Del 2
Meldingsdel

6 Antall forvaltningsregioner for rovvilt og regionalt samarbeid om forvaltningsplaner – rovviltforskriften §§ 4, 4a og 6

6.1 Bakgrunn

Arealdifferensiering og tydelig soneforvaltning er sentrale grunnprinsipper i gjeldende rovviltforvaltning. Skal soneforvaltning ha ønsket effekt og forutsigbarhet, er det avgjørende at rovviltprioriterte områder blant annet er store nok til å dekke arealkravet til den aktuelle arten, består av egnede leveområder og at lokaliseringen sees i sammenheng med utbredelsen av arten i naboregioner og naboland. Hensynet til å oppnå et levedyktig, næringsmessig beitebruk betinger at jordbruks- og reindriftsfaglige forutsetninger for langsiktige investeringer i næringsdriften følges opp av rovviltforvaltningen. Tap og risiko for tap av beitedyr på grunn av rovvilt i beiteområder i nærheten av rovviltprioriterte områder utgjør en særlig utfordring, særlig der inndelingen av soner ikke er tydelig nok, for eksempel der sonene er av mindre omfang, fragmenterte, lite sammenhengende og ikke har tilfredsstillende kvaliteter til å kunne oppnå regionens bestandsmål.

I Representantforslag 163 S (2010–2011) (rovviltforliket av 2011) punkt 2.1.9 heter det at «Forlikspartnerne er enige om at den regionale forvaltningen og de regionale bestandsmålene av rovvilt skal evalueres innen fem år.»

Norsk institutt for naturforskning (NINA) utarbeidet i 2016 en rapport med en evaluering av den regionale rovviltforvaltningen og de regionale bestandsmålene (Evaluering av regional rovviltforvaltning, NINA Rapport 1268, 2016). NINA viser i sin rapport til at forvaltningsregionene for rovvilt er for små til at man kan forvente å holde bestandene stabile på eksakte bestandsmål. Ulv, bjørn, jerv og gaupe er alle enten kritisk eller sterkt truet på Norsk rødliste for arter 2015. Det er svært utfordrende for rovviltnemndene å forvalte små deler av allerede små bestander på presise bestandsmål til enhver tid. Dette blant annet fordi rovvilt bruker store areal og fordi tilfeldigheter i ynglesuksess (antall ungekull) eller dødelighet kan gi store utslag når tallene er små. I rapporten pekes det videre på at dagens forvaltningsregioner for rovvilt heller ikke tar tilstrekkelig hensyn til rovdyrenes, utmarksbeitets eller reindriftens utbredelse. Rovviltnemndene har dermed fått en oppgave som er vanskelig å gjennomføre i praksis.

Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) gjennomførte på oppdrag fra Landbruks- og matdepartementet en vurdering av hva rovviltbestandene betyr for norsk landbruk (Rovviltbestandenes betydning for landbruk og matproduksjon basert på norske ressurser, NIBIO Rapport vol. 2 nr. 63, 2016). NIBIOs rapport viste til at forvaltningssonene for rovvilt dekker 57 prosent av nyttbart utmarksbeite, og at beitekapasiteten ble utnyttet med 26 prosent innenfor rovviltsonene, mot 59 prosent utenfor rovviltsonene. I samme rapport viste NIBIO at en betydelig andel av dokumenterte tap av beitedyr (sau og rein) til rovvilt skjer i randsonene utenfor forvaltningssonene for rovvilt, og at dette medfører utfordringer disse områdene. Det vises også til NIBIO-rapporten Beitebruk i ulvesona om utviklingen i perioden 1999–2017 (Beitebruk i ulvesona, NIBIO Rapport vol. 4 nr. 121, 2018).

Miljødirektoratet kom med en faglig anbefaling om den regionale forvaltningen og regionale bestandsmål til Klima- og miljødepartementet i 2016. Departementet gjennomførte innspillsmøter med miljø- og næringsorganisasjoner, Sametinget, fylkesmenn og rovviltnemnder vinteren 2016–2017. Klima- og miljødepartementet mottok også skriftlige innspill.

Departementet viser også til Stortingets behandling av regionreformen (Innst. 385 S (2016–2017)). Fra 1. januar 2020 er det elleve fylker, inkludert Oslo, i Norge, noe som også gjør det aktuelt å se nærmere på avgrensningen av forvaltningsregioner for rovvilt. Som en følge av regionreformen følger flere av dagens forvaltningsregioner ikke de nye fylkesgrensene, og flere av de nye fylkene har flere forvaltningsregioner innenfor sitt område. Denne situasjonen gir administrative utfordringer, blant annet fordi rovviltnemndene i den enkelte region består av fylkestingspolitikere.

6.2 Dagens inndeling av forvaltningsregioner for rovvilt og regionalt samarbeid om forvaltningsplaner

I rovviltforskriften § 4, om forvaltningsregioner og nasjonale bestandsmål for regionene, heter det:

«Det skal være åtte forvaltningsregioner med tilhørende nasjonale mål for antall årlige ynglinger innenfor regionens grenser

• a) Region 1 – Vest-Agder, Rogaland, Hordaland og Sogn og Fjordane: Ingen nasjonale mål for ynglinger av gaupe, jerv, bjørn eller ulv

• b) Region 2 – Vestfold, Buskerud, Telemark og Aust-Agder: 12 ynglinger av gaupe

• c) Region 3 – Oppland: 5 ynglinger av gaupe og 4 ynglinger av jerv

• d) Region 4 – Østfold, Akershus og Oslo: 6 ynglinger av gaupe, samt, i samarbeid med region 5, 4–6 årlige ynglinger av ulv hvorav 3 skal ha skjedd i revir som i sin helhet ligger i Norge

• e) Region 5 – Hedmark: 10 ynglinger av gaupe, 5 ynglinger av jerv og 3 ynglinger av bjørn, samt, i samarbeid med region 4, 4–6 årlige ynglinger av ulv hvorav 3 skal ha skjedd i revir som i sin helhet ligger i Norge

• f) Region 6 – Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag: 12 ynglinger av gaupe, 10 ynglinger av jerv og 3 ynglinger av bjørn

• g) Region 7 – Nordland: 10 ynglinger av gaupe, 10 ynglinger av jerv og 1 yngling av bjørn

• h) Region 8 – Troms og Finnmark: 10 ynglinger av gaupe – hvorav 4 i Finnmark, 10 ynglinger av jerv – hvorav 3 i Finnmark og 6 ynglinger av bjørn.»

I rovviltforskriften § 5, om regionale rovviltnemnder, heter det:

«I hver forvaltningsregion skal en rovviltnemnd ha hovedansvaret for forvaltningen av gaupe, jerv, bjørn og ulv. Rovviltnemnden skal gjennomføre vedtatt nasjonal rovviltpolitikk innenfor sin region, og skal ha nær kontakt med berørte kommuner og organisasjoner.

Til de enkelte rovviltnemndene oppnevnes av Klima- og miljødepartementet, etter forslag fra fylkestingene, eller av Sametinget følgende antall faste medlemmer:

• a) Region 1: Sogn og Fjordane fylkesting to medlemmer, Hordaland fylkesting ett medlem, Rogaland fylkesting ett medlem, Vest-Agder fylkesting ett medlem,

• b) Region 2: Telemark fylkesting to medlemmer, Aust-Agder fylkesting ett medlem, Vestfold fylkesting ett medlem, Buskerud fylkesting ett medlem,

• c) Region 3: Oppland fylkesting fem medlemmer,

• d) Region 4: Akershus fylkesting to medlemmer, Østfold fylkesting to medlemmer, Oslo bystyre ett medlem,

• e) Region 5: Hedmark fylkesting fire medlemmer, Sametinget ett medlem,

• f) Region 6: Nord-Trøndelag fylkesting to medlemmer, Sør-Trøndelag fylkesting ett medlem, Møre og Romsdal fylkesting ett medlem, Sametinget to medlemmer,

• g) Region 7: Nordland fylkesting fire medlemmer, Sametinget to medlemmer,

• h) Region 8: Troms fylkesting to medlemmer, Finnmark fylkesting to medlemmer, Sametinget to medlemmer.

Fylkestingene skal foreslå en kvinnelig og en mannlig kandidat for hvert medlem fra fylkestinget. Kandidatene skal ha fast plass i fylkestinget. Dersom fylkeskommunen har fylkesutvalg, skal kandidatene også ha fast plass i fylkesutvalget. Medlemmene oppnevnt av Sametinget skal være bosatt i forvaltningsregionen.

Oppnevningsperioden for medlemmene følger valgperioden for fylkestinget og Sametinget. Rovviltnemnden velger leder.

Miljødirektoratet avgjør hvilket fylkesmannsembete som skal være sekretariat for den enkelte rovviltnemnd. Miljødirektoratet gir nærmere veiledning og retningslinjer for rovviltnemndens og sekretariatets virksomhet, herunder om samarbeid over regiongrenser, jf. viltloven § 6 annet ledd.»

I rovviltforskriften § 6, om regional forvaltningsplan for rovvilt, heter det:

«Rovviltnemnden skal utarbeide en regional forvaltningsplan for rovvilt. I forvaltningsplanen skal det etableres en geografisk differensiert forvaltning i regionen, jf. forskriften § 1. Forvaltningsplanen skal vise hvordan rovviltnemnden vil prioritere midler til forebyggende og konfliktdempende tiltak innenfor regionen i tråd med prinsippet om en geografisk differensiert forvaltning. Planen skal også gi anbefalinger om bruken av landbrukspolitiske og reindriftspolitiske virkemidler innenfor regionen for å bidra til en samordnet virkemiddelbruk og reduserte tap og konflikter.

Rovviltnemnden skal ha nær kontakt med kommuner og organisasjoner innenfor regionen ved utformingen av forvaltningsplanen. Planen skal sendes Miljødirektoratet til uttalelse før den vedtas av rovviltnemnden.»

6.3 Oppsummering av vurderinger og forslag i høringsnotatet

6.3.1 Antall forvaltningsregioner for rovvilt

I høringsnotatet viste Klima- og miljødepartementet til at det er både administrative, forvaltningsmessige og biologiske fordeler ved å gjøre endringer i avgrensningen og antallet av dagens forvaltningsregioner. Videre vurderte Klima- og miljødepartementet (KLD) ulike løsninger for fremtidig inndeling av forvaltningsregioner for rovvilt:

«KLD mener det er få fordeler ved å videreføre dagens åtte forvaltningsregioner for rovvilt. De faglige anbefalingene KLD har mottatt, om at dagens avgrensning med åtte forvaltningsregioner for rovvilt fungerer dårlig med tanke på en forutsigbar forvaltning, viser at det er hensiktsmessig å se nærmere på en løsning med færre og større forvaltningsregioner for rovvilt. Dagens innretning gir for lav presisjon i rovviltforvaltningen med tanke på bestandsmålsoppnåelse, noe som skaper manglende forutsigbarhet og usikkerhet i forvaltningen. For å skape større presisjon, må bestandene forvaltes sammenhengende over større områder. Samtidig vil større forvaltningsregioner for rovvilt gi rovviltnemndene et større ansvar og en bedre mulighet til å ta hensyn til utmarksbeitets eller reindriftens utbredelse.»

Klima- og miljødepartementet viste også til at dagens avgrensning av forvaltningsregioner for rovvilt ikke samsvarer med de administrative grensene til de elleve nye fylkene som følger av regionreformen, og at dette vil skape utfordringer for forvaltningen og administrasjon av forvaltningsregionene for rovvilt.

Klima- og miljødepartementet vurderte i høringsnotatet fordeler og ulemper med ulike antall forvaltningsregioner:

«Når det gjelder antall forvaltningsregioner for rovvilt, mener KLD at en modell med seks, syv eller åtte forvaltningsregioner gir for lav presisjon i rovviltforvaltningen. KLD mener dette gir en oppløsning som i liten grad kan ta tilstrekkelig hensyn til rovdyrenes, utmarksbeitets eller reindriftens utbredelse. Dette er utfordringer som ofte synliggjøres i rovviltnemndenes arbeid med en tydelig soneforvaltning. KLD ser det heller ikke som aktuelt å vurdere flere enn åtte forvaltningsregioner for rovvilt, da det ytterligere vil redusere presisjonen i forvaltningen av rovvilt.

For å videreføre ordningen med de regionale rovviltnemndene med noenlunde samme funksjon som i dag, ser samtidig ikke KLD det som formålstjenlig å gå videre med en modell med to eller tre forvaltningsregioner for rovvilt.

KLD mener at en forvaltningsmodell med fire eller fem forvaltningsregioner for rovvilt vil gi høyere presisjon i forvaltningen, med tanke på å nå bestandsmålene for rovvilt, samtidig som en slik inndeling i større grad vil gi forvaltningen mulighet til å ta hensyn til rovdyrenes, utmarksbeitets eller reindriftens utbredelse i Norge, samt hensyn til rovviltbestander i naboland. Samtidig bevares rovviltnemndenes funksjon på noenlunde samme nivå som i dag. Rovviltnemndenes rolle ved å prioritere mellom beite- og rovviltprioriterte områder videreføres, og rovviltnemndene vil på samme måte som i dag kunne ivareta viktige regionale hensyn med tanke på blant annet arealdifferensiering.»

I høringsnotatet vurderte Klima- og miljødepartementet hvilke fylker det kunne være aktuelt å slå sammen i forvaltningsregioner for rovvilt. For de nordligste fylkene ble alternativet å beholde Troms og Finnmark som én forvaltningsregion skissert, eventuelt å slå sammen Nordland og Troms og Finnmark. Sistnevnte ble i høringsnotatet vurdert å føre til at forvaltningsregionen ville få et uforholdsmessig stort ansvar, sammenlignet med andre forvaltningsregioner, med tanke på utfordringer knyttet til ulike rovviltforekomster, tamrein og husdyr.

Hensiktsmessigheten i å slå sammen Nordland og Trøndelag, og Trøndelag og Møre og Romsdal ble også drøftet. Klima- og miljødepartementet mente at en sammenslåing av Trøndelag og Innlandet ville gi forvaltningsregionen et uforholdsmessig stort ansvar, sammenlignet med andre forvaltningsregioner, gitt utfordringene knyttet til ulike rovviltforekomster, tamrein og husdyr. Departementet vurderte det som mer naturlig å slå sammen Innlandet med Viken og Oslo.

Klima- og miljødepartementet mente det var naturlig å se Vestlandet, som omfatter Møre og Romsdal, Vestland og Rogaland, i sammenheng i rovviltforvaltningen. Departementet mente at det av hensyn til forvaltningen av den sørvestlige delbestanden av jerv, ville være fornuftig å vurdere en sammenslåing av Møre og Romsdal, Vestland og Innlandet. Departementet mente imidlertid at fylkene på Østlandet har egenskaper som gjør at disse bør ses i sammenheng med hverandre. Departementet mente også at fylker med mål om ynglinger av ulv bør forvaltes i én og samme forvaltningsregion for rovvilt. Det vil i praksis si en sammenslåing av Innlandet, Viken og Oslo.

Klima- og miljødepartementet mente det finnes argumenter for at Agder og Vestfold og Telemark sammen kan være en egnet forvaltningsregion for rovvilt. I en modell med fire forvaltningsregioner vurderte departementet at disse fylkene burde slås sammen med andre fylker på Østlandet, heller enn Vestlandet.

Basert på en ny forvaltningsmodell med fire forvaltningsregioner for rovvilt, mente Klima- og miljødepartementet følgende fordeling av de elleve nye fylkene var mest hensiktsmessig og ville gi flest administrative, forvaltningsmessige og biologiske fordeler:

• Region Nord: Troms og Finnmark

• Region Midt-Norge: Nordland og Trøndelag

• Region Vestlandet: Møre og Romsdal, Vestland og Rogaland

• Region Østlandet: Innlandet, Oslo, Viken, Vestfold og Telemark og Agder

Klima- og miljødepartementet foreslo også et alternativ med fem forvaltningsregioner for rovvilt. Departementet mente det var mer naturlig at Agder og Vestfold og Telemark ble en egen forvaltningsregion for rovvilt, selv om det også var gode argumenter for at Nordland skulle være en egen forvaltningsregion. Departementet argumenterte med at rovviltets svært store leveområder i Nord-Norge tilsa at det var viktig å ha store, robuste forvaltningsregioner for rovvilt i denne delen av landet.

