4 Enklare reglar for utanlandske arbeidstakarar

4.1 Innleiing og samandrag

Departementet gjer framlegg om å innføre enklare reglar for skattlegging av personar som er busett i utlandet men som arbeider i Noreg. Den nye ordninga vil i hovudsak gjelde for utanlandske arbeidstakarar på kortvarig opphald i landet. Skatteordninga vil vere vesentleg enklare for dei som inngår i den, og vil gje riktigare skatt etter reglane for ei gruppe det over tid har vore krevjande å skattleggje rett.

Det ligg tunge argument bak framlegget om å innføre ei slik ordning. Skatteetaten har vist til at skattlegginga av denne gruppa gjev opphav til mange feil og at den samstundes er svært ressurskrevjande. Det kjem av at regelverket er komplisert, at informasjonsgrunnlaget er mangelfullt og at etterlevinga ikkje er god nok. I tillegg er innkrevjing av restskattar vanskeleg arbeid og kontrollkapasiteten avgrensa. Riksrevisjonen har etter ein gjennomgang av regelverk og praksis på området, bedt Finansdepartementet om å vurdere endringar for å sikre riktigare og meir effektive reglar for denne gruppa.

Framlegget går i korte trekk ut på at lønsinntekter vert skattlagt etter ein bruttometode med ein fast sats. Ein foreslår at satsen vert fastsett til 25 pst. i Stortingets skattevedtak for 2019. Skattytar får ingen frådrag i skattegrunnlaget og det same gjeld i utrekna skatt. Skatten vil verte fastsett fortløpande gjennom arbeidsgjevar sitt skattetrekk og påfølgande melding til Skatteetaten. For inntekter som vert skattlagt i ordninga, skal skattytar ikkje levere skattemelding (tidlegare sjølvmelding). Brutto arbeidsinntekt (lønsinntekt og ev. skattepliktige trygdeinntekter) er eit eige skattegrunnlag, og ein skal ikkje samordne dette grunnlaget med andre grunnlag. Personar som har inntekt frå næring, kan ikkje inngå i ordninga.

Ein foreslår òg å oppheve det særlege standardfrådraget for denne gruppa. Sokkelarbeidarar og utanlandske sjøfolk inngår ikkje i den nye ordninga og får difor behalde standardfrådraget.

For å motverke at høge inntekter vert skattlagt særs gunstig, foreslår departementet eit tak for inntekter i ordninga. Etter framlegget vil ein skattytar som har årlege lønsinntekter over trinn 3 i trinnskatten, ikkje kunne vere i ordninga. Dei som tener over dette taket, vil i staden verte skattlagt i tråd med dei ordinære reglane i skatteloven.

Departementet foreslår at ordninga skal vere frivillig. Det inneber at skattytar kan velje skattlegging i tråd med vanlege reglar. Det er særlig omsynet til EØS-avtalen og forbodet mot diskriminering som ligg bak.

Framlegget var på høyring våren 2017. Høyringsinstansane var gjennomgåande positive til ei ny ordning for skattlegging av denne gruppa.

For ei nærare omtale av utviklinga over arbeidsinnvandring til Noreg, liknande skatteordningar i andre land og Riksrevisjonens rapport 1 til Stortinget viser ein til høyringsnotatet av 7. april 2017.

4.2 Gjeldande rett

For personar som kjem til Noreg og vert skattemessig busett her, gjeld i utgangspunktet2 same reglar som for busette nordmenn. Busette har allmenn skatteplikt. Det vil seie at all formue og inntekt vert skattepliktig hit etter skatteloven (sktl.) § 2-1. Fysiske personer vert rekna som busett etter skatteloven viss dei oppheld seg her meir enn 183 dagar i en 12-månadersperiode, jf. sktl. § 2-1 andre ledd a. I tillegg vert ein busett viss opphaldet varer meir enn 270 dagar i ein 36-månadersperiode, jf. sktl. § 2-1 andre ledd b. Om skattytar er registrert i Folkeregisteret, er ikkje avgjerande for den skattemessige behandlinga. Dei som har allmenn skatteplikt har òg full frådragsrett.

Personar som ikkje er skattemessig busett her, men som arbeider i Noreg, vil i staden kunne vere avgrensa skattepliktig hit. For ein ikkje-busett person vil inntekt frå arbeid utført i riket vere skattepliktig hit, viss inntekta skriv seg frå «herværende kilder», jf. sktl. § 2-3 fyrste ledd. Dette vilkåret vil normalt vere oppfylt viss arbeidsgjevar er etablert i Noreg. Slike inntekter vil då vere skattepliktige frå dag ein. Personer busett i utlandet som arbeider på norsk sokkel (ikkje ein del av «riket»), er skattepliktig til Noreg etter petroleumsskatteloven §§ 1-2. Utanlandske sjøfolk kan vere skattepliktige til Noreg for inntekt opptent på skip med nærare tilknyting til Noreg eller norsk verksemd. jf. sktl. § 2-3 fyrste ledd h. I tillegg vil ein ikkje-busett arbeidstakar som vert stilt til disposisjon for å utføre arbeid i Noreg (såkalla arbeidsleie) vere skattepliktig hit for slik inntekt, jf. sktl. § 2-3 andre ledd.

Arbeidstakarar som kjem til Noreg, kan krevje standardfrådrag i staden for ei rekkje ordinære frådrag, jf. skatteloven § 6-70. For dei som vert busett, gjeld frådraget berre dei to fyrste åra. Standardfrådraget er 10 pst. av arbeidsinntekt (same grunnlag som ved berekning av minstefrådrag) og kan maksimalt utgjere 40 000 kroner per år. Val av standardfrådrag må gjelde båe ektefellar.

