12 Alderspensjon til personer med særaldersgrense

12.1 Innledning og sammendrag

Hverken pensjonsavtalen av 3. mars 2018 eller høringsnotatet av 17. oktober inneholdt særregler for å beregne pensjon for personer med særaldersgrenser som er født i 1963 eller senere. I tråd med pensjonsavtalen, har det imidlertid vært en prosess med partene om slike regler siden august 2018, og 12. desember ble det inngått en avtale om midlertidige regler for alderspensjon til personer med særaldersgrense som er født i 1963 eller senere. Departementet fulgte opp avtalen av 12. desember med et notat 14. februar 2019 om hvordan avtalen kan nedfelles i loven.

I avsnitt 12.7 foreslår departementet at det innføres en tidligpensjonsordning for personer med særaldersgrense som sikrer retten til tidligpensjon fra samme alder og på samme nivå som etter gjeldende regler.

12.2 Pensjonsavtalen og omtalen i høringsnotatet

Punkt 10 i pensjonsavtalen av 3. mars 2018 gjelder alderspensjon til personer med aldersgrense 60, 63 eller 65 år. Det går fram at personer født til og med 1962 skal beholde dagens regler, dvs. særaldersgrensen og retten til særalderspensjon fram til 67 år. Reglene for personer med særaldersgrenser som er født i 1963 eller senere, må tilpasses påslagsmodellen. Ifølge avtalen skal partene «utrede og avtale løsninger for personer som har særaldersgrense og opptjening i påslagsmodellen». Denne prosessen skal bygge på gjeldende aldersgrenser. Ifølge avtalen skal løsningene «kunne virke fra 2020».

Departementet tok sikte på at tilpasninger i reglene for personer med særaldersgrenser skulle avklares med partene, slik at de endringene som skal gjelde fra 2020, kan bli vedtatt av Stortinget før sommeren 2019. Lovforslagene i høringsnotatet 17. oktober 2018 ble utformet som om de skal omfatte alle, uavhengig av aldersgrense. Det ble ikke foreslått særregler for personer med særaldersgrense.

12.3 Høringsinstansenes syn

Arbeidstakerorganisasjonene understreker at det er viktig at det videre arbeidet med særaldersgrenser starter opp snarest mulig, slik at regler kan gjelde fra 2020.

KLP påpeker at eventuelle nye løsninger for opptjening av alderspensjon for ansatte med særaldersgrenser må være besluttet i løpet av første halvår 2019 dersom KLP skal ha systemløsninger på plass fra 1. januar 2020.

12.4 Prosessen

Departementet har forståelse for at både arbeidstakerne og leverandørene raskt ønsker å avklare pensjonsreglene for personer med særaldersgrense. Departementet viser til at prosessen med partene om pensjonsregler for personer med særaldersgrense startet i august 2018.

Problemstillingen er komplisert, og det ble etter hvert klart at det ikke var mulig å avklare alle spørsmål knyttet til en langsiktig løsning for pensjonsregler for personer med særaldersgrense slik at nye regler kunne tre i kraft fra 2020. Den 29. november 2018 ble det derfor inngått en prosessavtale, jf. vedlegg 3, der det går fram at målet med arbeidet er «å avtale en langsiktig pensjonsløsning for personer med særaldersgrense» og at prosessen skal avsluttes senest 1. november 2019. For å sikre at personer født i 1963 med særaldersgrense 60 år skal kunne ta ut tidligpensjon i 2020, heter det i prosessavtalen at nødvendige regler skal avtales innen 15. desember 2018.

Prosessavtalen ble fulgt opp i en avtale 12. desember 2018 om midlertidige regler for alderspensjon til personer med særaldersgrense, jf. vedlegg 2. Formålet med avtalen var å sikre at personer med særaldersgrense kan ta ut pensjon fra samme tidspunkt som etter dagens regler også fra 2020. Avtalen innebærer at det skal videreføres en tidligpensjonsordning for personer med særaldersgrense fram til fylte 67 år, og tidligpensjonen skal beregnes på samme måte som i dag.

I notat 14. februar 2019 presenterte departementet et forslag til lovteknisk løsning som følger opp avtalen av 12. desember 2018. Forslaget ble lagt ut på regjeringen.no og det ble åpnet for skriftlige tilbakemeldinger senest 1. mars, med sikte på at forslaget kunne tas inn i denne proposisjonen. Samtidig ble partene innkalt til møte 25. februar for en gjennomgang av forslagene i notatet.

