd på hvitvaskingsloven er bøter eller fengsel i inntil ett år. Det følger da av straffelovens generelle regler om foreldelsesfrister at foreldelsesfristen er to år, se § 86 første ledd bokstav a. I praksis kan derfor myndighetene stå uten reaksjonsmuligheter for brudd på hvitvaskingsloven dersom disse avdekkes først etter en viss tid. Det er i seg selv lite tilfredsstillende at rapporteringspliktige ikke kan stilles til ansvar for brudd på pliktene de har etter regelverket. Det kan videre stilles spørsmål ved om dette oppfyller de kravene som stilles til mulighetene for å følge opp overtredelser av regelverket. Departementet kommer tilbake til dette nedenfor.

6.1.2 Høring

Departementet sendte 5. januar 2021 på høring et høringsnotat utarbeidet av Finanstilsynet med forslag om å forlenge foreldelsesfristen for overtredelsesgebyr i hvitvaskingsloven fra to til fem år. Høringsfristen var 19. februar 2021. Høringen ble sendt til følgende instanser:

• Alle departementene

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Finanstilsynet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Handelshøyskolen i Bodø

• Høgskolen i Sørøst-Norge

• Høgskulen på Vestlandet

• Konkurransetilsynet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Lotteri- og stiftelsestilsynet

• Norges Bank

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Riksrevisjonen

• Skattedirektoratet

• Statens Pensjonskasse

• Statistisk sentralbyrå

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• Tilsynsrådet for Advokatvirksomhet

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet

• ØKOKRIM

• Advokatforeningen

• Akademikerne

• Aksjonærforeningen i Norge

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Bankenes sikringsfond

• Bedriftsforbundet

• Coop Norge SA

• Deloitte AS

• Den norske aktuarforening

• Den norske Revisorforening

• Econa

• Eiendomsmeglerforetakenes forening

• Finans Norge

• Finansforbundet

• Finansieringsselskapenes forening

• Finansmarkedsfondet

• Folketrygdfondet

• Forum for Utvikling og Miljø

• Handelshøyskolen BI

• Havtrygd Gjensidig Forsikring

• Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede (Unio)

• Hovedorganisasjonen Virke

• Industri Energi

• Juridisk rådgivning for kvinner

• KnowledgeGroup AS

• Kommunalbanken Norge

• KPMG AS

• KS

• Landsorganisasjonen i Norge

• Nasdaq OMX Oslo ASA

• Nordic Association of Electricity Traders

• Nordic Trustee

• Norges Bitcoin- og Blockchainforening

• Norges Bondelag

• Norges eiendomsmeglerforbund

• Norges handelshøyskole

• Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon

• Norges Interne Revisorers Forening

• Norges Juristforbund

• Norges Kommunerevisorforbund

• Norsk Crowdfunding Forening

• Norsk Journalistlag

• Norsk Kapitalforvalterforening

• Norsk landbrukssamvirke

• Norsk olje og gass

• Norsk Presseforbund

• Norsk Redaktørforening

• Norsk takst

• Norsk Venturekapitalforening

• Norsk Øko-Forum

• Norske boligbyggelags landsforbund AL

• Norske finansanalytikeres forening

• Norske Forsikringsmegleres Forening

• Norske Kredittopplysningsbyråers Forening

• NOS Clearing ASA

• NTL-Skatt

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Oslo børs

• Oslosenteret

• Pensjonskasseforeningen

• Personskadeforbundet LTN

• Plan Norge

• Publish What You Pay Norway

• Redd Barna

• Regnskap Norge

• Skatterevisorenes Forening

• Småbedriftsforbundet

• Sparebankforeningen i Norge

• Stiftelsesforeningen

• Storebrand

• The Nordic Association of Marine Insurers (CEFOR)

• Verdipapirfondenes forening

• Verdipapirforetakenes Forbund

• Verdipapirsentralen

• Virke Inkasso

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

• Økonomiforbundet

Følgende høringsinstanser avga merknader:

• Advokatforeningen

• Finans Norge

Følgende høringsinstanser uttalte at de ikke hadde merknader:

• Kommunalbanken

6.2 Gjeldende rett

Lov 1. juni 2018 nr. 23 om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering (hvitvaskingsloven) trådte i kraft 15. oktober 2018. I hvitvaskingsloven § 49 er det gitt regler om ileggelse av overtredelsesgebyr for overtredelser av nærmere bestemte deler av loven. Gebyrene kan ilegges de fysiske og juridiske personene som er underlagt lovens plikter («rapporteringspliktige»). I tilfeller der rapporteringspliktige er foretak, og foretaket ilegges overtredelsesgebyr, kan overtredelsesgebyr ilegges styremedlemmer eller daglig leder, eventuelt personer i tilsvarende stillinger i foretak uten daglig leder og styre. Forutsetningen er at vedkommende har utvist forsett eller grov uaktsomhet. I tillegg kan styremedlemmer, ledere, ansatte og andre som utfører oppdrag på vegne av rapporteringspliktige, ilegges overtredelsesgebyr ved forsettlige eller grovt uaktsomme overtredelser av rapporteringsplikten (§ 26) og forbudet mot å avsløre undersøkelser, rapportering og etterforskning (§ 28). Sistnevnte gjelder uavhengig av om foretaket selv ilegges overtredelsesgebyr.