Alle med skatteplikt til Noreg vil normalt ha opplysningsplikt om relevante forhold for eiga skattlegging. Utgangspunktet er at skattytar skal gje riktige og fullstendige opplysningar som gjev grunnlaget for utskriving av riktig forskot og for fastsetjing.

4.3 Høyringa

Framlegget vart sendt på høyring 7. april, og frist for å kome med innspel vart sett til 7. juli 2017. 15 høyringsinstansar har gitt tilbakemelding, og åtte av desse har kome med realitetsmerknader. Høyringsinstansane er gjennomgåande positive til ei enklare ordning for denne gruppa, men peikar på einskilde svakheiter ved framlegget. Innspel frå høyringsinstansanse er kommentert laupande i framlegget.

4.4 Vurderingar og framlegg

4.4.1 Bakgrunn

Utvidinga av EØS-avtala i 2004 opna for ei stor tilstrøyming av utanlandske arbeidstakarar til Noreg. Den sterke veksten av utanlandske arbeidstakarar har skjedd parallelt med ei utvikling der skattebetaling og skatteforvaltning i aukande grad skjer på grunnlag av maskinelle rutinar. Mange av utlendingane som kjem til Noreg for å arbeide, er her på kortvarige opphald og vil ofte ha sterkare tilknyting til eit anna land. Viss ein tek utgangspunkt i skattegruppe 14 og 18 (personer på kortvarig opphald), utgjorde gruppa om lag 200 000 personer i 2014. Talet vart noko redusert og utgjorde i underkant av 170 000 personer i 2016. Ulike kontrollar i Skatteetaten indikerer at ein stor del av skattytarane ikkje betaler rett skatt. Ved dei obligatoriske likningskontrollane for 2014 avdekka ein at 34 pst. av skattytarane med d-nummer3, hadde minst eit utslag for mogleg feil. Samanliknbare tal for alle arbeidstakarar var 14 pst. At mange utlendingar vert skattlagt feil, er òg eit av hovudfunna til Riksrevisjonen i rapporten til Stortinget frå mai 2016.

Låg kvalitet på skattlegginga av utanlandske arbeidstakarar har fleire grunnar. Det kjem av komplisert regelverk, ufullstendig informasjonsgrunnlag, manglande etterleving, avgrensa kontroll og svakheiter i systemet. Til dømes har ein svakare historisk informasjon om denne gruppa, slik at forskotstrekket ikkje har same kvalitet. Feil som vert retta opp i fastsetjinga, inneber likevel ikkje alltid at det blir rett skatt. Det kjem av at det å krevje inn restskatt og utbetale beløp til gode i en del tilfelle er vanskeleg når skattytar er i utlandet. Denne gruppa har òg i større mon frådrag som ikkje er basert på informasjon frå tredjepart. I praksis får difor skattytar si opplysningsplikt større betyding. Etter gjeldande reglar skal minstefrådrag, personfrådrag og innslagspunktet for trinnskatten verte avkorta på bakgrunn av lengda på opphaldet m.m. Slik informasjon om opphald er ofte mangelfull, og det er grunn til å tru at frådrag m.m. i en del tilfelle ikkje blir avkorta, slik dei skal etter reglane.

Høg feilprosent ved skattlegginga av denne gruppa er uheldig og kan svekke legitimiteten til skattesystemet. Skatteetaten bruker òg vesentleg meir ressursar på å rettleie og å sørge for riktig skattlegging av denne gruppa. Tar ein utgangspunkt i gjeldande reglar og systema for saksbehandling, vil ein vesentlig forbetring i kvaliteten på skattlegginga krevje betydeleg omprioritering av etaten sine ressursar.

Både omsynet til at utanlandske arbeidstakarar skal betale riktig skatt etter reglane, og at regelverket skal vere enkelt å administrere, tilseier at ein bør gjere endringar. Riksrevisjonen ber òg departementet vurdere endringar i desse reglane, jf. rapporten til Stortinget frå mai 2016. Ein viser òg til at Sverige og Finland i lang tid har hatt på plass enklare reglar for utanlandske arbeidstakarar. Departementet gjer difor framlegg om ei ny ordning som skal gjere det enklare å skattleggje utanlandske arbeidstakarar riktig. I ordninga vert skatten fastsett ved arbeidsgjevar sitt trekk. Ei liknande ordning har ein til dømes for skatt som vert betalt ved lønstrekk på Svalbard.

4.4.2 Skattesubjekt i ordninga

4.4.2.1 Arbeidstakarar med avgrensa skatteplikt (ikkje-busette)

I høyringsnotatet foreslo ein at skattytarar med avgrensa skatteplikt (ikkje-busette), skal inngå i den nye ordninga. På grunn av tersklane for å verte busett i Noreg, jf. punkt 4.2, vil mange utanlandske arbeidstakar på kortvarige opphald etter kvart verte busett.

Departementet la til grunn i høyringsframlegget at det var fornuftig å byggje på skiljet mellom busette og ikkje-busette som ein allereie har i skatteloven. Personlege skattytarar med avgrensa skatteplikt har i liten grad andre skattepliktige inntekter til Noreg (enn inntekter frå arbeid). Ei avgrensing mot busette, som har allmenn skatteplikt, vil gjere det vesentleg enklare å utforme ordninga. Det har ikkje kome innvendingar til denne delen av framlegget. Ein held difor på at ordninga i hovudsak skal gjelde for ikkje-busette arbeidstakarar, jf. framlegg til ny § 19-1 i skatteloven.

I tråd med framlegget i høyringsnotatet foreslår ein at utanlandske sjøfolk og sokkelarbeiderar ikkje skal inngå i ordninga. Skattlegginga av desse gruppene fungerer i dag tilfredsstillande. Det har ikkje kome innvendingar til denne delen av framlegget.

