3 Forslag til endringer i foreldrepengeordningen
3.1 Innledning og bakgrunn
Det er nødvendig med endringer i foreldrepengeordningen for å ivareta kravene i direktivet om at far skal ha en individuell rett til to måneders betalt foreldrepermisjon, i tillegg til ti dagers betalt permisjon i forbindelse med fødsel.
Det følger av Hurdalsplattformen at foreldrepermisjonen skal være raus og sikre at begge foreldre har selvstendig krav på sin del av permisjonen sammen med barnet, og at regjeringen vil styrke fedres rettigheter. Etter departementets vurdering vil gjennomføringen av direktivet i norsk rett styrke fedres rettigheter, ved at fedre med opptjent rett til foreldrepenger gis mulighet til å ta ut ti uker foreldrepermisjon uavhengig av om mor er i aktivitet eller ikke. Gjennomføringen av direktivet vil bidra til at flere fedre får utvidet mulighet til å benytte seg av sine opptjente foreldrepengerettigheter ved at foreldrepenger utbetales over en lengre periode. Disse fedrene gis dermed mulighet til å være hjemme med barnet sitt lenger, og kan slik bidra til å gi barn god tilknytning til begge foreldrene i første leveår.
3.2 Gjeldende rett
Foreldrepengeordningen er regulert i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven) kapittel 14, som gjelder ytelser ved svangerskap, fødsel og adopsjon. Formålet med ytelsene er å sikre inntekt for foreldre i forbindelse med svangerskap, fødsel og adopsjon, jf. folketrygdloven § 14-1.
Foreldrepenger er regulert i kapittel 14 del II. Foreldrepenger kan ytes til barnets mor og far ved fødsel og ved adopsjon av barn under 15 år, jf. folketrygdloven § 14-5. Rett til foreldrepenger opparbeides gjennom yrkesaktivitet, jf. folketrygdloven § 14-6, og beregningsgrunnlaget tilsvarer beregningsgrunnlaget for sykepenger etter folketrygdloven, jf. folketrygdloven § 14-7. For å ha rett til foreldrepenger må forelderen ha vært yrkesaktiv med pensjonsgivende inntekt i minst seks av de siste ti månedene før vedkommende starter sitt foreldrepengeuttak. Beregningsgrunnlaget må utgjøre minst halvparten av folketrygdens grunnbeløp (grunnbeløpet er fra mai 2023 118 620 kroner). Likestilt med yrkesaktivitet er blant annet tidsrom forelderen har mottatt dagpenger under arbeidsløshet, sykepenger og foreldrepenger.
Foreldrepengeperioden er 49 uker med full sats (100 prosent av beregningsgrunnlaget) eller 59 uker (61,2 uker fra 1. juli 2024, jf. Prop. 43 L (2023–2024)) med redusert sats (80 prosent av beregningsgrunnlaget), hvis foreldrene velger det, se folketrygdloven § 14-9. Folketrygden utbetaler ikke foreldrepenger for den delen av inntekten som overstiger seks ganger grunnbeløpet. Offentlige arbeidsgivere og mange private arbeidsgivere dekker det overskytende, slik at arbeidstakeren får full lønn (eventuelt 80 prosent av full lønn) under permisjonen.
Dersom begge foreldre har opptjent rett til foreldrepenger, deler de perioden mellom seg. Mor må begynne uttaket av foreldrepenger senest tre uker før fødselen av hensyn til egen og fosterets helse. De første seks ukene etter fødselen er forbeholdt mor for å sikre tid til restitusjon etter graviditet og fødsel. 15 uker er forbeholdt mor (mødrekvoten) og 15 uker er forbeholdt far (fedrekvoten). Dersom foreldrene har valgt uttak 80 prosent, er kvotene 19 uker. De første seks ukene etter fødsel som er forbeholdt mor, inngår i hennes kvote. Resten av perioden etter fødsel, fellesperioden, som er 16 uker dersom foreldrene har valgt full sats og 18 uker dersom foreldrene har valgt redusert sats, bestemmer foreldrene selv fordelingen av. Se nærmere folketrygdloven § 14-9 og § 14-10.