Departementet viser til at Stortinget i vedtak nr. 42, 4. desember 2017, har bedt regjeringen vurdere, i samråd med partene i arbeidslivet, om dagens system med særaldersgrenser for ansatte i staten og statlige virksomheter bør endres i tråd med utviklingen i samfunns- og yrkesliv. Departementet viser til at det går fram av avtalen 3. mars 2018 at disse spørsmålene må avklares i en senere prosess, etter at det er avtalt en langsiktig pensjonsløsning for personer med særaldersgrense.

12.5 Forslagene i notat av 14. februar 2019

Det går fram av avtalen 12. desember 2018 at «Tidligpensjonen skal beregnes på samme måte som i dag, dvs. som 66 prosent av pensjonsgrunnlaget justert for tjenestetid og innvilges etter samme regler som i dag». For å sikre dette, må pensjonsgrunnlaget for tidligpensjonen fastsettes som om bruttoordningen hadde blitt videreført. Pensjonsgrunnlaget må dermed fastsettes slik:

• Ta utgangspunkt i pensjonsgrunnlaget i full stilling ved pensjonering, dvs. ut fra pensjonsgrunnlaget som gir opptjening i påslagsmodellen.

• Korrigere for gjennomsnittlig stillingsandel i hele medlemstiden, dvs. både i perioder med opptjening i bruttoordningen og i perioder med opptjening i påslagsordningen.

Tjenestetiden som benyttes når en skal beregne tidligpensjonen må være summen av medlemstid med opptjening i brutto- og påslagsordningen, og kravet til full opptjeningstid må settes til 30 år siden tidligpensjonen skal tas ut som en straks løpende pensjon.

Tidligpensjonen vil sikre personer med særaldersgrense en pensjon før 67 år på samme nivå som i dag. Det er derfor ikke naturlig at tidligpensjonen skal kunne kombineres med andre alderspensjonsytelser fra tjenestepensjonsordningen før 67 år. De som tar ut tidligpensjonen i 2020, vil både kunne ha en rett til oppsatt pensjon fra bruttoordningen og ha opptjening i påslagsordningen. Departementet foreslo at denne pensjonen ikke skal kunne tas ut av dem som mottar tidligpensjonen. Dette vil bidra til å sikre det samlede pensjonsnivået fra 67 år.

Personer født i årene 1963–1970 kan ha rett til et «overgangstillegg». Overgangstillegget øker det samlede pensjonsnivået i alderen 62–67 år for personer som slutter i en stilling med offentlig tjenestepensjon. For personer med særaldersgrense, vil pensjonsnivået i denne alderen være sikret av tidligpensjonen, og departementet mente derfor at de som mottar tidligpensjon, ikke bør ha rett til overgangstillegg.

Tidligpensjonen skal kunne tas ut helt eller delvis og fritt kombineres med inntekt fra arbeid som ikke innebærer medlemskap i en offentlig tjenestepensjonsordning, på samme måte som i dag. Ved delvis uttak skal tidligpensjonen kunne kombineres med fortsatt arbeid i offentlig sektor, men slik at tidligpensjonen blir redusert, på samme måte som i dag.

Det er mulig å kombinere to deltidsstillinger med ulik aldersgrense. Etter dagens regler kan en først ta ut pensjon fra stillingen med lavest aldersgrense basert på opptjeningen i denne stillingen. Dersom stillingsandelen i den andre stillingen øker, vil pensjonen fra den første stillingen blir avkortet. Departementet foreslo å videreføre dette.

I dag er det videre slik at når en etter å ha mottatt pensjon fra stillingen med lavest aldersgrense også slutter i stillingen med høyest aldersgrense, vil en få én pensjon som er beregnet med utgangspunkt i opptjeningen i begge stillinger. Fra 2020 må reglene tilpasses den ‘nye’ tidligpensjonen. For å gjøre regelverket enklest mulig, mente departementet at det ikke bør være mulig å kombinere tidligpensjonen fra stillingen med lavest aldersgrense med uttak av pensjon fra bruttoordningen og påslagsordningen. Forslaget innebærer dermed at opptjent pensjon i brutto- og påslagsordningen tidligst vil kunne utbetales fra 67 år. Årlig pensjon blir da høyere, og samlet utbetaling fra tjenestepensjonsordningen over livsløpet blir ikke redusert. Det vil være mulig å ta ut folketrygden helt eller delvis fra 62 år, og dette bør sikre tilstrekkelig fleksibilitet dersom også stillingen med den høyeste aldersgrensen fratres før 67 år.