Utsendte utenrikstenestemenn m.m. vert sett på som busett i utlandet etter skatteloven § 2-1 åttande ledd. Departementet ser ikkje nokon god grunn til at desse skal inngå i den nye ordninga. Dette er ei gruppe ein har gode opplysningar om og som normalt vil ha ei sterkare tilknyting til Noreg enn utanlandske arbeidstakarar på kortvarig opphald. Same omsyn gjer seg gjeldande for dei som vert busett på Svalbard, jf. skatteloven 2-35 andre ledd. Departementet foreslår difor at ein regulerer i forskrift til skatteloven § 19-1 at desse gruppene ikkje skal inngå i ordninga.

4.4.2.2 Arbeidstakarar med allmenn skatteplikt (busette)

Som det gjekk fram av høyringsnotatet, er eitt av problema med gjeldande regler nettopp vurderinga av kvar skattytar er busett, jf. sktl. § 2-1. Denne vurderinga er heilt sentral for rekkevidda av skatteplikta (og retten til frådrag). I mange tilfelle vil det vere ein fordel for skattytar å verte busett på grunn av dei ulike frådraga. Sjølve vurderinga av bustad er eigentleg særs enkel og baserer seg på dagar med opphald i Noreg i ein bestemt periode. Problemet er at skattytar sitt opphald i Noreg ikkje vert registrert og difor ofte ikkje er kjent. Skatteetaten har avgrensa med ressursar til å kontrollere om skattytar har brukt reglane riktig, gitt korrekte opplysningar, eller om informasjonen i førehandsutfylt skattemelding er rett.

For å lette handteringa og få fleire inn i ordninga foreslo departementet at dei som blir busett i løpet av inntektsåret, skal kunne fortsette å vere i ordninga ut dette året. Med ein slik regel unngår ein at ein del vil måtte gå ut av ordninga innanfor eit og same inntektsår. I staden vil overgangen til ordinær skattlegging skje i samband med eit nytt inntektsår. Skattytar vil då få skattekort basert på dei ordinære reglane. Det inneber at utanlandske arbeidstakarar som kjem til Noreg, vil kunne verte i den nye ordninga heile fyrste året, uavhengig av kor lenge opphaldet varer.

Skattytar som vert skattlagt for arbeidsinntekter i ordninga, vil då samstundes ikkje ha allmenn skatteplikt for andre inntekter. Regelteknisk skjer dette ved at ein utset verknadene av slik allmenn skatteplikt (busett) gjennom forslaget til ny § 19-5 i skatteloven. Ein gjer likevel eit unntak frå slik suspensjon i tilfelle der busette har kapitalinntekter over eit minstebeløp, sjå nærare omtale i punkt 4.4.4 om kapitalinntekt. Det har ikkje kome innvendingar mot denne delen av framlegget, og departementet opprettheld løysinga.

I høyringsnotatet drøfta ein moglegheita for å utvide ordninga ytterligare for busette. Ein tilrådde ikkje det, fordi det skaper ein del utfordringar. Busette vil ha allmenn skatteplikt. For å inkludere dei meir allment, må ein ta stilling til korleis ein skal regulere anna skatteplikt, og kva slags frådrag dei skal få. Skattedirektoratet ber i høyringsinnspelet departementet vurdere om dei som vert busett i Noreg etter skatteloven, men som er busett i eit anna land etter skatteavtale, òg kan inngå i ordninga. Departementet foreslår ikkje ei slik utviding i denne omgang, men vil sjå nærare på ei slik løysing framover. Ei slik utviding bør ein vurdere i ein breiare samanheng, der ein òg ser på andre verknader av å vere busett etter internretten, men ikkje etter skatteavtale.

4.4.3 Moglegheit til å velje

I høyringsnotatet la ein opp til at EØS-borgarar kan velje mellom den nye ordninga og dei vanlege reglane. Det er høve til EØS-retten og forbodet mot diskriminering som grunngjev ei slik løysing. Framlegget i høyringsnotatet gav ikkje ein tilsvaranda valrett for andre grupper (dei utanfor EØS og emigrerte nordmenn). Det hang særleg saman med eit ynskje om å få flest mogleg inn i ordninga. Fleire av høyringsinstansane, inkludert Skattedirektoratet, tek til orde for at alle bør få moglegheit til å velje skattlegging etter dei ordinære reglane. Dei tek opp at det kan vere problematisk å behandle gruppene ulikt og at det kan innebere ei vesentlig skjerping for einskilde skattytarar, til dømes dei med låge inntekter. Ved å gje valrett til alle grupper kan ein unngå slike verknader. Ein valrett for alle vil på den anna sida gjere ordninga dyrare for staten, fordi ein går ut i frå at fleire då vil velje skattlegging etter dei ordinære reglane.

Departementet foreslår på bakgrunn av innspela i høyringa at ordninga vert gjort valfri for alle skattytarar som ordninga rettar seg mot. Med ei slik løysing slepp ein å ta stilling til om skattytarane er i kategorien som kan velje, slik ein måtte ha gjort etter det opphavlege forslaget. Det vert vist til framlegg om ny § 19-6 i skatteloven.

Skattedirektoratet tek òg opp situasjonen for ektefellar og tek til orde for at båe må velje same løysing – det vil seie anten den nye ordninga eller dei ordinære reglane. Direktoratet peiker på moglegheita for uheldige tilpassingar. Direktoratet ber òg om ei klårgjering for sambuarar. I høyringa la departementet ikkje opp til at det skulle vere obligatorisk for ektefellar m.m. å velje same ordning for skattlegging. Departementet antek at det vil kunne komplisere ordninga at ein skal stille krav om same val for ektefellar m.m. Ein må då halde greie på sivilstatusen til utanlandske arbeidstakar på kortvarige opphald og vidare kople gifte par m.m. til kvarandre i ordninga. For eksempel slik at viss ein av dei ryk ut pga. høg inntekt, vil automatisk det òg gjelde for den andre. Departementet vil sjå nærare på om det er behov for at ektefellar vel same løysing og eventuelt regulere det i forskrift. Forskriftsheimel vil følgje av ny § 19-7 i skatteloven.