Dersom bare mor har opptjent rett til foreldrepenger, får hun hele foreldrepengeperioden alene. Hun kan dermed ta ut 49/59 uker.
Dersom bare far har opptjent rett til foreldrepenger, er hans uttak avhengig av hva mor gjør etter fødselen, jf. folketrygdloven § 14-13 og § 14-14. Far kan uten hinder av vilkårene i § 14-13 og aktivitetskravet ta ut foreldrepenger i 8 uker, jf. folketrygdloven § 14-14 tredje ledd. Dersom far ønsker å ta ut permisjon utover dette, vil retten til foreldrepenger avhenge av om aktivitetskravet er oppfylt. Mor oppfyller aktivitetskravet ved å gå ut i arbeid, ta offentlig godkjent utdanning, delta på heltid i introduksjonsprogram eller kvalifiseringsprogram, eller hvis hun på grunn av sykdom eller skade er helt avhengig av hjelp til å ta seg av barnet eller er innlagt i institusjon. I tilfeller der mor mottar uføretrygd og dermed ikke kan tilpasse seg aktivitetskravet, kan far uten hinder av vilkårene i folketrygdloven § 14-13 og aktivitetskravet, ta ut foreldrepenger i samme antall stønadsdager som fedrekvoten.
Foreldrepenger kan tas ut helt fram til barnet fyller tre år, jf. folketrygdloven § 14-10 tredje ledd. Det følger videre av bestemmelsen at dersom foreldrene får barn med 48 ukers mellomrom eller mindre, kan likevel en kvinne som føder barn, ta ut 22 stønadsuker før eller etter fødsel. En kvinne som adopterer barn, skal i slike tilfeller ha rett til å ta ut 8 stønadsuker. En far skal i slike tilfeller ha rett til å ta ut 8 stønadsuker
Dersom en forelder er medlem i folketrygden, kan han/hun ta ut foreldrepenger under opphold i utlandet, jf. folketrygdloven § 14-2. Adgangen til å utsette foreldrepengeperioden er i behold dersom forelderen er i arbeid i utlandet, under forutsetning av at vedkommende beholder medlemskapet i folketrygden under utenlandsoppholdet, jf. folketrygdloven kapittel 2. Ved arbeid i annet EØS-land er det mulig å utsette og gradere uttaket av foreldrepenger.
Reglene i foreldrepengeordningen som gjelder for fedre, gjelder tilsvarende for medmødre, jf. lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barneloven) § 4 a. Det følger av denne bestemmelsen at regler i lov eller forskrift som gjelder om eller for en far, gjelder på samme vis for en medmor.
For foreldre som adopterer, gjelder regelverket omtalt ovenfor tilsvarende. Ved adopsjon gis imidlertid ikke foreldrepenger før omsorgsovertakelsen, og stønadsperioden er i slike tilfeller 46/56 uker, se folketrygdloven § 14-10 andre ledd. Foreldrepengene må tas ut innen tre år etter omsorgsovertakelsen, se folketrygdloven § 14-10 tredje ledd.
3.3 Departementets vurdering
3.3.1 Fedres selvstendige rett til uttak av foreldrepenger utvides til ti uker
I tilfeller der det bare er far som har opptjent rett til foreldrepenger, har han etter gjeldende foreldrepengeordning rett til å ta ut åtte uker foreldrepenger, hvorav ti dager kan tas ut i forbindelse med fødselen, uavhengig av aktivitet hos mor. Som omtalt under punkt 3.2, er fars rett til uttak av foreldrepenger etter folketrygdloven § 14-14 tredje ledd utover åtte uker, avhengig av om mor har opptjent foreldrepenger, og hva hun gjør etter fødsel (aktivitetskravet), jf. folketrygdloven § 14-13. Aktivitetskravet innebærer at far ikke har selvstendig rett til å ta ut foreldrepenger han har opptjent utover åtte uker, fordi hans uttaksrett avhenger av om mor går ut i aktivitet etter fødsel eller ikke.