Basert på en ny forvaltningsmodell med fem forvaltningsregioner for rovvilt, mente departementet følgende fordeling av de elleve nye fylkene var mest hensiktsmessig og ville gi flest administrative, forvaltningsmessige og biologiske fordeler:

• Region Nord: Troms og Finnmark

• Region Midt-Norge: Nordland og Trøndelag

• Region Vestlandet: Møre og Romsdal, Vestland og Rogaland

• Region Østlandet: Innlandet, Oslo og Viken

• Region Sørlandet: Vestfold og Telemark og Agder

En ny modell for antall forvaltningsregioner for rovvilt, vil få betydning for den regionale fordelingen av de nasjonale bestandsmålene. Departementet skisserte i høringsnotatet hvordan dagens bestandsmål kunne fordeles på fire og fem forvaltningsregioner. Departementet understreket i høringsnotatet at det primært ble anbefalt felles bestandsmål på tvers av forvaltningsregioner.

Når det gjelder alternativet i høringsnotatet med fire forvaltningsregioner for rovvilt, vurderte departementet fordeling av de nasjonale bestandsmålene slik:

«Det legges til grunn at en modell med fire forvaltningsregioner, i tråd med departementets forslag, i liten grad medfører endringer i rovviltprofilen for de nye forvaltingsregionene Nord (Troms og Finnmark) og Østlandet (Innlandet, Oslo, Viken, Vestfold og Telemark og Agder). Her ser vi for oss at bestandsmålene i dagens forvaltningsregioner 2 (Vestfold, Buskerud, Telemark og Aust-Agder), 3 (Oppland), 4 (Østfold, Akershus og Oslo) og 5 (Hedmark) summeres sammen for den nye forvaltningsregionen Østlandet. Dagens forvaltningsregion 8 (Troms og Finnmark) med tilhørende regionalt bestandsmål videreføres, på samme måte som i dag, for forvaltningsregionen Nord.

Departementets legger imidlertid til grunn at et forslag på fire nye forvaltningsregioner vil få betydning for rovviltprofilen for de nye forvaltningsregionene Midt-Norge (Nordland og Trøndelag) og Vestlandet (Møre og Romsdal, Vestland og Rogaland). Grunnen til dette er at departementet foreslår at dagens forvaltingsregion 6 Trøndelag (Møre og Romsdal og Trøndelag) splittes opp. Trøndelag foreslås slått sammen med Nordland, og Møre og Romsdal foreslås slått sammen med fylkene Rogaland og Vestland.

Departementet ser det som naturlig at den nye forvaltningsregionen Vestlandet viderefører en del av det regionale bestandsmålet for gaupe og jerv i dagens forvaltningsregion 6. Departementet har tatt utgangspunkt i rovviltnemndas fylkesvise fordeling, slik det fremkommer av forvaltningsplanen for rovvilt i region 6 datert 21. november 20131. Møre og Romsdal er oppført med følgende delmål:

• 2 ynglinger av gaupe.

• 3 ynglinger av jerv.

Grunnen til at det ikke er tatt utgangspunkt i siste reviderte forvaltningsplan for regionen (vedtatt 22. mars 20182), er at det ikke forekommer en fordelingsnøkkel for gaupe i Møre og Romsdal. Fordelingen av jerv i Møre og Romsdal er imidlertid videreført i forvaltningsplanen fra 2018 på tre ynglinger.

Øvrig bestandsmål for dagens forvaltningsregion 6 summeres med dagens bestandsmål for forvaltningsregion 7 (Nordland), og utgjør sammen bestandsmålet for den nye forvaltningsregionen Midt-Norge.

Med bakgrunn i dette kan dagens forvaltningsmål fordeles på følgende måte på fire nye forvaltningsregioner:

• Region Nord – Troms og Finnmark: 10 ynglinger av gaupe – hvorav 4 i Finnmark, 10 ynglinger av jerv – hvorav 3 i Finnmark og 6 ynglinger av bjørn.

• Region Midt-Norge – Nordland og Trøndelag: 20 ynglinger av gaupe, 17 ynglinger av jerv og 4 ynglinger av bjørn.

• Region Vestlandet – Møre og Romsdal, Vestland og Rogaland: 2 ynglinger av gaupe og 3 ynglinger av jerv.

• Region Østlandet – Innlandet, Oslo, Viken, Vestfold og Telemark og Agder: 33 ynglinger av gaupe, 9 ynglinger av jerv, 3 ynglinger av bjørn, samt 4–6 årlige ynglinger av ulv hvorav 3 skal ha skjedd i revir som i sin helhet ligger i Norge.»

Når det gjelder alternativet i høringsnotatet med fem forvaltningsregioner for rovvilt, vurderte departementet fordeling av de nasjonale bestandsmålene slik:

«En modell med fem forvaltningsregioner, i tråd med departementets forslag, [vil] i stor grad følge samme utgangspunkt som for en modell med fire forvaltningsregioner når det gjelder regional fordeling av nasjonale bestandsmål. I en modell med fem forvaltningsregioner foreslår departementet imidlertid at fylkene Vestfold og Telemark og Agder skilles ut som den nye forvaltningsregionen Sørlandet. Departementet legger til grunn at den nye forvaltningsregionen Sørlandet da viderefører en del av bestandsmålet som vi ovenfor, i forbindelse med en modell med fire forvaltningsregioner, har foreslått til forvaltningsregion Østlandet.

Selv om rovviltnemnda i dagens forvaltningsregion 2 (Vestfold, Buskerud, Telemark og Aust-Agder) i gjeldende forvaltningsplan for rovvilt, datert april 20173, sier det ikke skal være mål om yngling av gaupe i deler av Aust-Agder, skisserer ikke rovviltnemnda noen videre fordelingsnøkkel på fylkene for regionalt bestandsmål for rovvilt. Departementet har derfor tatt utgangspunkt i at det regionale bestandsmålet på tolv ynglinger av gaupe fordeles likt mellom Vestfold, Buskerud, Telemark og Aust-Agder.

Med bakgrunn i dette kan dagens forvaltningsmål ha følgende fordeling på fem nye forvaltningsregioner:

• Region Nord – Troms og Finnmark: 10 ynglinger av gaupe – hvorav 4 i Finnmark, 10 ynglinger av jerv – hvorav 3 i Finnmark og 6 ynglinger av bjørn.

• Region Midt-Norge – Nordland og Trøndelag: 20 ynglinger av gaupe, 17 ynglinger av jerv og 4 ynglinger av bjørn.

• Region Vestlandet – Møre og Romsdal, Vestland og Rogaland: 2 ynglinger av gaupe og 3 ynglinger av jerv.

• Region Østlandet – Innlandet, Oslo, Viken, Vestfold og Telemark og Agder: 24 ynglinger av gaupe, 9 ynglinger av jerv, 3 ynglinger av bjørn, samt 4–6 årlige ynglinger av ulv hvorav 3 skal ha skjedd i revir som i sin helhet ligger i Norge

• Region Sørlandet – Vestfold og Telemark og Agder: 9 ynglinger av gaupe.»

Klima- og miljødepartementet foreslo i høringsnotatet følgende endringer i rovviltforskriften § 4 vedrørende antall forvaltningsregioner (endring i kursiv):

Ǥ 4 Forvaltningsregioner

Det skal være fire forvaltningsregioner med tilhørende nasjonale mål for antall årlige ynglinger innenfor regionens grenser.

Forvaltningsregionene har følgende avgrensning:

• a) Region Nord: Troms og Finnmark,

• b) Region Midt-Norge: Nordland og Trøndelag,

• c) Region Vestlandet: Møre og Romsdal, Vestland og Rogaland,

• d) Region Østlandet: Innlandet, Oslo, Viken, Vestfold og Telemark og Agder.

§ 4a. Nasjonale bestandsmål for forvaltningsregioner

(…)»

Som et alternativ til dette, foreslo Klima- og miljødepartementet følgende endringer:

Ǥ 4 Forvaltningsregioner

Det skal være fem forvaltningsregioner med tilhørende nasjonale mål for antall årlige ynglinger innenfor regionens grenser.

Forvaltningsregionene har følgende avgrensning:

• a) Region Nord: Troms og Finnmark,

• b) Region Midt-Norge: Nordland og Trøndelag,

• c) Region Vestlandet: Møre og Romsdal, Vestland og Rogaland,

• d) Region Østlandet: Innlandet, Oslo og Viken,

• e) Region Sørlandet: Vestfold og Telemark og Agder.

§ 4a. Nasjonale bestandsmål for forvaltningsregioner

(…)»

I høringsnotatet drøftet Klima- og miljødepartementet også betydningen av en endring av antall forvaltningsregioner for rovvilt for antall medlemmer i rovviltnemndene oppnevnt fra fylkestingene og for samisk representasjon, jf. rovviltforskriften § 5 om regionale rovviltnemnder, og representasjon fra de ulike fylkestingene:

«[…] I dag er det 43 faste medlemmer i rovviltnemndene, hvorav syv av disse oppnevnes av Sametinget. Departementet mener at antall faste medlemmer (og samtidig varamedlemmer) totalt sett bør reduseres, dersom det fastsettes færre forvaltningsregioner. Siden forvaltningsregionene i de fleste tilfeller øker noe i utstrekning, kan det være naturlig se for seg at antall faste medlemmer i rovviltnemndene i den enkelte forvaltningsregion også øker noe. Et utgangspunkt kan for eksempel være syv faste medlemmer i en rovviltnemnd. Departementet har som intensjon at samisk representasjon i rovviltnemndene andelsmessig ikke skal reduseres sammenlignet med i dag.»

6.3.2 Felles bestandsmål og regionalt samarbeid om forvaltningsplaner

I høringsnotatet beskrev Klima- og miljødepartementet (KLD) ulike sider ved forslagene:

«KLD mener rovviltnemndene bør få større, felles ansvar for å forvalte rovviltbestandene på tvers av forvaltningsregionene for rovvilt. Dette mener vi vil bidra til å øke presisjonen, fordi tilfeldigheter får mindre utslag og fordi det gir et langt bedre utgangspunkt for å fastsette hensiktsmessige soner til henholdsvis rovvilt og beitedyr. KLD mener av den grunn det bør legges føringer om samarbeid om arealdifferensiering/soneinndeling på tvers av forvaltningsregioner for rovvilt, samt vurderes å fastsette felles bestandsmål på tvers av regiongrenser. Felles bestandsmål for flere forvaltningsregioner og formalisert samarbeid om soneinndeling, vil gi en mer helhetlig og stabil forvaltning. Det vil også gi nemndene større handlingsrom, og økt sannsynlighet for over tid å stabilisere bestandene nærmere bestandsmålene. I tillegg vil en samordning av soneforvaltningen kunne gi større forutsigbarhet for beitenæringene og ytterligere redusere tap av beitedyr til rovvilt. Blant annet vil en bedre samordning av soneinndelingen kunne øke sannsynligheten for at viktige beiteområder, som går på tvers av forvaltningsregionene, blir ivaretatt. Det samme gjelder viktige leveområder for rovvilt.

En mulig ulempe med felles bestandsmål for flere regioner kan være at den regionale forankringen blir noe svekket, fordi hver enkelt rovviltnemnd må samarbeide med andre rovviltnemnder, og dermed i enkelte tilfeller kan få mindre handlingsrom for selvstendige vurderinger.»

Videre vurderte Klima- og miljødepartementet hvordan en inndeling av landet kunne gjøres hvis det ble fastsatt felles bestandsmål, og fordelingen av de nasjonale bestandsmålene i to regionale mål:

«Dersom det skal fastsettes felles bestandsmål, mener KLD det kan være hensiktsmessig å dele landet i to, med deling ved Trondheimsfjorden og Stjørdalselva/Tevla. Dette både ut fra geografiske hensyn, hensynet til en samlet forvaltning av den sørvestlige jervebestanden og fordi det på svensk side er funnet en genetisk skillelinje for bjørn i dette området, samt en sannsynlig naturlig barriere for utvandring av binner. Ut fra administrative grenser, kan det imidlertid være utfordrende med en slik deling mellom tidligere Nord- og Sør-Trøndelag, og departementet ønsker særlig innspill om den eksakte grensedragningen.

Dersom det skal fastsette felles bestandsmål henholdsvis nord og sør for Trondheimsfjorden og Stjørdalselva/Tevla, må det først gjøres en vurdering av hvordan eksisterende bestandsmål i nåværende forvaltningsregion 6 (Møre og Romsdal og Trøndelag) kan deles ved denne grensen. I dette har departementet tatt utgangspunkt i rovviltnemndas fylkesvise fordeling av bestandsmålene for gaupe og jerv slik det fremkommer av forvaltningsplanen for rovvilt i region 6 datert 21. november 20134. Videre er det tatt utgangspunkt i at fylkesgrensen mellom tidligere Sør- og Nord-Trøndelag så å si tilsvarer det foreslåtte skillet ved Trondheimsfjorden og Stjørdalselva/Tevla.

Den fylkesvise fordelingen av bestandsmålet for gaupe er i forvaltningsplanen som følgende:

• Møre og Romsdal: 2 ynglinger av gaupe.

• Sør-Trøndelag: 4 ynglinger av gaupe.

• Nord-Trøndelag: 6 ynglinger av gaupe.

Den fylkesvise fordelingen av bestandsmålet for jerv er i forvaltningsplanen som følgende:

• Møre og Romsdal: 3 ynglinger av jerv.

• Sør-Trøndelag: 3 ynglinger av jerv.

• Nord-Trøndelag: 4 ynglinger av jerv.

Bestandsmålet for bjørn er i forvaltningsplanen i sin helhet lagt til Nord-Trøndelag. Det er videre ikke mål om ynglende bestander av ulv i forvaltningsregionen.

Med bakgrunn i dette, vil bestandsmålet på tolv familiegrupper av gaupe i region 6 omfatte seks familiegrupper av gaupe sør for og seks familiegrupper av gaupe nord for Trondheimsfjorden og Stjørdalselva/Tevla. På samme måte vil bestandsmålet på ti jervekull i region 6 omfatte seks jervekull sør for og fire jervekull nord for Trondheimsfjorden og Stjørdalselva/Tevla.

Grunnen til at det ikke er tatt utgangspunkt i siste reviderte forvaltningsplan for regionen (vedtatt 22. mars 2018)5, er blant annet at det her ikke fremkommer samme fordelingsnøkkel for Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag.

Som et alternativ til å ta utgangspunkt i forvaltningsplanen for rovvilt, kan en ta utgangspunkt i den andelsmessige fordelingen av registrerte familiegrupper av gaupe og jervekull, for eksempel slik det kommer frem av Rovdatas overvåkingsrapporter for de tre siste årene (2016–2018). Departementet viser til at dette kun ville medført små endringer i den foreslåtte fordelingen nord og sør for Trondheimsfjorden og Stjørdalselva/Tevla.

Med utgangspunkt i rovviltnemnda i region 6 sin forvaltningsplan for rovvilt fra 2013, mener departementet derfor det er hensiktsmessig å ta utgangspunkt i at den regionale fordelingen av det nasjonale bestandsmålet for gaupe og jerv, henholdsvis nord og sør for Trondheimsfjorden og Stjørdalselva/Tevla, er som følgende:

• Sør: 39 ynglinger av gaupe og 15 ynglinger jerv

• Nord: 26 ynglinger av gaupe og 24 ynglinger av jerv»

Klima- og miljødepartementet foreslo endringer i fordelingen av bestandsmål for gaupe:

«Gaupa bruker større hjemmeområder i nordlige deler av landet, der det også er utbredt tamreindrift. Dette gjør soneforvaltningen krevende. I sørlige deler av landet bruker gaupene mindre arealer, og det er tilgjengelige områder uten tamrein og uten sau på utmarksbeite. Departementet foreslår at tre av de årlige ynglingene i bestandsmålet for gaupe som i dag er lagt til dagens forvaltningsregion 8 (Troms og Finnmark) flyttes til Sør-Norge. Dette vil si at departementets forslag til fordeling av familiegrupper av gaupe, er som følger:

• Sør: 42 ynglinger av gaupe

• Nord: 23 ynglinger av gaupe»

Klima- og miljødepartementet foreslo i høringsnotatet følgende ny § 4a i rovviltforskriften om nasjonale bestandsmål for forvaltningsregionene (endring i kursiv):

«§ 4a. Nasjonale bestandsmål for forvaltningsregioner

Nasjonale mål for antall årlige ynglinger for de ulike rovviltartene sør for Trondheimsfjorden og Stjørdalselva/Tevla:

Gaupe: 42 årlige ynglinger,

Jerv: 15 årlige ynglinger,

Bjørn: 3 årlige ynglinger,

Ulv: 4–6 årlige ynglinger av ulv hvorav 3 skal ha skjedd i revir som i sin helhet ligger i Norge.

