6 Lovforslaget

6.1 Krav om politiattest for personell i den kommunale helse- og omsorgstjenesten

6.1.1 Høringsforslaget

Helse- og omsorgsdepartementet foreslo i høringsnotatet at kommunene skal få adgang til å stille krav om politiattest i egen kommune for alt personell som skal yte tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven, uavhengig av hvilke pasient- eller brukergrupper de skal yte tjenester til. Dagens krav om politiattest gjelder bare for personell som skal yte tjenester til barn og personer med utviklingshemming. For denne gruppen ble det ikke foreslått endringer, det vil si at kommunen skal kreve politiattest fra personell som skal yte tjenester til barn og personer med utviklingshemming. Videre ble det foreslått at attesten skulle være begrenset, dels uttømmende, dels ordinær, se nærmere om innholdet i disse begrepene under punkt 3.2.2 foran. Spørsmål om hvilke straffbare forhold politiattesten skulle gi informasjon om, omtales nedenfor under punkt 6.2.

6.1.2 Høringsinstansenes syn

Et overveiende flertall av høringsinstansene, som hadde merknader, uttalte seg positivt til forslaget. Kun Fagforbundet og Advokatforeningen uttalte at de ikke støttet forslaget. Nedenfor siteres noen høringsinstanser som anskueliggjør argumentasjonen til et flertall høringsinstanser:

Statens helsetilsyn uttaler:

«[…] støtter departementets forslag om å innføre krav om politiattest for alt personell i helse- og omsorgstjenesten. Dette er et tjenesteområde med sårbare og utsatte grupper pasienter og brukere. Krav om politiattest anses som et fornuftig og hensiktsmessig tiltak for å beskytte disse gruppene mot uønskede handlinger.

Statens helsetilsyn vurderer at hensynet til pasienter og brukere tilsier at politiattest på dette området bør være uttømmende for samme straffbare forhold som barneomsorgsattesten, og er således enig i departementets forslag om dette. Vi er også enig i at attesten er utvidet, slik at det på attesten anmerkes både om personen er siktet, tiltalt, har vedtatt forelegg eller er dømt for overtredelse av de angitte straffebestemmelsene. I tillegg mener Statens helsetilsyn at attesten bør være uttømmende (uten tidsbegrensning) også for den del som gjelder voldslovbrudd, slik som listet opp i høringsforslaget. Hensynet til sikkerhet for pasienter og brukere i kommunal helse- og omsorgstjeneste, herunder alvorlig syke, eldre, demente, psykisk syke og andre grupper tilsier at tidsbegrensningen på tre år ikke bør gjelde, og at alle lovbrudd anmerkes uten tidsbegrensning.»

Sør-Aurdal kommune uttaler:

«[…] støtter forslaget om å kunne kreve politiattest for ansatte som jobber innen eldreomsorgen. Det finnes ingen rimelige begrunnelser for at det i dette henseende skal være forskjell på dem som jobber med funksjonshemmede/psykisk utviklingshemmede og dem som jobber med eldre, sterkt pleietrengende mennesker. I tråd med departementets vurderinger mener vi at begge brukergruppene er like sårbare, og den ene har ikke mindre sannsynlighet for å bli utsatt for overgrep fra ansatte enn den andre. Et slikt krav bør derfor innføres snarest.»

Seniorsaken uttaler:

«Krav om vandelsattest har lenge vært et krav fra Seniorsaken. En enkelt person vil gjerne få hjemmebesøk av opp til 10–15 pleiere i løpet av en uke. Mange av klientene er hjelpeløse og har ingen mulighet til å kunne ha en oppfatning av hvem disse er og føler seg, naturlig nok, utrygge i en slik situasjon. Og dette, beklageligvis, ikke uten grunn. Kriminalitet som utøves i slike situasjoner, så vel når det gjelder økonomiske som fysiske og/eller psykiske overgrep forekommer, dessverre, ikke så sjelden. Mørketallene antas å være betydelige. Det er et stort behov for å øke tryggheten for den svakeste av alle grupper på dette området. Her må pleiepasientenes behov for størst mulig trygghet være det som klart prioriteres.»

Den norske legeforeningen påpeker at fremleggelse av politiattest ikke erstatter grundige og gode ansettelsesprosesser. Legeforeningen uttaler:

«Legeforeningen ser at det er et behov for å sikre at pasienter og brukere av helse- og omsorgstjenester har tillit til og kan stole på de personene som yter slike tjenester til dem. Videre ser vi at andre grupper enn barn og funksjonshemmede også har et behov for vern mot å utsettes for handlinger som kan skade. Utviklingen går i retning av at stadig flere pasienter som i begrenset grad kan ivareta egne behov, også egen sikkerhet, behandles i små tiltak/boliger i kommunene. Tidligere var det mer vanlig med større behandlingssentre med større grad av faglig og sosial kontroll. Denne utviklingen kan også medføre økt risiko for at pasienter og brukere blir utsatt for ulike former for overgrep. Det er også naturlig å se hen til at man har funnet slikt tiltak nødvendig for de som skal jobbe med barn og funksjonshemmede. Behovet må antas å i mange tilfeller være det samme for pleietrengende i alle aldre.