For å gjennomføre de resterende kravene i direktivet artikkel 5 med selvstendig uttaksrett for far på åtte uker, må det gjøres tilpasninger i foreldrepengeordningen. Departementet foreslår på denne bakgrunn at aktivitetskravet oppheves for ytterligere to uker, slik at far får en individuell rett til to måneders betalt foreldrepermisjon. Dette vil komme i tillegg til de ti dagene med betalt permisjon far har rett til å ta ut i forbindelse med fødsel. Med forslaget utvides fedres selvstendige rett til uttak av foreldrepenger til samlet ti uker. Det vises til lovforslaget folketrygdloven § 14-14 tredje ledd første punktum.
Gjennom forslaget vil direktivets krav om at far skal gis en individuell rett til to måneders betalt foreldrepermisjon, i tillegg til ti dagers betalt permisjon i forbindelse med fødsel, være oppfylt, og foreldrepengeordningen oppfyller med det kravene til antall uker fedre har rett til betalt permisjon etter direktivet.
Departementet understreker at aktivitetskravet utover dette blir beholdt, og vil gjelde som tidligere. Det betyr at far står fritt til å ta ut mer enn ti uker permisjon dersom han ønsker det, men aktivitetskravet vil gjelde, og mor må gå ut i arbeid, studier mv. for at far skal kunne ta ut foreldrepenger.
3.3.2 Kompensasjonsgrad
Ved gjennomføringen av direktivets hoveddel 2. august 2022 med innføringen av åtte uker individuell uttaksrett for far, herunder rett til å ta ut ti dager betalt permisjon i forbindelse med fødselen, ble kompensasjonsgraden satt tilsvarende dekningsgraden ellers i foreldrepengeordningen. Det betyr at foreldrepengene i disse ukene etter gjeldende rett beregnes etter samme regler som for sykepenger, se folketrygdloven § 14-7.
En utvidelse med to uker vil gi merutgifter for folketrygden, og nivået på ytelsen har vært vurdert. Direktivet artikkel 8 stiller visse krav til hvilket nivå det bør være på ytelsen i permisjonstiden.
Det følger av direktivet artikkel 8 nr. 2 at betaling eller ytelser for fars rett til ti dager permisjon i forbindelse med fødselen skal tilsvare nivået for sykepenger i medlemsstaten. Det er av den grunn ikke anledning til å redusere nivået på utbetalingen for disse dagene, og kompensasjonsgraden vil fortsatt være den samme som ellers i foreldrepengeordningen.
Artikkel 8 nr. 3 gir medlemsstatene en noe større skjønnsfrihet til å fastsette nivået på ytelsen når det gjelder foreldrenes rett til permisjon, men det er et krav om at nivået skal være slik at det stimulerer til uttak av permisjon. Direktivet oppstiller således ikke minimumskrav til nivået på betalingen eller ytelsen ved permisjon, utover at nivået skal stimulere til uttak av permisjon.
Nivået er videre omtalt i premiss 31 til fortalen til direktivet. Heller ikke fortalen tilsier at det stilles konkrete minstekrav til nivået på ytelsen. Det framgår av fortalen at medlemsstatene bør fastsette et passende («adequate») nivå på lønnen eller ytelsen for den minimumsperioden av foreldrepermisjonen som ikke kan overdras, dvs. for åtte uker. Ved fastsettelsen av nivået på ytelsen skal medlemsstatene ta hensyn til at foreldrepermisjon ofte resulterer i tapt inntekt for familien, og at familiens hovedforsørger bare er i stand til å ta ut permisjon hvis ytelsen er tilstrekkelig høy til at den muliggjør en verdig levestandard. Utover dette gis det i direktivet liten veiledning om hvilke krav som stilles til nivået på ytelsen. Fortalen er i seg selv ikke rettslig bindende, men formålet om å legge til rette for uttak må ses i lys av denne. Formålet med ytelsen slik det kommer til uttrykk i artikkel 8 nr. 3, sett i lys av fortalen, gir holdepunkter for at ytelsen må være på et visst nivå.