Foreldelsesfristen for ileggelse av gebyret er to år, og fristen løper fra overtredelsen er opphørt. Fristen avbrytes ved at det sendes forhåndsvarsel om et vedtak om å ilegge gebyr, eller at det fattes vedtak om ileggelse av gebyr.

6.3 EØS-rett

Europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2015/849 om tiltak for å beskytte det finansielle system mot hvitvasking og terrorfinansiering («fjerde hvitvaskingsdirektiv» eller «hvitvaskingsdirektivet») ble vedtatt 20. mai 2015. Direktivet ble tatt inn i EØS-avtalen med konstitusjonelt forbehold ved EØS-komiteens beslutning nr. 249/2018 av 5. desember 2018. Det siste konstitusjonelle forbeholdet ble løftet 25. juni 2019, og beslutningen trådte i kraft 1. august 2019.

Direktivet stiller krav om at aktørene som er underlagt forpliktelser knyttet til forebyggelse av hvitvasking og terrorfinansiering, kan holdes ansvarlige for brudd på nasjonale regler som gjennomfører direktivet, se artikkel 58 nr. 1. Slike sanksjoner eller forvaltningsmessige tiltak skal være «virkningsfulle, stå i forhold til overtredelsen og virke avskrekkende». Det stilles også generelle krav om at det gis nødvendige regler for at vedkommende myndigheter kan ilegge sanksjoner og sørge for at de anvendes, se artikkel 58 nr. 2 første ledd.

Direktivet inneholder ikke mer spesifiserte krav til eller rammer for foreldelsesfrister for ileggelse av sanksjoner og tiltak.

6.4 FATFs anbefalinger og evalueringspraksis

Financial Action Task Force (FATF) er et samarbeidsforum som ble etablert av G7-landene i 1989 for bekjempelse av hvitvasking av penger. FATFs hovedoppgaver er å utarbeide internasjonale standarder med tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering, evaluere medlemsland etter disse standardene og kartlegge nye moduser og trender for hvitvasking og terrorfinansiering (typologistudier). Norge sluttet seg til FATF i 1991.

FATFs anbefalinger er ikke folkerettslig bindende, men har i praksis stor betydning for internasjonal utvikling av tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering. Blant annet ligger de til grunn for EUs regelverk. Også FATFs evalueringsrapporter om medlemslandene, såkalte landrapporter, er viktige i praksis. Landrapportene innebærer karaktersetting på nasjonalt regelverk og praktisk gjennomføring av tiltakene som kreves av anbefalingene.

FATFs anbefalinger 27 og 35 stiller krav om at det er mulig å ilegge sanksjoner og forvaltningsmessige tiltak ved lovovertredelser. Kravene er formulert generelt, med lignende formuleringer som i EUs hvitvaskingsdirektiv: Sanksjonene skal være «effective, proportionate and dissuasive». Det er ikke uttrykkelige krav til lengden på foreldelsesfrister.

I enkelte landrapporter er lengden på foreldelsesfrister for tilsynsmyndighetenes sanksjoner behandlet. Finlands landrapport fra 2019 inneholder følgende kritikk på s. 217:

«There is a five-year time limitation concerning the right to impose administrative fines and public warnings sanctions, and a ten-year limitation for penalty payments (AML/CFT Act Chapter 8, Section 7). The 5-year limitation is a deficiency, given the supervision cycle applied by supervisory authorities.»

Også i landrapporten om Tyrkia fra 2019 var det kritikk av en foreldelsesfrist på fem år, se side 220:

«Furthermore, a statute of limitations restricts the ability to levy administrative fines to within five years from the date of violation of the obligation: art. 13.6, AML Law.»

Departementet er ikke kjent med at andre land er blitt kritisert for å ha for korte foreldelsesfrister. Det inkluderer Norge, som i 2019 fikk en oppgradert teknisk evaluering av bl.a. anbefaling 35, selv om foreldelsesfristen i hvitvaskingsloven er på to år.

6.5 Løsningen i andre nordiske land

I andre nordiske land er tilsynsmyndighetene gitt hjemler til å ilegge administrative sanksjoner for brudd på hvitvaskingsregelverket. I disse landene synes det i noe varierende grad å være innført foreldelsesfrister, og lengden på fristene som er innført, varierer.

I Danmark er hovedregelen at adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr («administrativt bødeforelæg») foreldes fem år etter overtredelsen. For enkelte nærmere angitte overtredelser er foreldelsesfristen i stedet ti år. Fristene gjelder for ileggelse av gebyr overfor både fysiske og juridiske personer. Det vises til den danske hvitvaskingsloven § 78 stk. 5.

