Del 1
Proposisjonsdel

4 Endringer i bestemmelsen om nødverge til forsvar for bufe, tamrein, gris, hund og fjørfe – naturmangfoldloven § 17 andre ledd andre punktum

4.1 Bakgrunn for lovforslaget

4.1.1 Vilkåret om at avliving må anses påkrevd

Opprinnelig hadde lov 29. mai 1981 nr. 38 om jakt og fangst av vilt (viltloven) § 11 første ledd en felles regel som ga adgang for enhver til å avlive vilt for å hindre skade på person eller bufe og tamrein, og vilkåret «må anses påkrevet» dekket begge disse situasjonene. Bestemmelsen ble splittet opp i 1993, da nødvergeretten til forsvar for husdyr ble endret for å oppfylle våre folkerettslige forpliktelser etter konvensjon av 19. september 1979 vedrørende vern av ville europeiske planter og dyr og deres naturlige leveområder (Bernkonvensjonen).

Etter lovendringen het det fortsatt i første ledd at vilt kan felles «uten hensyn til fredning når felling må anses påkrevet» for å hindre skade på person. Andre ledd om skade på husdyr hadde ikke med de siterte ordene, men ble innledet med at felling kunne skje «[p]å samme måte». Etter viltloven var det på det rene at avliving til forsvar for husdyr måtte «anses påkrevd» for å være dekket av nødvergeregelen. Dette er blant annet slått fast i rettspraksis, jf. Rt. 1997 s. 1341 (s. 1345–1346) og Rt. 2004 s. 1854 (avsnitt 13).

I naturmangfoldloven ble de to bestemmelsene igjen samlet i ett ledd. Vilkåret om at felling «må anses påkrevd» ble ved en inkurie ikke gjenspeilet i ordlyden i naturmangfoldloven da bestemmelsene ble overført til naturmangfoldloven fra viltloven. Forarbeidene til naturmangfoldloven gir klart og entydig uttrykk for at naturmangfoldloven § 17 andre ledd ikke skulle endre rettstilstanden fra det som gjaldt etter viltloven. Dette fremgår av NOU 2004: 28 (s. 588 spalte 2) og Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) (s. 129 spalte 2 og s. 387 spalte 2). På bakgrunn av at ordlyden i naturmangfoldloven § 17 andre ledd andre punktum ikke omfatter et krav om at avlivingen «må anses påkrevd», har Høyesterett i en dom inntatt i Rt. 2014 s. 238 kommet til at rettstilstanden ble endret ved vedtakelse av naturmangfoldloven § 17 og den samtidige opphevelsen av viltloven § 11. Høyesterett bemerker at dersom loven ved en glipp er blitt annerledes enn forutsatt, må dette rettes opp ved en lovendring.

I høringsbrev av 27. november 2014 foreslo Klima- og miljødepartementet flere endringer i naturmangfoldloven, inkludert å gjeninnta et vilkår om at avliving «må anses påkrevd». Forslaget ble ikke fulgt opp videre.

I 2017 klaget Norsk Ornitologisk Forening (BirdLife Norway) Norge inn for Bernkonvensjonen på grunn av manglende gjennomføring av lovendringen. Klagen ble kategorisert som en mulig sak («possible file») og behandlet i Bernkonvensjonens permanente komité i desember 2017. Her fikk Norge kritikk for manglende gjennomføring, og saken ble opprettholdt som en mulig sak. På møte i Bernkonvensjonens permanente komité i november 2018 informerte Norge om at et forslag til lovendring ville bli sendt på alminnelig høring, og saken ble igjen opprettholdt som en mulig sak. I august 2019 rapporterte Norge at et lovendringsforslag var sendt på alminnelig høring, og på møtet i den permanente komité i desember 2019 informerte Norge om at norske myndigheter nå arbeidet med en gjennomgang av høringen. På denne bakgrunn bestemte komiteen at saken fortsatt skal stå som en mulig sak, og Norge er bedt om å rapportere status på neste møte i komiteen i desember 2020.

4.1.2 Høyesteretts kjennelse inntatt i Rt. 2004 s. 1854

I kjennelse av 2. desember 2004 inntatt i Rt. 2004 s. 1854 tok Høyesterett stilling til hvordan uttrykket «direkte angrep» i naturmangfoldloven § 17 andre ledd andre punktum skal forstås. Høyesterett uttaler følgende i avsnitt 18:

«Det fremgår av forarbeidene at det skal ganske mye til før nødvergeretten inntrer, men de gir ikke noe klart svar på hvordan uttrykket «under direkte angrep» skal forstås. Det må etter mitt syn tolkes noe mer romslig enn det som kan sies å følge av en snever ordfortolkning, men dette må begrenses til tilfeller hvor et angrep er umiddelbart forestående. Uttrykksmåten «i ferd med» å angripe, som ble benyttet i proposisjonen og det som sies i stortingskomiteens innstilling om at rovviltet må ha til hensikt å angripe, taler for at det bare er slike tilfeller som skal henføres under bestemmelsen.»

4.2 Gjeldende rett

4.2.1 Norsk rett

Naturmangfoldloven § 15 første ledd fastslår hovedregelen om at felling av vilt krever hjemmel i lov. Bestemmelsen lyder:

«Høsting og annet uttak av naturlig viltlevende dyr skal følge av lov eller vedtak med hjemmel i lov. Ved enhver aktivitet skal unødig skade og lidelse på viltlevende dyr og deres reir, bo eller hi unngås. Likeledes skal unødig jaging av viltlevende dyr unngås.»

Naturmangfoldloven § 17 andre ledd lyder i dag:

«Vilt kan avlives når det må anses påkrevd for å fjerne en aktuell og betydelig fare for skade på person. Eieren, eller en som opptrer på vegne av eieren, kan avlive vilt under direkte angrep på bufe, tamrein, gris, hund og fjørfe».

Da naturmangfoldloven trådte i kraft 1. juli 2009, avløste bestemmelsene i naturmangfoldloven § 17 andre ledd bestemmelsene om nødverge i viltloven § 11 første og andre ledd. Bestemmelsene i viltloven lød som følger:

«Vilt kan felles uten hensyn til fredning når felling må anses påkrevet for å fjerne en aktuell og betydelig fare for skade på person.

På samme måte kan eieren, eller noen som opptrer på eierens vegne, felle vilt under direkte angrep på bufe og tamrein».

I dom inntatt i Rt. 2014 s. 238 slo Høyesterett som nevnt fast at det ikke kan innfortolkes et vilkår om at avliving «må anses påkrevd» for å avlive vilt som foretar direkte angrep på bufe, tamrein, gris, hund og fjørfe. Dette grunngis med at § 17 andre ledd andre punktum etter sin ordlyd ikke oppstiller et slikt tilleggsvilkår.

4.2.2 Bernkonvensjonen

Norge har sluttet seg til konvensjon av 19. september 1979 vedrørende vern av ville europeiske planter og dyr og deres naturlige leveområder (Bernkonvensjonen). Konvensjonen tar sikte på å bevare og verne om ville arter og deres leveområder. Dette fremgår direkte av formålsbestemmelsen i konvensjonen artikkel 1, som lyder:

«Article 1

• 1. The aims of this Convention are to conserve wild flora and fauna and their natural habitats, especially those species and habitats whose conservation requires the co-operation of several States, and to promote such co-operation.

• 2. Particular emphasis is given to endangered and vulnerable species, including endangered and vulnerable migratory species.»

Artikkel 2 fastslår statens generelle plikt etter konvensjonen til å verne om vill flora og fauna.

«Article 2

The Contracting Parties shall take requisite measures to maintain the population of wild flora and fauna at, or adapt it to, a level which corresponds in particular to ecological, scientific and cultural requirements, while taking account of economic and recreational requirements and the needs of sub-species, varieties or forms at risk locally.»

Konvensjonen slår i artikkel 6 fast at de kontraherende parter skal treffe nødvendige og egnede lovgivnings- og administrative tiltak for å sikre vern av arter av vill fauna som er angitt i Vedlegg II. Vedlegg II er listen over de mest truede dyre- og fugleartene. Blant annet er ulv (Canis lupus), bjørn (Ursus arctos) og jerv (Gulo gulo) oppført på Vedlegg II. Vernet innebærer blant annet at alle former for «forsettlig fangst» og «forsettlig dreping» er forbudt.

Etter konvensjonen kan det bare åpnes for felling av vilt som er omfattet av Vedlegg II på de vilkår som følger av artikkel 9. Artikkel 9 nr. 1 lyder:

«Article 9

• 1. Each Contracting Party may make exceptions from the provisions of Articles 4, 5, 6, 7 and from the prohibition of the use of the means mentioned in Article 8 provided that there is no other satisfactory solution and that the exception will not be detrimental to the survival of the population concerned:

  • for the protection of flora and fauna;

  • to prevent serious damage to crops, livestock, forests, fisheries, water and other forms of property;

  • in the interests of public health and safety, air safety or other overriding public interests;

  • for the purposes of research and education, of repopulation, of reintroduction and for the necessary breeding;

  • to permit, under strictly supervised conditions, on a selective basis and to a limited extent, the taking, keeping or other judicious exploitation of certain wild animals and plants in small numbers.»

Et av vilkårene for uttak etter artikkel 9 nr. 1 er altså at det ikke er noen annen tilfredsstillende løsning. Det følger dermed av Bernkonvensjonen at ulv, bjørn, jerv og andre arter angitt i Vedlegg II bare kan felles dersom det ikke er noen annen tilfredsstillende løsning, eller dersom det «må anses påkrevd», dersom man skal bruke formuleringen fra viltloven § 11 og naturmangfoldloven § 17 andre ledd første punktum.

Bernkonvensjonens Permanente Komité har i «Revised Resolution No. 2 (1993) on the scope of Articles 8 and 9 of the Bern Convention» blant annet uttalt følgende om vilkåret om at det ikke er noen annen tilfredsstillende løsning:

«The existence of another satisfactory solution should be appreciated by considering possible alternatives which, in fact, depend on the motives for the derogation whilst ensuring that the survival of the population is not threatened. The competent national authority should choose, among possible alternatives, the most appropriate one that will have the least adverse effects on the species while solving the problem. The reasoning of the choice should be objective and verifiable.»

Bernkonvensjonen er folkerettslig bindende, men har ingen direkte virkning internt i Norge. Etter presumsjonsprinsippet vil likevel interne norske regler så langt som mulig bli fortolket slik at det ikke oppstår motstrid med Norges folkerettslige forpliktelser. Mellom statene som er tilsluttet konvensjonen, er den folkerettslig bindende.

Utgangspunktet ved fortolkning av Bernkonvensjonen vil være de alminnelige regler om traktattolkning som i hovedtrekk er uttrykt i Wienkonvensjonen om traktatretten artiklene 31, 32 og 33. Dette innebærer i korte trekk at Bernkonvensjonens bestemmelser skal fortolkes med utgangspunkt i ordlyden etter alminnelig språkbruk, og at ordlyden må forstås i sin kontekst og i lys av traktatens gjenstand og formål (artikkel 31 nr. 1). Også statspraksis og domsavgjørelser (fra så vel nasjonale som internasjonale domstoler) kan være rettslige kilder ved fortolkningen av en konvensjons innhold. Også uttalelser fra Den Permanente Komité som er opprettet under konvensjonen, må være en kilde av en viss betydning.