Nasjonale mål for antall årlige ynglinger for de ulike rovviltartene nord for Trondheimsfjorden og Stjørdalselva/Tevla:

Gaupe: 23 årlige ynglinger,

Jerv: 24 årlige ynglinger,

Bjørn: 10 årlige ynglinger.»

Klima- og miljødepartementet foreslo i høringsnotatet følgende endringer vedrørende økt samarbeid om forvaltningsplaner (endring i kursiv) i rovviltforskriften § 6 første ledd:

«Rovviltnemnden skal utarbeide en regional forvaltningsplan for rovvilt. I forvaltningsplanen skal det etableres en geografisk differensiert forvaltning i regionen, jf. forskriften § 1. I utarbeidelsen av den geografiske differensieringen skal rovviltnemnden samarbeide med tilgrensende forvaltningsregioner. Forvaltningsplanen skal vise hvordan rovviltnemnden vil prioritere midler til forebyggende og konfliktdempende tiltak innenfor regionen i tråd med prinsippet om en geografisk differensiert forvaltning. Planen skal også gi anbefalinger om bruken av landbrukspolitiske og reindriftspolitiske virkemidler innenfor regionen for å bidra til en samordnet virkemiddelbruk og reduserte tap og konflikter.»

6.4 Høringsinstansenes syn

6.4.1 Antall forvaltningsregioner for rovvilt

Flere høringsinstanser støtter høringsforslaget, med en reduksjon til enten fire eller fem nye forvaltningsregioner. Noen høringsinstanser støtter forslaget om større og færre forvaltningsregioner, men tar ikke stilling til antallet.

De fleste høringsinstansene støtter ikke forslaget om større og færre regioner. Noen høringsinstanser har kun uttalt seg om den regionen de selv har tilhold i og ønsker å opprettholde regionstrukturen slik den er, og støtter dermed ikke endringsforslaget. Noen av grunnene som nevnes er at representasjon i rovviltnemndene fra folkevalgte med lokalkunnskap og lokal forankring er viktig, at mest mulig lokal forvaltning av rovviltet vil gi legitimitet til vedtak som fattes, at forslaget vil svekke lokal medvirkning, lokal medbestemmelse og den regionale forvaltningen, at det er grunn til å tro at konfliktnivået vil øke dersom forslaget vedtas, at forslaget fører til sentralisering av makt og myndighet, at regionreformen ikke gjør det nødvendig med de foreslåtte endringene og at forvaltningen bør foregå så nær de berørte lokalsamfunn som mulig.

6.4.2 Felles bestandsmål

En rekke høringsinstanser støtter bestandsmål på tvers av forvaltningsregionene. Argumenter som brukes er blant annet rovdyrenes arealbruk og at det kan bidra til bedre oppnåelse av målsettingen med arealdifferensiering og soneforvaltning enn i dag. Videre anføres det at det er viktig for måloppnåelsen at samarbeidet mellom regioner formaliseres gjennom felles bestandsmål. Flere av høringsinstansene mener grensen for felles bestandsmål må følge en administrativ grense.

En rekke høringsinstanser støtter ikke felles bestandsmål for flere regioner. Noen av argumentene er at felles bestandsmål vil undergrave rovviltnemndenes regionale forankring, svekke rovviltnemndenes myndighet, at det vil bli mindre handlingsrom for den enkelte nemnd, at det vil gi økt konfliktnivå, at forslaget er mangelfullt hva gjelder samarbeidsformer og praktiske konsekvenser, at forslaget er for dårlig utredet og at det kan føre til vanskelige diskusjoner mellom nemndene om kvoter og målsettinger for den enkelte rovviltnemnd.

6.4.3 Omfordeling av bestandsmål for gaupe

Enkelte høringsinstanser støtter forslaget om å omfordele tre familiegrupper av gaupe fra regionalt bestandsmål i nord til regionalt bestandsmål i sør, mens enkelte høringsinstanser ikke støtter en slik omfordeling.

6.4.4 Regionalt samarbeid om forvaltningsplaner

En rekke høringsinstanser støtter forslaget om samarbeid om arealdifferensiering på tvers av regiongrensene.

En rekke høringsinstanser støtter ikke høringsforslaget. Av grunner som nevnes er at forslaget er for dårlig utredet, at det er vanskelig å se hvilke konsekvenser forslaget vil ha for den praktiske forvaltningen, at det kan oppstå uenigheter mellom forvaltningsregionene og at dagens ordning ikke er til hinder for at naboregioner kan samarbeide og forhandle om hensiktsmessige løsninger i grenseområder.

6.5 Departementets endringer

6.5.1 Endringer i antall forvaltningsregioner for rovvilt

Klima- og miljødepartementet mener det er vanskelig å se mange klare fordeler ved å videreføre dagens åtte forvaltningsregioner for rovvilt. Dagens åtte forvaltningsregioner for rovvilt gir etter departementets vurdering ikke en tilstrekkelig forutsigbar forvaltning. Et større antall regioner, med tilhørende fordeling av regionale bestandsmål, gir en lavere presisjon i forvaltningen. Dette medfører igjen redusert forutsigbarhet og usikkerhet både med tanke på bestandsmålsoppnåelse og rammebetingelsene for beitenæringene. For å øke presisjonen og finne løsninger der tilfeldigheter får mindre utslag, bør bestandene forvaltes sammenhengende over større områder. Samtidig vil større forvaltningsregioner for rovvilt gi rovviltnemndene et større ansvar og en bedre mulighet til å ta hensyn til utmarksbeitets eller reindriftens utbredelse. Det er derfor hensiktsmessig å se nærmere på en løsning med færre og større forvaltningsregioner for rovvilt. Samtidig er Klima- og miljødepartementet klar over at å opprettholde åtte forvaltningsregioner vil medføre en større nærhet mellom nemndene og de som blir berørt av nemndenes vedtak enn ved en løsning der man har færre nemnder.

Klima- og miljødepartementet viser også til at regionreformen, med etablering av elleve nye fylker, gir noen administrative utfordringer som i seg selv medfører et behov for endring av forvaltningsregionene. De administrative fordelene av å endre forvaltningsregionene for rovvilt avhenger av at grensene følger fylkesgrenser. Samtidig finnes det sterke argumenter for en avgrensing av regioner basert på «biologiske» eller topografiske grenser, og at dette i mange tilfeller ville være det mest hensiktsmessige med tanke på forvaltning av rovviltbestandene. Enkelte høringsinstanser har pekt på at det er uheldig at forslagene til ny inndeling fremdeles følger administrative grenser, og anbefaler at grensene utarbeides med utgangspunkt i hensyn til rovdyrenes økologi og beitenæringenes utbredelse. Klima- og miljødepartementet er ikke uenig i dette isolert sett, men i et helhetlig perspektiv mener departementet dette ikke veier opp for de økte administrative utfordringene dette ville medført. Departementet vil derfor ikke innføre nye avgrensinger for forvaltningsregionene som innebærer at disse følger «biologiske» eller topografiske grenser. Det legges imidlertid til grunn at rovviltnemndene skal samarbeide på tvers av regiongrensene for å finne mest mulig hensiktsmessige løsninger ved soneinndeling, noe som vil bidra til at biologi og topografi i større grad kan hensyntas i prioriteringen av områder til henholdsvis rovdyr og beitedyr. Se nærmere om dette i punkt 6.5.3. Departementet mener videre at det vil oppnås størst administrative fordeler ved at hvert enkelt fylke kun inngår i én forvaltningsregion.

Når det gjelder antall forvaltningsregioner for rovvilt mener Klima- og miljødepartementet det er viktig med et arealmessig omfang som tar tilstrekkelig hensyn til rovdyrenes, utmarksbeitets og reindriftens utbredelse. Dette er utfordringer som ofte synliggjøres i rovviltnemndenes arbeid med en tydelig soneforvaltning. I utgangspunktet er det departementets vurdering at jo færre regioner og større fleksibilitet i avgrensingen av soneinndelingen, jo bedre presisjon vil det være mulig å oppnå. Dette har blant annet sammenheng med at store rovdyr er arealkrevende arter, noe som innebærer at soner prioritert til disse må være av en slik størrelse og egnethet at de dekker artenes krav til leveområder. På den bakgrunn vurderer departementet det ikke som hensiktsmessig å øke antallet forvaltningsregioner for rovvilt utover dagens nivå, da det ytterligere vil redusere presisjonen i forvaltningen av rovvilt. Til tross for at det ut fra rent faglige kriterier og ut fra hensynet til en mest mulig forutsigbar forvaltning ville være hensiktsmessig med en betydelig reduksjon i antall forvaltningsregioner for rovvilt, ser departementet heller ikke dette som formålstjenlig. Dette av hensyn til ønsket om å videreføre ordningen med de regionale rovviltnemndene med noenlunde samme funksjon som i dag, noe som vanskelig vil la seg gjøre for eksempel med en modell med to forvaltningsregioner for rovvilt. Departementet mener en hensiktsmessig løsning vil være å redusere antallet forvaltningsregioner for rovvilt noe, samtidig som det legges til grunn et tydeligere krav til samarbeid mellom naboregioner i forbindelse med soneinndelingen, jf. punkt 6.5.3.

Som beskrevet i høringsnotatet mener Klima- og miljødepartementet at en forvaltningsmodell med fire eller fem forvaltningsregioner for rovvilt vil gi nemndene mer myndighet og fleksibilitet og høyere presisjon i forvaltningen. Samtidig vil en slik inndeling i større grad gi forvaltningen mulighet til å nå bestandsmålene for rovvilt og ta hensyn til utmarksbeitets og reindriftens utbredelse i Norge, samt hensyn til rovviltbestander i naboland. Rovviltnemndenes rolle ved å prioritere mellom beite- og rovviltprioriterte områder videreføres, og rovviltnemndene vil på samme måte som i dag kunne ivareta viktige regionale hensyn.

Klima- og miljødepartementet merker seg at et flertall i høringen ikke støtter forslaget om større og vesentlig færre forvaltningsregioner for rovvilt. Blant de som ikke støtter forslaget anføres blant annet at færre regioner vil medføre mindre lokal styring og lokal medvirkning. Departementet mener imidlertid det er helt nødvendig med noen justeringer i antall regioner samtidig som de hensyn som løftes fram av flere høringsinstanser vil bli ivaretatt på en tilfredsstillende måte. Videre er det departementets vurdering at hensynet til å øke mulighetene for at rovviltnemndene kan føre en mer presis og forutsigbar forvaltning er et tungtveiende hensyn i denne sammenheng.

Når det gjelder forvaltning av gaupe, viser departementet til høringsnotatet der det framgår at gaupa bruker større hjemmeområder i nordlige deler av landet, der det også er utbredt tamreindrift. Videre at dette gjør soneforvaltningen krevende i nord. Det er også en målsetting å redusere rovvilttrykket i de samiske tamreinområdene. I sørlige deler av landet bruker gaupene mindre arealer, noe som forenkler muligheten til å føre en tydelig soneforvaltning. Klima- og miljødepartementet flytter derfor tre av de årlige ynglingene i bestandsmålet for gaupe som i dag er lagt til dagens forvaltningsregion 8 (Troms og Finnmark) til ny region 4 (Innlandet) og ny region 6 (Agder, Rogaland og Vestland).

Klima- og miljødepartementet mener antall forvaltningsregioner for rovvilt bør reduseres fra dagens åtte til seks. I den nye inndelingen er det lagt stor vekt på høringsinnspill fra sentrale og direkte berørte aktører tilknyttet de ulike regionene. Departementets nye inndeling av forvaltningsregionene for rovvilt innebærer at tre regioner forblir uforandret, mens fem regioner sør for Trøndelag blir til tre regioner:

• Region 1 – Troms og Finnmark

• Region 2 – Nordland

• Region 3 – Møre og Romsdal og Trøndelag

• Region 4 – Innlandet

• Region 5 – Oslo, Viken og Vestfold og Telemark

• Region 6 – Agder, Rogaland og Vestland

Region 1 – Troms og Finnmark

I tråd med høringsforslaget opprettholder Klima- og miljødepartementet at Troms og Finnmark skal være en egen forvaltningsregion for rovvilt. Forslaget får relativt bred støtte i høringen fra sentrale aktører i regionen, slik som rovviltnemnda i region 8 (Troms og Finnmark), Fylkesmannen i Troms og Finnmark, Troms fylkeskommune og Finnmark fylkeskommune.

Regionalt bestandsmål: Ti årlige ynglinger av jerv – hvorav tre i Finnmark, sju årlige ynglinger av gaupe og seks årlige ynglinger av bjørn.

Med denne endringen reduseres bestandsmålet for gaupe med tre årlige ynglinger i regionen, mens dagens regionale bestandsmål for jerv og bjørn i Troms og Finnmark opprettholdes.

Region 2 – Nordland

Her opprettholder ikke Klima- og miljødepartementet sitt høringsforslag. Det vises til at de fleste berørte aktører i sine høringsinnspill har gitt uttrykk for at det er ønskelig å opprettholde Nordland (dagens region 7) og Møre og Romsdal og Trøndelag (dagens region 6) som egne forvaltningsregioner for rovvilt. Blant aktørene som mener dette er rovviltnemndene i begge regioner, Nordland fylkeskommune, Trøndelag fylkeskommune, Fylkesmannen i Nordland, Fylkesmannen i Trøndelag, Norske Reindriftsamers Landsforbund og Nordland Reindriftsamers Fylkeslag. Videre gir også andre aktører, slik som Fylkesmannen i Innlandet og rovviltnemnda i region 2 (Vestfold, Buskerud, Telemark og Aust-Agder), uttrykk for at en sammenslåing av dagens region 6 og 7 vil gi en svært stor region.

Klima- og miljødepartementet mener, etter en ny helhetlig vurdering, at det er mest hensiktsmessig å opprettholde Nordland som en egen forvaltningsregion for rovvilt.

Regionalt bestandsmål: Ti årlige ynglinger av jerv, ti årlige ynglinger av gaupe og en årlig yngling av bjørn.

Med dette opprettholdes dagens regionale bestandsmål i Nordland for jerv, gaupe og bjørn.

Region 3 – Møre og Romsdal og Trøndelag

Her opprettholder ikke Klima- og miljødepartementet sitt høringsforslag. Som beskrevet over har de fleste berørte aktører i sine høringsinnspill gitt uttrykk for at det er ønskelig å opprettholde Nordland (dagens region 7) og Møre og Romsdal og Trøndelag (dagens region 6) som egne forvaltningsregioner for rovvilt.

Klima- og miljødepartementet mener, etter en ny helhetlig vurdering, at det er hensiktsmessig å opprettholde Møre og Romsdal og Trøndelag som en egen forvaltningsregion for rovvilt.

Regionalt bestandsmål: Ti årlige ynglinger av jerv, tolv årlige ynglinger av gaupe og tre årlige ynglinger av bjørn.

Med dette opprettholdes dagens regionale bestandsmål i Møre og Romsdal og Trøndelag for jerv, gaupe og bjørn.

Region 4 – Innlandet

Her opprettholder ikke Klima- og miljødepartementet sitt høringsforslag. En rekke høringsinstanser har i sine innspill som primært eller subsidiært standpunkt at det er hensiktsmessig å etablere det nye fylket Innlandet som en egen forvaltningsregion for rovvilt. Blant disse er rovviltnemnda i region 3 (Oppland), rovviltnemnda i region 5 (Hedmark), Fylkesmannen i Innlandet, Folldal kommune, Regionrådet for Fjellregionen, Alvdal kommune, Rendalen kommune, Tynset kommune, Stange kommune, Øyer kommune, Norges Jeger- og Fiskerforbund – Oppland, Klettsetra seterlag, Norges Jeger- og Fiskerforbund – Akershus og Svahken sijte (Elgå reinbeitedistrikt).

Klima- og miljødepartementet mener, etter en ny helhetlig vurdering, at det er hensiktsmessig å opprette Innlandet som en egen forvaltningsregion for rovvilt.

Som en konsekvens av at ulvesonen fortsatt er delt mellom to regioner forutsettes en videreføring av dagens praksis med at forvaltningsvedtak knyttet til ulv fattes i samarbeid mellom to regioner.

Regionalt bestandsmål: Ni årlige ynglinger av jerv, seksten årlige ynglinger av gaupe, tre årlige ynglinger av bjørn og fire til seks årlige ynglinger av ulv, hvorav tre skal ha skjedd i revir som i sin helhet ligger i Norge, i samarbeid med region 5 (Oslo, Viken og Vestfold og Telemark).