I Sverige er det skilt mellom sanksjoner overfor fysiske og juridiske personer når det gjelder foreldelse. For sanksjoner overfor juridiske personer synes det ikke å gjelde noen foreldelsesfrist, mens det for sanksjoner overfor fysiske personer i hovedsak gjelder en foreldelsesfrist på to år fra tidspunktet da overtredelsen skjedde. Det vises til den svenske hvitvaskingsloven 7 kap., 20 §.

I Finland varierer foreldelsesfristen etter alvorlighetsgraden og type overtredelse. For grovere, løpende overtredelser er fristen fem år, mens den for grovere, enkeltstående overtredelser er ti år. For mindre grove brudd på regelverket er foreldelsesfristen fem år fra da overtredelsen skjedde eller opphørte. Det skilles ikke mellom fysiske og juridiske personer. Det vises til den finske hvitvaskingsloven 8 kap., 7 §.

6.6 Vurderinger og forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslår Finanstilsynet å forlenge foreldelsesfristen for å ilegge overtredelsesgebyr fra to til fem år. Som begrunnelse gir Finanstilsynet uttrykk for følgende på s. 8-12:

«Formålet med overtredelsesgebyr er å forebygge overtredelser ved å påføre overtrederen et onde. Både hensynet til å sikre et effektivt sanksjonssystem, allmennprevensjonshensyn, overtredelsens alvorlighetsgrad og hensynet til rettssikkerheten til rapporteringspliktige og enkeltpersoner må vektlegges i vurderingen av foreldelsesfristens lengde.

2.5.1 Innledende betraktninger

Blir foreldelsesfristen for kort, risikerer man at tilsynsmyndigheten ikke får anledning til å ilegge overtredelsesgebyr i saker som kvalifiserer for dette. Enhver foreldelsesfrist er i prinsippet egnet til å svekke reaksjonens effektivitet, proporsjonalitet og avskrekkende virkning, da foreldelse avgrenser tidsrommet overtredelser kan reageres mot. Dette kan motvirke overtredelsesgebyrets formål med å forebygge brudd på hvitvaskingsregelverket. På den annen side tilsier hensynet til rettsikkerhet og forutberegnelighet at foreldelsesfristen ikke bør være for lang. Som i strafferetten har regler om foreldelse en funksjon som rettssikkerhetsgaranti, og det bør for de aller fleste lovovertredelser være et punkt der overtredelsene ligger så langt tilbake i tid at det vil være urimelig å gi en pønal reaksjon. Å sanksjonere svært gamle overtredelser vil i mange tilfeller heller ikke ha de samme effekter som en generelt søker å oppnå ved å ilegge administrative sanksjoner.

I vurderingen av foreldelsesfristens lengde ved utformingen av hvitvaskingsloven § 49 syvende ledd, la Finansdepartementet vekt på at straffansvaret foreldes etter to år for overtredelser der strafferammen er bøter eller fengsel i inntil ett år. Straffeansvar etter hvitvaskingsloven § 51 foreldes etter to år. Finanstilsynets vurdering er imidlertid at foreldelsesfristene for overtredelsesgebyr og straff ikke nødvendigvis bør være like lange. Det vises til at straff er et mer inngripende virkemiddel der subjektenes rettssikkerhetshensyn i større grad gjør seg gjeldende. Videre vises det til Justisdepartementets uttalelser i Prop. 62 L (2015–2016) side 171:

«I strafferetten knyttes foreldelsesfristens lengde opp mot strafferammen. Administrative sanksjoner har derimot ingen generell strafferamme som foreldelsesfristen kan knyttes opp mot. De administrative sanksjonene kan videre variere i alvorlighetsgrad, rette seg mot ulike rettssubjekter og gjelde innenfor svært ulike forvaltningsområder. En generell foreldelsesfrist måtte derfor være av en viss lengde. Departementet har under noe tvil blitt stående ved at det i denne omgang ikke bør innføres generelle regler om foreldelse av adgangen til å ilegge administrative sanksjoner. Spørsmålet om regulering bør heller vurderes i særlovgivningen.»

Finanstilsynet forstår uttalelsen som at foreldelsesfristens lengde for forvaltningssanksjoner må vurderes i den enkelte særlov basert på det konkrete området som reguleres, alvorlighetsgraden og hvilke rettssubjekter som berøres.

2.5.2 Vurderinger i lys av overnasjonalt regelverk og nordisk rett

Norge er forpliktet til å påse at rapporteringspliktige holdes ansvarlige for brudd på hvitvaskingsregelverket, og sanksjonene som iverksettes må være effektive, proporsjonale og avskrekkende, jf. fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 58 og FATFs anbefaling nr. 35. Det er gode grunner til å vurdere om en lengre foreldelsesfrist vil utgjøre en bedre og mer lojal implementering av overnasjonalt regel- og normverk, sett hen til at dagens korte foreldelsesfrist kan ha en direkte negativ virkning for de administrative sanksjoners effektivitet.