4.3 Oppsummering av vurderinger og forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet av 6. juni 2019 skrev Klima- og miljødepartementet blant annet følgende:

«Som nevnt uttaler Høyesterett i dommen inntatt i Rt. 2014 s. 238 om vedtakelse av naturmangfoldloven § 17, og den samtidige opphevelsen av viltloven § 11, at dersom naturmangfoldloven § 17 ved en glipp er blitt annerledes enn forutsatt, må dette rettes opp ved en lovendring.

Departementet ønsker å rette opp dette forholdet slik at bestemmelsen håndheves i tråd med det som var lovgivers intensjon, altså å videreføre rettstilstand som gjaldt etter viltloven § 11 annet ledd. For å tilbakeføre rettstilstanden på dette punktet til den som gjaldt før naturmangfoldloven ble vedtatt, foreslår departementet at ordlyden i naturmangfoldloven § 17 andre ledd annet punktum om angrep på bufe, tamrein, gris, hund og fjørfe endres. Det tas inn et vilkår om at avliving «må anses påkrevd».

[…]

Departementet mener det er svært viktig at Norge har bestemmelser i naturmangfoldloven som samsvarer med Bernkonvensjonen, og at det ikke åpnes sak mot Norge under konvensjonen.»

Klima- og miljødepartementet skrev videre:

«I tillegg til å endre nødvergebestemmelsen slik at den på dette punktet blir i overensstemmelse med Bernkonvensjonen og rettstilstanden for naturmangfoldloven, ønsker departementet å oppdatere begrepet «direkte angrep».

Høyesterett har som nevnt over slått fast i kjennelse av 2. desember 2004 at «direkte angrep» må tolkes noe mer romslig enn det som kan sies å følge av en snever ordfortolkning, men dette må begrenses til tilfeller hvor et angrep er umiddelbart forestående.

Departementet foreslår at nødvergebestemmelsen i § 17 annet ledd annet punktum endres i tråd med dette, ved at vilkåret «under direkte angrep» endres til «umiddelbart forestående angrep». Etter departementets vurdering innebærer Høyesteretts fortolkning at adgangen til å avlive vilt i nødverge utvides noe, sammenlignet med ordlyden i gjeldende § 17 annet ledd annet punktum. Høyesterett sin fortolkning er å anse som gjeldende rett, så en slik lovendring vil ikke innebære noen realitetsendring. Det kan imidlertid være hensiktsmessig av opplysningshensyn at fortolkningen fremgår av selve lovteksten.

Etter departementets vurdering gjør denne endringen det nødvendig å presisere at nødvergeretten også gjelder under et pågående angrep. Det må anses å følge av dagens ordlyd at nødvergeretten gjelder ved et pågående angrep, og det er ikke et formål å endre bestemmelsen på dette punktet. En presisering av at vilt kan avlives «på grunn av et pågående», og ikke bare umiddelbart forestående angrep, gir en fullstendig beskrivelse av hvilke forhold bestemmelsen er ment å dekke.»

Klima- og miljødepartementet skrev videre:

«Departementet kan ikke se at problemene som er beskrevet over med manglende gjennomføring av Bernkonvensjonens vilkår etc. kan løses på andre måter enn ved lovendring.

[…] Departementet mener høringsforslaget er i tråd med folkerettslige prinsipper og urfolks rettigheter. Departementet mener også ordlyden er nødvendig for å få en mest mulig presis beskrivelse av nødvergebestemmelsen.»

På denne bakgrunn foreslo Klima- og miljødepartementet at naturmangfoldloven § 17 andre ledd endres til følgende (endring i kursiv):

«Vilt kan avlives når det må anses påkrevd for å fjerne en aktuell og betydelig fare for skade på person. Eieren, eller en som opptrer på vegne av eieren, kan avlive vilt når det må anses påkrevd på grunn av et pågående eller umiddelbart forestående angrep på bufe, tamrein, gris, hund og fjørfe.»

4.4 Høringsinstansenes syn

En rekke høringsinstanser, herunder Aremark kommune, Bardu kommune, Bergen kommune, Fauske kommune, Flå kommune, Fylkesmannen i Agder, Fylkesmannen i Innlandet, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Troms og Finnmark, Fylkesmannen i Trøndelag, Fylkesmannen i Vestland, Gausdal kommune, Hattfjelldal kommune, Indre Østfold kommune, Innlandet Høyre, Kongsvinger kommune, Lesja kommune, Lillehammer kommune, Marker kommune, Meråker kommune, Midtre Namdal samkommune, Møre og Romsdal fylkeskommune, Nes kommune, Nesset kommune, Nord-Fron kommune, Nordland fylkeskommune, Nore og Uvdal kommune, Norges Fjellstyresamband, Norges Jeger- og Fiskerforbund – Akershus, Norges Jeger- og Fiskerforbund – Oppland, Norske Harehundklubbers Forbund, Ringebu kommune, rovviltnemnda i region 2 (Vestfold, Buskerud, Telemark og Aust-Agder), rovviltnemnda i region 6 (Sør- og Nord-Trøndelag og Møre og Romsdal), rovviltnemnda i region 8 (Troms og Finnmark), rovviltutvalget i Rauma kommune, Rømskog kommune, Sel kommune, Snåsa kommune, Sogn og Fjordane Bonde- og Småbrukarlag, Sunndal kommune, Surnadal kommune, Troms fylkeskommune, Trøndelag Arbeiderparti, Trøndelag fylkeskommune, Trysil kommune, Utmarkskommunenes Sammenslutning, Øyer kommune og Ål kommune er positive til høringsforslaget.

Flere høringsinstanser, herunder Norges Jeger- og Fiskerforbund og Regionrådet for Fjellregionen støtter i all hovedsak forslaget under forutsetning av at det ikke er noen innstramming i forhold til gjeldende ordlyd. På den andre siden støtter Rovviltets Røst forslaget under forutsetning om at det ikke utvider nødvergeadgangen.

Noen av høringsinstansene vurderer forslaget som en innstramming av nødvergeretten og støtter derfor ikke forslaget, herunder Svahken sijte (Elgå reinbeitedistrikt) og de private virksomhetene Kiær Mykleby, Sylli Skog AS og Ulvig Kiær AS. En rekke av høringsinstansene, herunder Alvdal kommune, Folldal kommune, Grong kommune, Hol kommune, Høylandet kommune, Innlandet fylkeskommune, Kautokeino Flyttsamelag, Klettsetra seterlag, Namsskogan kommune, Regionrådet for Fjellregionen, Rendalen kommune, Sametinget, Telemark Bonde- og Småbrukarlag og Tolga kommune mener at nødvergeretten ikke må innskrenkes. Kautokeino Flyttsamelag mener en innskjerping av nødvergebestemmelsen vil krenke FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27. Hedmark Bonde- og Småbrukarlag er enig i at lovteksten skal endres, men mener endringen egentlig er en innskjerping. Flere av høringsinstansene, herunder Hattfjelldal kommune, Os kommune, Utmarkskommunenes Sammenslutning, Vågå kommune og Ål kommune mener det må fremgå av forarbeidene at endringen kun har til hensikt å bringe lovgivningen i tråd med Norges internasjonale forpliktelser, og at endringen ikke innebærer noen skjerping av rettstilstanden sammenliknet med hva som gjaldt frem til vedtakelsen av naturmangfoldloven. På den andre siden ønsker Naturvernforbundet at endringer i bestemmelsen skal styrke vernet av rovdyr, og Foreningen Våre Rovdyr og Nei til nedslakting av ulv i Norge mener bestemmelsen må innskrenkes til å kun gjelde konkrete, akutte og pågående angrep.

Flere av høringsinstansene har innspill om at de støtter noen deler av forslaget, men ikke andre deler av forslaget. Blant disse instansene er det gjennomgående mer støtte til å endre ordlyden til «på grunn av et pågående eller umiddelbart forestående angrep» enn til å ta inn vilkåret «når det må anses påkrevd». Flere instanser, herunder Folkeaksjonen ny rovviltpolitikk, Klettsetra Seterlag, Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norsk Sau og Geit, Regionrådet for Midt-Gudbrandsdal, Sølendalen Hamnelag, Sør-Fron kommune og Ål sankelag støtter ikke å ta inn vilkåret «må anses påkrevd», men støtter å ta inn presiseringen om et «umiddelbart forestående angrep». Folldal kommune, Innlandet fylkeskommune, rovviltnemnda i region 3 (Oppland) og rovviltnemnda i region 5 (Hedmark) støtter ikke at vilkåret «når det må anses påkrevd» tas inn. Landbruksdirektoratet har ingen innvendinger mot å innta vilkåret «må anses påkrevd», men mener endringen til «pågående eller umiddelbart forestående angrep» kunne vært vurdert nærmere, og viser til at stortingskomiteens vurdering var at nødvergeretten må gjelde der rovviltet har til hensikt å angripe. Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norsk Sau og Geit og NORSKOG mener at vilkåret «må anses påkrevd» må avgrenses til å gjelde ved «umiddelbart forestående angrep». TYR mener det er viktig med en presisering knyttet til vilkåret «direkte angrep», og Norsk institutt for bioøkonomi mener lovfesting av Høyesteretts tolkning i kjennelsen vil kunne virke konfliktdempende. På den andre siden er noen instanser, herunder NOAH – for dyrs rettigheter og Norsk Ornitologisk Forening positive til at vilkåret «må anses påkrevd» tas inn, men ikke til presiseringen om et «pågående eller umiddelbart forestående angrep». Norsk Ornitologisk Forening mener ordlyden «pågående eller umiddelbart forestående angrep» åpner for uhensiktsmessig stort skjønn og at det innebærer en uthuling av den generelle fredningsbestemmelsen. Oslo kommune mener «må anses påkrevd» er en god presisering, men at det burde vurderes om «er påkrevd» er en klarere formulering. Kommunen mener videre at ved et umiddelbart forestående angrep på husdyr, vil angrepet i de fleste tilfeller kunne avverges med skremmeskudd, og kan derfor ikke se behovet for denne endringen.

Oppland Bonde- og Småbrukarlag, Oppland Bondelag og Oppland Sau og Geit støtter ikke forslaget. Bygdefolk for rovdyr mener endringene vil medføre økning og legalisering av organisert nødverge.