Fedrene det nå vurderes å gi utvidete rettigheter til, vil i stor grad være primærforsørgeren i familiene. Et lavt nivå på ytelsen ved fars permisjon vil gjøre uttak av permisjon vanskelig, som følge av betydningen det får for familiens økonomi. Jo lavere ytelsen er, jo færre av disse fedrene må det antas vil ta ut permisjon, og jo kortere vil permisjonen være. Med det som utgangspunkt, er det på bakgrunn av økonomiske prioriteringer, besluttet en kompensasjonsgrad på 90 prosent av foreldrepengenivået for åtte av ukene, jf. Prop. 1 S (2023–2024) Barne- og familiedepartementet. En kompensasjonsgrad på 90 prosent gjør utvidelsen omtrent provenynøytral, se punkt 4, og vil sikre gjennomføringen, samtidig som den vurderes å tilfredsstille kravene i direktivet, og fortsatt vil være på et nivå som vurderes å ivareta hensynet til en tilstrekkelig levestandard, og dermed stimulerer til uttak av permisjon. Det legges til at et redusert nivå på ytelsen for åtte av de ti ukene til far, innebærer at far kan få et høyere nivå på foreldrepengene dersom mor går ut i aktivitet enn om mor er hjemme, og kan dermed bidra til at mor går raskere ut i arbeid eller studier.
3.3.3 Vern mot diskriminering
Styrking av rettigheter til arbeidstakere som er foreldre, og særlig fedres rettigheter, samt likestillingshensyn er sentrale hensyn ved vedtakelsen av direktivet. Et lavere nivå på ytelsen etter artikkel 8 nr. 3 enn foreldrepengenivå i de tilfellene det bare er far som har opptjent rett til foreldrepenger, innebærer at nivået på ytelsen vil være forskjellig for mor og far, og også mellom ulike grupper fedre. Direktivet skiller ikke mellom mødres og fedres rett til permisjon etter artikkel 5 nr. 1 og 2. Formålet med nivået på ytelsen etter direktivet er å legge til rette for uttak, og det er et spørsmål om et ulikt kompensasjonsnivå for kvinner og menn, eller mellom ulike grupper menn, vil innebære en ulovlig forskjellbehandling etter direktivet.
Som forskjellsbehandling regnes handlinger som har som formål eller effekt at en person eller gruppe mennesker kommer i en dårligere stilling eller behandles dårligere enn andre i en sammenlignbar situasjon. Dette inkluderer både direkte diskriminering, hvor personer eksplisitt forskjellsbehandles, og indirekte diskriminering, hvor reguleringen er nøytralt formulert, men har en virkning som innebærer reell forskjellsbehandling.
Diskrimineringsvern følger av Grunnloven § 98, og, i et menneskerettslig perspektiv, av en rekke FN-konvensjoner. Diskrimineringsvern følger også av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen og det EU-rettslige regelverket. EU har ikke-diskrimineringsbestemmelser i traktaten og i en rekke direktiver. Norge er bundet av EUs direktiver om kjønnslikestilling i arbeidslivet gjennom EØS-avtalen.
Departementet finner få holdepunkter i EU/EØS-retten for hvordan spørsmålet i dette tilfellet bør besvares. EFTA-domstolens avgjørelse i sak E-01/18 mot Norge gjaldt lovligheten av ulike vilkår for foreldrepenger etter likestillingsdirektivet, der foreldrepenger ble ansett å falle utenfor direktivets virkeområde. Direktiv 2010/18/EU, som nå er erstattet av direktivet om balanse mellom arbeidsliv og familieliv for foreldre og omsorgspersoner, var ikke et tema, fordi dette direktivet ikke ga arbeidstakere rett til lønn eller annen ytelse ved permisjon. Ved innføring av direktivet om balanse mellom arbeidsliv og familieliv for foreldre og omsorgspersoner, er det ikke klart om dette direktivet krever at nivået på ytelsen er lik for mødre og fedre, og mellom ulike grupper fedre.
Det følger av Grunnloven § 98 andre ledd at «[i]ntet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling.». Bestemmelsen gir et selvstendig og generelt diskrimineringsvern, og er ikke knyttet til bestemte diskrimineringsgrunnlag. Formålet med et generelt forbud framfor å liste opp spesifikke diskrimineringsgrunnlag er å sikre at all diskriminering som åpenbart er usaklig og har sammenheng med vesentlige forhold ved en person, omfattes, jf. Innst. 186 S (2013–2014), kapittel 2.1.6, side 25. Når det gjelder den generelle forståelsen av bestemmelsen for øvrig, vises det til redegjørelsen i Prop. 81 L (2016–2017), punkt 4.3.