4.4.4 Skattegrunnlag i den forenkla ordninga

I høyringsnotatet foreslo ein at berre arbeidsinntekt som er skattepliktig etter sktl. § 2-3 fyrste ledd bokstav d-f og 2-3 andre ledd, skal inngå. Anna inntekt kan ikkje skattleggast i ordninga, og det skal ikkje vere moglegheit til å samordne med andre skattegrunnlag. Ein får ikkje frådrag i skattegrunnlaget og heller ikkje frådrag i fastsett skatt i ordninga. I høyringa har det ikkje kome vesentlege innvendingar mot avgrensinga av skattegrunnlaget i ordninga. Ein viser til forslag til nye reglar i skatteloven §§ 19-1 og 19-2.

Arbeidsinntekt

For ikkje-busette er inntekter frå arbeid skattepliktig til Noreg etter skatteloven § 2-3 fyrste ledd bokstav d til h og § 2-3 andre ledd om arbeidsleie. I høyringsnotatet la ein opp til at lønsinntekter og anna godtgjersle skattepliktig etter skatteloven § 2-3 fyrste ledd bokstav d, e og f og § 2-3 andre ledd, skulle inngå i grunnlaget.

I forslaget frå høyringa er § 2-3 fyrste ledd bokstav e medrekna. Den regulerer mellom anna skatteplikt for pensjon til direktør og medlem av styre. Slik pensjonsinntekt vil og vere skattepliktig etter den særlege regelen om kjeldeskatt på pensjon, jf. skatteloven § 2-3 fjerde ledd. I den utstrekning det er skatteplikt for slik pensjon etter skatteloven § 2-3 fjerde ledd, antar departementet det er riktig å nytte den heimelen for skattlegging. Anna vederlag til ikkje-busette direktørar og styremedlemmar, vert skattlagt i den forenkla ordninga.

Inntekt frå verksemd

Ei skatteordning der skatytarens skatteplikt vert fastsett ved trekk og melding til skattestyresmaktene, er særleg praktisk når det ikkje er hensiktsmessig at skattytar leverer skattemelding og det er ein oppgåvepliktig som betaler ut inntekta. For næringsverksemd vil inntekta kome frå ulike oppdragstakarar, og det vil vere vanskeleg å integrere slik skattlegging i ei forenkla ordning for lønsinntekter. I høyringsnotatet foreslo difor departementet at den forenkla ordninga ikkje skal gjelde når skattytar har næringsinntekter. Skattytar som kjem til Noreg for å utøve verksemd skal difor ikkje inn i den nye ordninga. Ein slik skattytar vert skattlagt etter ordinære reglar både for næringsinntekt og lønsinntekt. Departementet held fast ved denne løysinga.

Departementet foreslår ingen endringar frå høyringsnotatet, når det gjeld skattlegga av utanlandske artistar. Desse vert i dag skattlagt etter artistskatteloven, og slike honorar skal ikkje inngå i den nye ordninga. Artistar som har oppdrag i Noreg og samstundes har vanleg lønsarbeid, vil kunne kombinere desse ordningane.

Kapitalinntekt

Personer som er skattemessig busett i utlandet, vil normalt ikkje vere skattepliktige til Noreg for kapitalinntekter. Eit unntak gjeld skatteplikt på utbytte frå norske selskap, jf. skatteloven § 2-3 fyrste ledd bokstav c, jf. skatteloven § 10-13. Denne skatteplikta vert fastsett gjennom ei trekkordning der det er det utdelande selskapet som er ansvarleg for å fastsetje skatten. Det vert ikkje foreslått nokon endringar i desse reglane, og slik skattlegging vil ikkje røre ved den nye ordninga, og dei kan verke saman. Ein avgrensa skattepliktig kan òg vere skattepliktig til Noreg for inntekt frå fast eigedom (og lausøyre) som personen eig eller rår over i Noreg, jf. skatteloven § 2-3 fyrste ledd bokstav a. I høyringsnotatet foreslo ein at skattytar ikkje kan kombinere slik inntekt med skattlegging i den nye ordninga, og ein held på denne løysinga.

Skattytar som er i ordninga, og blir busett i løpet av inntektsåret, vil kunne vere verande der viss dei andre vilkåra er oppfylt, jf. punkt 4.4.2. I ein slik situasjon vert skattytar skattlagt etter reglane om allmenn skatteplikt fyrst frå det påfølgande inntektsåret. For å motverke tilpassingar m.m. foreslo ein at dette ikkje gjeld for dei som har brutto kapitalinntekter over eit fastsett minstebeløp. Ein tenker då på kapitalinntekt som etter dei ordinære reglane er skattepliktige for busette. Departementet går vidare med ein slik regel, og gjev heimel i skatteloven § 19-7 til å fastsetje minstebeløpet i forskrift.

Pensjon m.m.

Kjeldeskatt på pensjon m.m. er skattepliktig etter egne regler, jf. skatteloven § 2-3 fjerde ledd. Skattesatsen er 15 pst. på brutto utbetaling, men den kan vere satt lågare i skatteavtale. Departementet foreslår ingen endringar i reglane om kjeldeskatt på pensjon. Skattytarar busett i utlandet som mottar pensjon frå Noreg og samstundes har arbeidsinntekter her, kan inngå i den nye ordninga for lønsinntekta. Inntekt frå pensjon vert skattlagt etter reglane om kjeldeskatt på pensjon. Viss skattytar vel skattlegging etter dei ordinære reglane for pensjonsinntekt, jf. skatteloven § 6-71, kan ein ikkje kombinere det med skattlegging av lønsinntekta i den nye ordninga.