Videre anser Finanstilsynet at det er uheldig med vesentlig kortere foreldelsesfrister enn i Norden for øvrig. Ulikhetene er ikke i tråd med hvitvaskingsdirektivets formål om mer likeartete regler og praksis for administrative sanksjoner, som omtalt i direktivets fortale, og det fremstår også som mindre rimelig at norske rapporteringspliktige skal gå fri fra mulige reaksjoner for overtredelser som kan sanksjoneres i andre nordiske land, på grunn av særegne foreldelsesregler.

2.5.3 Vurderinger i lys av annen norsk sektorlovgivning

Ulik sektorlovgivning som hjemler overtredelsesgebyr har ulikt formål, og rammer overtredelser av forskjellig alvorlighet og karakter, og med variasjoner i skadefølge og oppdagelsesrisiko. Dette er også gjenspeilet i forarbeidene til forvaltningslovens fellesregler om administrative sanksjoner, som nevnt over. Likevel anser Finanstilsynet det som naturlig å se hen til andre relevante regler i sektorlovgivningen, med ambisjon om at de forskjeller og ulikheter som foreligger er tilsiktede og velbegrunnede. Det vises til at foreldelsesfristen er fem år i verdipapirsentralloven § 11-9 sjette ledd, personopplysningsloven § 28 og ekomloven § 10-13 tredje ledd, og opptil ti år i konkurranseloven § 29 fjerde ledd. Videre er det vedtatt ny foreldelsesfrist på fem år i revisorloven § 14-7, verdipapirhandelloven § 21-11 og foreslått fem års foreldelsesfrist i lovene på energi- og vassdragsområdet. Overtredelser av sentrale bestemmelser i hvitvaskingsregelverket må etter Finanstilsynets vurdering anses minst like alvorlig som brudd på nevnte lover.

2.5.4 Vurderinger i lys av Finanstilsynets tilsynserfaringer

Finanstilsynet erfarer at flere store hvitvaskingsoperasjoner av grensekryssende karakter har blitt avdekket mer enn to år etter at de involverte rapporteringspliktige har overtrådt sine plikter. Erfaringene bygger på konkrete tilsyn og undersøkelser som Finanstilsynet har gjennomført de senere år, både saksforhold avgrenset til Norge, og saksforhold av grenseoverskridende karakter, herunder flere av de såkalte «laundromat schemes». Det bemerkes også at det i både Sverige og Danmark pågår eller er sluttført tilsynsprosesser mot banker med alvorlige mangler i etterlevelsen av hvitvaskingsregelverket, og der tilsynene omfatter forhold flere år tilbake i tid.

For lovovertredelser som fant sted under den nå opphevede hvitvaskingsloven av 2009, er foreldelsesfristens lengde uten betydning. Den nye hvitvaskingsloven trådte i kraft 15. oktober 2018, og ileggelse av overtredelsesgebyr er følgelig kun aktuelt for lovovertredelser som har inntruffet fra denne dato. Finanstilsynet anser det imidlertid sannsynlig at det også i fremtiden vil være slik at større lovovertredelser avdekkes mer enn to år etter handlingene er gjennomført.

En av årsakene til at flere brudd på regelverket oppdages mer enn to år etter at overtredelsen har opphørt, er at det normalt er nødvendig med stedlig tilsyn for å avdekke av forholdene. Rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven omfatter svært mange tilsynsenheter. Oppdagelsesrisikoen for overtredelser blant rapporteringspliktige kan derfor i utgangspunktet anses som lav. I tillegg er sakene som regel både omfattende og kompliserte der det kan bli aktuelt med ileggelse av overtredelsesgebyr. Det kan derfor ta tid før saken er tilstrekkelig opplyst til å sende varsel om overtredelsesgebyr.

Basert på Finanstilsynets erfaringer om at flere brudd først oppdages etter foreldelsesfristens utløp, bør foreldelsesfristen utvides for å sikre overtredelsesgebyrets effektivitet og avskrekkende virkning i tråd med forpliktelsene etter fjerde hvitvaskingsdirektiv og FATFs anbefalinger. En utvidelse av foreldelsesfristen vil samtidig bøte på den lave oppdagelsesrisikoen.

2.5.5 En eller flere foreldelsesregler?

En alternativ løsning til å ha kun en regel om foreldelse, som i dag, vil være å fastsette ulike foreldelsesregler avhengig av hvilke forpliktelser som er brutt, slik det er gjort i markedsføringsloven, samt i hvitvaskingsregelverket etter dansk og finsk rett. En slik løsning vil kunne gi god rettssikkerhet for mindre alvorlige overtredelser, og en mer effektiv reaksjon mot de mest alvorlige overtredelsene. Finanstilsynet vil likevel ikke tilråde en slik løsning. For det første er en overtredelses alvorlighet ikke kun knyttet til hvilken bestemmelse i loven som er overtrådt, men snarere omfanget, typen og summen av overtredelser. Jf. lovens vurderingsmomenter, herunder overtredelsens grovhet og varighet, vil det i praksis være aktuelt å ilegge overtredelsesgebyr kun der det foreligger alvorlige lovovertredelser. Til tross for at markedsføringsloven har foreldelsesregler avhengig av type overtredelse, er det gjennomgående utgangspunktet i sektorlovgivningen at foreldelsesreglene for ileggelse av overtredelsesgebyr ikke skiller mellom ulike typer brudd.