Et generelt og selvstendig diskrimineringsvern følger også av FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 26:
Alle er like for loven og har uten noen form for forskjellsbehandling rett til lik beskyttelse av loven. I dette øyemed skal lovgivningen forby enhver form for forskjellsbehandling og sikre alle likeverdig og effektiv beskyttelse mot forskjellsbehandling på noe slikt grunnlag som rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller stilling forøvrig.
Diskrimineringsbestemmelsene i den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) og barnekonvensjonen er begrenset til å gjelde diskriminering innenfor konvensjonsrettighetenes anvendelsesområde. Under alle konvensjonene vil det imidlertid være nødvendig å ta stilling til om det foreligger en forskjellsbehandling av likeartede tilfeller, og om forskjellsbehandlingen er knyttet til et diskrimineringsgrunnlag. For at en slik forskjellsbehandling skal være lovlig, må den forfølge et legitimt formål, og den må være nødvendig og forholdsmessig.
Etter lov 16. juni 2017 nr. 51 om likestilling og forbud mot diskriminering (likestillings- og diskrimineringsloven) § 7 og § 8 er direkte og indirekte forskjellsbehandling forbudt. Etter likestillings- og diskrimineringsloven § 9, er forskjellsbehandling bare lovlig dersom den har et saklig formål, er nødvendig for å oppnå formålet og ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles.
Det må vurderes om reduksjonen av nivået på utbetalingen til 90 prosent for åtte av ukene står i forhold til formålet, er nødvendig og forholdsmessig sett opp mot situasjonen og de grunnleggende rettighetene som følger av Grunnloven og internasjonale menneskerettighetskonvensjoner, og forbudet mot diskriminering etter likestillings- og diskrimineringsloven.
Bakgrunnen for å redusere kompensasjonsgraden til 90 prosent for åtte uker, er begrunnet i økonomiske prioriteringer. Disse forutsetningene er lagt fram for Stortinget, og lå til grunn for Stortingets budsjettvedtak. Alternativet til reduksjonen i ytelsen er å utsette innføringen av de siste to ukene med selvstendig uttaksrett for fedrene til en framtidig fullfinansiering er på plass.
Departementet viser til at fristen for å innføre de siste to av de åtte ukene med betalt foreldrepermisjon, er 2. august 2024. Ulempene ved å utsette gjennomføringen vurderes som større enn fordelene, og de siste to ukene bør innføres som planlagt fra 2. august 2024, selv om det innebærer at fedre i tilfeller der mor ikke har vært i aktivitet, får redusert kompensasjonsgraden til 90 prosent i motsetning til mødre og andre grupper fedre som får utbetaling på foreldrepengenivå. Gjennomføringen vil etter departementets vurdering uansett utvide og styrke denne gruppen fedres rett til uttak av foreldrepenger, og gir fedrene mulighet til å være hjemme med barnet sitt lenger, noe som kan bidra til å gi barn god tilknytning til begge foreldrene i første leveår. Nivået på utbetalingen sikrer at disse fedrene beholder størsteparten av inntekten sin når de tar ut foreldrepenger, og vurderes derfor å være på et nivå som stimulerer til uttak av permisjon.
Departementet vurderer etter dette at forskjellsbehandlingen har et legitimt formål, er saklig begrunnet og ikke uforholdsmessig inngripende, jf. likestilling- og diskrimineringsloven § 9, og at den derfor ikke vil utgjøre diskriminering i strid med forbudene i Grunnloven og konvensjonene omtalt ovenfor.
Det vises til lovforslaget folketrygdloven § 14-14 nytt fjerde ledd.
3.3.4 Mulige konsekvenser av departementets forslag
Departementets forslag innebærer at fedre med selvstendig opptjening til foreldrepenger får rett til å ta ut foreldrepenger i ytterligere to uker, og i til sammen ti uker. Disse fedrene har i prinsippet mulighet til å ta ut foreldrepenger i disse ukene også i dag, men det forutsetter at mor går ut i arbeid, studier mv. etter fødselen. Etter endringen vil ikke aktivitetskravet gjelde for fars uttak av ytterligere to uker, og i til sammen ti uker.