Formuesskatt

Avgrensa skattepliktige er normalt ikkje skattepliktige til Noreg av formue. Visse unntak gjeld, til dømes for fast eigedom og lausøyre som personen eig eller rår over i Noreg. Departementet foreslår ingen endringar i plikta til å svare formuesskatt, og skattytarar som er i den forenkla ordninga, skal framleis svare formuesskatt av fast eigedom m.m. i Noreg. Det inneber at ein i slike tilfelle skal skrive ut skattetrekksmelding med forskotsskatt og skattemelding som gjev grunnlaget for formuesskatt. Tal frå tidlegare inntektsår indikerer at dette berre vil gjelde eit fåtal skattytarar.

Trygdeavgift

Trygdeavgift er ein bruttoskatt på personinntekt som medlemmar av folketrygda skal betale. Medlemmar av folketrygda er dei som er «bosatt i Norge» etter folketrygdloven. Reglane om bustad vert supplert av ein særleg regel for utanlandske arbeidstakarar i Noreg og på norsk sokkel. Denne gruppa plikter normalt å vere medlemmar av folketrygda.

Den forenkla ordninga skal ikkje gjere endringar i kven som plikter å betale trygdeavgift til Noreg. Den plikta følger av reglane i folketrygdloven § 23-3, jf. skatteloven § 12-2, og vert supplert av trygdeavtalar og rådsforordning nr. 883/2004. Satsen i kjeldeskatteordninga legg til grunn at skattytar er pliktig til å betale trygdeavgift til Noreg, og satsen i ordninga skal gjelde for heile inntekta. Dei særlege reglane i folketrygdloven om beløpsgrenser for og innfasing av avgiftsplikten vert difor ikkje aktuelle i den nye ordninga. Viss skattytar ikkje skal betale trygdeavgift (eller avgift etter lågare sats), må ein skrive ut eige skattekort der satsen i ordninga vert redusert med gjeldande sats for trygdeavgift. At skattlegginga i den forenkla ordninga må ta høgde for plikta til å betale trygdeavgift, vert som i det ordinære systemet.

Ytingar frå arbeidsgjevar

Ytingar frå arbeidsgjevar, til dømes utgiftsgodtgjersler og naturalytingar, skal inngå i skattegrunnlaget for den forenkla ordninga i same utstrekning som dei er skattepliktige etter ordinære reglar. Det vil seie at det berre er den skattepliktige delen av slike ytingar som arbeidsgjevar skal fastsetje, rapportere og betale inn i ordninga. Arbeidsgjevar vil òg i det vanlege systemet måtte ha kontroll på om utbetalinga er skattepliktig eller ikkje. Til dømes skal ei skattefri naturalyting difor ikkje inngå i grunnlaget, medan ei skattepliktig naturalyting skal inngå i grunnlaget.

Det har kome innspel i høyringa om dekning etter den såkalla nettometoden. Det vil seie tilfelle der arbeidsgjevar si utbetaling er skattefri i same utstrekning som arbeidstakar har rett på frådrag. I den samanheng ber Skattedirektoratet departementet vurdere å innføre særordningar for godtgjersle til dekning av visse typar kostnader. Vidare ber Advokatfirmaet PwC ein vurdere om meirkostnadar ved pendling, kan verte halde utanfor ved skattlegging etter den nye ordninga.

Departementet vil i denne omgang ikkje foreslå nokon slik særordning. Ved fastsetjing av satsen har ein slik sett tatt høgde for at skattytar har rett på frådrag i det ordinære systemet. Viss skattytar får skattefri dekning etter ein slik nettometode og samstundes får den låge satsen i den nye ordninga, vil det kunne gje særs gunstig skattlegging for arbeidstakar. Ein viser og til at det er moglegheit for å velje skattlegging i tråd med dei ordinære reglane.

4.4.5 Skattesats og inntektstak i ordninga

Skattesats

Formålet med ordninga er å gje riktigare skattlegging etter reglane av utanlandske arbeidstakarar på kortvarig opphald. Forslaget skal samstundes bidra med vesentlege forenklingar i skattlegginga av denne gruppa. Den nye ordninga vil òg vere føreseieleg for utanlandske arbeidstakarar. For at ein skal nå desse måla, må ordninga utformast slik at den vert nytta av ein stor del av skattytarane i den aktuelle gruppa.

Administrativ enkelheit må ein vege mot andre omsyn. Ein låg, flat skattesats vil gjere det gunstig for mange å nytte ordninga, og dei med høge inntekter kan oppnå særs gunstig skattlegging. I høyringsnotatet vert det vist til at gjennomsnittsskatten for denne gruppa vert anslege til 23,6 pst. i 2014. Departementet meiner at den nye ordninga ikkje bør vere vesentlig gunstigare enn ordinær skattlegging for det store fleirtalet av skattytarar. I høyringa antyda departementet ein sats i intervallet 22-25 pst. Når det gjeld nivå på satsen, sprik det i høyringsinnspela. Landsorganisasjonen ynskjer ein høgare sats, slik at utanlandske arbeidstakar ikkje kjem gunstigare ut enn andre arbeidstakarar. Skattedirektoratet ynskjer at satsen vert sett i det nedre sjikt av intervallet, slik at flest mogleg i gruppa vel den forenkla ordninga. NHO meiner at satsen bør vere 22 pst., men at denne satsen vil vere for lav viss ein òg inkluderer dei som tener over trinn 3 i trinnskatten.

Departementet foreslår at satsen vert sett til 25 pst. Ved lågare satsar vil provenytapet kunne verte ein god del høgare. Ulempa med å setje satsen høgt i det varsla intervallet er at det vil vere lønsamt for fleire å velje skattlegging etter det ordinære systemet. Departementet finn grunn til å peike på at berekningane knytt til kva skattytarane vel, er svært usikre. Ein fordel med å sette satsen til 25 pst. er at ein legg seg på same nivå som i den svenske ordninga. Satsen i ordninga vil verte fastset i Stortingets årlege skattevedtak.