Landbruks- og matdepartementet og Norges Skogeierforbund mener endringene ikke er nødvendige for å ivareta forpliktelser etter Bernkonvensjonen. Landbruks- og matdepartementets begrunnelse er at den gjeldende ordlyden allerede beskriver en situasjon hvor det ikke er noen annen tilfredsstillende løsning. Dersom det likevel innføres et vilkår om at den enkelte skal gjøre en nødvendighetsvurdering, mener Landbruks- og matdepartementet at det ikke er nødvendig med et vilkår om at det må være et pågående eller umiddelbart forestående angrep. Landbruks- og matdepartementet foreslår i stedet ordlyden «Eieren, eller en som opptrer på vegne av eieren, kan også avlive vilt når det må anses påkrevd for å fjerne en aktuell og betydelig fare for skade på bufe, gris, hund og fjørfe.»

Norsk institutt for bioøkonomi stiller spørsmål ved Klima- og miljødepartementets tolkning av Bernkonvensjonen, da instituttet mener at artikkel 6 og 9 ikke omhandler nødvergesituasjoner. De private virksomhetene Kiær Mykleby, Sylli Skog AS og Ulvig Kiær AS mener det er en avsporing å blande inn Bernkonvensjonen og mener problemet er at Stortingets vedtak ikke følges opp. Folkeaksjonen ny rovviltpolitikk ser det som lite sannsynlig at Bernkonvensjonen vil åpne sak mot Norge.

Mattilsynet mener det ikke vil innebære en innstramming av nødvergeretten dersom ordlyden «når det må anses påkrevd» tas inn i lovteksten. Mattilsynet mener at regelen i dyrevelferdsloven § 3 andre punktum i de fleste tilfeller vil gjøre avliving «påkrevd på grunn av et pågående eller umiddelbart forestående angrep», og mener på denne bakgrunn at endringen synes å være unødvendig. Mattilsynet viser også til dyrevelferdsloven § 24 første ledd bokstav b og produksjonsdyrforskriften § 8 siste ledd.

Mange av høringsinstansene, herunder Folkeaksjonen ny rovviltpolitikk, Grong kommune, Hedmark Bonde- og Småbrukarlag, Indre Østfold kommune, Norsk Kennel Klub, Norske Harehundklubbers Forbund, Os kommune, Steinkjer kommune, Utmarkskommunenes Sammenslutning og Vågå kommune mener at et vilkår om «anses påkrevet» innebærer vanskelige vurderinger for den enkelte som befinner seg i en mulig nødvergesituasjon. Det er også flere av høringsinstansene som peker på at forslagene innebærer et stort tolkningsrom eller gir stort rom for skjønnsmessige vurderinger. Dette gjelder blant annet Foreningen Våre Rovdyr, Oslo kommune og rovviltnemnda i region 6 (Sør- og Nord-Trøndelag og Møre og Romsdal). Rovviltnemnda i region 3 (Oppland) og rovviltnemnda i region 5 (Hedmark) mener vilkåret «må anses påkrevd» vil være vanskelig å vurdere i ettertid. Hedmark Bonde- og Småbrukarlag mener den foreslåtte ordlyden er upresis, og Landbruksdirektoratet savner en vurdering av hvordan begrepene «nært forestående», «umiddelbart forestående» og «til hensikt å angripe» vil være å forstå. Sametinget mener det er vanskelig å tolke hva forslaget vil medføre for beitebrukerne.

Flere av høringsinstansene, inkludert Innlandet Høyre, Norges Fjellstyresamband, Os kommune, Snåsa kommune, Trøndelag Arbeiderparti, Utmarkskommunenes Sammenslutning og Vågå kommune mener at praktiseringen av bestemmelsen ikke må være for streng, og at det må tas utgangspunkt i den enkeltes opplevelse av situasjonen og handlingsalternativer. Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag og Norsk Sau og Geit mener det må innrømmes en betydelig grad av skjønn, og at det ikke må innfortolkes krav om at det alltid skal gjennomføres alternative handlinger. På den andre siden forutsetter Dyrebeskyttelsen Norge og Rovviltets røst at det legges opp til en streng lovtolkning, og Ulvens Dag mener en endring i bestemmelsen må inkludere et dokumentasjonskrav.

Norsk institutt for naturforskning viser til at nødverge baserer seg på forutsetningen om at beitedyr kun drepes av noen få problemindivider, og at uttak av disse individene vil redusere tap. Norsk institutt for naturforskning understreker at forskning viser at begge disse forutsetningene ofte ikke er til stede.

4.5 Departementets vurderinger

Klima- og miljødepartementet registrerer at det er mange av høringsinstansene som uttrykker støtte til høringsforslaget. Det er imidlertid mange av høringsinstansene som understreker at nødvergeretten ikke må innskrenkes, og mange av høringsinstansene setter dette som en forutsetning for sin støtte til forslaget. På den andre siden er det noen av høringsinstansene som forutsetter at nødvergeretten ikke blir utvidet. Videre er det blant høringsinstansene mer støtte til å endre ordlyden til «på grunn av et pågående eller umiddelbart forestående angrep» enn til at vilkåret om at avliving «må anses påkrevd» inntas. Det er en betydelig andel av høringsinstansene som går mot forslaget om at vilkåret «må anses påkrevd» inntas.

Klima- og miljødepartementet vil bemerke at formuleringen «må anses påkrevd» innebærer at det gjeninnføres et tidligere gjeldende vilkår som fulgte av viltloven fram til bestemmelsen ble overført til naturmangfoldloven i 2009. Denne endringen kan sånn sett anses å innskrenke adgangen noe til å utøve nødverge. Den andre foreslåtte endringen i naturmangfoldloven § 17 andre ledd andre punktum, at ordlyden endres til «på grunn av et pågående eller umiddelbart forestående angrep», innebærer en kodifisering av Høyesteretts tolkning av vilkåret «under direkte angrep». Høyesteretts tolkning er allerede gjeldende rett, og endringen vil derfor kun innebære en presisering av bestemmelsen. Denne endringen kan derfor verken anses å innebære en utvidelse eller innskrenking av nødvergeretten.

Vilkåret om at avliving av vilt til forsvar for bufe, tamrein, gris, hund og fjørfe må anses påkrevd falt som nevnt ut av nødvergebestemmelsen ved en inkurie. Forarbeidene til naturmangfoldloven gir klart og entydig uttrykk for at naturmangfoldloven § 17 annet ledd ikke skulle endre rettstilstanden fra det som gjaldt etter viltloven, se NOU 2004: 28 (s. 588 spalte 2) og Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) (s. 129 spalte 2 og s. 387 spalte 2). Departementet anser derfor at det er nødvendig å gjeninnta vilkåret for at bestemmelsen skal være i tråd med det som var lovgivers vilje.

Videre anser departementet at det er nødvendig å gjenopprette den tidligere rettstilstanden for å bringe bestemmelsen i samsvar med forpliktelser etter Bernkonvensjonen. Klima- og miljødepartementet viser til at artikkel 9 nr. 1 i Bernkonvensjonen stiller som krav for felling av en rekke arter at det ikke finnes andre tilfredsstillende løsninger. Gjeldende ordlyd i naturmangfoldloven § 17 andre ledd andre punktum setter allerede strenge krav for at det skal være adgang til å utøve nødverge. Byrået i Bernkonvensjonen har imidlertid vurdert at det er nødvendig at vilkåret om at avliving «må anses påkrevd» gjeninntas i ordlyden, for at bestemmelsen skal være i samsvar med konvensjonen, jf. brev 27. september 2017 til Miljødirektoratet fra sekretariatet i Bernkonvensjonen. Klima- og miljødepartementet legger dette til grunn, og anser at det er nødvendig at den tidligere rettstilstanden gjenopprettes.

Klima- og miljødepartementet vurderer det som særdeles viktig at bestemmelsene i naturmangfoldloven samsvarer med Bernkonvensjonen, og at det ikke åpnes sak mot Norge under konvensjonen. En manglende oppretting av inkurien kan oppfattes som at Norge ikke har tilstrekkelig vilje til å følge opp sine folkerettslige forpliktelser. Dette vil kunne skade Norges anseelse internasjonalt og vår troverdighet når vi anmoder andre land og aktører om å følge sine internasjonale forpliktelser.

Klima- og miljødepartementet viser til at nødvergebestemmelsen, slik den er foreslått endret, ikke kommer i strid med folkerettslige forpliktelser knyttet til urfolk, herunder forpliktelser i ILO-konvensjonen om urfolks rettigheter og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter. Dette blant annet fordi de foreslåtte endringene i liten grad vil kunne påvirke det samiske natur- og kulturgrunnlaget. Det er lite sannsynlig at endringene vil føre til særlig flere eller færre tilfeller der nødvergeretten tas i bruk.

Det er mange av høringsinstansene som peker på at høringsforslaget inneholder skjønnsmessige formuleringer som vil kreve at den enkelte gjør konkrete vurderinger av om vilkårene er oppfylt i det enkelte tilfelle. Mange av høringsinstansene understreker at dette kan medføre utfordringer i en nødvergesituasjon. Landbruksdirektoratet savner en ytterligere vurdering av hvordan flere sentrale begreper knyttet til bestemmelsen vil være å forstå. Klima- og miljødepartementet vil i denne forbindelse understeke at vilkåret «når det må anses påkrevd» falt ut av nødvergebestemmelsen ved en inkurie, og at den ikke ble endret fordi den medførte vanskelige vurderinger. Departementet vurderer at det følger av karakteren av en slik nødvergebestemmelse, som skal gjelde for alle viltarter og dekke alle relevante angrepssituasjoner, at bestemmelsen må ha en overordnet utforming som vil kreve skjønnsmessige vurderinger. Merknadene til bestemmelsen gir imidlertid nærmere veiledning om forståelsen av de ulike vilkårene i bestemmelsen. Se punkt 12.

I kjennelsen inntatt i Rt. 2014 s. 1854 uttalte Høyesterett at vilkåret «under direkte angrep» måtte tolkes noe mer romslig enn det som kan sies å følge av en snever ordfortolkning, men at dette må begrenses til tilfeller hvor et angrep er umiddelbart forestående. Som nevnt er Høyesteretts tolkning allerede gjeldende rett, og det er sånn sett ikke nødvendig å ta tolkningen inn i lovteksten. Departementet mener imidlertid at hensynet til en enkel opplysning taler for at Høyesteretts tolkning fremgår direkte av lovteksten.

På denne bakgrunn foreslår Klima- og miljødepartementet at vilkåret «når det må anses påkrevd» inntas i naturmangfoldloven § 17 andre ledd andre punktum. Departementet foreslår også at ordlyden i naturmangfoldloven § 17 andre ledd andre punktum endres fra «under direkte angrep» til «på grunn av et pågående eller umiddelbart forestående angrep».

5 Etablering av Rovviltklagenemnda – ny § 19 a i naturmangfoldloven

5.1 Bakgrunn for lovforslaget

Dagens rovviltforvaltning fungerer godt. Det er opparbeidet mye kunnskap og erfaring, og rovviltforvaltningen har en høy beredskap for håndtering av situasjoner som nødvendigvis oppstår gitt den todelte målsettingen om å ha både rovvilt og beitedyr i norsk natur. Utviklingen i rovviltbestandene og situasjoner med skader på beitedyr følges fortløpende for best mulig oppnåelse av den todelte målsettingen, og de etablerte systemene rundt dette er av høy kvalitet.