Arbeids- og velferdsdirektoratet har anslått at om lag 4 900 fedre årlig har rett til selvstendig uttak av ti uker. Anslaget er imidlertid usikkert da man ikke kan vite nøyaktig hvor stor denne gruppen er og hvor mye rettigheter de vil ta ut. Departementet forventer at fedrene som nå får utvidete foreldrepengerettigheter, i stor grad vil benytte seg av disse, selv med redusert kompensasjonsgrad.
Det er imidlertid ikke helt gitt hvordan fedrene vil tilpasse seg den foreslåtte regelendringen og hvor mange flere stønadsdager de vil ta ut. I de aller fleste foreldrepar har begge vært i arbeid og har dermed opptjent foreldrepenger. Disse foreldreparene får en periode som de deler mellom seg, og begge skal også tilbake til arbeid etter endt permisjon. Hvis far ikke benytter seg av sine fedrekvoteuker, faller disse stønadsukene bort. Dette er ikke situasjonen for gruppen som blir omfattet av den foreslåtte endringen: Far er i arbeid, mens mor enten ikke har vært i arbeid i tiden før fødselen, eller hun har arbeidet for lite til å tjene opp rett til foreldrepenger. Årsakene til dette kan være flere. Mor kan ha valgt å ikke arbeide utenfor hjemmet eller hun kan ha hatt en løsere tilknytning til arbeidslivet. Mor kan også ha vært i annen aktivitet utenfor hjemmet før fødselen som ikke gir foreldrepengerettigheter. Eksempelvis kan hun ha studert, deltatt i arbeidsmarkedstiltak, eller hatt opplæring i norsk. I tiden etter fødsel kan det være slik at hun ikke har mulighet til å gå ut i aktivitet som fyller aktivitetskravet i folketrygdloven, eller ikke ønsker dette. De berørte er således ikke en ensartet gruppe, og det er da heller ikke lett å forutsi i hvor stor grad fedre vil benytte seg av sine utvidete rettigheter.
Aktivitetskravet innebærer i dag et insentiv til at kvinner skal opparbeide seg rett til foreldrepenger gjennom arbeidsdeltakelse, og ha en tilknytning til arbeidsmarkedet. Utvidelsen av selvstendig uttaksrett til far fra åtte til ti uker uavhengig av mors arbeidstilknytning, vil kunne svekke et slikt insentiv i regelverket. Departementet vil imidlertid understreke at aktivitetskravet fortsatt vil bestå for stønadsuker utover forslagets utvidelse til ti uker, og far vil fortsatt få et lavere antall uker enn tilfellet er der også mor har opptjent rett til foreldrepenger, se omtale under punkt 3.2.
Fedre som er arbeidstakere, har rett til foreldrepermisjon etter arbeidsmiljøloven. En utvidet rett til foreldrepenger vil bety at flere fedre vil ta ut foreldrepermisjon og dermed ha fravær fra sin arbeidsplass. For de arbeidsgiverne dette omfatter, kan den foreslåtte regelendringen oppleves som en ulempe sammenlignet med dagens regler.
3.4 Ikrafttredelse
De to siste to ukene med betalt foreldrepermisjon til far, jf. lovforslaget folketrygdloven § 14-14 tredje ledd første punktum, vil bli innført med virkning fra 2. august 2024, jf. også Prop. 1 S (2023–2024) Barne- og familiedepartementet. Departementet legger opp til at reduksjon av kompensasjonsgrad til 90 prosent for åtte av ukene, jf. lovforslaget folketrygdloven § 14-14 nytt fjerde ledd, vil bli innført fra samme tidspunkt.
Departementet foreslår i lovutkastet Adel II i lovforslaget at loven trer i kraft fra den tiden Kongen bestemmer, og at Kongen kan sette i kraft de enkelte bestemmelsene til forskjellig tid. Endringene i folketrygdloven gjelder bare der fødselen eller omsorgsovertakelsen i forbindelse med adopsjon skjer på ikrafttredelsesdatoen eller senere.