Et annet alternativ, er å innføre ulike foreldelsesregler for brudd i form av enkelthendelser og løpende overtredelser. Etter finsk rett foreldes adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr etter ti år ved enkelthendelser, mens løpende brudd foreldes fem år etter at overtredelsen opphørte. Finanstilsynets vurdering er imidlertid at en kortere foreldelsesfrist for løpende overtredelser ikke harmonerer med øvrige regler i hvitvaskingsloven. Etter hvitvaskingsloven § 50 bokstav a skal overtredelses varighet vektlegges i vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges og i utmålingen av gebyret. Løpende overtredelser vil vanligvis anses som mer alvorlige enn enkelthendelser. Foreldelsesfristen for løpende overtredelser bør derfor ikke være kortere enn for enkelthendelser. Finanstilsynets vurdering er at det ikke bør skilles mellom brudd i form av enkelthendelser og løpende overtredelser ved fastsettelse av foreldelsesfristens lengde.

Hensynet til rettsikkerheten og forutberegnelighet gjør seg gjeldene i sterkere grad for fysiske personer enn for juridiske personer. En mulig løsning vil være å ha ulike foreldelsesregler for fysiske og juridiske personer, med en lengre foreldelsesfrist for sistnevnte. Finanstilsynet mener at det kan være en hensiktsmessig deling dersom det fastsettes en foreldelsesfrist som er så lang at den vil kunne være betenkelig for rettssikkerheten til fysiske personer. Eksempelvis vil en løsning med ti års foreldelsesfrist for juridiske personer kombineres med fem års foreldelsesfrist for fysiske personer. Gitt Finanstilsynets anbefalte løsning, omtalt under, anses det likevel ikke for nødvendig å foreslå et slikt skille.

2.5.6 Samlet vurdering

Hvitvaskingsregelverket er grunnleggende for å sikre det finansielle systemet mot misbruk av kriminelle til hvitvasking av utbytte, og finansiering av terrorisme. Overtredelsesgebyr etter hvitvaskingsloven § 49 kan bare ilegges ved brudd på nærmere spesifiserte og sentrale plikter etter hvitvaskingsregelverket. I vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges, skal det i tillegg legges vekt på overtredelsens grovhet og varighet, graden av skyld og eventuelle tidligere overtredelser av hvitvaskingsregelverket. Overtredelsesgebyr er således ikke aktuelt for mindre eller bagatellmessige overtredelser. Brudd på hvitvaskingsregelverket som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr, må anses alvorlige. Finanstilsynet mener dette bør gjenspeiles i foreldelsesfristen lengde.

Samtidig må det tas hensyn til hvilke rettssubjekter som berøres. Overtredelsesgebyr kan ilegges både fysiske og juridiske personer. Hensynet til enkeltpersoners og foretaks rettsikkerhet og forutberegnelighet tilsier at foreldelsesfristen ikke bør være for lang.

I vurderingen av foreldelsesfristens lengde, bør det videre tas hensyn til foreldelsesreglene for overtredelsesgebyr etter hvitvaskingsregelverket i andre nordiske land og lignende foreldelsesregler for overtredelsesgebyr i sektorlovgivningen.

Som påpekt i fjerde hvitvaskingsdirektivs fortale, er det uheldig med ulike sanksjonsregler på tvers av medlemsstatene. Norge bør av den grunn ikke ha en vesentlig kortere foreldelsesfrist enn resten av Norden.

Finanstilsynet forslår at foreldelsesfristen i hvitvaskingsloven § 49 syvende ledd utvides til fem år. En foreldelsesfrist på fem år vil gjenspeile alvorlighetsgraden av lovbrudd der overtredelsesgebyr etter hvitvaskingsloven er aktuelt, og samtidig harmonere bedre med både foreldelsesreglene i andre nordiske land og andre typer administrative sanksjoner i norsk sektorlovgivning.

Finanstilsynets oppfatning er videre at hensynene til både foretak og enkeltpersoner ivaretas gjennom saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, samt i hvitvaskingslovens vurderingsmomenter. En foreldelsesfrist på fem år anses som rimelig og proporsjonal hensyntatt formålet med hvitvaskingsregelverket, og alvorlighetsgraden av brudd som gir grunnlag for overtredelsesgebyr. Det skilles heller ikke mellom fysiske og juridiske personer i verken dansk eller finsk rett, eller i lignende foreldelsesregler i sektorlovgivningen. Finanstilsynets vurdering er at forslaget til ny foreldelsesfrist på fem år bør omfatte både fysiske og juridiske personer.