Med denne endringen økes bestandsmålet for gaupe med én årlig yngling fra totalen av bestandsmålene i dagens forvaltningsregioner 3 og 5. Denne ynglingen legges til ny forvaltningsregion 4 etter flytting fra dagens forvaltningsregion 8 (Troms og Finnmark). De regionale bestandsmålene for jerv, bjørn og ulv er lik totalen av dagens bestandsmål for disse artene i dagens forvaltningsregion 3 og 5.

Region 5 – Oslo, Viken og Vestfold og Telemark

Her opprettholder ikke Klima- og miljødepartementet sitt høringsforslag. Flere høringsinstanser har i sine innspill gitt uttrykk for at forslaget fra Klima- og miljødepartementet om fire eller fem nye forvaltningsregioner for rovvilt innebærer at Østlandet samlet blir en for stor region. Det vises i den sammenheng blant annet til beskrivelsen over av høringsinstanser som ønsker Innlandet som egen region.

En videre konsekvens av å etablere Innlandet som egen forvaltningsregion for rovvilt er at det i alle tilfeller må gjøres justeringer sammenlignet med høringsforslaget også i den resterende inndelingen i Sør-Norge. Ut fra det mener Klima- og miljødepartementet en naturlig avgrensing vil være å samle Oslo, Viken og Vestfold og Telemark i en ny forvaltningsregion for rovvilt. Denne regionen vil primært berøres av gaupe, samt ulv i den sørlige delen av ulvesonen. Klima- og miljødepartementet mener det særlig av hensyn til gaupeforekomsten er naturlig å se Vestfold og Telemark i sammenheng med Viken.

Som en konsekvens av at ulvesonen fortsatt er delt mellom to regioner forutsettes en videreføring av dagens praksis med at forvaltningsvedtak knyttet til ulv fattes i samarbeid mellom to regioner.

Regionalt bestandsmål: seksten årlige ynglinger av gaupe og fire til seks årlige ynglinger av ulv, hvorav tre skal ha skjedd i revir som i sin helhet ligger i Norge, i samarbeid med region 4 (Innlandet).

Med denne endringen reduseres bestandsmålet for gaupe med to årlige ynglinger sammenlignet med totalen av bestandsmålet for gaupe i dagens forvaltningsregion 2 (Vestfold, Buskerud, Telemark og Aust-Agder) og 4 (Oslo, Akershus og Østfold). Agder har, som del av dagens forvaltningsregion 2, en del av ansvaret for bestandsmålet for gaupe. To ynglinger av gaupe følger Agder til ny region 6. Det regionale bestandsmålet for ulv er likt målet i dagens forvaltningsregion 4.

Region 6 – Agder, Rogaland og Vestland

Her opprettholder ikke Klima- og miljødepartementet sitt høringsforslag. I høringsnotatet foreslo departementet at Agder skulle inngå i en forvaltningsregion for rovvilt sammen med enten Vestfold og Telemark eller Innlandet, Oslo, Viken og Vestfold og Telemark. Samtidig foreslo departementet at Møre og Romsdal skulle inngå i en forvaltningsregion sammen med Vestland og Rogaland.

Som en konsekvens av de endringer som nå gjøres for regionene på Østlandet og fra Midt-Norge og nordover, mener Klima- og miljødepartementet det er hensiktsmessig å samle Agder, Rogaland og Vestland i en ny forvaltningsregion for rovvilt. Disse områdene har til felles at de har et betydelig omfang av småfenæring og begrensede rovviltforekomster. Videre er det store tettheter av hjortevilt i disse områdene som er egnet som byttedyr for gaupe. Departementet mener dette tilsier at regionen kan ta et noe større ansvar for bestandsmålet for gaupe enn i dag, jf. at tre årlige ynglinger av gaupe flyttes fra Troms og Finnmark av hensyn til samisk tamreindrift.

Blant høringsinnspillene gir Fylkesmannen i Rogaland støtte til en felles region på Vestlandet. Fylkesmannen i Rogaland mener at færre og større forvaltningsregioner vil ha administrative, forvaltningsmessige og biologiske fordeler sammenlignet med dagens åtte regioner, og ser det naturlig å samle landsdelen Vestlandet i en ny forvaltningsregion. Videre gir Fylkesmannen i Agder støtte til forslaget om å ha fire regioner, men mener også at fem regioner kan fungere hensiktsmessig. Rovviltnemnda i region 2 (Vestfold, Buskerud, Telemark og Aust-Agder) aksepterer fem forvaltningsregioner, med enkelte kommentarer. Også de to tidligere fylkeskommunene Aust- og Vest-Agder aksepterer fem forvaltningsregioner. De ønsker en regioninndeling med Vestfold og Telemark. At disse instansene kan akseptere fire eller fem regioner mener departementet taler for at det gjøres endringer. Det er ulike vurderinger av hvilken forvaltningsregion Agder bør tilhøre. Fylkesmannen i Vestland støtter ikke forslaget til endring av forvaltningsregion 1 som var på høring, men foreslår å opprette en beiteprioritert region bestående av fylkene Rogaland, Hordaland og Sogn og Fjordane (Rogaland og Vestland). Rovviltnemnda i region 1 (Vest-Agder, Rogaland, Hordaland og Sogn og Fjordane) støtter ikke forslaget til endring av forvaltningsregion 1 som var på høring, men mener et alternativ er å inkludere hele Agder i dagens forvaltningsregion 1. Fylkesmannen i Vestland og rovviltnemnda i forvaltningsregion 1 peker på at det er avgjørende for småfenæringen i regionen at regionen fortsatt skal være prioritert for beitebruk. Klima- og miljødepartementet mener Agder bør inngå i forvaltningsregion med Vestland og Rogaland fylker.

Regionalt bestandsmål: Fire årlige ynglinger av gaupe.

Denne endringen vil innebære en endring fra dagens regionale bestandsmål i de aktuelle fylkene. Dagens forvaltningsregion 1 (Vest-Agder, Rogaland, Hordaland og Sogn og Fjordane) har ikke bestandsmål for gaupe. Agder har, som del av forvaltningsregion 2 (Vestfold, Buskerud, Telemark og Aust-Agder), i dag en del av ansvaret for bestandsmålet for gaupe. To ynglinger av gaupe følger Agder fra bestandsmålet for gaupe i dagens forvaltningsregion 2, og ytterligere to ynglinger av gaupe blir lagt til ny forvaltningsregion 6 etter flytting fra dagens forvaltningsregion 8 (Troms og Finnmark).

6.5.2 Om felles bestandsmål

Den regionale forvaltningen er viktig i rovviltforvaltningen, og det er viktig at roller og ansvar er tydelig definert. I gjeldende forvaltning har hver regional rovviltnemnd ansvar for egen måloppnåelse innenfor sitt geografiske område. Dette er også gjenspeilet i rovviltforskriften, der skillet mellom vurderingskriterier i §§ 7 og 13 innebærer at rovviltnemndenes ansvar strekker seg til å oppnå de regionale bestandsmålene. En mulig ulempe med en endring til et felles bestandsmål for flere regioner kan være at den regionale forankringen blir noe svekket, fordi hver enkelt rovviltnemnd må samarbeide med andre rovviltnemnder, og dermed i enkelte tilfeller kan få mindre handlingsrom for selvstendige vurderinger og beslutninger.

Fordelene ved å innføre felles bestandsmål må veies opp mot konsekvensene det vil ha for rovviltnemndenes arbeid, som blant annet er å i størst mulig grad ta hensyn til lokale forhold og forutsetninger innenfor egen region. Videre vil bestandsutviklingen i flertallet av regionene trolig i større grad være påvirket av forvaltningstiltak i naboland enn av naboregioner, noe som ytterligere kompliserer dette spørsmålet.

Klima- og miljødepartementet har fått inn mange høringssvar på forslaget om felles bestandsmål og felles arealdifferensiering for flere forvaltningsregioner. Flertallet av høringsinstansene er negative til å innføre felles bestandsmål på tvers av forvaltningsregioner. Argumentene i høringssvarene er blant annet at felles bestandsmål vil undergrave rovviltnemndenes regionale forankring, kan føre til mindre handlingsrom for den enkelte nemnd, gi økt konfliktnivå, at forslaget er for dårlig utredet og at det kan føre til vanskelige diskusjoner mellom nemndene om kvoter og målsettinger for den enkelte rovviltnemnd. Etter en samlet vurdering har Klima- og miljødepartementet kommet til at det ikke innføres felles bestandsmål på tvers av forvaltningsregioner.

6.5.3 Endringer i regionalt samarbeid om forvaltningsplaner

Klima- og miljødepartementet mener at forvaltningsregionene for rovvilt må ha en aktiv informasjonsutveksling og økt formalisert samarbeid med nemnder i berørte forvaltningsregioner om utformingen av arealdifferensieringen i forvaltningsregionen. Departementet mener det vil bidra til å redusere konflikter mellom regioner og bidra til at bestandsmålene i regionene enklere kan nås. Bedre samordning vil også kunne bidra til mindre tap av beitedyr til rovvilt, for eksempel ved at rovviltprioriterte områder i en region ikke legges rett inntil viktige beiteprioriterte områder i naboregionen. I tillegg kan en samordning av soneforvaltningen gi større forutsigbarhet for beitenæringene og ytterligere redusere tap av beitedyr til rovvilt. Blant annet vil et bedre samarbeid om soneinndelingen kunne øke sannsynligheten for at viktige beiteområder, som går på tvers av forvaltningsregionene, blir ivaretatt. Det samme gjelder viktige leveområder for rovvilt.

I høringsnotatet foreslo Klima- og miljødepartementet at samarbeidet mellom regioner ble regelfestet gjennom å ta inn setningen «I utarbeidelsen av den geografiske differensieringen skal rovviltnemnden samarbeide med tilgrensende forvaltningsregioner.» i rovviltforskriften § 6 første ledd. Som en konsekvens av at det ikke fastsettes felles bestandsmål på tvers av forvaltningsregioner, jf. punkt 6.5.2, mener departementet at dette skisserte samarbeidet mellom rovviltnemndene vedrørende arealdifferensiering bør formaliseres tydeligere. Departementet kan ikke se at det i høringen er kommet opp vesentlige grunner for ikke å styrke det formaliserte samarbeidet mellom forvaltningsregionene om arealdifferensieringen. I tillegg vil departementet nevne at forslaget som var på alminnelig høring om antall forvaltningsregioner var en reduksjon fra åtte til fire eller fem regioner. Departementets endring fra åtte til seks forvaltningsregioner reduserer dermed ikke behovet for samarbeid på tvers av forvaltningsregioner, jf. punkt 6.5.1.

Klima- og miljødepartementet foretar en endring slik at det formaliseres at rovviltnemndene ved utarbeidelsen og revidering av forvaltningsplaner skal ha nær kontakt med nemnder i berørte forvaltningsregioner gjennom en alminnelig høring. Berørte forvaltningsregioner er regioner i geografisk tilgrensende områder. Dersom høringen viser at det er uenighet mellom den regionen som har sendt forvaltningsplanen på høring og en eller flere berørte forvaltningsregioner, skal det før endelig utkast til forvaltningsplan vedtas være dialog med berørt nemnd eller berørte nemnder, med siktemål om å komme til enighet. Dersom det fortsatt er uenighet om utformingen av forvaltningsplanen mellom rovviltnemnda og nemnder i en eller flere berørte forvaltningsregioner etter en slik høringsrunde og dialog, skal dette synliggjøres før planen sendes Miljødirektoratet og Landbruksdirektoratet (jf. endringen i rovviltforskriften § 6 nåværende annet ledd, se punkt 7) for uttalelse. Etter at Miljødirektoratet og Landbruksdirektoratet har kommet med sine faglige uttalelser til planen, kan dialogen med berørte rovviltnemnder fortsette med siktemål å komme til enighet. Dersom det ikke oppnås enighet, kan nemnder i berørte forvaltningsregioner bringe saken inn til Klima- og miljødepartementet for endelig fastsetting. Dersom forvaltningsplanen bringes inn til departementet legges de faglige uttalelsene ved, sammen med øvrig relevant bakgrunnsmateriale.

6.6 Endringer i rovviltforskriften §§ 4, 4a og 6

Klima- og miljødepartementet foretar følgende endringer i rovviltforskriften § 4 vedrørende antall forvaltningsregioner (endringer i kursiv):

Ǥ 4 Forvaltningsregioner

Det skal være seks forvaltningsregioner. Forvaltningsregionene har følgende avgrensning:

• a) Region 1: Troms og Finnmark

• b) Region 2: Nordland

• c) Region 3: Møre og Romsdal og Trøndelag

• d) Region 4: Innlandet

• e) Region 5: Oslo, Viken og Vestfold og Telemark

• f) Region 6: Agder, Rogaland og Vestland.

§ 4a. Nasjonale bestandsmål for forvaltningsregioner

Nasjonale mål for antall årlige ynglinger innenfor forvaltningsregionenes grenser er:

• a) Region 1 – Troms og Finnmark: 7 ynglinger av gaupe, 10 ynglinger av jerv – hvorav 3 i Finnmark, og 6 ynglinger av bjørn

• b) Region 2 – Nordland: 10 ynglinger av gaupe, 10 ynglinger av jerv og 1 yngling av bjørn

• c) Region 3 – Møre og Romsdal og Trøndelag: 12 ynglinger av gaupe, 10 ynglinger av jerv og 3 ynglinger av bjørn

• d) Region 4 – Innlandet: 16 ynglinger av gaupe, 9 ynglinger av jerv, 3 ynglinger av bjørn samt, i samarbeid med region 5, 4–6 årlige ynglinger av ulv hvorav 3 skal ha skjedd i revir som i sin helhet ligger i Norge

• e) Region 5 – Oslo, Viken og Vestfold og Telemark: 16 ynglinger av gaupe samt, i samarbeid med region 4, 4–6 årlige ynglinger av ulv hvorav 3 skal ha skjedd i revir som i sin helhet ligger i Norge

• f) Region 6 – Agder, Rogaland og Vestland: 4 ynglinger av gaupe.»

Klima- og miljødepartementet foretar følgende endring i rovviltforskriften § 6 andre ledd vedrørende økt samarbeid om forvaltningsplaner (endring i kursiv):

«I utarbeidelsen av den geografiske differensieringen skal rovviltnemnden samarbeide med tilgrensende forvaltningsregioner. Ved utarbeidelse og revidering av forvaltningsplaner skal rovviltnemnder i berørte forvaltingsregioner få saken på alminnelig høring, og dersom høringen viser at det er uenighet skal det være en dialog mellom de aktuelle nemndene med siktemål om å komme til enighet. Dersom aktuelle nemnder ikke kommer til enighet, kan en rovviltnemnd i en berørt forvaltningsregion bringe den aktuelle forvaltningsplanen inn for Klima- og miljødepartementet som fastsetter forvaltningsplanen.»

Nåværende § 6 andre ledd blir nytt tredje ledd.

7 Landbruksdirektoratets rolle i arbeidet med regionale forvaltningsplaner for rovvilt – rovviltforskriften § 6

7.1 Dagens ordning med uttalelse til forvaltningsplaner for rovvilt

I rovviltforskriften § 6, om regional forvaltningsplan for rovvilt, heter det:

«Rovviltnemnden skal utarbeide en regional forvaltningsplan for rovvilt. I forvaltningsplanen skal det etableres en geografisk differensiert forvaltning i regionen, jf. forskriften § 1. Forvaltningsplanen skal vise hvordan rovviltnemnden vil prioritere midler til forebyggende og konfliktdempende tiltak innenfor regionen i tråd med prinsippet om en geografisk differensiert forvaltning. Planen skal også gi anbefalinger om bruken av landbrukspolitiske og reindriftspolitiske virkemidler innenfor regionen for å bidra til en samordnet virkemiddelbruk og reduserte tap og konflikter.

Rovviltnemnden skal ha nær kontakt med kommuner og organisasjoner innenfor regionen ved utformingen av forvaltningsplanen. Planen skal sendes Miljødirektoratet til uttalelse før den vedtas av rovviltnemnden.»

7.2 Oppsummering av vurderinger og forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet beskrev Klima- og miljødepartementet (KLD) ulike sider ved forslaget:

«Departementet har vurdert forslaget om å gi Landbruksdirektoratet samme rett til å avgi faglig uttalelse til rovviltnemndenes utkast til forvaltningsplaner som Miljødirektoratet.