Likevel er rovviltdebatten i perioder sterkt polarisert, der ulike interesser kan stå langt fra hverandre. Enkelte grupper i befolkningen sier de har liten tillit til vedtak som treffes av de ulike instansene i rovviltforvaltningen. Når klagesaker behandles i Klima- og miljødepartementet, stiller ulike interessegrupper ofte spørsmål ved om grunnlaget for avgjørelsene er fullt ut faglig og i hvilken grad det i skjønnsutøvelsen er tatt politiske hensyn. Videre medfører den nåværende ordningen at klagesaker legger beslag på betydelige ressurser i forvaltningen, særlig i Klima- og miljødepartementet. Dette bidrar til å svekke muligheten for at departementet kan bruke ressurser på andre viktige oppgaver på rovviltfeltet, som å utforme og gjennomføre en langsiktig, forutsigbar og helhetlig politikk på feltet.

Av de to politiske plattformene Jeløya-plattformen av 14. januar 2018 og Granavolden-plattformen av 17. januar 2019 følger det at regjeringen vil «Etablere en uavhengig rovviltklagenemnd som behandler alle klager på vedtak om kvoter for jakt og felling som er fattet av Miljødirektoratet og rovviltnemndene.» I en flertallsmerknad fra Energi- og miljøkomiteen i Innst. 204 S (2017–2018) ved behandling av Dokument 8:86 S (2017–2018) uttaler flertallet følgende:

«Et tredje flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, vil understreke viktigheten av å etablere en uavhengig rovviltklagenemnd som behandler alle klager på vedtak om kvoter for jakt og felling som er fattet av Miljødirektoratet og rovviltnemndene».

Det er på denne bakgrunn Klima- og miljødepartementet foreslår endringer i organiseringen av klageinstanser på rovviltfeltet, for blant annet å styrke tilliten til avgjørelser som fattes i rovviltforvaltningen og for å legge til rette for at Klima- og miljødepartementet skal kunne føre en overordnet og forutsigbar politikk som på best mulig måte ivaretar rovvilt og hensyntar beitedyr.

5.2 Gjeldende rett

Vedtak om felling av rovvilt treffes av rovviltnemndene, fylkesmennene og Miljødirektoratet. Klageinstans for vedtak er Miljødirektoratet og Klima- og miljødepartementet. Myndighetsforholdet varierer avhengig av bestandsstørrelse, tiden på året og hvorvidt det fattes vedtak om kvoter for felling eller vedtak om uttak av enkeltindivider ved skadefelling.

Vedtak om kvoter for felling og kvotejakt på gaupe treffes enten av rovviltnemndene (når regionalt bestandsmål er nådd) eller av Miljødirektoratet (når regionalt bestandsmål ikke er nådd), og alle vedtak kan påklages til Klima- og miljødepartementet. I 2019 behandlet departementet 19 slike klager.

Enkeltsøknader om skadefelling i perioden 1. juni–15. februar behandles av fylkesmannen, innenfor rammen av kvote for skadefelling fastsatt av Miljødirektoratet eller regionale rovviltnemnder. Vedtakene kan påklages til Miljødirektoratet. I perioden 16. februar–31. mai behandles slike søknader av Miljødirektoratet, grunnet yngletidsfredning. Vedtakene kan påklages til Klima- og miljødepartementet. Videre kan Miljødirektoratet hele året av eget tiltak fatte vedtak om ekstraordinære uttak. Slike vedtak er ikke enkeltvedtak og kan ikke påklages. Der Miljødirektoratet fatter vedtak om ekstraordinære uttak etter søknad kan vedtaket påklages til Klima- og miljødepartementet. I 2019 behandlet Miljødirektoratet seksten klager på vedtak om skadefelling og Klima- og miljødepartementet behandlet én klage.

Fylkesmannen treffer vedtak om erstatning for tap av husdyr og tamrein til rovvilt, med Miljødirektoratet som klageinstans. I 2019 behandlet Miljødirektoratet 173 klager på slike vedtak. Fylkesmannen behandler også søknader om tilskudd til forebyggende tiltak mot rovviltskader og konfliktdempende tiltak (forskrift om tilskudd ifb. med rovviltskader – FKT-forskriften) som har regionalt preg (og innenfor rammen av de føringer rovviltnemndene gir om bruk av pengene), med Miljødirektoratet som klageinstans. Miljødirektoratet behandler søknader om tilskudd til forebyggende og konfliktdempende tiltak av nasjonal karakter, med Klima- og miljødepartementet som klageinstans. I 2019 behandlet Miljødirektoratet fire klager på slike vedtak. Klima- og miljødepartementet behandlet ingen klager.

Miljødirektoratet behandler søknader om tilskudd til driftsomstilling grunnet rovvilt, med Klima- og miljødepartementet som klageinstans. I 2019 behandlet Klima- og miljødepartementet én klage på slike vedtak.

Etter gjeldende rett kan Miljødirektoratet og Klima- og miljødepartementet, som klageinstans, prøve alle sider av saken. I praksis er imidlertid klageinstansen tilbakeholden med å overprøve skjønnsutøvelsen til førsteinstansen.

Som en følge av forvaltningshierarkiet, kan Klima- og miljødepartementet, som overordnet organ, også instruere underliggende organer. I praksis instruerer Klima- og miljødepartementet verken Miljødirektoratet eller rovviltnemndene i enkeltsaker, men departementet gir generelle instrukser om lovforståelse og skjønnsutøvelse. Klima- og miljødepartementet har for eksempel sendt brev til rovviltforvaltningen om at det skal være høy beredskap og lav terskel for å tillate felling av rovvilt i prioriterte beiteområder.

Klima- og miljødepartementet legger til grunn at endringene som fremkommer av dette lovforslaget, ikke er relevante for internasjonale forpliktelser.

5.3 Oppsummering av vurderinger og forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet av 6. juni 2019 vurderte Klima- og miljødepartementet ulike løsninger, og foreslo etablering av en uavhengig rovviltklagenemnd med hjemmel i en ny § 26 b i naturmangfoldloven. Om hvorvidt det bør etableres en uavhengig rovviltklagenemnd skrev departementet:

«Som det fremgår av punkt 3.2.1, er det hos enkelte grupper liten tillit til beslutninger som fattes på rovviltfeltet og ulike interessegrupper stiller spørsmål ved om det i skjønnsutøvelsen tas politiske hensyn. Dette medfører at klagesaksbehandling på rovviltfeltet har betydning for departementets ressursbruk og gjennomføringsevne.

Det er vanskelig å si om tilliten til klageavgjørelser blir større ved at det etableres en uavhengig klagenemnd. Skillelinjene i rovviltpolitikken blir ikke borte ved opprettelsen av en nemnd. Opprettelse av en uavhengig klagenemnd kan imidlertid bidra til å avpolitisere de vedtak som fattes, sikre større forutsigbarhet og konsistens i klageavgjørelsene over tid, øke samstemtheten mellom rovviltnemndene på sikt samt gi politisk ledelse og embetsverk i departementene anledning til å konsentrere seg om politikkutforming.»

Om den rettslige reguleringen av en eventuell rovviltklagenemnd skrev Klima- og miljødepartementet blant annet følgende:

«Hvis man skal fravike utgangspunktet om Kongens og regjeringens instruksjonsmyndighet, og dette skal kunne begrunne tilsvarende innskrenkning av regjeringens og statsrådens ansvar overfor Stortinget, bør Stortinget selv være med å etablere en slik ordning. Dette vil typisk kunne skje ved lov. De viktigste elementene ved en uavhengig nemnd bør da fremgå av loven. Særlig bør loven så presist som mulig angi nemndas uavhengighet og myndighet.»

Departementet vurderte videre at:

«For å sikre uavhengigheten og klargjøre at statsråden ikke er ansvarlig overfor Stortinget for nemndas avgjørelser, bør vedtak om etablering av klagenemnda treffes av Stortinget, det vil si ved lov. Departementet foreslår at nemnda reguleres i en ny § 26 b i naturmangfoldloven.»

Departementet foreslo at ny § 26 b i naturmangfoldloven blant annet skal inneholde:

«[…] en hjemmel for å gi forskrift med regler om klagenemndas sammensetning, organisering, saksbehandling mv. I en slik forskrift, kan det blant annet være relevant å gi nærmere bestemmelser om antall medlemmer, hvilken ekspertise medlemmene skal ha, hvilket tidsrom medlemmene oppnevnes for, sekretariatets størrelse, kompetanse og plassering, antall møter og møtestruktur, saksbehandlingsregler samt regler for innkalling til møter og stemmegivning.»

Om hvilke saker en eventuell klagenemnd bør behandle skrev Klima- og miljødepartementet:

«Klagenemndas ansvarsområde avgrenses naturlig til vedtak som kan påklages. Det innebærer blant annet at Miljødirektoratets beslutninger om ekstraordinære uttak, som treffes etter eget tiltak, ikke omfattes. Tilsvarende gjelder vedtak om tilskudd til kommuner med ulverevir.

Hensynene bak opprettelsen av en uavhengig rovviltklagenemnd gjør seg sterkest gjeldende for klager på vedtak om kvoter for jakt, lisensfelling og skadefelling. I underkant av 20 klager per år er imidlertid et noe begrenset grunnlag for å etablere en klagenemnd.

I tillegg til vedtak om kvoter, kan man vurdere å gjøre nemnda til klageinstans for alle vedtak om skadefelling av enkeltdyr. Det er et betydelig press på politisk ledelse og mange enkelthenvendelser om skadefelling, særlig i forkant av og under beitesesongen for sau. Hensynene bak opprettelsen av en uavhengig klagenemnd gjør seg dermed gjeldende også for disse vedtakene.

Skadefelling av enkeltdyr gjelder akutte skadesituasjoner som krever hurtig saksbehandling og personell som kan håndtere saksbehandling fortløpende. Dette kan tale mot å legge klagebehandling av slike saker til en klagenemnd. Mens hurtig saksbehandling er avgjørende i første instans, vil klager imidlertid gjennomgående behandles etter at skadesituasjonen er avklart. Dette er i dag situasjonen både når det gis tillatelse til skadefelling og når tillatelse til skadefelling avslås. Dermed vil dette ikke være et tungt argument mot å legge disse sakene til en klagenemnd.

Man kan også inkludere klager på vedtak om erstatning for tap av husdyr og tamrein til rovvilt. I slike saker er det ofte uenighet mellom dyreeier og staten om erstatningsutmålingen. Klagene behandles normalt ikke av departementet, så de berører ikke politisk ledelse eller deres gjennomføringsevne i andre saker. Unntaksvis berøres imidlertid departementet og politisk ledelse, jf. for eksempel omgjøringssakene i 2017.