12.6 Tilbakemeldinger på notatet av 14. februar 2019

Departementet har mottatt tilbakemeldinger på notatet fra arbeidstakerorganisasjonene og KLP.

Arbeidstakerorganisasjonene peker på at notatet er «ment å fremme lovtekniske tilpasninger knyttet til avtalen av 12.12.2018» og de understreker at det er viktig at forslaget «ikke omfatter flere forhold enn det som er nødvendig». Organisasjonene synes å mene at lovforslaget bør avgrenses til personer som er født i 1963 og har aldersgrense 60 år, og mener derfor også at departementet ikke bør foreslå endringer i lov om pensjonsordning for sykepleiere siden ingen medlemmer i denne ordningen kan ta ut pensjon før i 2025. Arbeidstakerorganisasjonene mener samtidig at § 21 A i lov om Statens pensjonskasse må videreføres for personer født i 1963 eller senere. Paragrafen sikrer at personer som tidligere har hatt en stilling med særaldersgrense under visse vilkår, har rett til pensjon som om de fortsatt hadde lavere aldersgrense. Arbeidstakerorganisasjonene mener videre at det ikke er akseptabelt at personer med parallelle stillinger med ulik aldersgrense ikke kan ta ut annen pensjon fra tjenestepensjonsordningen parallelt med tidligpensjonen fra stillingen med særaldersgrense.

KLP ber departementet tydeliggjøre hvilke kriterier som må være oppfylt for å omfattes av forslaget i notatet. KLP peker her på at lovforslaget er utformet slik at det ikke er noe krav til å stå i stilling med særaldersgrense 1. januar 2020 for å få rett til tidligpensjonen, mens de mener avtalene av 3. mars og 12. desember kan tolkes slik at dette skal være et krav. KLP peker videre på at lovforslaget ikke sikrer at personer med ulike stillinger i etterfølgende medlemskap får beregnet tidligpensjonen på samme måte som i dag, slik avtalen fra 12. desember forutsetter. Om de økonomiske og administrative konsekvensene skriver KLP:

«Hverken pensjonspremien eller avsatt premiereserve knyttet til særalderspensjonen til personer med særaldersgrenser vil bli påvirket ved overgangstidspunktet (1.1.2020). På denne måten unngås svingninger og uforutsigbarhet for kommuner og helseforetak i påvente av at endelige regler kommer på plass.

Ettersom pensjonsrettighetene i forslaget er uforandret fra i dag, vil det være begrensede administrative konsekvenser for pensjonsleverandørene.»

12.7 Departementets vurdering og forslag

Avtalen 12. desember 2018 om midlertidige pensjonsregler for personer med særaldersgrense innebærer at alle som er født i 1963 eller senere, også de som har særaldersgrense, skal få en oppsatt pensjon fra bruttoordningen ved utgangen av 2019 og tjene opp alderspensjon i den nye påslagsordningen fra 2020. Det vil gjøre det enklere å bytte mellom jobber med ulik aldersgrense når alle tjener opp alderspensjon i den samme opptjeningsmodellen. Det vil også kunne gjøre det mer lønnsomt å fortsette i en stilling med offentlig tjenestepensjon etter fratreden fra en stilling med særaldersgrense. Samtidig vil det også bety at personer med særaldersgrense vil kunne ha opptjening både i bruttoordningen og i påslagsordningen.

Departementet viser til at høringsnotatet 17. oktober 2018 ikke omfattet noen særregler for personer med særaldersgrense. Arbeidstakerorganisasjonene hadde ingen merknader til dette i høringssvaret. Avtalen om midlertidige pensjonsregler av 12. desember inneholder bare forslaget om en ny tidligpensjonsordning for personer med særaldersgrense; ingen nye forslag om innstramminger slik arbeidstakerorganisasjonene påstår.

Det går klart fram av avtalen av 12. desember at tidligpensjonsordningen skal gjelde «for personer med særaldersgrense for årene fram til fylte 67 år». Det er ingen avgrensning til personer født i 1963 med aldersgrense 60 år. Når lovforslaget ikke avgrenses til denne gruppen, vil det gi større trygghet for framtidig pensjon for dem som har særaldersgrense, og «hverken pensjonspremien eller avsatt premiereserve knyttet til særalderspensjonen til personer med særaldersgrenser vil bli påvirket ved overgangstidspunktet», slik KLP skriver. Departementet opprettholder derfor forslagene om at reglene for tidligpensjonen skal utformes generelt, og at retten til tidligpensjon også tas inn i lov om pensjonsordning for sykepleiere.