Rovviltnemndene har ikke ansvar eller kontroll med landbrukets virkemidler. At nemndene ikke har noen reell myndighet over landbrukets virkemidler er et forhold som kan tale mot forslaget, ettersom de ikke har mulighet til å gjøre tiltak i sine forvaltningsplaner som går direkte på innretningen av landbruket og beitenæring. Gitt den todelte målsettingen i rovviltpolitikken, mener departementet det likevel vil være formålstjenlig at Landbruksdirektoratet kommer tettere på prosessene ved etablering av forvaltningsplaner for rovvilt. Landbruksdirektoratet har særlig kompetanse på sau og tamrein. Gjennom å få Landbruksdirektoratet mer involvert, kan også landbrukssiden synliggjøre hvordan de kan ta et tydeligere ansvar for å oppfylle den todelte målsettingen. Dette kan blant annet skje gjennom at Landbruksdirektoratet i sin uttalelse til den enkelte plan gir signaler om hvordan de med sine virkemidler blant annet kan bidra til at tapene av sau og tamrein til rovvilt reduseres ytterligere. Skal den todelte målsettingen fungere i praksis, er det viktig at landbruket er en aktiv bidragsyter gjennom sin virkemiddelbruk og sin kunnskap om sau og tamrein. At Landbruksdirektoratet får en slik rolle vil bidra til å skape mer tillit til forvaltningen. Dette vil kunne gi gevinster i nemndenes planlegging, for eksempel med tanke på prioritering av områder til henholdsvis rovdyr og beitedyr. KLD mener det også kan gi nemndene en økt mulighet for en samlet og balansert virkemiddelbruk innenfor både miljø-, landbruk-, og reindriftsforvaltning. Dette er forhold departementet mener taler for at Landbruksdirektoratet bør få avgi uttalelser til rovviltnemndenes forvaltningsplaner for rovvilt.»

Videre mente Klima- og miljødepartementet at både Miljødirektoratets og Landbruksdirektoratets faglige uttalelser burde legges ved forvaltningsplanen, dersom forskriftsendringen vedtas.

7.3 Høringsinstansenes syn

Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg til forslaget er positive til endringene. Disse vektlegger Landbruksdirektoratets landbruks- og reindriftsfaglige kompetanse og at denne kompetansen vil bidra til å få fram bedre kunnskap om de landbruksmessige konsekvensene av rovviltforvaltningen, og bygge opp under den todelte målsettingen.

Noen høringsinstanser er mot forslaget. Disse peker blant annet på at forslaget kan medføre økt konfliktnivå og en skeivfordeling av makt til fordel for beitenæringen.

7.4 Endringer i hvilke instanser som gis rett til å avgi uttalelse til forvaltningsplaner for rovvilt

Klima- og miljødepartementets erfaringer viser at sekretariatene for rovviltnemndene på en god måte får fram både den rovviltfaglige og den landbruks- og reindriftsfaglige kunnskapen i prosessen med utarbeiding av forvaltningsplanene. Erfaring viser også at samarbeidet mellom den miljøfaglige og landbruksfaglige kompetansen hos fylkesmennene er god.

Dagens forvaltningsplaner omtaler og beskriver Klima- og miljødepartementets økonomiske virkemidler, det vil si forebyggende og konfliktdempende midler (FKT-midler), samt har konkrete forslag og retningslinjer for bruken av disse. Planene inneholder i liten eller ingen grad anbefalinger til hvordan landbruks- og reindriftspolitiske virkemidler kan bidra til en samordnet virkemiddelbruk og reduserte tap og konflikter, slik de skal ifølge rovviltforskriften § 6.

Klima- og miljødepartementet mener at Landbruksdirektoratet gjennom sin uttalelse kan bidra med ytterligere informasjon og kunnskap på det landbruks- og reindriftsfaglige området, utover det som rovviltnemndene allerede har tilgang til. Departementet vurderer at Landbruksdirektoratet, som overordnet fagmyndighet, kan komme med faglige råd om hvordan de landbruks- og reindriftspolitiske virkemidlene eventuelt kan bidra til en bedre samordnet virkemiddelbruk, slik at tap og konflikter reduseres.

Klima- og miljødepartementet vurderer at Landbruksdirektoratets faglige uttalelse kan bidra til oppnåelsen av den todelte målsettingen, samt redusere tap og konflikter, jf. rovviltforskriften § 6. Departementet mener dette best oppnås ved at Landbruksdirektoratet synliggjør hvordan de landbruks- og reindriftspolitiske virkemidlene bør og eventuelt kan brukes i samsvar med rovviltforskriften § 6.

Klima- og miljødepartementet endrer rovviltforskriften § 6 og gir dermed Landbruksdirektoratet rett til å uttale seg til forvaltningsplanene for rovvilt. Landbruksdirektoratet skal gjennom sin uttalelse bidra med kunnskap om forvaltning av sau og tamrein, hvordan den geografisk differensierte forvaltningen best kan ivaretas og hvordan landbrukets virkemidler eventuelt kan benyttes for å redusere tapene av sau og tamrein til rovvilt i de rovviltprioriterte områdene.

7.5 Endringer i rovviltforskriften § 6

Klima- og miljødepartementet foretar følgende endringer i nåværende andre ledd i rovviltforskriften § 6 (endringer i kursiv):

«Rovviltnemnden skal ha nær kontakt med kommuner og organisasjoner innenfor regionen ved utformingen av forvaltningsplanen. Planen skal sendes Miljødirektoratet og Landbruksdirektoratet til uttalelse før den vedtas av rovviltnemnden. Landbruksdirektoratet skal gjennom sin uttalelse bidra med kunnskap om forvaltning av sau og tamrein, hvordan den geografiske differensierte forvaltningen best kan ivaretas og hvordan landbrukets virkemidler eventuelt kan benyttes for å redusere tapene av sau og tamrein til rovvilt i de rovviltprioriterte områdene.»

På grunn av endringene i § 6 som er beskrevet i punkt 6.6, blir andre ledd til nytt tredje ledd i forskriften § 6.

8 Kommuners adgang til å klage på vedtak etter rovviltforskriften – rovviltforskriften § 18

8.1 Dagens klageadgang på vedtak etter rovviltforskriften

8.1.1 Bakgrunn

Det framgår av rovviltforskriften § 18 at:

«Rovviltnemndens vedtak om kvote for betinget skadefellingstillatelse og kvote for lisensfelling, jf. forskriften § 8 og § 10 eller kvotejakt på gaupe, jf. forskriften § 11 […] kan påklages til Klima- og miljødepartementet.»

I kommentarene til rovviltforskriften § 18 framgår det at klagebehandlingen følger forvaltningslovens regler. Hvem som har adgang til å klage på enkeltvedtak etter rovviltforskriften reguleres dermed etter forvaltningsloven § 28 første ledd.

I forvaltningsloven § 28 første ledd framgår det at:

«Enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken […]».

Klima- og miljødepartementet mener at det i denne saken er klart at kommunene ikke kan anses som en «part» i vedtak som gjelder kvote for felling av rovvilt eller jakt på gaupe. Spørsmålet er dermed om kommuner må anses å ha en «rettslig klageinteresse» når det gjelder slike vedtak, jf. forvaltningsloven § 28 første ledd.

Begrepet «rettslig klageinteresse» tilsier krav om en viss tilknytning til saken. Det følger av forarbeidene til forvaltningsloven § 28 at enhver som kan anlegge søksmål etter tvistemålsloven § 54, som i dag er videreført i tvisteloven § 1-3, også skal ha rett til å påklage vedtaket etter forvaltningsloven § 28, jf. Ot.prp. nr. 38 (1964–65) s. 98. Forarbeidene og andre rettskilder knyttet til tvisteloven § 1-3 vil dermed være relevant også for forvaltningsloven § 28. Det følger av forarbeidene til tvisteloven § 1-3, at avgjørelsen av om søksmålet skal tillates fremmet «[…] må bero på en helhetsvurdering. […] Utgangspunktet er en konkret vurdering av de aktuelle omstendigheter i den enkelte sak. […] De nærmere avgrensninger etter § 1-3 vil nødvendigvis til en viss grad bero på skjønn, og i grensetilfelle vil det være avgjørende om det er naturlig og rimelig at tvisten skal kunne bringes inn for domstolene.», jf. Ot.prp. nr. 51 (2004–2005) s. 363–364.

8.1.2 Hovedregelen

Det følger av juridisk teori og rettspraksis at kommuner i utgangpunktet ikke har klageadgang etter forvaltningsloven § 28. Klima- og miljødepartementet viser i denne sammenheng til Bernt og Rasmussen (2010) hvor det framgår at «Heller ikke offentlige forvaltningsorganer har klagerett, som alminnelig utgangspunkt. Det er Kongen i Statsråd og Stortinget som lovgiver som bestemmer hvilke oppgaver og hvilken rolle hvert forvaltningsorgan skal ha. Er beslutningsmyndighet lagt til ett forvaltningsorgan, er det ikke andre forvaltningsorganers sak å sette i gang noen form for formell overprøving av dette. Konflikter organene i mellom må løses «tjenestevei», av et forvaltningsorgan som er overordnet begge, og da som en rent intern forvaltningsmessig eller politisk prosess, ikke som en formell klagesak eller ved domstolene», jf. Bernt, J. F. og Rasmussen, Ø. (2010), Frihagens forvaltningsrett, bind 1, 2. utgave s. 304.

Klima- og miljødepartementet viser også til Woxholth (2011) der det står at «Utgangspunktet er at de samfunnsmessige interesser som ivaretas av offentlige organer, primært skal fremmes gjennom at de trekkes inn i saksforberedelsen av de enkelte saker. Forvaltningslovens klageregler er ikke ment som middel til å fremme de nevnte interesser.», jf. Woxholth, G. (2011), Forvaltningsloven – med kommentarer, s. 509.

8.1.3 Unntak

Det finnes unntak fra utgangspunktet om at offentlige organer ikke har rettslig klageinteresse. Gjennom rettspraksis er det slått fast at offentlige organer kan ha klagerett som representant for innbyggerne, eller en del av dem, når det gjelder å ivareta allmenne interesser.

Klima- og miljødepartementet viser i denne sammenheng til Eckhoff og Smith (2014), hvor det står at: «kommuner og fylkeskommuner kan ha klagerett som representant for innbyggerne og for allmenne distriktsinteresser», jf. Eckhoff, T. og Smith, E. (2014), Forvaltningsrett, 10. utgave s. 294 . I Bernt og Rasmussen (2010, s. 305), nevnes det at:

«Dette vil være aktuelt i situasjoner hvor kommuner ønsker å ivareta en mer generell interesse for innbyggerne i kommunen, samtidig som den enkelte innbygger enten ikke vil ha en tilstrekkelig konkretisert tilknytning til saken til å ha rettslig klageinteresse, eller det av andre grunner ikke er praktisk at denne legges på enkeltpersoner».

Klima- og miljødepartementet mener at felling av rovvilt og kvotejakt på gaupe ikke er et tilfelle som omfattes av unntakene fra hovedregelen om at kommuner ikke har klageadgang. Departementet viser i denne sammenheng til at det i teorien nevnes eksempler som gjelder spørsmål om felles interesser, som i Eckhoff og Smith (2014, s. 294), der det nevnes at en kommune må ha adgang til å klage over en utslippstillatelse som vil medføre store forurensninger i kommunen. Departementet viser videre til Lovavdelingens uttalelse Jnr. 2869/89 E, som gjaldt spørsmål om fylkesmannen hadde klageadgang på vedtak truffet i samsvar med lov 14. juni 1985 nr. 68 om oppdrett av fisk, skalldyr mv. Fylkesmannen ble ikke gitt klageadgang da det var det offentliges interesser på området fylkesmannen skulle ivareta, ikke spesielle gruppeinteresser.

Situasjonene og eksemplene på unntak det vises til i litteraturen og Lovavdelingens uttalelser kan etter Klima- og miljødepartementets syn ikke overføres til vedtak om felling av rovvilt eller kvotejakt på gaupe. I spørsmål om felling av rovvilt er det i de fleste tilfeller ulike syn, og ønsker om både felling og ikke felling. Dette taler etter departementets syn mot at felling av rovvilt kan anses som en mer generell interesse for innbyggere i kommunen, og mot at kommunen har rettslig klageinteresse.

Klima- og miljødepartementet viser videre til at en lang rekke organisasjoner og foreninger ofte klager på vedtak om felling av rovvilt og kvotejakt på gaupe. Organisasjoner har i stor utstrekning rett til å klage for å fremme medlemmenes eller gruppens interesser, og anses ofte å ha rettslig klageinteresse i medhold av forvaltningsloven § 28. Kommunenes anførsler i vedtak om felling av rovvilt og kvotejakt på gaupe vil ofte i stor grad være dekket av anførslene fra organisasjoner og foreninger, som dermed vil ivareta innbyggernes ulike interesser i disse tilfellene. Også dette taler etter departementets syn mot at kommunen har rettslig klageinteresse.

Klima- og miljødepartementet viser endelig til at kommuner innenfor regionen skal trekkes inn i de regionale rovviltnemndenes forvaltning. Dette følger av kommentarene til rovviltforskriften § 5 der det heter at:

«Rovviltnemnden skal i sin forvaltning sørge for en nær kontakt med kommuner og organisasjoner innenfor regionen for å sikre at aktuelle hensyn i forvaltningen er godt belyst».

Disse prosedyrene fører til at kommunale samfunnsmessige interesser vil bli belyst og tatt stilling til i nemndenes forvaltning.

Med henvisning til sammenhengen mellom reglene om søksmålskompetanse og forvaltningslovens klageregler, vil Klima- og miljødepartementet nevne at tvisteloven § 1-4 a gir en særregel om kommuners adgang til å reise søksmål mot staten. Etter § 1-4 a er kommuner i enkelte tilfeller gitt adgang til å reise søksmål mot staten uten å oppfylle vilkårene i tvisteloven § 1-3. Denne utvidede søksmålsadgangen gjelder der et statlig organs avgjørelse endrer en kommunal avgjørelse eller er avgjørende for en kommunes rettigheter eller plikter. Vedtak om felling av rovvilt eller kvotejakt på gaupe er etter departementets vurdering ikke av en slik karakter, og de hensynene som begrunner utvidet søksmålsadgang etter § 1-4 a gjør seg ikke i samme grad gjeldende.

Etter en samlet vurdering mener Klima- og miljødepartementet på denne bakgrunn at kommunene etter gjeldende rett ikke har rettslig klageinteresse i saker som gjelder vedtak om felling av rovvilt eller kvotejakt på gaupe, jf. forvaltningsloven § 28.

8.2 Oppsummering av vurderinger og forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet la Klima- og miljødepartementet til grunn at det er et alternativ å videreføre gjeldende rett. I høringsnotatet nevnte departementet at det etter departementets syn taler for å videreføre gjeldende rett at kommuners interesser i vedtak om felling av rovvilt, som nevnt over, i stor grad vil bli ivaretatt av blant annet organisasjoner og foreninger med klageadgang og deres anførsler i den forbindelse. Det er dermed reelt sett begrenset behov for å endre gjeldende rett for å sikre at berørte kommuners syn i vedtak om kvote for felling av rovvilt eller kvotejakt på gaupe blir hensyntatt i departementets klagebehandling av slike vedtak. I høringsnotatet nevnte departementet videre at det etter departementets syn er en fordel om kommuners klageadgang følger forvaltningsloven, og det som generelt sett gjelder for kommuners klageadgang. I vurderingene av klageadgang etter forvaltningsloven er det gjort prinsipielle og grundige avveininger knyttet til kommuners klageadgang på forvaltningsvedtak, både for hovedregelen og unntakene nevnt i punktet over, som etter departementets syn bør legges til grunn også for vedtak om kvote for felling av rovvilt og kvotejakt på gaupe. Dette taler etter departementets syn mot at kommuner gis klageadgang for slike vedtak.

I høringsnotatet vurderte Klima- og miljødepartementet likevel at det ikke er sterke grunner som taler mot at kommuner skal ha klageadgang på vedtak fattet med hjemmel i rovviltforskriften. Vedtak om kvote for felling av rovvilt blir ofte påklaget av en rekke aktører, og deres ulike anførsler vil i stor grad dekke også berørte kommuners syn i slike saker. Departementet tar i behandlingen av klagen også ofte med berørte kommuners innspill i sin vurdering av klagesaken. Det kan likevel tenkes tilfeller der ingen påklager et vedtak om felling av rovvilt eller kvotejakt på gaupe, og at det å gi kommuner klageadgang vil kunne innebære en faktisk endring. Dette vil være positivt for de berørte kommuner som ønsker å klage på slike vedtak, men vil samtidig innebære administrative konsekvenser for det organet som behandler klagen.