For å sikre en tilfredsstillende regeletterlevelse og effektiv bruk av overtredelsesgebyr i fremtiden, vil Finanstilsynet tilråde at foreldelsesfristen i hvitvaskingsloven § 49 syvende ledd utvides fra to til fem år, uavhengig av overtredelsens art og hvilket rettssubjekt det gjelder. Det foreslås ingen endringer i regelen om fristavbrudd.»

6.7 Høringsinstansenes syn

I høringen var det kun Finans Norge og Den norske advokatforening (Advokatforeningen) som innga merknader til forslaget.

Både Finans Norge og Advokatforeningen mener eksisterende foreldelsesfrist bør beholdes. Begge mener gjeldende foreldelsesfrist ivaretar hensynet til rettssikkerhet og effektivitet på en balansert og hensiktsmessig måte, herunder at samme foreldelsesfrist for straffansvar og for administrative sanksjoner er riktig. De kan ikke se at det er skjedd noe av betydning siden hvitvaskingsloven ble fremmet, som tilsier en ny vurdering av foreldelsesfristen.

Til Finanstilsynets henvisning til at en lengre foreldelsesfrist vil være mer lojalt overfor EU-direktivets krav om effektive, proporsjonale og avskrekkende sanksjoner, bemerker Finans Norge at de ikke er kjent med at det fra EU-hold er reagert på den norske regelen. Videre påpekes det at foreldelsesfristen ikke ble kritisert av Financial Action Task Force (FATF) i deres oppfølgingsrapport om Norge fra 2019. Finans Norge er generelt positive til harmonisering av regelverk i Norden, men ser ingen særlig grunn til harmonisering i Norden her. Det pekes samtidig på de varslede planene fra EU-kommisjonen om endringer i hvitvaskingsregelverket, som etter Finans Norges oppfatning bør avventes før ev. regelendringer gås videre med.

Finans Norge mener for øvrig at overtredelsesgebyr er å anse som straff etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK), og at det er svært uheldig at det foreslås å ha en lengre foreldelsesfrist for overtredelsesgebyr enn for straffansvar. Også Advokatforeningen mener det bør være samme foreldelsesfrist. Begge høringsinstansene gir uttrykk for at de ikke nødvendigvis er enige i at overtredelsesgebyr alltid er mindre inngripende enn straff, slik Finanstilsynet har lagt til grunn i høringsnotatet. Videre peker de på forskjellene mellom saksbehandlingsreglene for å fatte vedtak om overtredelsesgebyr etter forvaltningsloven og strafferettslig forfølgning i straffeprosessloven. Dette oppfattes som å anføre at rettssikkerhetsutfordringene ved å ilegge overtredelsesgebyr tilsier at foreldelsesfristen ikke utvides.

Til Finanstilsynets vurderinger av at man risikerer at tilsynsmyndighetene ikke kan reagere mot overtredelser fordi fristen har gått ut, viser både Finans Norge og Advokatforeningen til at mange av forpliktelsene i hvitvaskingsloven er «løpende», og at fristen først begynner å løpe når bruddet har opphørt. Videre påpekes det at tilsynsmyndighetene kan reise oftere på tilsyn.

I tillegg mener begge at grovere brudd på hvitvaskingsloven muligens kan forfølges strafferettslig som forsettlig eller uaktsom medvirkning til heleri eller hvitvasking, herunder grove tilfeller av dette, noe som forlenger den strafferettslige foreldelsesfristen fra fem til femten år. Dermed synes behovet etter disse høringsinstansenes syn for å forlenge foreldelsesfristen for overtredelsesgebyr, å være mindre.

Advokatforeningen mener fristen i alle fall ikke bør endres for overtredelsesgebyr som ilegges fysiske personer, og viser til at disse uansett kan miste jobben eller bli ekskludert fra virksomheten de driver. I tillegg kan det være vanskeligere og dyrere for disse å forfølge et vedtak overfor domstolene, enn det er for foretak. Etter Advokatforeningens oppfatning tilsier dette at foreldelsesfristen for fysiske personer i alle fall bør beholdes på to år, slik som i Sverige.

6.8 Departementets vurderinger

Departementet viser til at det i høringsnotatet ble foreslått å forlenge foreldelsesfristen for å ilegge overtredelsesgebyr etter hvitvaskingsloven fra to til fem år. Departementet mener forslaget bør følges opp og foreslår å endre hvitvaskingsloven § 49 syvende ledd i samsvar med dette. Den nærmere begrunnelsen fremgår under, herunder departementets syn på høringssvarene som er kommet.