Inntektstak

I høyringsnotatet foreslo departementet at skattytarar som har bruttoinntekt over trinn 3 i trinnskatten, ikkje skal kunne inngå i den forenkla ordninga. Det svarar til 598 050 kroner i 2018. Har ein inntekt over dette nivået, vert ein i staden skattlagt i tråd med ordinære reglar. Eit inntektstak vil føre til at fleire skattytarar på kortvarige opphald fell ut av ordninga. Eit inntektstak vil òg gjere ordninga noko meir komplisert. Det gjeld mellom anna for skattytararar som må gå ut av ordninga og over til ordinær skatt i løpet av eit inntektsår. Eit inntektstak aukar òg marginalskatten betydeleg på det nivået inntektstaket er. Det svekker insentiva til å arbeide for ei inntekt ut over taket fordi skatten på den neste tente krona vert høg og over 100 pst. På bakgrunn av tal frå 2016 vil dette likevel gjelde ganske få (om lag 5 pst), i den aktuelle gruppa.

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) har spelt inn at dei som har høgare inntekt enn trinn tre i trinnskatten òg bør kunne nytta ordninga, eventuelt slik at ein kan kombinere grunnsatsen med ein høgare sats for inntekter over inntektstaket. Departementet held på at ordninga i fyrste omgang skal ha eit inntektstak. Det er viktig av omsyn til at ikkje nokon gruppe kjem særs godt ut av dei nye reglane. Ein kunne tenkt seg at ordninga nytta fleire satsar, slik NHO foreslår, slik at ein òg kunne tilby enklare reglar for grupper med høg inntekt. Viss ein får på plass eit enkelt system som kan handtere ulike satsnivå på ein god måte, kan det vere ei god løysing å vurdere framover. Ein presiserer at inntektstaket ikkje skal verte avkorta på bakgrunn av skattytar sitt opphald. Heimel til å fastsetje inntektstak i forskrift følgjer av forslag til ny § 19-7 i skatteloven.

4.4.6 Oppheving av standardfrådraget

Samstundes som ein innfører ei ny og enklare ordning for skattlegging av utanlandske arbeidstakerar, foreslår departementet å oppheve det særlege standardfrådraget for utanlandske arbeidstakarar. At dette var aktuelt, vart nemnt i høyringsnotatet og har vore lagt til grunn i berekningane. Departementet foreslår vidare at sokkelarbeidarar og utanlandske sjøfolk får behalde frådraget. Dette er grupper som ikkje kan inngå i den forenkla ordninga, jf. punkt 4.4.2.

Det som særleg gjev grunnlag for å oppheve standardfrådraget, er at den nye ordninga i det vesentlege vil erstatte standardfrådragets funksjon som eit enklare alternativ. Det er òg fleire uheldige sider knytt til standardfrådraget. Det er mellom anna krevjande for skattytar å vurdere om ein har krav på det. Vidare må ein krevje det i skattemeldinga, og det medfører at ein del som har krav på det, ikkje får utnytta det. Feil føresetnader lagt til grunn ved utskriving av skattekort gjev òg feil trekkgrunnlag. Kontrollar i etaten har vist at det er mykje feil knytt til standardfrådraget. En del skattytarar krev frådraget utan at dei har krav på det, medan andre som har krav på det, ikkje krev det, jf. ovanfor. Riksrevisjonen viste òg i sin rapport til at det er mykje feil knytt til dette frådraget. Med ein saksbehandling i Skatteetaten som no hovudsakelig gjerast maskinelt, er den opphavlege grunngjevinga om forenkling ikkje like sterk. Departementet viser til framlegg om å oppheve skatteloven § 6-70 fyrste ledd bokstav a og b.

Dei som ikkje inngår i ordninga, vil kunne nytte dei ordinære reglane om frådrag. Ein pendlar frå eit EØS-land vil til dømes kunne krevje reisefrådrag etter reglane i skatteloven § 6-44.

4.4.7 Arbeidstakarar som mottar nettoløn

I høyringsinnspela sine ber Advokatfirmaet PwC og Utenlandsforum om ei nærare vurdering av ordninga sett opp mot avtaler der arbeidstakarar mottar nettoløn (nettolønsordning).4 Ei nettolønsavtale er ei privatrettsleg avtale mellom arbeidstakar og arbeidsgjevar, om at arbeidsgjevar skal dekkje all skatt og alle avgifter på arbeidstakaren si løn og anna godtgjersle.

Arbeidsgjevar si dekning av skatt for arbeidstakar er òg ein skattepliktig fordel, som i sin tur vert skattlagt. Ei avtale om nettoløn inneber difor at løna må reknast om til bruttoløn for å finne rett grunnlag for skatt m.m. På same måte som etter dei vanlege reglane, kan ein avtale dette og verte skattlagt i den forenkla ordninga. Det vil riktig nok vere den bruttoløna etter omrekning som gjer skattegrunnlaget for skatt i og arbeidsgjevaravgift. Det vil òg vera den berekna bruttoinntekta som vil vera avgjerande for om skattytar ligg lågare enn trinn tre i trinnskaten. Det skal på vanleg måte trekkast 25 pst. skatt av bruttogrunnlaget og arbeidsgjevar skal svare arbeidsgjevaravgift.

Departementet legg til grunn at etaten ved behov gjev rettleiing om korleis dette skjer i praksis. Departementet antek vidare at avtaler om nettoløn vil vere mindre praktisk innanfor ei forenkla ordning der skatten er enkel å berekne for alle partar. Arbeidstakarar på slik avtaler som har bruttoløn på over trinn tre i trinnskatten, kan ikkje inngå i kjeldeskatteordninga. I høyringsinnspelet viser Skattedirektoratet òg til at dei fleste på slike avtaler, er høglønte. I mange tilfelle vil dei difor ikkje kunne vere i den forenkla ordninga.