Klima- og miljødepartementet foreslo at kommuner gis klageadgang for enkeltvedtak fattet med hjemmel i rovviltforskriften, ved at dette presiseres i rovviltforskriften § 18 om klageadgang. I høringsnotatet nevnte departementet samtidig at departementet mener det bør være visse avgrensninger av hvilke kommuner som kan klage på slike vedtak. Som et utgangspunkt bør kommunen ha en tilknytning til vedtaket, enten ved at skadegjørende rovvilt eller skadesituasjonen forekommer i kommunen eller i nær tilknytning til kommunegrensen.

Klima- og miljødepartementet foreslo på denne bakgrunn at kommuner gis klageadgang for enkeltvedtak fattet med hjemmel i rovviltforskriften, ved at dette tas inn som et nytt tredje ledd i rovviltforskriften § 18 om klageadgang slik (endring i kursiv): «Kommuner har klageadgang for enkeltvedtak fattet med hjemmel i denne forskriften.»

8.3 Høringsinstansenes syn

Et stort flertall av høringsinstansene er positive til høringsforslaget, mens enkelte høringsinstanser er imot forslaget.

8.4 Endringer i klageadgangen på vedtak etter rovviltforskriften

Klima- og miljødepartementet mener det er mange gode grunner for forvaltningslovens generelle hovedregel om at offentlige forvaltningsorganer, herunder kommuner, ikke har klageadgang etter forvaltningsloven. I juridisk teori er det blant annet nevnt at det er Kongen i Statsråd og Stortinget som lovgiver som bestemmer hvilke oppgaver og hvilken rolle hvert forvaltningsorgan skal ha. Er beslutningsmyndighet lagt til ett forvaltningsorgan, er det ikke andre forvaltningsorganers sak å sette i gang noen form for formell overprøving av dette. Konflikter organene i mellom må løses «tjenestevei», av et forvaltningsorgan som er overordnet begge, og da som en rent intern forvaltningsmessig eller politisk prosess, ikke som en formell klagesak eller i domstolene. Forvaltningslovens klageregler er ikke ment som middel til å fremme de nevnte interesser. Utgangspunktet er at de samfunnsmessige interessene som ivaretas av offentlige organer, primært skal fremmes gjennom at de trekkes inn i saksforberedelsen av de enkelte saker. Departementet viser i denne sammenheng til at det følger av rovviltforskriften § 6 andre ledd at rovviltnemnden skal ha nær kontakt med blant annet kommuner innenfor regionen ved utformingen av forvaltningsplaner, og at det følger av kommentarene til rovviltforskriften § 5 at kommuner innenfor regionen skal trekkes inn i de regionale rovviltnemndenes forvaltning.

Klima- og miljødepartementet har kommet til at kommuner skal gis adgang til å klage på vedtak om kvote for betinget skadefellingstillatelse, lisensfelling og kvotejakt på gaupe. Selv om det under høringen ikke har kommet noen ytterligere tungtveiende argumenter, utover departementets vurderinger i høringsnotatet, for hvorfor kommuner bør gis klagerett på enkeltvedtak etter rovviltforskriften, støtter et stort flertall av høringsinstansene departementets forslag, og ønsker at kommuner skal ha slik klageadgang. Etter departementets vurdering er det fortsatt ingen sterke grunner som taler mot at kommuner skal ha slik klagerett. Departementet viser i denne sammenheng blant annet til at departementet i behandlingen av klager allerede i dag ofte tar med berørte kommuners innspill i sine vurderinger av klagesaker. Departementet mener at klageadgangen må avgrenses til kommuner som har en tilknytning til vedtaket.

På denne bakgrunn gir Klima- og miljødepartementet kommuner klageadgang for vedtak om kvote for betinget skadefellingstillatelse, lisensfelling og kvotejakt på gaupe fattet med hjemmel i rovviltforskriften, ved at dette tas inn som et nytt tredje ledd i rovviltforskriften § 18 om klageadgang.

8.5 Endringer i rovviltforskriften § 18

Klima- og miljødepartementet foretar følgende endring i rovviltforskriften § 18 tredje ledd (endring i kursiv):

«Kommuner har klageadgang for enkeltvedtak om kvote for betinget skadefellingstillatelse og kvote for lisensfelling, jf. forskriften § 8 og § 10, og kvotejakt på gaupe, jf. forskriften § 11.»

Nåværende tredje ledd blir nytt fjerde ledd.

9 Fellingsmetoder for jerv – forskrift om utøvelse av jakt, felling og fangst §§ 29a og 34

9.1 Dagens prøveordning med lys på åte og elektronisk overvåking av jervebås

Det har siden 2015 vært en prøveordning i utvalgte prosjektområder med utprøving av virkemidler for å effektivisere lisensfellingen av jerv. I forskrift om utøvelse av jakt, felling og fangst § 29a om kunstig lys ved åtejakt på jerv heter det at:

«Fast montert kunstig lys kan benyttes ved åtejakt på jerv i prosjektområdene for prosjekter godkjent av Klima- og miljødepartementet for utprøving av slikt tiltak. Klima- og miljødepartementet kan fastsette vilkår for bruk av kunstig lys.

Avgrensningen av prosjektområdene skjer i samråd med Fylkesmannen.»

Videre heter det i kommentarene til § 29a at:

«Av hensyn til erfaringsinnhentingen stilles krav om føring av logg for hvert åte der det benyttes kunstig lys. Av loggen skal det framgå avstand fra lys til åte, radius på opplyst areal fra åte, registrert vilt inklusiv jerv på åtet, skutt/påskutt jerv på åtet og hendelsesforløp. Dette inngår i retningslinjene til forskriften.»

I forskrift om utøvelse av jakt, felling og fangst § 34 første og annet ledd, om krav om tilsyn, heter det at:

«Bruker av fangstredskap som fanger viltet levende plikter å føre tilsyn med fangstredskapet minst én gang hvert døgn. Ved fangst av villmink, gaupe og jerv skal det minst føres tilsyn hver morgen og kveld.

For jerv kan tilsyn med kamera kombinert med elektronisk overvåking erstatte fysisk tilsyn i prosjektområdene for prosjekter godkjent av Klima- og miljødepartementet for utprøving av slikt tiltak. Det er et vilkår at fangstbåsen ikke plasseres lenger unna enn at fysisk tilsyn kan gjennomføres uansett vær- og føreforhold. Klima- og miljødepartementet kan fastsette ytterligere vilkår.»

Videre heter det i kommentarene til § 34 at:

«Følgende vilkår gjelder for kameraovervåking/elektronisk overvåking:

• Det må benyttes viltkameraer som er innstilt slik at de sender bilde til jegeren minimum to ganger daglig, morgen og kveld. Dato og tidspunkt skal framgå av bildene.

• Viltkameraene må stilles slik at man lett kan se om båsen er åpen eller lukket, samt at det kan identifiseres hvilke dyr som går inn i fangstbåsen.

• I tillegg til minimum to bilder pr dag skal kameraene ta bilder som sendes jegeren ved bevegelse foran kameraet. Jegeren skal også kunne sende SMS til kameraet slik at det tar bilde av båsen og sender det til jegeren.

• Som supplement til kameraet bør en fellevarsler monteres, som sender varsel til jeger dersom lokket faller ned.

• Det skal umiddelbart gjøres tilsyn med båsen ved teknisk svikt med kamera.

• Alle bilder skal arkiveres sikkert i en logg. Dersom bilde(r) mangler skal det gå klart fram av loggen hva som er årsak og hvilke tiltak som er iverksatt. Loggen skal løpende kunne fremvises på forespørsel fra naturoppsynet. Etter endt lisensfellingsperiode skal loggen rapporteres til Fylkesmannen i sin helhet.

• Ved godkjenning av fangstbåser til jerv skal Fylkesmannen vurdere plasseringen strengt før tillatelse blir gitt. God dekning for sending av bilder fra kameraene er en forutsetning. Videre skal jervebåsen plasseres slik at fysisk tilsyn kan gjennomføres uansett vær- og føreforhold, og uten at fysisk tilsyn tar uforholdsmessig lang tid. Av kontrollhensyn legges det opp til at Fylkesmannen lagrer plassering av fangstbåsene digitalt i egnet verktøy, og sørger for at naturoppsynet får tilgang til GPS-posisjoner.»

Etter konvensjon av 19. september 1979 vedrørende vern av ville europeiske planter og dyr og deres naturlige leveområder (Bernkonvensjonen) er bruk av kunstig lys ved jakt og fangst av jerv som utgangspunkt forbudt. Det følger av konvensjonens artikkel 8 at:

«In respect of the capture or killing of wild fauna species specified in Appendix III and in cases where, in accordance with Article 9, exceptions are applied to species specified in Appendix II, Contracting Parties shall prohibit the use of all indiscriminate means of capture and killing and the use of all means capable of causing local disappearance of, or serious disturbance to, populations of a species, and in particular, the means specified in Appendix IV.»

I Vedlegg IV er blant annet «Artificial light sources» opplistet. Etter Bernkonvensjonen artikkel 9 nr. 1 har partene imidlertid adgang til å gjøre unntak fra begrensningene i artikkel 8, forutsatt at vilkårene i artikkel 9 nr. 1 er oppfylt.

9.2 Oppsummering av vurderinger og forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet av 6. juni 2019 gjorde Klima- og miljødepartementet blant annet følgende vurderinger av resultatene av prøveordningen, med bakgrunn i evalueringen av ordningen som ble gjennomført av Miljødirektoratet i 2018:

«I evalueringen av prøveordningen går det frem at 31 jerv ble felt under prøveordningsperioden, 18 jerv på åte med kunstig lys og 11 jerv i bås med kameraovervåking/elektronisk overvåking. Det var ingen trend til økt antall felt jerv ved bruk av virkemidlene, selv om virkemidlene bidro til fellinger. Det var heller ingen trend til økt oppnåelse av fellingskvotene. I evalueringen blir det nevnt at det er vanskelig å si hva som er utslagsgivende ved felling av jerv, og det kan ikke utelukkes at jervene også hadde blitt felt uten bruk av disse virkemidlene. Virkemidlene kan likevel bidra til mer effektiv felling av jerv ved at de tilrettelegger for økt sjanse for felling, samt at interessen for felling av jerv og dermed antall fellingstimer kan øke.»

Videre skrev departementet i høringsnotatet følgende om evalueringen knyttet til bruk av kunstig lys på åte:

«Bruk av kunstig lys på åte er rapportert å bedre skuddsikkerheten og minske faren for skadeskyting. I tillegg bidrar det til å forlenge tidsrommet for lisensfelling, altså antall mulige jaktdøgn, fordi det kan drives lisensfelling under dårligere lysforhold. Det har vært vanskelig å konkludere med hvilken effekt virkemiddelet har for fellingsresultatet, men Miljødirektoratet kan ikke se at fastmontert kunstig lys har hatt en negativ effekt på jerv ved økt skadeskyting eller at kravet til dyrevelferd ikke blir ivaretatt. Det kan imidlertid ikke utelukkes at det vil skje skadeskyting og at nødvendig ettersøk i slike situasjoner blir vanskeligere når det er mørkt. Bruk av åte i seg selv kan bidra til å øke matgrunnlaget for jerven eller andre åtseletere, og i ukontrollerte former kan også målrettet felling og fellingsresultat bli vanskeliggjort, blant annet fordi jerven får mange åteplasser å velge mellom. Miljødirektoratet har nå en forskrift om bruk/utlegging av åte under utarbeidelse, der hensikten blant annet er å regulere bruk av åte i forbindelse med jakt, fangst og felling av vilt.»

Når det gjelder tilsyn med kamera kombinert med elektronisk overvåking av fangstbås skrev departementet i høringsnotatet følgende om Miljødirektoratets evaluering av dette virkemiddelet:

«Bruk av kameraovervåkning/elektronisk overvåkning av fangstbås har gitt positive erfaringer. Det har vært få rapporterte tilfeller av teknisk svikt, og der dette har skjedd, ble det utført tilsyn, og båsene ble stengt til problemet var løst. Bruk av slik overvåking av fangstbåser reduserte behovet for manuell sjekk av fangstbåsen, og bidro til en effektivisering av fangstmetoden. Bruk av kameraovervåking/elektronisk overvåking kan bidra til å gjøre bruk av bås mer human og forhindre at jerv blir stående lenge i båsen. En forutsetning for dette er at elektronikken fungerer, og at krav og vilkår ved bruk av fangstbås blir fulgt. For å sikre human jaktutøvelse, vil de krav og vilkår som gjaldt i prøveordningen, slik som krav til utstyr, mobildekning og plassering av fangstbåser, bli videreført dersom virkemidlene skal tillates permanent. Det kan bli aktuelt med noen justeringer i vilkårene, blant annet etter innspill fra Fylkesmannen og Statens naturoppsyn om frekvensen på hvor ofte kameraet skal sende bilder og rapporteringsrutiner til Fylkesmannens vakttelefon ved teknisk svikt.»

På bakgrunn av en samlet vurdering foreslo Klima- og miljødepartementet (KLD) følgende i høringsnotatet:

«KLD foreslår å innføre bruk av kunstig lys på åte og kameraovervåking/elektronisk overvåking av fangstbås ved lisensfelling av jerv. I løpet av treårsperioden for prøveordningen kan det ikke konkluderes med at bruken av virkemidlene har bidratt til økt antall felte jerv. KLD mener likevel, basert på erfaringene som har kommet gjennom prøveordningen, at disse virkemidlene på sikt kan bidra til å gjøre lisensfellingen av jerv mer effektiv og enklere for lisensjegerne. Som det nevnes i Miljødirektoratet sin evaluering av prøveordningen, kan en innføring av disse virkemidlene også bidra til høyere deltakelse i lisensfellingen, noe som i seg selv kan gjøre lisensfellingen mer effektiv.

I Miljødirektoratets evaluering pekes det videre på at det ikke er negative sider ved å ta virkemidlene i bruk, så lenge vilkår som ble satt til å gjelde for prøveordningen og krav til etterkontroll gjøres permanent. Det er et svært viktig punkt for at KLD foreslår endringen i forskrift om utøvelse av jakt, felling og fangst.»

9.3 Høringsinstansenes syn

Flertallet av de som uttalte seg til forslaget er positive til endringene. Disse peker i hovedsak på at virkemidlene kan bidra til en mer effektiv lisensfelling av jerv, at behovet for ekstraordinære uttak kan reduseres og at innføring av virkemidlene kan føre til større deltakelse i lisensfelling av jerv.

Noen høringsinstanser går imot forslaget. Disse argumenterer for at bruken av virkemidlene er uetisk, at det kan føre til økning i skadeskyting og panikk hos dyrene, samt at det er i strid med Bernkonvensjonen.

9.4 Endringer i virkemiddelbruken ved lisensfelling av jerv

Innledningsvis vil departementet vise til at arbeidet knyttet til regulering av bruk av åte som det ble vist til i høringsnotatet er ferdigstilt, og en ny forskrift om utlegging av åte og foring av vilt trådte i kraft 1. januar 2020. I forskriften framgår det blant annet at utlegging av åte til jerv kun er tillatt i forbindelse med lisensfelling.

Departementet mener virkemidlene fast montert kunstig lys på åte og tilsyn med kamera kombinert med elektronisk overvåking av fangstbås ved lisensfelling av jerv bør gjøres permanente. Et stort flertall av høringsinstansene støtter departementets forslag.

Departementet mener imidlertid at det er behov for en justering i vilkårene som ble stilt ved utprøving av virkemidlene i prøveordningen, for å sikre dyreetiske hensyn. Denne justeringen innebærer at det bør stilles et absolutt krav om bruk av fellevarsler som supplement til kamera i overvåkingen av fangstbåser. Departementet ser at vilkåret slik det var formulert i forsøksordningen og i høringen har liten verdi som vilkår både for lisensjegere og tilsynsmyndighetene. Departementet presiserer derfor i vilkårene at fellevarsler skal monteres som et supplement til kamera i overvåkingen av fangstbås.

Etter Bernkonvensjonen artikkel 9 nr. 2 skal partene hvert andre år rapportere om unntak partene har gjort på grunnlag av bestemmelsen. Dette gjelder blant annet unntak fra artikkel 8 jf. Vedlegg IV. Partene skal blant annet oppgi populasjonene som har blitt gjenstand for unntak, og hvis praktisk, antall individer dette har involvert. Klima- og miljødepartementet mener dette kravet vil bli ivaretatt ved at det etableres et funksjonelt kontrollregime knyttet til bruk av kunstig lys ved åtejakt på jerv, samt at felte dyr registreres. Departementet presiserer derfor i forskrift om utøvelse av jakt, felling og fangst § 29a andre ledd at bruk av kunstig lys etter første ledd skal rapporteres til fylkesmannen. Dette vil gjøre det mulig å rapportere unntak til Bernkonvensjonen.

