2 Bakgrunn
Petroleumspolitikken er basert på at det er selskapene som tar beslutninger om leting, utbygging og drift. Det er derfor viktig at rammevilkårene utformes slik at det er størst mulig samsvar mellom selskapenes og samfunnets vurderinger.
Petroleumsskatten består i dag av to deler, en generell skatt på overskudd (alminnelig inntekt) på 22 pst. og en ekstra særskatt på meravkastningen på 56 pst. I et skattesystem der overskudd i næringsvirksomhet generelt skattlegges, vil det være i samfunnets interesse at denne skattlegges mest mulig ensartet. Et bredt skattegrunnlag gjør det mulig å holde skattesatsen lav og gjør samtidig at skatten ikke vrir ressursbruken mot enkelte næringer fremfor andre.
Særskatten er imidlertid en skatt som utelukkende betales av petroleumsvirksomhet. Det er ikke i samfunnets interesse at denne skatten gjør det verken mer eller mindre lønnsomt å investere i petroleumsvirksomhet. Særskatten bør derfor være nøytralt utformet slik at lønnsomhetsvurderinger før og etter særskatt er mest mulig samsvarende. Dette legger grunnlaget for at petroleumsressursene utnyttes best mulig, og for høye inntekter til fellesskapet.
I juni 2020 vedtok Stortinget midlertidige endringer i petroleumsskatten, jf. petroleumsskatteloven § 11 og Prop. 113 L (2019–2020). Disse reglene utgjør et avgrenset tillegg til petroleumsskatteloven. Reglene forut for endringene har ikke blitt erstattet, men loven er supplert med en ny (midlertidig) paragraf. Departementet vil i denne proposisjonen anvende begrepet ordinære regler om de reglene som gjelder når de midlertidige reglene i petroleumsskatteloven § 11 ikke kommer til anvendelse.
Etter de ordinære reglene avskrives investeringer i petroleumsvirksomhet over tid. I tillegg gis det fradrag for friinntekt og finanskostnader i særskattegrunnlaget for driftsmidler som avskrives etter petroleumsskatteloven § 3 b. I særskatten er disse fradragene i sum høyere enn hva de skulle vært i en nøytral særskatt. Når det tas med i betraktning at fradragene er sikre for selskapene, og de følgelig verdsettes med et risikofritt avkastningskrav, jf. boks 2.1, dekker selskapene om lag 12 pst. av investeringskostnaden etter skatt, mens de skulle dekket rundt 23 pst.1 dersom særskatten var nøytralt utformet.
Boks 2.1 Verdsetting av investeringsfradrag i petroleumsskatten
For å vurdere lønnsomheten av investeringer må kontantstrømmer fordelt over tid verdsettes med et avkastningskrav som reflekterer kontantstrømmenes systematiske risiko.
Med høye investeringer og en samlet skattesats på 78 pst. kan skatteverdien av investeringsfradragene utgjøre en stor del av petroleumsselskapenes kontantstrøm etter skatt. Petroleumsskatten har over tid blitt utviklet slik at selskapene har sikkerhet for full verdi av skattefradragene. Det tilsier at skatteverdien av fremtidige fradrag verdsettes med en risikofri rente. Dersom skatteverdien av sikre fradrag verdsettes separat med risikofri rente, må risikojustert avkastningskrav for den øvrige kontantstrømmen hensynta den systematiske risikoen i denne delen av kontantstrømmen. Denne metoden er i tråd med faglige artikler og lærebøker i investeringsanalyse.
Det er denne verdsettingsmetoden som ligger til grunn for anslaget på skatteutgift i petroleumsskatten, som omtales i de årlige nasjonalbudsjettene. Med utgangspunkt i en nominell risikofri rente før skatt på 2,5 pst., det vil si 1,95 pst. etter skatt, er selskapenes andel av investeringskostnaden etter skatt med dagens ordinære fradragsregler beregnet til 12 pst., jf. tabell 2.1, mens selskapene skulle ha dekket om lag 23 pst. av investeringskostnaden etter skatt dersom særskatten var nøytralt utformet.
En feltutbygging vil bestå av mange delbeslutninger om enkeltinvesteringer og investeringsomfang. Selv om en feltutbygging samlet er lønnsom, kan skattesystemet gi insentiver til delbeslutninger med for høye investeringer slik at verdiskapingen for samfunnet og skatteinntektene reduseres.