Erstatningssakene kan ses som del av samme sakskompleks som vedtak om kvoter for felling av rovvilt, og det kan ha en verdi å se sakene i sammenheng. Mye av den samme kunnskapen om rovviltbestandenes størrelse og utbredelse, samt skadebildet på husdyr og tamrein, er viktig i behandlingen av begge sakstypene. At en klagenemnd har bred kunnskap om «hele» saksfeltet kan også være positivt for klagenemndas arbeid og legitimitet.

Erstatningssakene vil utvide porteføljen til en klagenemnd betraktelig. Behandling av erstatningssaker vil trolig også kreve noe tilleggskompetanse i klagenemnda og i sekretariatet.

Endelig kan man vurdere å også inkludere klager på vedtak etter rovviltforvaltningens tilskuddsordninger: FKT-forskriften og forskrift om tilskudd til driftsomstilling grunnet rovvilt (omstillingsforskriften). De samme argumentene for å inkludere klager på vedtak om erstatning for tap av husdyr og tamrein til rovvilt, gjør seg også gjeldende i forhold til tilskuddsordningene. Når det gjelder argumenter mot, vil økt saksomfang ved å inkludere disse sakene, bli marginalt. Også saker etter tilskuddsordningene vil kunne kreve noe tilleggskompetanse utover det kvotesakene krever.

Hvis man skal opprette en uavhengig klagenemnd, taler flere hensyn for å gi klagenemnda flere oppgaver enn klager på vedtak om kvoter. Opprettelse og drift av en klagenemnd har en økonomisk og administrativ grunnkostnad, og merkostnadene ved å gi klagenemnda flere oppgaver vil forholdsmessig være mindre. Det er også overføringsverdi mellom alle saker vedrørende felling av rovvilt som gjør at det har en egenverdi å se disse i sammenheng og at de behandles av samme instans. En slik utvidet portefølje kan også gjøre det mer interessant å ha verv som medlem av klagenemnda og dermed øke rekrutteringsgrunnlaget, samt gjøre det mer attraktivt å jobbe i sekretariatet. Endelig vil en utvidelse av nemndas oppgaver avlaste Miljødirektoratet og departementet for oppgaver.»

Klima- og miljødepartementet foreslo på denne bakgrunn at:

«[…] Rovviltklagenemnda behandler vedtak om kvoter for jakt, lisensfelling og skadefelling av rovvilt, vedtak om skadefelling av enkeltdyr av rovvilt, vedtak om erstatning for tap av husdyr og tamrein til rovvilt og vedtak etter rovviltforvaltningens tilskuddsordninger.»

Om forholdet mellom en eventuell klagenemnd og Klima- og miljødepartementet skrev departementet følgende:

«For å oppnå formålet med opprettelse av klagenemnda, må klagenemnda være et uavhengig forvaltningsorgan. Det innebærer at organet er unntatt fra den alminnelige organisasjons- og instruksjonsmyndigheten i forvaltningshierarkiet. Dette betyr igjen at departementet ikke bør ha adgang til å instruere klagenemnda om avgjørelser i enkeltsaker.

Man kan imidlertid tenke seg at departementet gis adgang til å gi klagenemnda generelle instruksjoner om lovtolkning, skjønnsutøvelse og prioritering av saker. Det beror på en hensiktsmessighetsvurdering hvor omfattende uavhengigheten i et konkret tilfelle bør være.

Selv om generelle instrukser er mindre inngripende enn instrukser i enkeltsaker, kan generelle instrukser også legge føringer på nemndas myndighetsutøvelse i den enkelte sak.

Hensynet bak etablering av en rovviltklagenemnd, er blant annet at en nemnd kan bidra til økt tillit, større legitimitet og uavhengighet fra skiftende regjeringer. En adgang for departementet til å instruere nemnda om lovforståelse og skjønnsutøvelse, er ikke nødvendigvis forenelig med disse hensynene. Det kan bli stilt spørsmål ved klagenemndas reelle uavhengighet hvis departementet gis en slik generell instruksjonsmyndighet.

Et annet hensyn bak etablering av en rovviltklagenemnd, er at klagesakene ikke skal legge beslag på politiske ressurser i departementet. En adgang til å gi generelle instruksjoner kan medføre et press i retning av at departementet skal vurdere enkeltsaker, for eksempel ved at man ser hen til konkrete saker som grunnlag for å vurdere om man skal gi eller endre generelle instruksjoner.

Argumenter for en generell instruksjonsadgang, er at det kan bidra til å sikre en ensartet praksis, raskere etablering av praksis og kortere saksbehandlingstid.

Hvis man etablerer en klagenemnd som skal overprøve forvaltningsvedtak, blir trekantforholdet mellom departementet, førsteinstansen og klagenemnda annerledes enn det som er forutsatt i forvaltningsloven. Ansvar og instruksjonsrett må derfor avklares særskilt også mellom førsteinstansen og departementet, og mellom førsteinstansen og klagenemnda.

Når det gjelder forholdet mellom førsteinstansen og departementet, oppstår spørsmål om departementet skal ha adgang til å instruere førsteinstansen. Det er på andre forvaltningsområder normalt at departementet kan instruere førsteinstansen, i alle fall med generelle instrukser. Det skyldes at det kan være vanskelig å sikre en tilfredsstillende overensstemmelse mellom politiske mål og praksis hvis departementet er henvist til å styre førsteinstansen bare gjennom lov og forskrift. Dette kan hevdes å være særlig relevant på rovviltfeltet, som er utpreget politisk og i stor grad detaljstyrt fra Stortinget.

Hvis departementet ikke skal ha adgang til å instruere klagenemnda, men skal kunne instruere førsteinstansen, kan det i prinsippet utvikle seg ulik praksis mellom førsteinstans og klageinstans. Dette taler mot at departementet kan instruere førsteinstansen.

I forhold mellom førsteinstansen og klagenemnda, oppstår spørsmål om klagenemnda skal kunne omgjøre førsteinstansens vedtak av eget tiltak, slik overordnede organer normalt har adgang til. Ved vurderingen av dette spørsmålet, er det relevant å se hen til om klagenemndas vedtak vil være gjenstand for klage uavhengig av resultat og i hvilken grad regelverkene gir rom for skjønn i førsteinstansens avgjørelser.»

Klima- og miljødepartementet vurderte på bakgrunn av dette blant annet følgende:

«Selv om det i noen sammenhenger kan være hensiktsmessig at departementet gir en klagenemnd generelle instruksjoner om lovtolkning og/eller skjønnsutøvelse, mener departementet at hensynet til uavhengighet, tillit og legitimitet bør tillegges stor vekt. Disse hensynene ivaretas best ved at departementet verken kan instruere klagenemnda ved avgjørelse av enkeltsaker eller ved generelle instrukser om lovtolkning og skjønnsutøvelse. Departementet bør heller ikke ha adgang til å omgjøre vedtak truffet av klagenemnda. Sammensetningen av klagenemnda med fagpersoner uten parts- og organisasjonstilknytning og med en jurist som leder (se under), sikrer etter departementets mening at klagenemnda er i stand til å foreta gode faglige vurderinger, samtidig som klagenemndas avgjørelser er i samsvar med gjeldende regelverk. Departementet foreslår at klagenemnda heller ikke kan instrueres om prioritering av saker.

[…]

Når det gjelder adgangen til å instruere førsteinstans, mener departementet at det bør være en adgang til å gi generelle instruksjoner om blant annet lovforståelse, skjønnsutøvelse mv. Departementet mener at dette er nødvendig for sikre en tilfredsstillende overensstemmelse mellom politiske mål og praksis. Departementet foreslår ikke at førsteinstans kan instrueres i enkeltsaker.»

Om myndigheten til en eventuell klagenemnd skrev Klima- og miljødepartementet at:

«Klagenemnda kan gis myndighet til å prøve alle sider av en klagesak, eller den kan gis en mer begrenset myndighet, for eksempel til å prøve lovligheten av et vedtak og om vedtaket bygger på riktig faktum. Hovedregelen i forvaltningsloven er at klageinstansen kan prøve alle sider av saken. En slik myndighet er avgjørende for å få en reell to-instansbehandling og det bør foreligge tungtveiende hensyn for å fravike denne hovedregelen.

Hensynene bak opprettelse av en rovviltklagenemnd, taler også for at nemnda kan prøve alle sider av saken. En slik prøving vil bidra til å øke tilliten til rovviltforvaltningens avgjørelser, avpolitisere den løpende forvaltningen av rovdyr og sikre en mer forutsigbar og stabil forvaltning på sikt.»

Klima- og miljødepartementet foreslo på denne bakgrunn at klagenemnda:

«[…] skal ha adgang til å omgjøre førsteinstansens vedtak av eget tiltak, jf. forvaltningsloven § 35. Mange av vedtakene innenfor klagenemndas ansvarsområde kan være gjenstand for klage uavhengig av resultat. I slike tilfeller er adgang til omgjøring av eget tiltak ikke absolutt nødvendig. Ved vedtak som innvilger erstatning eller tilskudd og som søker selv ikke ønsker å overprøve, vil det imidlertid ikke være adgang til å få overprøvd vedtaket etter klage. Regelverkene er i tillegg relativt skjønnsmessige og departementet mener derfor at klagenemnda bør ha mulighet til å reagere mot en eventuell uheldig eller uriktig praktisering av regelverket.

Departementet mener at klagenemnda bør ha myndighet til å prøve alle sider av en klagesak, slik hovedregelen er i forvaltningsloven. En slik løsning er best i samsvar med hensynene bak opprettelsen av en klagenemnd, og departementet kan ikke se at det foreligger gode argumenter for å fravike hovedregelen om reell to-instansbehandling.»

Om sammensetning av en eventuell klagenemnd skrev Klima- og miljødepartementet blant annet at man i hovedsak kan velge mellom to modeller:

«Enten at klagenemnda består av politikere/ representanter for berørte interesser og organisasjoner (denne modellen vil ligne på rovviltnemndene). Eller at klagenemnda består av fagpersoner uten parts- eller organisasjonstilknytning. Hensynet til tillit, legitimitet og objektivitet, samt evne til å treffe begrunnede vedtak, taler sterkt for at klagenemnda bør bestå av fagpersoner uten parts- eller organisasjonstilknytning. Departementet vurderer en slik sammensetning som en forutsetning for en vellykket gjennomføring.»

Klima- og miljødepartementet (KLD) foreslo på denne bakgrunn følgende:

«Klagenemnda skal bestå av fagpersoner uten parts- eller organisasjonstilknytning og ledes av en jurist. KLD bør tilstrebe å finne medlemmer med faglig tyngde og integritet og som ikke har profilert seg spesielt i den offentlige debatten om rovvilt. KLD mottar forslag fra Landbruks- og matdepartementet (LMD) og rådfører seg med Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) om sammensetningen av rovviltklagenemnda. Sammensetningen skal sikre at Rovviltklagenemnda har kompetanse om landbruk, samisk kultur- og naturgrunnlag og forutsetninger for å nå den todelte målsetningen i rovviltpolitikken.»