Departementet understreker at dette er en midlertidig løsning. Prosessen fram mot 1. november har som mål å avtale både en langsiktig løsning og supplerende eller alternative regler for de eldste årskullene. Partene har avtalt at det livsvarige kompensasjonsnivået for årskullene fra og med 1963-kullet skal avtales i 2019.

Når det gjelder § 21 A i lov om Statens pensjonskasse om rett til pensjon fra særaldersgrensen for personer som tidligere har hatt en stilling med særaldersgrense, så minner departementet om at denne paragrafen i all hovedsak gjelder personer med aldersgrense 65 år, og de av disse som er født i 1963 kan tidligst ta ut pensjon i 2025. Det går dessuten fram av avtalen 12. desember at tidligpensjonen skal omfatte de som har særaldersgrense, mens de som tidligere har hatt særaldersgrense ikke er nevnt. Departementet opprettholder derfor forslaget.

Departementet er ikke enig med arbeidstakerorganisasjonene i at personer med parallelle stillinger med ulik aldersgrense vil få «hull» i pensjonsutbetalingen dersom de ikke kan ta ut annen pensjon fra tjenestepensjonsordningen parallelt med tidligpensjonen fra stillingen med særaldersgrense. Det er riktig at muligheten til å ta ut tjenestepensjonen før 67 blir mer begrenset enn i dag, men til gjengjeld blir tjenestepensjon fra 67 år høyere enn den ellers ville blitt. Siden samlet pensjonsnivå før 67 år kan sikres ved å ta ut deler av alderspensjonen fra folketrygden, er konsekvensen av departementets forslag bare at fordelingen mellom tjenestepensjonen og folketrygden endres. Å lage særregler for en relativt liten gruppe vil komplisere regelverket unødig, og departementet opprettholder derfor forslaget.

Departementet er enig med KLP i at lovforslaget i notatet er utformet slik at det ikke er noe krav til å stå i stilling med særaldersgrense 1. januar 2020 for å få rett til tidligpensjonen. Dette har imidlertid ingen praktisk betydning i 2020 pga. karensreglene: Ved overgang til stilling med lavere aldersgrense må det gå minst tre år for medlemmer av SPK før den lavere aldersgrensen legges til grunn for pensjonsberegningen, jf. § 44 i loven. I KS-området er karensperioden på ett år, jf. § 6-1 i vedlegg 5 til hovedtariffavtalen. Departementet opprettholder derfor forslaget.

Departementet er enig med KLP i at forslaget i notatet 14. februar 2019 ikke sikrer at personer med ulike stillinger i etterfølgende medlemskap får beregnet tidligpensjonen på samme måte som i dag. Forslaget er derfor justert slik at dette blir ivaretatt.

Se avsnitt 12.8 om utformingen av lovendringer.

12.8 De enkelte lovforslagene

12.8.1 Innledning

I dette punktet foreslår departementet endringer i de lovfestede offentlige tjenestepensjonsordningene i tråd med forslagene i avsnitt 12.7. Endringer i lov om Statens pensjonskasse og lov om pensjonsordning for sykepleiere behandles i punktene 12.8.2 og 12.8.3.

12.8.2 Lov om Statens pensjonskasse

Departementet viser til forslaget til ny § 20 a, som i utgangspunktet skal angi virkeområdet for kapittel 5 Alderspensjon – bruttopensjon, det vil si at det gjelder for medlemmer født i 1962 eller tidligere, jf. første ledd. Departementet foreslår at det i andre ledd tas inn en bestemmelse om at også medlemmer født i 1963 eller senere som fratrer stilling med særaldersgrense med rett til pensjon, skal ha rett til å få alderspensjon etter kapitlet. Det presiseres også at alderspensjonen faller bort ved uttak av pensjon etter kapittel 5 a før fylte 67 år.

Det vises til lovforslaget, lov om Statens pensjonskasse ny § 20 a.

12.8.3 Lov om pensjonsordning for sykepleiere

Pensjonsordningen for sykepleiere er regulert i lov 22. juni 1962 nr. 12. Regelverket er i store trekk sammenfallende med reglene i lov om Statens pensjonskasse. Departementet foreslår at tilsvarende bestemmelser som foreslått for Statens pensjonskasse i punkt 12.8.2, gjøres i lov om pensjonsordning for sykepleiere.

Det vises til lovforslaget, lov om pensjonsordning for sykepleiere ny § 6 a.