Da ny hvitvaskingslov ble foreslått i Prop. 40 L (2017–2018), ble det i punkt 10.7.1.1 bl.a. gitt uttrykk for følgende om behovet for å innføre hjemler for overtredelsesgebyr:

«Departementet deler, som nevnt over, utvalgets vurderinger av behovet for å innføre hjemmel for administrative sanksjoner i hvitvaskingsloven. Utvalget viser til direktivets forutsetning om å innføre et mer fleksibelt sanksjonssystem og FATF-rapportens etterlysning av et bredere spekter av sanksjonsmuligheter ved brudd på regelverket. Departementet vil også tilføye at et velfungerende regime for å avdekke og forebygge hvitvasking og terrorfinansiering, forutsetter god etterlevelse av regelverket fra rapporteringspliktiges side. Det er viktig for tilliten til hvitvaskingsregelverket og de rapporteringspliktige som skal gjennomføre det, at brudd på regelverket oppdages og sanksjoneres.»

I høringsnotatet har Finanstilsynet påpekt at erfaringer viser at større hvitvaskingsoperasjoner som er blitt avdekket internasjonalt, først har blitt avdekket mer enn to år etter at de pågikk, se høringsnotatet punkt 2.5.4, sitert over i punkt 6.6. Det er fare for at man også i fremtiden avdekker omfattende ikke-etterlevelse av hvitvaskingsregelverket først mer enn to år etter at det har pågått. Det vil ikke være tilfredsstillende om de foretakene og personene som ikke har overholdt regelverket, i slike tilfeller ikke skal kunne få en reaksjon. Som det fremgår av punkt 6.5 over, skiller Norge seg nå dessuten ut ved å ha en kort frist for når tilsynsmyndighetene kan reagere med overtredelsesgebyr. Departementet mener også dette tilsier at det er behov for å justere foreldelsesfristen. Det bør dessuten være positivt for rapporteringspliktige som følger regelverket, at konkurrenter som har besparelser ved ikke å følge regelverket, kan reageres overfor.

Fristen er i dag to år, mens fristen i andre land varierer mellom to år (kun for fysiske personer) og ingen grense. Finanstilsynet har bl.a. sett hen til foreldelsesfristene i annet sammenlignbart norsk regelverk som gir hjemmel for administrative sanksjoner, særlig på finansmarkedsområdet. Gjennomgående er foreldelsesfristen satt til fem år, eventuelt ti år (etter konkurranseloven). Departementet deler Finanstilsynets vurdering av at en foreldelsesfrist på fem år fremstår nærliggende også etter hvitvaskingsloven. Det vil føre til at fristen legges på samme nivå som etter bl.a. revisorloven, verdipapirhandelloven, verdipapirsentralloven og referanseverdiloven. Flere av disse reglene er vedtatt i 2020 og 2021, mens verdipapirfondlovens foreldelsesfrist på to år, som departementet viste til da hvitvaskingsloven ble foreslått, ble vedtatt tilbake i 2016.

Departementet vil videre vise til at det er flere grunner til ikke å innføre eksempelvis ulike frister basert på f.eks. grovhet eller utvelgelse av bestemmelser. Dersom fristen skulle være lengre bare ved grove tilfeller, kan det føre til krevende, skjønnsmessige vurderinger av hvor grensen skal gå mellom alminnelige og grovere tilfeller. Det er dessuten slik at overtredelsers grovhet uansett må vurderes som ledd i spørsmålet om man skal ilegge sanksjoner overhodet. Etter departementets vurdering vil det gi begrenset med fordeler å innføre et grovhetskrav for å differensiere foreldelsen. Finanstilsynet har i høringsnotatet vurdert om foreldelsesfristen skal variere med hvilke bestemmelser det dreier seg om. Departementet deler Finanstilsynets vurdering av at det kan være god grunn til å sanksjonere vedvarende, systematiske brudd på hvitvaskingsloven, selv om den enkelte bestemmelsen som er overtrådt, kan fremstå som mindre alvorlig å bryte. Her er det behov for å kunne gjøre sammensatte vurderinger, og en differensiering av bestemmelsene risikerer å gå utover mulighetene til å reagere på systematiske brudd på regelverket. Departementet vil dessuten påpeke at også rettstekniske hensyn trekker i retning av at det settes én foreldelsesfrist, ved at det er enklere for både tilsynsmyndigheter og rapporteringspliktige å forholde seg kun til én frist fremfor flere.

I høringen er det blitt anført at rettssikkerhetsgrunner tilsier at fristen ikke utvides. Etter departementets vurdering er forvaltningslovens saksbehandlingsregler, som gir rettssikkerhetsgarantier til sakens parter, tilstrekkelige til å ivareta rettssikkerheten til berørte aktører på en slik måte at en utvidelse av foreldelsesfristen er akseptabel.