Om hvordan en eventuell klagenemnd skal oppnevnes foreslo departementet videre at:

«Det lovfestes at departementet oppnevner klagenemndas medlemmer. Departementet er i denne sammenheng Klima- og miljødepartementet. Oppnevning vil skje ved kongelig resolusjon.»

5.4 Høringsinstansenes syn

5.4.1 Støtte til lovforslaget

Noen av høringsinstansene er positive til forslaget, herunder Folldal kommune,Fosen Naturvernforening, Fylkesmannen i Rogaland, Norges Miljøvernforbund, Norsk Ornitologisk Forening og Østre Toten kommune. Flere av disse instansene peker blant annet på at en uavhengig rovviltklagenemnd kan bidra til større faglighet og økt tillit til rovviltforvaltningen. Landbruksdirektoratet er enig i at en uavhengig rovviltklagenemnd kan bidra til å redusere konfliktnivået og styrke tilliten til forvaltningen. Rovviltnemnda i region 2 (Vestfold, Buskerud, Telemark og Aust-Agder) støtter forslaget med noen forbehold, blant annet at klagenemnda er bredt faglig sammensatt. Fylkesmannen i Vestland støtter opprettelsen av en klagenemnd dersom dette kan virke konfliktdempende.

Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) og Sametinget har, under visse forutsetninger, ingen innvendinger mot etablering av en uavhengig rovviltklagenemnd. Nordland Reindriftsamers Fylkeslag slutter seg til NRLs uttalelse. Sametinget mener ordningen kan bidra til mer tillit og raskere klagebehandling. Kautokeino Flyttsamelag mener en uavhengig klagenemnd kan styrke tilliten til klagebehandling i rovviltforvaltningen.

Ulvens Dag støtter delvis forslaget om en uavhengig rovviltklagenemnd, under forutsetning om at den blir bestående av fagpersoner med kompetanse innenfor blant annet biologi, økologi, juss og genetikk. Foreningen mener imidlertid det heller bør settes søkelys på avpolitisering og heving av artskompetanse hos medlemmene i rovviltnemndene, eller vurdere ny sammensetningsmodell.

5.4.2 Kritikk av lovforslaget

En hovedandel av høringsinstansene går mot forslaget om å opprette en rovviltklagenemnd som skissert i høringsnotatet, herunder Aremark kommune, Aurskog-Høland kommune, Bardu kommune, Eidsvoll kommune, Engerdal kommune, Fauske kommune, Finnmark fylkeskommune, Flå kommune, Folkeaksjonen ny rovviltpolitikk, Fylkesmannen i Agder, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Fylkesmannen i Nordland, Fylkesmannen i Troms og Finnmark, Fylkesmannen i Trøndelag, Gausdal kommune, Hattfjelldal kommune, Hedmark Bonde- og Småbrukarlag, Hol kommune, Innlandet fylkeskommune, Innlandet Høyre, Klettsetra seterlag, Kongsvinger kommune, Lesja kommune, Lillehammer kommune, Meråker kommune, Møre og Romsdal fylkeskommune, Nes kommune, Nesset kommune, Nord-Fron kommune, Nordland fylkeskommune, Nore og Uvdal kommune, Norges Fjellstyresamband, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Jeger- og Fiskerforbund – Akershus, Norges Jeger- og Fiskerforbund – Oppland, Norges Skogeierforbund, NORSKOG, Oppland Bonde- og Småbrukarlag, Oppland Bondelag, Oppland Sau og Geit, Os kommune, Regionrådet for Fjellregionen, Rendalen kommune, Ringebu kommune, rovviltnemnda i region 1 (Vest-Agder, Rogaland, Hordaland og Sogn og Fjordane), rovviltnemnda i region 3 (Oppland), rovviltnemnda i region 5 (Hedmark), rovviltnemnda i region 6 (Sør- og Nord-Trøndelag og Møre og Romsdal), rovviltnemnda i region 7 (Nordland), rovviltnemnda i region 8 (Troms og Finnmark), rovviltutvalget i Rauma kommune, Sarpsborg kommune, Sel kommune, Snåsa kommune, Stange kommune, Sunndal kommune, Surnadal kommune, Svahken sijte (Elgå reinbeitedistrikt), Sølendalen Hamnelag, Sør-Fron kommune, Tolga kommune, Troms fylkeskommune, Trysil kommune, Trøndelag Arbeiderparti, Trøndelag fylkeskommune, Tynset kommune, TYR, Utmarkskommunenes Sammenslutning, Vågå kommune og Øyer kommune. Den gjennomgående begrunnelsen er at det ønskes at rovviltforvaltningen skal være underlagt politisk styring og kontroll, herunder at statsråden må være ansvarlig overfor Stortinget for gjennomføringen av rovviltpolitikken.

En lang rekke høringsinstanser, herunder Engerdal kommune, Grong kommune, Hattfjelldal kommune, Hedmark Bonde- og Småbrukarlag, Hol kommune, Hægebostad kommune, Indre Østfold kommune, Innlandet fylkeskommune, Kiær Mykleby, Kongsvinger kommune, Namsskogan kommune, Nesset kommune, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Skogeierforbund, Os kommune, Regionrådet for Fjellregionene, Regionrådet for Midt-Gudbrandsdal, Rendalen kommune, Ringebu kommune, rovviltnemnda i region 3 (Oppland), rovviltnemnda i region 5 (Hedmark), Rømskog kommune, Sel kommune, Steinkjer kommune, Sunndal kommune, Surnadal kommune, Sylli Skog AS, Sør-Fron kommune, Trøndelag Arbeiderparti, TYR, Ulvig Kiær AS, Utmarkskommunenes Sammenslutning, Vågå kommune og Ål kommune, er kritiske til at rovviltforvaltningen, eller deler av den, flyttes vekk fra politisk styring og kontroll, og flere av instansene mener forslaget innebærer en ansvarsfraskrivelse.

Noen av høringsinstansene, herunder Fylkesmannen i Agder, Fylkesmannen i Vestland, Gausdal kommune, Lillehammer kommune, rovviltnemnda i region 1 (Vest-Agder, Rogaland, Hordaland og Sogn og Fjordane), Stange kommune og Øyer kommune, mener at dagens ordning for klagebehandling fungerer godt. Hedmark Bonde- og Småbrukarlag mener nåværende system, som har kortere avstand til politisk avgjørelse, må beholdes. Finnmark fylkeskommune mener endringer må kunne gjøres innenfor dagens struktur.

WWF Verdens Naturfond foreslår en ny forvaltningsmodell, og mener modellen ikke gjør det hensiktsmessig med en nasjonal klagenemnd. WWF mener det da er mer naturlig at dagens ordning videreføres, og at det bør settes inn flere ressurser hos miljømyndighetene.

En rekke høringsinstanser, herunder Engerdal kommune, Hattfjelldal kommune, Hol kommune, Hægebostad kommune, Indre Østfold kommune, Nesset kommune, Os kommune, Sunndal kommune, Surnadal kommune, Utmarkskommunenes Sammenslutning, Vågå kommune og Ål kommune, mener det er avgjørende for rovviltforvaltningens og -politikkens legitimitet at statsråden kan gjøres ansvarlig på parlamentarisk grunnlag for å iverksette og gjennomføre vedtatt politikk. Instansene frykter at klagenemnda vil føre til svakere politisk styring og mindre politisk ansvar i rovviltforvaltningen, samt at forslaget vil ha uheldige konsekvenser for tilliten til forvaltningen. Norsk institutt for bioøkonomi mener klager på kvoter og skadefelling ikke bør behandles i en nemnd, blant annet på grunn av klagenes politiske karakter.

Fylkesmannen i Innlandet og rovviltnemnda i region 6 (Sør- og Nord-Trøndelag og Møre og Romsdal) mener forslaget kan medføre at regjeringen eller sentrale myndigheter mister muligheten til å korrigere rovviltforvaltningen. Rovviltnemnda i region 6 (Sør- og Nord-Trøndelag og Møre og Romsdal) mener det kan oppstå sprik mellom politiske signaler fra Stortinget og regjeringen og føringer gjennom klagebehandling i nemnda. Fylkesmannen i Innlandet er redd forslaget kan skape uklarhet om hvem som har ansvar for prinsipielle veivalg i rovviltforvaltningen, og mener de negative konsekvensene av forslaget er større enn fordelene.

En rekke av høringsinstansene, blant annet Fauske kommune, Fylkesmannen i Innlandet og rovviltnemnda i region 6 (Sør- og Nord-Trøndelag og Møre og Romsdal), tror ikke at en rovviltklagenemnd vil føre til mindre konflikt. NOAH – for dyrs rettigheter kan ikke se at forslaget vil legge til rette for en mer avpolitisert klagebehandling, og mener at fordelene ved en rovviltklagenemnd er lite begrunnet, samt at mulige ulemper ikke er godt nok kartlagt. Fylkesmannen i Møre og Romsdal og Sarpsborg kommune har liten tro på at en uavhengig rovviltklagenemnd vil skape større tillit.

Fylkesmannen i Møre og Romsdal mener at å frigi tid for politisk ledelse og embetsverk i departementene ikke er god nok grunn for å sette det etablerte to-instanssystemet til side. Noen av høringsinstansene foreslår alternative løsninger for å frigjøre kapasitet i Klima- og miljødepartementet. Eidsvoll kommune og NORSKOG mener at utfordringene kan løses ved at saksfeltet eller deler av det overføres til Landbruks- og matdepartementet, og Fylkesmannen i Troms og Finnmark og rovviltnemnda i region 8 (Troms og Finnmark) mener ressurser kan frigjøres ved å slutte med skadefellingskvoter.

Mattilsynet peker på at skadesituasjoner har blitt løst gjennom kontakt mellom Klima- og miljødepartementet og Landbruks- og matdepartementet, og at denne kanalen vil forsvinne med en klagenemnd. Mattilsynet ser også at pålegg om beiterestriksjon kan bli mer aktuelt, og at det vil skape en ubalanse at Landbruks- og matdepartementet da kan overprøve disse.

En rekke av høringsinstansene som er kritiske til opprettelse av en rovviltklagenemnd som skissert i høringsnotatet, herunder Bardu kommune, Engerdal kommune, Hattfjelldal kommune, Hol kommune, Innlandet Høyre, Klettsetra seterlag, Lesja kommune, Nord-Fron kommune, Nore og Uvdal kommune, Norges Fjellstyresamband, Norsk institutt for bioøkonomi, Os kommune, Regionrådet for Fjellregionene, Regionrådet for Midt-Gudbrandsdal, Ringebu kommune, Snåsa kommune, Surnadal kommune, Sølendalen Hamnelag, Trøndelag Arbeiderparti, Utmarkskommunenes Sammenslutning, Vågå kommune og Ål Sankelag, ser imidlertid fordeler med en klagenemnd som behandler klager på vedtak etter erstatnings- og tilskuddsordningene på rovviltfeltet. Flere av høringsinstansene peker på at disse vedtakene egner seg godt for behandling i en uavhengig rovviltklagenemnd, ettersom de ikke er av politisk karakter på sammen måte som vedtak om felling.