4.4.8 Gjennomføring av skattlegging i den forenkla ordninga

For personar busett i utlandet som kjem til Noreg, vil fyrste møte med skattekontoret vere ved søknad om skattekort og d-nummer (ev. fødselsnummer). På grunnlag av dei opplysingane skattytar gjev, må skattekontoret ta stilling til kva for eit skattekort ein skal skrive ut, anten skattekort i tråd med den forenkla ordninga eller skattekort etter dei ordinære reglane. Ein foreslår i denne samanheng å endre skattebetalingsloven § 4-4 fyrste ledd, slik at skattytar og arbeidsgjevar har plikt til å gje opplysingar som er naudsynte for å kunne skrive ut skattekort i den nye ordninga. I høyringa har Skattedirektoratet stilt spørsmål om kor langt denne opplysingsplikta rekk. Dei etterspør om regelen òg vil dekkje ei laupande plikt for skattytar til å gje opplysningar. Ein behøver ei klår plikt for skattytar til å gje informasjon om vesentlege etterfølgjande endringar. Det vil fyrst og fremst dreie seg om forhold som gjer at skattytar ikkje lenger oppfyller vilkåra for å vere i ordninga (til dømes at inntekta er for høg eller at personen òg har inntekt frå verksemd). Departementet presiserer at plikta etter framlegget er meint å dekkje opplysningar om slike endringar. Når skattytar ikkje lenger oppfyller vilkåra for å vere i ordninga, vil opplysningsplikta i skatteforvaltningsloven § 8-1 gjelde.

Sjølv om personen som tek opphald i Noreg har tenkt å verte her i meir enn seks månader, får ikkje dette noko å seie i kjeldeskatteordninga. Det inneber at personar som vert registrert busett og får tildelt fødselsnummer etter reglane i folkeregisterloven, òg skal inngå i ordninga (viss dei andre vilkåra er oppfylt). Det er den skattemessige tilknytinga som er avgjerande.

Arbeidsgjevar skal foreta skattetrekk i tråd med utskriven skattekort. Er ikkje lenger vilkåra oppfylt for å vere i ordninga, skal skattekontoret skrive ut nytt skattekort etter dei vanlege reglane. Skatteetaten må etablere rutinar for slik overgang. Regnskap Norge viser i høyringsinnspelet til at etaten må finne ei løysing der beløpsgrensa vert handtert automatisk i etatens system, slik at det vert sendt ut nytt skattekort.

Ved overgang til ordinær skattlegging vil betalt skatt i den forenkla ordninga verte gjort om til forskotstrekk i det allmenne systemet. Ein foreslår å regulere dette i ny § 5-17 i skattebetalingsloven. «Innenfor et inntektsår» i lovteksten referer seg til tidspunktet for uttreden.

Kontroll med skattytar sin status som busett vert avgjerande i den nye ordninga, slik at ein ikkje kan vere der lenger enn reglane gjev grunnlag for. Departementet antok i høyringsnotatet at informasjon ein får gjennom meldingar etter a-opplysningsloven kan gje meir treffsikker kunnskap om opphald. Regnskap Norge spør i sitt høyringsinnspel om departementet vil utvide gjeldande rapporteringsplikter etter a-meldinga. Svaret på det er at det til no ikkje har vore meininga å etablere nye rapporteringsplikter for å kontrollere opphaldet til skattytar.

Skattytar som berre har inntekt som vert skattlagt i den forenkla ordninga, skal ikkje levere skattemelding. Viss skattytar har skattepliktig formue eller andre skattepliktige inntekter til Noreg, må det leverast skattemelding på vanleg måte. Arbeidsgjevar skal på vanleg måte betale arbeidsgjevaravgift av arbeidsinntekt som vert skattlagt i den forenkla ordninga. For ei breiare omtale av korleis skattlegginga vert gjennomført i ordninga, viser ein til høyringsnotatet av 7. april 2017.

4.4.9 Korleis ein går ut av ordninga

Ein kan gå ut av ordninga på fleire måtar. Det kan skje ved at skattytar i ordninga vel å gå ut. Slike overgangar vil gje noko meirarbeid for etaten. Departementet foreslår at vilkåra for slik overgang, vert fastsett i forskrift. Heimel til å regulere dette i forskrift er tatt inn i lovutkastet, jf. ny § 19-7 i skatteloven.

Vidare går ein ut av ordninga viss vilkåra for å vere der, ikkje lenger er oppfylt. Det kan vere at skattytar er blitt busett, slik at han for det neste inntektsåret vert skattlagt i tråd med ordinære reglar. Det kan òg skje ved at skattytar har inntekter som det ikkje går an å kombinere med ordninga (typisk inntekter frå verksemd) eller når inntektstaket er nådd. For dei to siste tilfella skal overgangen skje så raskt det lar seg gjere innanfor inntektsåret. Innbetalt skatt vert gjort om til forskot etter dei ordinære reglane. I slike tilfelle vert det skrive ut nytt skattekort, og ein må levere skattemelding på vanleg måte. Slike overgangar vil gje noe meirarbeid, men ut i frå talgrunnlaget frå tidlegare år vil dette dreie seg om relativt få skattytarar.