På denne bakgrunn gjør Klima- og miljødepartementet virkemidlene fast montert kunstig lys på åte og tilsyn med kamera kombinert med elektronisk overvåking av fangstbås ved lisensfelling av jerv permanente. Forskrift om utøvelse av jakt, felling og fangst § 29a og § 34 justeres i samsvar med de endringene som er skissert over.

9.5 Endringer i forskrift om utøvelse av jakt, felling og fangst §§ 29a og 34

Klima- og miljødepartementet foretar følgende endring i forskrift om utøvelse av jakt, felling og fangst § 29a første ledd (endring i kursiv):

«Fast montert kunstig lys kan benyttes ved åtejakt på jerv som gjennomføres som ledd i lisensfelling.»

Samtidig endrer Klima- og miljødepartementet § 29a andre ledd som følger (endring i kursiv):

«Bruk av kunstig lys etter første ledd skal rapporteres til fylkesmannen.»

Klima- og miljødepartementet foretar videre følgende endringer i forskrift om utøvelse av jakt, felling og fangst § 34 annet ledd (endring i kursiv):

«Ved lisensfelling av jerv kan tilsyn med kamera kombinert med elektronisk overvåking erstatte fysisk tilsyn.

Følgende vilkår gjelder for tilsyn med kamera kombinert med elektronisk overvåking av fangstbås:

• Det må benyttes viltkameraer som er innstilt slik at de sender bilde til jegeren minimum to ganger daglig, morgen og kveld. Dato og tidspunkt skal framgå av bildene.

• Viltkameraene må stilles slik at man lett kan se om båsen er åpen eller lukket, samt at det kan identifiseres hvilke dyr som går inn i fangstbåsen.

• I tillegg til minimum to bilder pr dag skal kameraene ta bilder som sendes jegeren ved bevegelse foran kameraet. Jegeren skal også kunne sende SMS til kameraet slik at det tar bilde av båsen og sender det til jegeren.

• Som supplement til kameraet skal en fellevarsler monteres, som sender varsel til jeger dersom lokket faller ned.

• Det skal umiddelbart gjøres tilsyn med båsen ved teknisk svikt med kamera.

• Alle bilder skal arkiveres sikkert i en logg. Dersom bilde(r) mangler skal det gå klart fram av loggen hva som er årsak og hvilke tiltak som er iverksatt. Loggen skal løpende kunne fremvises på forespørsel fra naturoppsynet. Etter endt lisensfellingsperiode skal loggen rapporteres til Fylkesmannen i sin helhet.

• Ved godkjenning av fangstbåser til jerv skal Fylkesmannen vurdere plasseringen strengt før tillatelse blir gitt. God dekning for sending av bilder fra kameraene er en forutsetning. Videre skal jervebåsen plasseres slik at fysisk tilsyn kan gjennomføres uansett vær- og føreforhold, og uten at fysisk tilsyn tar uforholdsmessig lang tid. Av kontrollhensyn legges det opp til at Fylkesmannen lagrer plassering av fangstbåsene digitalt i egnet verktøy, og sørger for at naturoppsynet får tilgang til GPS-posisjoner.

Fylkesmannen kan ved tillatelse til bruk av fangstbås til jerv fastsette ytterligere vilkår for bruk av elektronisk overvåking.»

10 Lisensfellingsperioden for ulv

10.1 Bakgrunn

Våren 2016 la regjeringen frem en stortingsmelding om ulv (Meld. St. 21 (2015–2016) Ulv i norsk natur). I behandlingen av stortingsmeldingen den 6. juni 2016, jf. Innst. 330 S (2015–2016), vedtok Stortinget at:

«Stortinget ber regjeringen vurdere å tillate lik jakttid i og utenfor ulvesonen.»

Et forslag om lisensfellingsperiodens lengde utenfor og innenfor ulvesonen ble sendt på alminnelig høring, og Klima- og miljødepartementet vedtok 18. mars 2019 å endre lisensfellingsperioden utenfor ulvesona fra 1. oktober–31. mars til 1. desember–31. mai, jf. rovviltforskriften § 10 femte ledd bokstav e. Det ble ikke vedtatt endringer i lisensfellingsperioden innenfor ulvesonen, som er fra 1. januar–15. februar. Klima- og miljødepartementet har merket seg at det i ettertid på nytt er foreslått at det gjennomføres en vurdering av lisensfellingsperioden for ulv. Det har også blitt reist spørsmål om det i oppfølgingen av anmodningsvedtaket fra 2016 er gjort konkrete vurderinger av lisensfellingsperioden innenfor ulvesona. Klima- og miljødepartementet ser det derfor hensiktsmessig å gi Stortinget en nærmere orientering om saken.

10.2 Høringsforslag og departementets vurderinger

Vinteren 2017–2018 sendte Klima- og miljødepartementet på høring forslag til endring i forskrift 18. mars 2005 nr. 242 om forvaltning av rovvilt (rovviltforskriften).

I høringsbrevet ble det innledningsvis vist til at lik jakttid kan oppnås enten ved å innføre kortere lisensfellingsperiode utenfor ulvesonen eller ved å utvide lisensfellingsperioden innenfor ulvesonen. Stortinget hadde ikke presisert dette nærmere i sitt anmodningsvedtak. Klima- og miljødepartementet gjennomførte en helhetlig vurdering av lisensfellingsperiodene innenfor og utenfor ulvesonen, og vurderte også endringer som ville øke forskjellen i lisensfellingsperioden innenfor og utenfor ulvesonen.

Klima- og miljødepartementet sendte på høring et forslag om å utvide lisensfellingsperioden for ulv utenfor ulvesonen fra 1. oktober–31. mars til 25. september–30. april. Dette for å avverge skader på husdyr og tamrein i prioriterte beiteområder utenfor ulvesonen. Det ble i høringen opplyst om at det ikke foreslås endring i lisensfellingsperioden for ulv innenfor ulvesonen, særlig begrunnet i grunnleggende biologiske forutsetninger og etablerte prinsipper innenfor viltforvaltningen, herunder hensynet til yngletidsfredning.

I høringen kom det fram ny kunnskap knyttet til i hvilken grad lisensfellingsperiodens varighet kan ha betydning for å unngå felling av genetisk verdifulle ulver. Den skandinaviske ulvebestanden er sterkt innavlet og avhenger av jevnlig innvandring av ulv fra Finland/Russland for å sikre overlevelse på sikt. Muligheten for å beskytte slike immigranter har derfor vesentlig betydning og ligger også til grunn for vurderinger knyttet til størrelsen på bestandsmålet for arten. Med en lavere innvandringstakt er det nødvendig med en større ulvebestand for å sikre overlevelsen på sikt.

I det følgende omtales de hovedelementer som ble vurdert i høringsforslaget og nye vurderinger som følge av høringsrunden.

10.2.1 Biologiske hensyn

Fastsettelse av jakttider og fellingsperioder er sentrale elementer i bestandsforvaltningen. Grunnleggende biologi og økologi hos de ulike artene setter ytre rammer for aktuell jakttid eller fellingsperiode. Videre har hensynet til yngletidsfredning vært et påkrevd og allment akseptert rammevilkår, som fastslår at viltet skal ha fred i reproduksjonsfasen, og at jakt bør finne sted etter den viktigste oppvekstperioden for avkommet.

For ulv er det i hovedsak to hensyn som gjør seg gjeldende. Det ene er å unngå at valper som er avhengige av en forelder eller begge foreldre blir alene, og dermed svekkes eller dør. Et annet viktig hensyn er å unngå at en reproduserende hunn mister sin make etter parring, og dermed blir ute av stand til å forsørge seg selv og valpene etter fødsel.

10.2.1.1 Valper som blir alene

Ulvevalper fødes normalt i begynnelsen av mai, og vil i begrenset grad være mobile de første ukene etter fødsel. Utover ettersommeren og høsten blir valpene gradvis mer uavhengige. Resultater fra kjente tilfeller der en eller begge foreldre dør viser at så lenge en av foreldrene er tilstede vil det være overlevende valper i reviret selv om et foreldredyr forsvinner under sensommer/tidlig høst. Om begge foreldre forsvinner synker overlevelsen dramatisk. Når valpene har nådd ca. 6 måneders alder øker overlevelsen selv om begge foreldrene blir borte. Det later til å være allment akseptert blant forskere at ulvevalper fra og med januar måned året etter de ble født har høy sannsynlighet for overlevelse uten foreldre, og at sannsynligheten øker utover senvinteren og våren. Dette underbygges også av kunnskap fra Skandinavia, der Det skandinaviske ulveforskningsprosjektet (SKANDULV) har påvist tilfeller der enkeltvalper har utvandret fra foreldrenes revir allerede i slutten av januar og i februar året etter de ble født.

Foreliggende kunnskap innebærer dermed at det er størst risiko/sannsynlighet for at avgang av voksne individer i etablerte revir har betydning for valpers overlevelse i perioden fra og med fødsel og frem til januar måned påfølgende år. Sannsynligheten for at valper dør er størst tidlig i perioden, og avtakende på høsten og fram til årsskiftet. For i størst mulig grad å sikre en lav risiko for at felling av voksne ulveindivider i etablerte revir påvirker dødeligheten til ulvevalper, må starttidspunktet for lisensfelling innenfor ulvesonen ikke fremskyndes fra den gjeldende datoen som er 1. januar. En lisensfellingsperiode med tidligere starttidspunkt vil åpne for situasjoner som vil være i konflikt med prinsippet om yngletidsfredning.

10.2.1.2 Reproduserende hunn mister sin make

Gjennomsnittlig fødselstidspunkt for ulvevalper i Skandinavia er 3.–4. mai. Ulven har en drektighetstid på 63 dager, noe som tilsier at de fleste ulvetisper parres etter 20. februar. Det er imidlertid registrert at ulvevalper har blitt født så tidlig som 20. april, hvilket tilsier at parring har skjedd på et enda tidligere tidspunkt (15.–20. februar). Dersom en ulvetispe parres, men mister sin make i løpet av drektighetstiden, vil potensielle konsekvenser for valpene være at de ikke kan ivaretas av ulvetispa alene. Ulvetispa vil måtte være tilstede med valpene den første tiden, og ikke kunne forlate valpene over lenger tid. Det reduserer muligheten for å skaffe mat til seg selv og som grunnlag for melkeproduksjon til valpene. En lisensfellingsperiode for ulv i ulvesonen og i etablerte revir som varer lenger enn til 15. februar vil dermed gi en betydelig økt sannsynlighet for at ulvevalpenes overlevelse påvirkes negativt. Det vil også kunne være i strid med prinsippet om yngletidsfredning.

10.2.1.3 Ulik vurdering innenfor og utenfor ulvesonen

Innenfor ulvesonen opptrer de fleste ulver i etablerte revir. En lisensfellingsperiode som ivaretar de biologiske hensyn som er beskrevet over må derfor avgrenses til perioden 1. januar–15. februar. I tillegg til ulver i etablerte revir vil det også opptre enkeltulver innenfor ulvesonen som ikke er i etablerte revir. Det vil imidlertid være svært vanskelig å skille mellom ulver i revir og ulver som ikke er etablert i revir. Dette blant annet fordi revirgrenser kan endres noe over tid og at nye revir kan bli etablert. Dette tilsier at lisensfellingsperioden innenfor ulvesonen må fastsettes enhetlig og uavhengig av om det skulle gjennomføres lisensfelling rettet mot bestemte revir eller ikke. Klima- og miljødepartementet mener lisensfellingsperioden må fastsettes ut fra de grunnleggende biologiske forutsetninger og etablerte prinsipper innenfor viltforvaltningen, herunder hensynet til yngletidsfredning, og dagens fellingsperiode vurderes som egnet ut fra disse forhold. Det er ikke funnet faglige begrunnelser som åpner for at det vil være forsvarlig å utvide lisensfellingsperioden innenfor ulvesonen.

Utenfor ulvesonen er det normalt bare enkeltulver. Gjeldende rovviltpolitikk og forvaltning av ulv gjør at ulver som forsøker å etablere seg i prioriterte beiteområder utenfor ulvesonen normalt felles før de rekker å reprodusere. For enkeltulver utenfor ulvesonen vil de biologiske hensynene som beskrevet over ikke være relevante. De fleste av disse enkeltulvene er unge individer på vandring. De forflytter seg gjerne raskt og over store avstander, og de har ikke valper som det må tas hensyn til. Den gjeldende lisensfellingsperioden utenfor ulvesonen er 1. desember–31. mai, og er fastsatt ut fra at lisensfelling utenfor sonen i dette tidsrommet rammer enkeltulver uten revir.

10.2.2 Hensyn til effektiv felling

Erfaring med lisensfelling av ulv i etablerte revir i Skandinavia viser at dette i hovedsak gjennomføres effektivt innenfor gjeldende lisensfellingsperiode. Sverige har mer erfaring med lisensfelling (lisensjakt), men også i Norge er det gjennomført lisensfelling av ulver i etablerte revir. Erfaringen de to siste årene, der det både i 2019 og i 2020 ble åpnet for lisensfelling av ulv i revir innenfor ulvesona, viser at lisensfellingen har fungert svært effektivt. Ulvene i begge de to aktuelle revirene, Slettås og Letjenna, ble felt i løpet av første dag av lisensfellingsperioden. Slike etablerte ulver lever innenfor grensene av sine revir, noe som avgrenser jegernes søk etter ulvene på en helt annen måte sammenlignet med situasjoner der det drives lisensfelling på enkeltulver som vandrer utenfor ulvesonen. Effektiviteten har videre en sammenheng med snøforholdene og mulighetene til å spore ulvene, og normalt vil perioden 1. januar–15. februar innebære slike muligheter.

Dersom det oppstår spesielle situasjoner med særskilt behov for eksempel grunnet mangel på snø, er eventuelle ekstraordinære uttak av ulv i regi av Statens naturoppsyn en mer målrettet og dyreetisk forsvarlig løsning enn en generell utvidelse av lisensfellingsperioden.

10.3 Departementets konklusjoner

10.3.1 Lisensfellingsperioden innenfor ulvesonen

Klima- og miljødepartementet mener det er viktig å holde fast på grunnleggende etiske prinsipper som yngletidsfredning i jaktutøvelsen og de fellingsperioder som fastsettes. Dette må gjelde også for arter som kan gjøre skade på husdyr eller tamrein, slik som ulv. En lisensfellingsperiode som medfører stor risiko for at valper ikke overlever vil være dyreetisk svært betenkelig.

Lisensfellingsperioden for ulv innenfor ulvesonen kan etter Klima- og miljødepartementets vurdering ikke strekkes utover perioden 1. januar–15. februar uten å komme i konflikt med de biologiske hensyn hos arten, jf. punkt 10.2.1. Departementet viser også til at dette temaet ble utredet i Meld. St. 21 (2015–2016) Ulv i norsk natur, og vi kan ikke se at det i ettertid har tilkommet ny kunnskap som tilsier at det er faglig forsvarlig å utvide fellingsperioden innenfor ulvesonen.

Klima- og miljødepartementet vurderer i tillegg at det heller ikke av effektivitetshensyn er et reelt behov for en utvidelse av lisensfellingsperioden innenfor ulvesonen. Erfaringen viser, som beskrevet i punkt 10.2.2, at lisensfellingen har blitt gjennomført svært raskt og i løpet av første dag av lisensfellingsperioden i de tilfeller det er åpnet for dette innenfor ulvesona. Dersom det oppstår spesielle situasjoner med særskilt behov for eksempel grunnet mangel på snø, mener departementet det vil være bedre å vurdere eventuelle ekstraordinære uttak av ulv i regi av Statens naturoppsyn fremfor en generell utvidelse av lisensfellingsperioden.

De samme biologiske og dyreetiske hensyn til valpenes overlevelse gjelder i alle etablerte ulverevir uavhengig av om de befinner seg innenfor eller utenfor en politisk vedtatt ulvesone. Derfor gjelder lisensfellingsperiodens lengde innenfor ulvesonen også utenfor ulvesonen i tilfeller der det påvises ulverevir i slike områder, inkludert revir som ligger delvis utenfor ulvesonen. Dette er en forutsetning for at lisensfellingsperioden kan ha lenger varighet utenfor ulvesonen og samtidig være etisk forsvarlig.