5.4.3 Merknader til Rovviltklagenemndas myndighet

Flere av høringsinstansene, herunder Marker kommune, Rømskog kommune og Sarpsborg kommune mener at, dersom en klagenemnd skal opprettes, må den få alle sakene som er skissert i høringsforslaget. Fylkesmannen i Nordland og rovviltnemnda i region 6 (Sør- og Nord-Trøndelag og Møre og Romsdal) mener at dersom klagenemnda skal opprettes, bør nemnda få flest mulig saker. Fylkesmannen i Troms og Finnmark mener at flere hensyn taler for å gi klagenemnda flere oppgaver enn klager på vedtak om kvoter, dersom nemnda skal opprettes.

Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag og Norsk Sau og Geit uttaler at nemndas kompetanse når det gjelder vedtak om uttak bør avgrenses til å prøve lovligheten og om vedtaket bygger på riktig faktum. Naturvernforbundet mener at klagenemnda av eget tiltak må kunne innhente saker.

5.4.4 Merknader til forholdet til overordnet myndighet

Flere av høringsinstansene, herunder Alvdal kommune, Folldal kommune, Foreningen Våre Rovdyr og Norsk institutt for bioøkonomi, understreker betydningen av at klagenemnda er uavhengig. På den andre siden er det noen av høringsinstansene som mener at klagenemnda ikke skal være uavhengig, eller mindre uavhengig enn skissert i høringsnotatet. Midtre Namdal samkommune mener klagenemnda kan ha fått en for fri stilling. Hedmark Bonde- og Småbrukarlag mener at Stortinget må kunne instruere klagenemnda.

Flere av høringsinstansene mener at Klima- og miljødepartementets foreslåtte rolle kan være problematisk med hensyn til klagenemndas uavhengighet. Marker kommune, Rømskog kommune og Sarpsborg kommune påpeker at Klima- og miljødepartementet gjennom oppnevning av klagenemndas medlemmer kan velge retning for nemndas avgjørelser. Rovviltnemnda i region 3 (Oppland) og rovviltnemnda region 5 (Hedmark) har vanskelig for å se at det er mulig å opprette en helt uavhengig nemnd, og viser særlig til forslaget om at Klima- og miljødepartementet skal oppnevne medlemmer. Flere av instansene, herunder rovviltnemnda i region 6 (Sør- og Nord-Trøndelag og Møre og Romsdal), mener at landbruksmyndighetene må tyngre inn for å sikre at klagenemnda oppleves som uavhengig.

5.4.5 Merknader til Rovviltklagenemndas sammensetning

En stor andel av høringsinstansene, blant annet Fylkesmannen i Agder, Fylkesmannen i Rogaland, Naturvernforbundet, Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norsk Sau og Geit, Norske Reindriftsamers Landsforbund, Norsk Ornitologisk Forening, Oslo kommune, rovviltnemnda i region 2 (Vestfold, Buskerud, Telemark og Aust-Agder) og rovviltnemnda i region 6 (Sør- og Nord-Trøndelag og Møre og Romsdal), mener at dersom det skal oppnevnes en klagenemnd, må denne bestå av fagpersoner uten parts- eller organisasjonstilknytning. Rovviltets Røst ønsker ikke en politisk tilnærming. Bygdefolk for rovdyr mener opprettelse av en uavhengig klagenemnd ikke har noen hensikt, hvis medlemmene kun tilhører næringsinteresser, organisasjoner og politiske partier. Rovviltnemnda i region 4 (Oslo, Akershus og Østfold) mener at dersom en nemnd skal opprettes, må denne ha uavhengige medlemmer.

På den andre siden mener noen høringsinstanser at klagenemnda må bestå av medlemmer som representerer berørte interesser eller av politikere, herunder Aurskog-Høland kommune, Kiær Mykleby, Sogn og Fjordane Bonde- og Småbrukarlag, Sylli Skog AS og Ulvig Kiær AS. Høylandet kommune mener klagenemnda må representere et bredt utvalg av befolkningen.

Mange av høringsinstansene har synspunkter på hvilken kompetanse Rovviltklagenemndas medlemmer skal ha. NOAH – for dyrs rettigheter uttaler at det må sikres at sammensetningen er balansert, og Fylkesmannen i Nordland og rovviltnemnda i region 2 (Vestfold, Buskerud, Telemark og Aust-Agder) understreker viktigheten av en bred eller mangesidig sammensetning. Flere instanser, herunder Rovviltets Røst, Rømskog kommune og Sarpsborg kommune, peker på at nemnda må ha kompetanse innenfor både landbruk og natur- og miljøfag. Rovviltnemnda i region 8 (Troms og Finnmark) mener klagenemnda må ha naturfaglig kompetanse, herunder om beitedyr og rovvilt. Flere høringsinstanser understreker at klagenemnda må ha medlemmer med husdyrfaglig kompetanse, herunder Alvdal kommune, Folldal kommune, Høylandet kommune, Klettsetra seterlag og Tynset kommune, og flere av instansene, herunder NOAH – for dyrs rettigheter, Oslo kommune og Rovviltets Røst mener at klagenemnda må ha kompetanse innenfor blant annet økologi og rovdyrbiologi. NOAH – for dyrs rettigheter mener at den foreslåtte sammensetningen er kritikkverdig, siden kompetanse om miljøvern, bevaring av truede arter og rovdyr ikke er nevnt. Fylkesmannen i Rogaland mener det er for lite fokus på at nemnda skal ha kompetanse på artsforvaltningen. Flere instanser, herunder Kautokeino Flyttsamelag, Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norsk Sau og Geit, Norske Reindriftsamers Landsforbund og Sametinget understreker at klagenemnda må ha kompetanse innenfor reindriftsfag og samisk natur- og kulturgrunnlag.

En rekke av instansene mener klagenemnda må ha juridisk kompetanse, herunder NOAH – for dyrs rettigheter, Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norsk institutt for naturforskning, Norsk Sau og Geit, rovviltnemnda i region 2 (Vestfold, Buskerud, Telemark og Aust-Agder) og rovviltnemnda i region 8 (Troms og Finnmark). Flere av instansene, herunder Engerdal kommune, Fylkesmannen i Agder, Fylkesmannen i Rogaland, Høylandet kommune, Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norsk Sau og Geit, Os kommune, Utmarkskommunenes Sammenslutning og Vågå kommune støtter at lederen av nemnda skal være en jurist.

Rovviltnemnda i region 2 (Vestfold, Buskerud, Telemark og Aust-Agder) understreker at det ikke er nok med bare juridisk kompetanse, og at nemnda også må ha kompetanse innenfor blant annet skadeforebygging og konfliktdemping. Rovviltnemnda i region 8 (Troms og Finnmark) mener klagenemnda må ha kompetanse fra departement, direktorat, fylkesmenn og forskning, og Norsk institutt for naturforskning mener klagenemnda må ha fagfolk med erfaring fra rovviltforvaltning. Norges miljø- og biovitenskapelige universitet mener nemnda bør inkludere eksperter med kompetanse til å evaluere konsekvensene av beslutninger som vedtas, med hensyn til populasjonenes levedyktighet og forvaltningsmål. Norges Jeger- og Fiskerforbund mener at, dersom fagkompetanse skal vektlegges, må kompetanse innenfor utmarksforvaltning, utnyttelse av utmarksressurser, jakt- og hundefag og kulturaspektet knyttet til jakt- og høstingstradisjoner være representert. Flå kommune understreker at medlemmene bør ha kunnskap om berørte lokalsamfunn, og Rovviltets Røst uttaler at nemnda må ha medlemmer med lokalkunnskap.

5.4.6 Merknader til oppnevningen av Rovviltklagenemnda

Justis- og beredskapsdepartementet påpeker at det er foreslått å lovfeste at departementet skal oppnevne medlemmene i rovviltklagenemnda, samtidig som det i høringsnotatet er oppgitt at oppnevning skal skje ved kongelig resolusjon.

Flere av høringsinstansene, herunder Alvdal kommune, Folldal kommune, Klettsetra seterlag og Tynset kommune, mener at Landbruks- og matdepartementet må involveres i oppnevning av medlemmer til klagenemnda. Fylkesmannen i Trøndelag, rovviltnemnda i region 6 (Sør- og Nord-Trøndelag og Møre og Romsdal), Sel kommune og Trøndelag fylkeskommune mener at Landbruks- og matdepartementet må sidestilles med Klima- og miljødepartementet i oppnevningen. Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag og Norsk Sau og Geit foreslår at, dersom en klagenemnd skal opprettes, så bør Klima- og miljødepartementet og Landbruks- og matdepartementet oppnevne like mange medlemmer hver.

Sametinget uttaler at Klima- og miljødepartementet må rådføre seg med Sametinget og Norske Reindriftssamers Landsforbund når det gjelder oppnevning av medlemmer med kompetanse på samisk kultur- og naturgrunnlag.

Oppland Bonde- og Småbrukarlag, Oppland Bondelag og Oppland Sau og Geit mener oppnevningen må gjøres i Stortinget, mens Hedmark Bonde- og Småbrukarlag uttaler at oppnevning bør være politisk. De private virksomhetene Kiær Mykleby, Sylli Skog AS og Ulvig Kiær AS mener klagenemnda skal oppnevnes av fylkene. Noen av instansene, herunder Engerdal kommune, Flå kommune, Os kommune, Utmarkskommunenes Sammenslutning og Vågå kommune, mener at forslag til oppnevning bør offentliggjøres, så allmenheten får anledning til å fremme synspunkter eller forslag til andre kandidater.

5.4.7 Øvrige merknader

Noen høringsinstanser, herunder Fauske kommune, Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norsk Sau og Geit og NORSKOG, peker på mangelfull utredning av sentrale tema knyttet til høringsforslaget.

NOAH – for dyrs rettigheter ber om en redegjørelse for hvordan opprettelse av Rovviltklagenemnda vil påvirke adgangen til domstolsprøving.

Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag og Norsk Sau og Geit uttaler at ny § 26 b i naturmangfoldloven ikke kan avgrenses som foreslått, og mener at spørsmålene i størst mulig grad må reguleres i lov.

Svahken sijte (Elgå reinbeitedistrikt) mener at dersom det blir etablert en rovviltklagenemnd, er det nødvendig med egen ordning for samisk reindrift hvor praktisering av sedvaneretten må bli gjeldende i reinbeitedistriktene.

5.5 Departementets vurderinger

5.5.1 Om etablering av Rovviltklagenemnda

Forslaget om etablering av Rovviltklagenemnda innebærer et unntak fra det ordinære forvaltningshierarkiet. Forslaget innebærer også at Stortingets mulighet til å styre rovviltforvaltningen gjennom instruksjon av regjeringens forvaltningspraksis blir redusert. Klima- og miljødepartementet mener det må foreligge gode grunner for at et slikt unntak skal gjøres.