4.4.10 Fastsetjing, rapportering og betaling av skatt

Skatten i den forenkla ordninga vert fastset av arbeidsgjevar ved gjennomføring av skattetrekk i bruttoinntekta. Det inneber at arbeidsgjevar både fastset grunnlaget for slik skatt og bereknar skatten. Det skjer ved at arbeidsgjevar held det skattepliktige beløpet tilbake (gjennomfører skattetrekk) ved lønsutbetalinga og sender melding til skattemyndigheitene. Arbeidsgjevar plikter deretter å innbetale trekket. Løysinga inneber at skatten i ordninga vert fastset fortløpande ved den enkelte betaling og rapportering av skattetrekk gjennom a-meldinga. Det skjer difor ikkje ei samla fastsetjing for eit heilt inntektsår. Arbeidsgjevar skal betale inn skatten kvar andre månad i tråd med hovudregelen i skattebetalingsloven. Arbeidsgjevar vil vere ansvarleg for skatten (inntektsskatt og trygdeavgift), jf. skattebetalingsloven § 16-11 andre ledd. Arbeidsgjevar vil òg ha ansvar for rett trekk etter reglane i skattebetalingsloven § 16-20.

Ein foreslår vidare at dei allmenne reglane i skatteforvaltningsloven § 9-4 om trekkpliktige si rett til å endre fastsetjing, skal gjelde i den forenkla ordninga. I ordninga vil skatten verte fastsett utan at skattekontoret treffer vedtak. I staden skjer fastsetjing gjennom trekk frå arbeidsgjevar. Det inneber at dei vanlege klagereglane i skatteforvaltningsloven ikkje gjeld når skattytar meiner at den trekkpliktige (arbeidsgjevar) har trekt for mykje skatt. Skattytar kan i slike tilfelle i staden søke om refusjon av for mykje betalt skatt, jf. skatteforvaltningsloven § 9-6. I høyringa tek Skattedirektoratat til orde for å utvide fristen til å krevje refusjon frå seks månader til tre år. Departementet vil vurdere nærare behovet for ei slik utviding og samstundes sjå på reglane om dokumentasjon og berekning av fristen ved krav om slik refusjon.

Departementet foreslår vidare at dei ordinære reglane om endring utan klage i skatteforvaltningsloven kapittel 12, skal gjelde når skattekontoret avdekkjer at fastsetjinga ikkje er riktig (endring av skattefastsetjing overfor trekkpliktig). Slik endring vil vere eit enkeltvedtak som skattytar kan klage på.

I høyringsnotatet vart særskilte problemstillingar i samband med utbetaling av feriepengar omtalt. Departementet presiserer at «lønn mv.» i forslag til endring i skattebetalingsloven § 5-4 òg er meint å dekkje feriepengar. Ein sa vidare i høyringsnotatet at unntaket frå plikta til å foreta forskotstrekk i skattebetalingsloven § 5-7, ikkje gjeld for feriepengar. Ein antek difor at det ikkje er naudsynt å regulere nærare trekkplikt ved utbetaling av feriepengane, fordi det allereie går fram av skattebetalingsloven § 5-4 at arbeidsgjevar plikter å trekkje skatt av slike ytingar. I høyringsinnspelet sitt tilrår Skattedirektoratet å utvide trekkplikta for utbetalingar frå arbeidsgjevar etter utflytting frå Noreg. Dei pekar på at heimelen i forskrifta til skattebetalingsloven § 5-4a bør inkludere andre ytingar frå arbeidsgjevar, slik som bonus og sluttvederlag m.m. Det er aktuelt når det ikkje er gjort skattetrekk i ytinga i kjeldeskatteordninga, fordi utbetalinga frå arbeidsgjevar vert gjort i etterkant. Departementet vil sjå nærare på om det er behov for at dette vert regulert i forskrift.

Ein viser til forslag til endringar i skatteforvaltningsloven og skattebetalingsloven.

4.5 Administrative og økonomiske følgjer

Departementet anslår på svært usikkert grunnlag at innføring av enklare regler for utanlandske arbeidstakarar på mellombels opphald vil gje eit påløpt provenytap på om lag 50 mill. kroner og bokført om lag 40 mill. kroner i 2019. Dette omfattar å fjerne det særskilte standardfrådraget, men at ikkje for utanlandske sjøfolk og sokkelarbeidarar, som ikkje inngår i kjeldeskatteordninga.

Ei kjeldeskatteordning med eit inntektstak på nivå med innslagspunktet i trinnskatten (598 050 kroner i 2018) vil avgrense ordninga mot personar med høgare inntekt. I eit progressivt skattesystem som det norske er det personar med relativt høg inntekt som ville ha tent mest på å delta i ordninga. Inntektstaket gjer provenytapet for staten mindre og bidrar til at ordninga ikkje blir for gunstig for utanlandske arbeidstakarar samanlikna med den ordinære skatten.

Innføring av ei ny ordning for skattlegging av utanlandske arbeidstakarar vil vere forenklande for etaten og for dei som inngår i ordninga. I 2016 var det i underkant av 170 000 personar på kortvarig opphald i Noreg. Det er anslått at 20-25 pst. av utanlandske arbeidstakarar på kortvarig opphald vil velje kjeldeskatt.

Med ordninga fjernar ein mange feilkjelder ved skattlegginga av denne gruppa. Skattekontoret vil ikkje lenger måtte vurdere ulike frådrag, og skatten vil vere oppgjort ved trekk og melding frå arbeidsgjevar. Problem med innkrevjing av restskatt og utbetaling av beløp ein har til gode vil nærast verte borte for dei som er i ordninga. Skattytarar i ordninga vil i hovudsak ikkje måtte levere skattemelding.

Skattedirektoratet anslår på usikkert grunnlag at den nye ordninga kan frigje ressursar tilsvarande 10-20 årsverk årleg.

Skatteetaten må i 2018 klårgjere for ordninga, og det er løyvd 10 mill. kroner til etaten sine kostnader til systemutvikling.

4.6 Iverksetjing

Departementet foreslår at endringane i skatteloven, skatteforvaltningsloven og skattebetalingsloven tek til å gjelde straks med verknad frå og med inntektsåret 2019.