Tabell 2.1 Regneeksempel for investeringsfradrag med dagens ordinære fradragsregler1
År | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | Sum |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
A. Investering | 100 | ||||||
B. Avskrivning i alminnelig inntekt og særskattegrunnlag | 16,7 | 16,7 | 16,7 | 16,7 | 16,7 | 16,7 | |
C. Rentefradrag i særskattegrunnlag (3,5 pst. lånerente) | 1,5 | 1,2 | 0,9 | 0,6 | 0,3 | 0,0 | |
D. Friinntekt i særskattegrunnlag | 5,2 | 5,2 | 5,2 | 5,2 | |||
E. Skatteverdi av fradragene (78 pst. av B og 56 pst. av C/D) | 16,7 | 16,6 | 16,4 | 16,2 | 13,2 | 13,0 | |
F. Nåverdi av skattefradrag (E) (Risikofri rente: 1,95 pst.) | 16,7 | 16,2 | 15,8 | 15,3 | 12,2 | 11,8 | 88 |
G. Selskapenes investeringsandel etter skatt (100-88) | 12 |
1 Beregningene er gjort på påløpt basis.
Kilde: Finansdepartementet.
Virkningen av dagens ordinære regler på investeringsinsentivene er illustrert i figur 2.1, som viser nåverdien før og etter særskatt av en tenkt investering med ulik lønnsomhet før særskatt. Med dagens ordinære skatteregler kan en ulønnsom investering før særskatt bli lønnsom etter særskatt, jf. de røde søylene i figuren. Regneeksemplet er satt for å illustrere virkningen av nøytral beskatning.
Figur 2.1 Netto nåverdi av en investering på 100, før og etter særskatt, med ordinære regler. Eksempel med et ulønnsomt, marginalt og svært lønnsomt prosjekt før særskatt.
Kilde: Finansdepartementet.
Det har i lang tid vært en diskusjon om verdsettingen av fremtidige investeringsfradrag. Petroleumsselskaper har oppgitt at de i sine lønnsomhetsanalyser verdsetter sikre investeringsfradrag sammen med øvrig kontantstrøm med et avkastningskrav som reflekterer risikoen i de usikre kontantstrømmene. Selskapene vil i så fall undervurdere verdien av sikre, fremtidige investeringsfradrag, se omtale i Prop. 113 L (2019–2020).
For høye investeringsfradrag i særskattegrunnlaget og den langvarige diskusjonen om verdsetting av fremtidige skattefradrag skaper usikkerhet om rammevilkårene for næringen fremover. Fra 2022 anslås det at en betydelig del av investeringene igjen vil skattlegges etter de ordinære reglene, jf. figur 2.2. Etter hvert som selskapene leverer inn utbyggingsplaner innen utløpet av 2022, som er den fastsatte innleveringsfristen for de midlertidige reglene, jf. petroleumsskatteloven § 11 annet ledd, anslås det likevel at en betydelig andel av investeringene vil fortsette å bli skattlagt etter de midlertidige reglene de nærmeste årene. Denne andelen anslås så å reduseres gradvis frem mot 2028. Det presiseres at anslagene for selskapenes investeringer frem i tid, samt hvordan disse fordeler seg på de to ulike regelsettene, er usikre og må tolkes med varsomhet.
Figur 2.2 Anslag for selskapenes investeringer1 som gir rett til fradrag på sokkelen. Mrd. kroner. Løpende priser.
1 I 2020 og 2021 antas det forenklet at alle investeringer omfattes av de midlertidige reglene selv om eventuelle investeringer i 2020 og 2021 som skattlegges etter petroleumsskatteloven § 3 b tredje punktum, ikke er omfattet av de midlertidige reglene.
Kilde: Olje- og energidepartementet og Finansdepartementet.
Regjeringen mener det bør foretas endringer i petroleumsskattesystemet, og at utfasingen av de midlertidige reglene gjør 2022 til et egnet tidspunkt for en større omlegging.
Fotnoter
Det er her forutsatt at avskrivningene i alminnelig inntekt følger økonomisk verdifall. Med en viss levetid på driftsmidlene vil nåverdien av avskrivningene i alminnelig inntekt være lavere enn investeringskostnaden. Dette bidrar til at selskapene dekker om lag 23 pst. av investeringskostnaden, altså noe mer enn 22 pst. (100–78 pst.).