Høringsinstansene har anført at behovet for en lengre foreldelsesfrist kan motvirkes av at tilsynsmyndighetene reiser oftere på tilsyn. Etter departementets vurdering fremstår det ikke som en hensiktsmessig løsning at tilsynsaktiviteten skal måtte være så hyppig og intens at det kan reageres tilstrekkelig innenfor en foreldelsesfrist på to år. Som Finanstilsynet har redegjort for i høringsnotatet punkt 2.5.4, sitert i punkt 6.6 over, vil det normalt være nødvendig med stedlig tilsyn for å avdekke brudd på hvitvaskingsregelverket. Videre er sakene som regel omfattende og kompliserte, og det kan ta tid før tilsynsmyndighetene har fått opplyst sakene tilstrekkelig til å varsle ileggelse av overtredelsesgebyr. En slik tilsynsaktivitet vil ikke nødvendigvis være verken effektiv eller tilpasset den aktuelle risikoen i ulike rapporteringspliktige sektorer.

Til høringsinstansenes anførsel om at grovere brudd på hvitvaskingsregelverket etter omstendighetene muligens kan forfølges strafferettslig som medvirkning til heleri og hvitvasking, med lengre foreldelsesfrist som konsekvens, vil departementet understreke at regelverket blant annet har et særlig preventivt formål. Med andre ord er det ikke nødvendig at manglende etterlevelse av regelverket faktisk har resultert i heleri eller hvitvaskingshandlinger – det er kritikkverdig i seg selv at man ikke har iverksatt de nødvendige tiltakene for å begrense mulighetene for slikt misbruk fra kriminelles side. Selv om høringsinstansene ikke har påpekt det, understreker departementet at det samme vil gjelde for medvirkning til terrorfinansiering.

I høringen er det blitt stilt spørsmål om det kan skilles mellom overtredelsesgebyr ilagt hhv. fysiske og juridiske personer, slik det er gjort i Sverige. I høringsnotatet avviste Finanstilsynet denne muligheten ved å henvise til at hensynet til fysiske personers rettssikkerhet ville veid tyngre dersom foreldelsesfristen var lengre. Når Finanstilsynet foreslo at fristen ble satt til fem år, ble det ikke ansett nødvendig av hensyn til rettssikkerheten å forkorte fristen for fysiske personer. Departementet deler Finanstilsynets vurdering og viser til begrunnelsen for en fem års foreldelsesfrist over. Departementet viser for øvrig til at foreldelsesfrister på fem år, også for sanksjoner overfor fysiske personer, er innført på en lang rekke områder. En oversikt over disse områdene fremgår i redegjørelsen over samt i Finanstilsynets høringsnotat. Slike frister er dessuten også innført i andre nordiske land.

Departementet viser til Finans Norges kommentar i høringen om manglende kritikk av hvitvaskingslovens foreldelsesfrist fra FATF i en oppfølgingsrapport fra 2019. Til dette understreker departementet at det er forskjell på rapportene FATF utarbeider om land. FATFs rapport om Norge i 2019 var en oppfølgingsrapport, som vurderte ulike spørsmål konkret og mer avgrenset enn de landrapportene det er vist til i punkt 6.4. I Finland-rapporten ble det konkret pekt på at foreldelsesfristen på fem år ville føre til at sanksjonsmulighetene i praksis ble ineffektive, sett i lys av syklusene for planlagte tilsyn. Denne typen bredere vurderinger gjøres i landrapportene, men ikke i oppfølgingsrapportene. At Norge ikke ble kritisert for foreldelsesfristen på to år i 2019, betyr ikke at det ikke bør sees hen til også andre vurderinger FATF gjør.

Avslutningsvis bemerker departementet at det i EU-kommisjonens forslag til nye regler på hvitvaskingsområdet ikke inneholder nærmere krav til foreldelsesfrister. De generelle kravene til sanksjonsmulighetene som i dag fremgår av hvitvaskingsdirektivet, er foreslått videreført. Departementet viser til EU-kommisjonens forslag til nytt hvitvaskingsdirektiv artikkel 39.

6.9 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget innebærer at det i praksis kan reageres overfor overtredelser av hvitvaskingsregelverket som har funnet sted over en lengre tidsperiode enn før. For tilsynsmyndighetene kan det medføre, dersom overtredelser avdekkes, at flere overtredelser kan vurderes for ileggelse av overtredelsesgebyr. Det kan medføre en beskjeden ressursøkning i tilsynssaker der det er grunnlag for sanksjoner. Med flere sanksjonsvedtak kan det også oppstå flere klagesaker, noe som i å så fall vil medføre økt ressursbruk i klageinstansene.

På den annen side antas mer effektiv sanksjonering å bidra til bedre etterlevelse i rapporteringspliktige foretak. Med bedre etterlevelse i rapporteringspliktige sektorer vil den tilsynsmessige oppfølgingen kunne bli mindre ressurskrevende.

Rapporteringspliktige som bryter hvitvaskingsregelverket, risikerer å bli ilagt overtredelsesgebyr for overtredelse i noe lenger tid enn tidligere. Samtidig vil rapporteringspliktige som ikke bryter reglene, kunne oppleve at konkurrerende virksomheter som bryter regelverket, i større grad sanksjoneres for regelbruddene enn det som er mulig i dag.