Klima- og miljødepartementet mener derfor at det av dyreetiske årsaker ikke er forsvarlig å utvide lisensfellingsperioden for ulv innenfor ulvesonen. Det er heller ikke effektivitetshensyn som tilsier noen utvidelse.

10.3.2 Lisensfellingsperioden utenfor ulvesonen

Av hensyn til beitenæringene blir ulv som opptrer utenfor ulvesonen normalt felt før de rekker å etablere seg og reprodusere. Følgelig er de biologiske hensyn som gjør seg gjeldende i områder der ulvepar reproduserer mindre fremtredende utenfor ulvesonen. Unntakene der reproduksjon tidligere har funnet sted utenfor ulvesonen har vært enkelte revir som har vært godt kjent fra overvåkingsarbeider, men der forvaltningen ikke har funnet grunnlag for å tillate felling.

For å ha størst mulig grad av sikkerhet for at det ikke skjer uoppdaget reproduksjon av ulv utenfor ulvesonen er det en forutsetning med kontinuerlig og svært presis overvåking av bestanden. Dette er avgjørende for at det ut fra en faglig vurdering kan forsvares en lengre lisensfellingsperiode utenfor ulvesonen. Klima- og miljødepartementet mener kvaliteten på det arbeidet som gjøres med overvåking og bestandsregistrering av ulv er så god at det ivaretar tryggheten for at eventuelle reproduserende ulvepar utenfor ulvesonen blir oppdaget, slik at det kan tas nødvendige biologiske hensyn i slike tilfeller. Klima- og miljødepartementet mener det på denne bakgrunn er mulig å videreføre en utvidet lisensfellingsperiode utenfor ulvesonen uten at dette kommer i konflikt med de biologiske hensyn som setter begrensninger innenfor ulvesonen.

Det er enkeltulver på vandring utenfor ulvesonen som står for tilnærmet alle ulveskader på beitedyr i Norge, og mye av konfliktene i ulveforvaltningen er knyttet til slike ulver. Klima- og miljødepartementet vurderte i forbindelse med høringen vinteren 2017/2018 muligheten for ytterligere å utvide lisensfellingsperioden om ettervinteren/våren utenfor ulvesonen da dette ble vurdert å kunne virke konfliktdempende.

I forbindelse med høringen av forslaget kom det blant annet en faglig høringsuttalelse fra SKANDULV som pekte på betydningen av lisensfellingsperiodens lengde opp mot risiko for å felle genetisk verdifulle ulver. Av høringsuttalelsen framgår det at genetisk verdifulle ulver på utvandring fra Finland/Russland i liten grad synes å dukke opp sør i Skandinavia om våren. Derimot synes de ofte å ankomme i barmarksperioden på høsten eller førjulsvinteren, og det er derfor betydelig større risiko for å avlive genetisk verdifulle individer ved lisensfelling i perioden før nyttår.

En utfordring med lisensfelling av ulv om høsten er at dette skjer i en periode før bestanden er kartlagt gjennom snøsporinger og nye DNA-innsamlinger og analyser. Det er først når snøen kommer og det kan gjøres omfattende sporinger av alle ulvene at bestanden kan kartlegges i detalj, DNA-prøver samles inn og de enkelte individenes genetiske opprinnelse avdekkes. Lisensfelling på høsten medfører derfor en stor risiko for at også genetisk verdifulle ulver som vandrer inn til Norge i barmarksperioden blir felt. Av hensyn til den alvorlige innavlssituasjonen i den skandinaviske ulvebestanden, og på bakgrunn av høringsinnspillet fra SKANDULV, vedtok Klima- og miljødepartementet at starten på lisensfellingsperioden utenfor ulvesonen ble satt til 1. desember. Det gir bedre mulighet til å skjerme genetisk verdifulle ulver som måtte påvises i løpet av høsten/tidlig vinter, noe som også ble tilfelle allerede høsten 2019 der et slikt individ ble påvist, radiomerket og flyttet til et område innenfor ulvesonen.

Klima- og miljødepartementet vurderte i høringen hensynet til ulvebestandens overlevelse opp mot hensynet til å avverge skader på beitedyr. Departementet kom til at en senere start på lisensfellingsperioden utenfor ulvesonen i liten grad har noen vesentlig betydning for beitenæringene. Sau og andre husdyr er på dette tidspunktet sanket inn, og eventuelle skadesituasjoner på beitedyr i perioden 1. oktober–1. desember vil gjelde tamrein. Dette er situasjoner som normalt vurderes som akutte og håndteres primært gjennom skadefelling. Departementet vil i den sammenheng blant annet vise til at det ble felt to genetisk verdifulle ulver ved skadefelling i Finnmark høsten 2018. Departementet vurderte at det for beitenæringene er et viktigere hensyn å utvide lisensfellingsperioden for ulv om våren nærmere oppstarten av beitesesongen for sau. Departementet besluttet derfor at lisensfellingsperioden for ulv utenfor ulvesonen skulle vare fram til og med 31. mai.

10.3.3 Om lik lisensfellingsperiode innenfor og utenfor ulvesonen

Dersom man skal ha lik lisensfellingsperiode for ulv innenfor og utenfor ulvesonen mener Klima- og miljødepartementet at det eneste faglig og dyreetisk forsvarlige alternativet vil være å innsnevre lisensfellingsperioden utenfor ulvesonen. En kortere lisensfellingsperiode utenfor ulvesonen kan medføre redusert felling av unge utvandrende ulver i beiteprioriterte områder, og økt behov for ressurskrevende skadefellinger. Av hensyn til skadepotensial på husdyr og tamrein utenfor ulvesonen, og behovet for et lavest mulig konfliktnivå rundt ulveforvaltningen, vurderer Klima- og miljødepartementet at dette ikke er et hensiktsmessig alternativ.

11 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det antas at endring av ordlyden i naturmangfoldloven § 17 andre ledd andre punktum om nødverge til forsvar for bufe, tamrein, gris, hund og fjørfe ikke vil ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning. Derimot vil en unnlatelse av å rette opp inkurien kunne få noen administrative og juridiske konsekvenser, ettersom saken fortsatt er kategorisert som en mulig sak av Bernkonvensjonens permanente komité.

Etablering av Rovviltklagenemnda, jf. forslaget om ny § 19 a i naturmangfoldloven, vil medføre utgifter til drift av nemnda, nærmere bestemt godtgjørelse til medlemmer, lønn til sekretariat, utgifter til leie av lokaler, reiseutgifter mv. Det er vanskelig å anslå kostnadene ved å etablere og drifte Rovviltklagenemnda. Driftsutgiftene vil særlig avhenge av størrelsen på det faglige sekretariatet og antall medlemmer av klagenemnda samt leie av lokaler. Det vil dessuten være behov for en viss styrking av Rovviltklagenemndas budsjett i startfasen før den trer i funksjon, for å dekke etableringskostnader som for eksempel husleie, tekniske installasjoner, teknisk utstyr og inventar.

Samtidig som etablering av Rovviltklagenemnda vil medføre økte utgifter og ressursbruk i form av drift av nemnda, vil etableringen også frigjøre ressurser i Klima- og miljødepartementet og i Miljødirektoratet. Det er vanskelig å anslå nøyaktig hvor mye dette utgjør. I tillegg frigjøres kapasitet hos politisk ledelse i Klima- og miljødepartementet.

En fremtidig avpolitisering av enkeltvedtak og økt tillit til rovviltforvaltningen er et viktig hensyn som ligger bak forslaget om en uavhengig rovviltklagenemnd. Hvis en uavhengig rovviltklagenemnd på sikt kan bidra til en konfliktdemping i rovviltforvaltningen er det en samfunnsgevinst, som imidlertid er vanskelig å kvantifisere.

Utgiftene til Rovviltklagenemnda dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

12 Merknader til de enkelte bestemmelsene

Til endringen i naturmangfoldloven § 17 andre ledd andre punktum

Det gjeninntas et vilkår om at avliving av vilt til forsvar for bufe, tamrein, gris, hund og fjørfe «må anses påkrevd». Vilkåret er nødvendig for at bestemmelsen skal være i samsvar med konvensjon vedrørende vern av ville europeiske planter og dyr og deres naturlige leveområder (Bernkonvensjonen) artikkel 9 nr. 1. Konvensjonsbestemmelsen stiller som krav for felling av en rekke arter at det ikke finnes andre tilfredsstillende løsninger. I den tidligere nødvergebestemmelsen i viltloven § 11 var det et felles vilkår for nødverge til forsvar for mennesker og bufe, tamrein mv. at avliving «må anses påkrevd». Da bestemmelsen ble overført til naturmangfoldloven i 2009, falt vilkåret ved en inkurie ut for den delen som gjelder forsvar av bufe, tamrein, gris, hund og fjørfe. Endringen gjøres for å rette opp inkurien og for å bringe bestemmelsen i overensstemmelse med Norges forpliktelser etter Bernkonvensjonen, og innebærer ikke noen endring av rettstilstanden på dette punktet sammenlignet med det som gjaldt før vedtakelsen av naturmangfoldloven.

Vilkåret om at avliving «må anses påkrevd» vil være oppfylt dersom det ikke foreligger andre, mindre vidtgående handlingsalternativer som fremstår som aktuelle eller hensiktsmessige. Dersom det foreligger andre, mindre vidtgående handlingsalternativer enn avliving, innebærer vilkåret at disse må være forsøkt uten at det har avverget situasjonen. Eksempler på mindre vidtgående handlinger kan være gjennomføring av skremmeforsøk, som roping eller avfyring av skremmeskudd, eller jaging ved bruk av tilgjengelig redskap dersom det er snakk om mindre vilt.

Ordlyden endres i tillegg fra «under direkte angrep» til «på grunn av et pågående eller umiddelbart forestående angrep». Endringen gjøres for å kodifisere rettspraksis, jamfør kjennelsen inntatt i Rt. 2004 s. 1854. I kjennelsen fant Høyesterett at «under direkte angrep» må tolkes noe mer romslig enn det som kan sies å følge av en snever ordfortolkning, men at dette må begrenses til tilfeller hvor et angrep er umiddelbart forestående.

Ordlyden «umiddelbart forestående angrep» innebærer at nødvergeretten kan inntre før viltet har gått til angrep på bufe, tamrein, gris, hund eller fjørfe. Av Ot.prp. nr. 52 (2008-2009) på s. 387 fremgår det imidlertid at «Uttrykket «under direkte angrep» innebærer at felling bare kan skje dersom rovviltet er i ferd med å angripe eller angriper bufeet/tamreinen, jf. Ot.prp. nr. 54 (1992–93) s. 24». At angrepet må være umiddelbart forestående må på bakgrunn av dette forstås slik at viltet må være i ferd med å angripe. Det at viltet befinner seg nært bufe, tamrein, gris, hund eller fjørfe vil ikke i seg selv være tilstrekkelig indikasjon på et umiddelbart forestående angrep. Den omstendighet at viltet befinner seg i samme innhegning eller lignende som bufe, tamrein osv. vil heller ikke i seg selv være tilstrekkelig indikasjon på et umiddelbart forestående angrep (dette gjelder ikke for vilt innenfor rovdyrsikkert hegn som reguleres av særskilte regler i naturmangfoldloven § 17 a). I Høyesteretts kjennelse inntatt i Rt. 2004 s. 1854 gjaldt saken en bjørn som hadde blitt felt etter at den hadde stått rolig ved fôringskassen i en grisebinge i ca. to minutter. De siste minuttene før skuddet falt hadde bjørnen ikke vist interesse for grisene. Høyesterett fant at det ikke var gitt tilfredsstillende begrunnelse for at tiltalte hadde rimelig grunn til å tro at et angrep mot grisene var umiddelbart forestående og opphevet avgjørelsen fra lagmannsretten.

Til ny § 19 a i naturmangfoldloven

Det følger av første ledd at Rovviltklagenemnda skal behandle vedtak om kvoter for kvotejakt på gaupe, lisensfelling og skadefelling av rovvilt, vedtak om skadefelling av enkeltdyr av rovvilt, vedtak om erstatning for tap av husdyr og tamrein til rovvilt og vedtak etter rovviltforvaltningens tilskuddsordninger. Hjemmelsgrunnlagene for vedtakene er ikke angitt spesifikt, for å unngå å måtte endre loven ved eventuelle endringer i forskriftene. Det vil imidlertid framgå av de aktuelle forskriftene at Rovviltklagenemnda er klageinstans.

Annet ledd regulerer de viktigste spørsmålene knyttet til Rovviltklagenemndas uavhengighet. Rovviltklagenemnda er et uavhengig forvaltningsorgan som er administrativt underlagt Klima- og miljødepartementet. Det følger av bestemmelsen at departementet ikke kan instruere klagenemnda om avgjørelse i enkeltsaker eller omgjøre Rovviltklagenemndas vedtak. Rovviltklagenemnda er uavhengig både der den behandler saker som førsteinstans og som klageinstans. Departementet kan heller ikke gi klagenemnda generelle instruksjoner om lovtolkning eller skjønnsutøvelse eller prioritering av saker. Departementet kan imidlertid beskrive hvordan regler skal forstås ved å gi kommentarer til forskriftene, slik praksis er i dag. Kommentarene er tilgjengelige i Lovdata. Departementet kan også på vanlig måte, for eksempel gjennom veiledere, angi kriterier for skjønnsutøvelsen i lov og forskrift.

At Rovviltklagenemnda er administrativt underlagt Klima- og miljødepartementet, innebærer at departementet er klageinstans etter offentleglova og at det i utgangspunktet er klageinstans etter forvaltningsloven i saker der klagenemnda er førsteinstans. Nemnda vil være førsteinstans hvis den omgjør vedtak av eget tiltak, jf. forvaltningsloven § 35, ved avslag på begjæring om partsinnsyn og ved avgjørelser nemnda treffer om dekning av sakskostnader.

Rovviltklagenemndas myndighet er ikke regulert i bestemmelsen, da myndigheten følger hovedregelen i forvaltningsloven § 34 annet ledd. Der følger det at klageinstansen kan prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter.

De alminnelige skrankene for domstolenes prøvelse av forvaltningsvedtak gjelder.

Tredje ledd regulerer forholdet mellom departementet og førsteinstans. I saker hvor Rovviltklagenemnda er klageinstans, kan departementet ikke instruere det organet som behandler saken i førsteinstans, om behandlingen av enkeltsaker. Departementet kan imidlertid gi førsteinstansen generell veiledning og generelle instruksjoner om blant annet lovforståelse, skjønnsutøvelse mv.

Rovviltklagenemndas adgang til å omgjøre vedtak fra førsteinstans er ikke særskilt regulert i bestemmelsen, da forvaltningsloven § 35 gjelder. Klagenemnda kan altså omgjøre slike vedtak etter eget tiltak. Dette gjelder bare vedtak som det er klagerett på og for eksempel ikke der Miljødirektoratet av eget tiltak treffer beslutninger om ekstraordinære uttak.

Det følger av fjerde ledd at Kongen oppnevner medlemmene i Rovviltklagenemnda. Oppnevning av Rovviltklagenemnda skjer ved kongelig resolusjon, som fremmes av Klima- og miljødepartementet. Klima- og miljødepartementet vil samarbeide med Landbruks- og matdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet om medlemmer med landbruksfaglig kompetanse og samisk kompetanse om natur- og kulturgrunnlaget.

Bestemmelsen angir ikke antall medlemmer i Rovviltklagenemnda. Dette vil følge av forskrift, jf. femte ledd.

Etter femte ledd kan Kongen ved forskrift gi nærmere regler om Rovviltklagenemndas sammensetning, organisering og saksbehandling mv. I en slik forskrift kan det blant annet være relevant å gi nærmere bestemmelser om antall medlemmer, hvilken ekspertise medlemmene skal ha, hvilket tidsrom medlemmene oppnevnes for, sekretariatets størrelse, kompetanse og plassering, antall møter og møtestruktur, saksbehandlingsregler samt regler for innkalling til møter og stemmegivning.

Rovviltklagenemnda skal bestå av fagpersoner uten parts- eller organisasjonstilknytning og ledes av en jurist. Det bør tilstrebes å finne medlemmer med faglig tyngde og integritet og som ikke har profilert seg i den offentlige debatten om rovvilt. Medlemmene skal samlet ha kompetanse på mange ulike områder, se omtalen av fjerde ledd.

Ikrafttredelse av lovendringene

Endringene i naturmangfoldloven § 17 andre ledd andre punktum og ny § 19 a i naturmangfoldloven trer i kraft fra den tiden Kongen bestemmer. Kongen kan sette de ulike bestemmelsene i kraft til ulik tid.