Klima- og miljødepartementet mener hensynet til å sikre uavhengige faglige vurderinger og derved ivaretakelse av rettssikkerheten taler for etablering av en klagenemnd på rovviltfeltet. Klima- og miljødepartementet mener også at å styrke departementets muligheter til å utforme og gjennomføre en langsiktig, forutsigbar og helhetlig politikk på rovviltfeltet taler for å etablere en rovviltklagenemnd. Rovviltklagenemnda vil avlaste Klima- og miljødepartementet, slik at departementet i større grad enn i dag kan konsentrere sin virksomhet om de overordnete føringene i rovviltpolitikken, og i mindre grad om enkeltsaksbehandling.

Klima- og miljødepartementet har merket seg at hovedvekten av høringsinstansene ikke støtter forslaget om å etablere en rovviltklagenemnd. Dette taler mot etablering av en rovviltklagenemnd. Hovedbegrunnelsen er at rovviltforvaltningen skal være underlagt politisk styring og kontroll, herunder at statsråden skal være ansvarlig overfor Stortinget for gjennomføringen av rovviltpolitikken. Til dette vil Klima- og miljødepartementet understreke at rovviltforvaltningen fortsatt skal følge Bernkonvensjonen, naturmangfoldloven, rovviltforlikene av 2004 og 2011, flertallsvedtaket om ulv av 2016, rovviltforskriften og generelle lov- og forskriftstolkninger av departementet, og at denne forvaltningen som helhet vil være underlagt politisk styring og kontroll. Departementet viser også til at ordningen med en uavhengig klagenemnd er benyttet på andre forvaltningsområder.

Klima- og miljødepartementet ser også at mange av høringsinstansene mener etablering av en rovviltklagenemnd ikke vil øke tilliten til rovviltforvaltningen eller dempe konfliktnivået på rovviltfeltet. Departementet mener det på forhånd er vanskelig å fastslå med sikkerhet om en rovviltklagenemnd som foreslått vil bidra til å øke tilliten til rovviltforvaltningen og virke konfliktdempende. Departementet er imidlertid av den oppfatning at etablering av Rovviltklagenemnda blant annet vil bidra til å avpolitisere vedtakene som fattes på rovviltfeltet, sikre større forutsigbarhet og konsistens i klageavgjørelsene over tid og øke samstemtheten mellom rovviltnemndene på sikt.

Av høringsinnspillene framgår det at motstanden mot forslaget i stor grad gjelder at Rovviltklagenemnda skal behandle klager på vedtak om kvoter for jakt, skadefelling og lisensfelling og vedtak om skadefelling av enkeltdyr. En stor andel av høringsinstansene som går mot forslaget ser imidlertid fordeler ved at en klagenemnd behandler klager på vedtak etter erstatnings- og tilskuddsregelverkene på rovviltfeltet.

Etter Klima- og miljødepartementets vurdering gjør hensynene bak opprettelsen av en rovviltklagenemnd seg sterkest gjeldende for klager på vedtak om kvoter for jakt, lisensfelling og skadefelling og vedtak om skadefelling av enkeltdyr. Dette gjelder særlig med hensyn til å oppnå avpolitisering av vedtakene på rovviltfeltet og frigjøring av ressurser i Klima- og miljødepartementet.

Klager på vedtak om erstatning og vedtak om tilskudd til forebyggende og konfliktdempende tiltak behandles normalt ikke av Klima- og miljødepartementet, og legger derfor rent unntaksvis beslag på ressurser i departementet. Departementet behandler klager på tilskudd til omstilling, men disse sakene er normalt av et lite omfang. Sett hen til de administrative og økonomiske konsekvensene som vil følge av opprettelse av en rovviltklagenemnd, er det ikke hensiktsmessig at klagenemnda kun skal behandle klager på vedtak om erstatning og tilskudd. Det er i tillegg viktig at klagenemnda får en rimelig stor oppgaveportefølje, for at nemnda skal få tilstrekkelig oversikt over rovviltfeltet, samt sikre kontinuitet på dette området.

På bakgrunn av en samlet vurdering, og med særlig vekt på hensynet til å sikre uavhengige faglige vurderinger og rettssikkerhet, samt hensynet til å styrke mulighetene til å utforme og gjennomføre en langsiktig, forutsigbar og helhetlig politikk på rovviltfeltet, foreslår Klima- og miljødepartementet at det blir etablert en uavhengig rovviltklagenemnd, som skal behandle klager på vedtak om kvoter for kvotejakt på gaupe, lisensfelling og skadefelling av rovvilt, vedtak om skadefelling av enkeltdyr av rovvilt, vedtak om erstatning for tap av husdyr og tamrein til rovvilt og vedtak etter tilskuddsordningene i rovviltforvaltningen.

Når det gjelder Rovviltklagenemndas nærmere myndighet i disse sakene, er Klima- og miljødepartementets vurdering at klagenemndas myndighet skal følge hovedregelen i forvaltningsloven § 34 andre ledd. Det vil si at klagenemnda kan prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter.

Klima- og miljødepartementet foreslår at Rovviltklagenemnda reguleres i ny § 19 a i naturmangfoldloven, og at denne bestemmelsen i størst mulig grad regulerer de sentrale forholdene ved klagenemnda. Plasseringen av bestemmelsen i kapittel III i naturmangfoldloven er endret sammenlignet med forslaget som var på høring. Dette er gjort for å oppnå bedre sammenheng mellom bestemmelser i kapittelet. Klima- og miljødepartementet foreslår at det etablerers en hjemmel i naturmangfoldloven § 19 a for Kongen til å gi nærmere regler om Rovviltklagenemnda i forskrift, herunder om Rovviltklagenemndas sammensetning og kompetanse.

I høringen ble det bedt om en redegjørelse for hvordan en uavhengig rovviltklagenemnd vil påvirke adgangen til domstolsprøving på området. Til dette bemerker Klima- og miljødepartementet at det ikke er foreslått noen egen regulering av adgangen til å prøve klagenemndas vedtak for domstolene, slik at de alminnelige skrankene for domstolenes prøving av forvaltningsvedtak vil gjelde.

5.5.2 Forholdet til overordnet myndighet

Rovviltklagenemnda vil være administrativt underlagt Klima- og miljødepartementet. Etter Klima- og miljødepartementets vurdering må hensynet til uavhengighet, tillit og legitimitet tillegges stor vekt ved etablering av en rovviltklagenemnd. Dette tilsier, etter departementets vurdering, at Klima- og miljødepartementet ikke skal kunne instruere klagenemnda om avgjørelse av enkeltsaker, om lovtolkning og skjønnsutøvelse, eller om prioritering av saker. Departementet bør heller ikke ha adgang til å omgjøre vedtak truffet av klagenemnda. At Rovviltklagenemnda har en slik uavhengig karakter er etter departementets vurdering en forutsetning for at klagenemnda skal kunne oppnå sine formål, herunder å avpolitisere vedtakene, bidra til økt tillit til forvaltningen og frigjøre kapasitet i embetsverk og politisk ledelse i Klima- og miljødepartementet.

For å sikre en tilfredsstillende overensstemmelse mellom politiske mål og praksis, mener Klima- og miljødepartementet imidlertid at departementet skal ha adgang til å gi generelle instruksjoner til førsteinstansen om lovforståelse, skjønnsutøvelse mv., men ikke om enkeltsaker.

5.5.3 Sammensetning

Etter Klima- og miljødepartementets vurdering er det en sentral forutsetning for at Rovviltklagenemnda skal kunne oppnå sitt formål, inkludert å avpolitisere enkeltsaksbehandlingen, øke tilliten til rovviltforvaltningen og dempe konfliktene på feltet, at klagenemndas medlemmer er fagpersoner uten parts- eller organisasjonstilknytning. Mange av høringsinstansene støtter dette. Mer konkret mener Klima- og miljødepartementet at det bør tilstrebes å finne medlemmer med faglig tyngde og integritet og som ikke har profilert seg i den offentlige debatten om rovvilt. Departementet mener det vil være fullt mulig å finne fagpersoner som ikke har en slik tilknytning til feltet at de vil bli oppfattet som partiske eller ikke-nøytrale.

På grunn av klagebehandlingens juridiske karakter, mener Klima- og miljødepartementet at det er hensiktsmessig at klagenemndas leder er en jurist med solid juridisk erfaring. Klima- og miljødepartementet har notert seg at en rekke av høringsinstansene støtter at klagenemnda skal ledes av en jurist. Sammensetningen av klagenemnda med fagpersoner uten parts- og organisasjonstilknytning og med en jurist som leder, vil etter departementets mening sikre at Rovviltklagenemnda er i stand til å foreta gode faglige vurderinger, samtidig som klagenemndas avgjørelser er i samsvar med gjeldende regelverk.

Det framgår også av flere av høringsinnspillene at det er viktig at oppnevningen av medlemmer sikrer at Rovviltklagenemnda har en bred eller balansert kompetanse. I høringen trekkes det fram at klagenemnda blant annet må ha kompetanse om landbruks- og næringsfag, natur, miljø, biologi og økologi, herunder rovviltfaglig kunnskap, juss, lokalmiljøene, og samisk natur- og kulturgrunnlag. Klima- og miljødepartementet er enig i at medlemmene samlet skal ha kompetanse på mange ulike områder, og at sammensetningen må sikre at klagenemnda har kompetanse om rovvilt, landbruk, samisk kultur- og naturgrunnlag som er viktig for å nå den todelte målsetningen i rovviltpolitikken.

Rovviltklagenemndas sammensetning og kompetanse vil bli nærmere regulert i en egen forskrift hjemlet i naturmangfoldloven § 19 a femte ledd: «Kongen kan gi forskrift om Rovviltklagenemndas sammensetning, organisering og saksbehandling mv.». Dette vil også kunne omfatte organisering av et sekretariat.

5.5.4 Oppnevning

Rovviltklagenemnda skal oppnevnes ved kongelig resolusjon. Klima- og miljødepartementet vil, som ansvarlig departement for forvaltning av rovvilt, ha ansvaret for å fremme forslaget om medlemmer til Rovviltklagenemnda ved kongelig resolusjon.

Klima- og miljødepartementet vil i en slik prosess samarbeide med Landbruks- og matdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet om medlemmer med landbruksfaglig kompetanse og samisk kompetanse om natur- og kulturgrunnlaget. Dette vil Klima- og miljødepartementet komme nærmere tilbake til i arbeidet med en forskrift hjemlet i naturmangfoldloven § 19 a femte ledd.

På bakgrunn av høringsinnspillet fra blant annet Justis- og beredskapsdepartementet er forslaget til ny bestemmelse i naturmangfoldloven endret, sammenlignet med forslaget som var på alminnelig høring, slik at det framgår av lovteksten at «Kongen oppnevner medlemmene i Rovviltklagenemnda».

En rekke av høringsinstansene har i tillegg hatt merknader om etablering og organisering av et sekretariat for klagenemnda. Klima- og miljødepartementet viser til at dette spørsmålet vil bli behandlet i en eventuell forskriftsrunde.