Hvorvidt man oppnår de ønskede formålene ved å innhente politiattester fremstår imidlertid som usikkert. Som departementet selv påpeker vil attestene ha en rekke svakheter med tanke på hva de egentlig dokumenterer. […] På denne måten er det en reell fare for at slike attester kan innebære en falsk trygghet. Det er grunn til å understreke at de aldri vil kunne erstatte grundige og gode ansettelsesprosesser.»

Tønsberg kommune påpeker også viktigheten av at krav om politiattest ikke erstatter gode ansetteselsprosesser. Kommunen uttaler:

«[…] ser behovet for å utvide bestemmelsene om krav til politiattest i forhold til dagens krav innenfor helse og omsorgstjenesteområdet. Kommunens helse- og omsorgstjeneste yter tjenester til mange sårbare mennesker, for eksempel mennesker med demens eller psykiske problemer. Ansatte i hjemmetjenesten har tilgang til nøkler til boligen og håndterer bankkort til mange brukere som er helt avhengige av et tillitsforhold og at den ansatte ikke forgriper seg, stjeler, er rusavhengig o.l. Det er viktig at en politiattest ikke blir en sovepute for referanseinnhenting og annet godt personalarbeid, men benyttes som grunnlag for en vurdering i en ansettelsesprosess. Noen av Tønsberg kommunes tjenester innhenter allerede i dag politiattest for alle ansatte, fordi personellet også jobber med utviklingshemmede. For de øvrige tjenestene, blant annet innenfor eldreomsorgen, er det ut fra Tønsberg kommunens syn behov for et krav om politiattest. Et krav om politiattest vil ha en preventiv virkning mot personer som vil få merknader i attesten. Dessuten vil det være et godt forebyggende tiltak mot vold og overgrep mv. i helse- og omsorgstjenesten.»

Fagforbundet viser til at de tidligere har vært skeptisk til at barneomsorgsattesten og politiattest for arbeid med psykisk utviklingshemmede ble foreslått utvidet til også å gjelde andre forhold enn seksuelle overgrep. Forbundet uttaler:

«Arbeidet for å sikre kvaliteten i tjenesteutøvelsen, og etablere tillitt mellom pasienter /pårørende og ansatte er svært viktig. Fagforbundet mener imidlertid at en utvider krav til politiattest ikke er veien å gå.

Forslaget vil i større grad enn dagens ordning, hindre resosialisering etter endt soning. Dessuten: kun et fåtall lovovertredelser anmeldes, påtales og straffes. En politiattest fanger heller ikke opp overtredelser utenfor landets grenser. Krav om politiattest kan dermed skape falsk trygghet. Når lovovertredelser begått utenfor Norge ikke kan kreves, og i mange tilfeller heller ikke er mulig å framskaffe, er dette, etter vårt syn, et ytterligere forhold som taler for økt vekt på kvalitetssikring og internkontroll, i stedet for utvidelse av krav til politiattester.

[… ]

På bakgrunn av argumentene ovenfor, støtter ikke Fagforbundet forslag om å innføre krav til framlegging av politiattest for alt personell i kommunal helse- og omsorgstjeneste. Det er, etter Fagforbundets oppfatning, ikke godgjort at fordelene vil være så klare at et slikt inngripende forslag lar seg forsvare. Forslaget svekker alle ansattes menneskerettigheter, da det griper inn i privatlivets fred. Men ikke minst; det svekker enkelte lovovertrederes mulighet til å re – sosialiseres i samfunnet etter endt soning. Dette forsterkes ved at politiattesten skal være uttømmende når det gjelder mange av overtredelsene, og at forhold som ikke er gjort rettskraftig, også skal inkluderes i politiattesten. Fagforbundet mener en heller bør satses mer på andre internkontroll- og kvalitetssikringstiltak som forebygger overgrep og vold, og fremmer god kvalitet og trygghet i de kommunale helse- og omsorgstjenestene.»

Advokatforeningen uttaler:

«Etter Advokatforeningens syn bør forslaget begrenses i flere retninger. For det første bør det oppstilles en tidsmessig grense i forhold til forøvelsestidspunktet. Det er viktig at begrensningen som følger ikke bør få karakter av evig utelukkelse fra arbeid, også der man ser at den domfelte over tid har vist at han ikke har gjentatt handlinger av slik karakter som tilsier at han er uegnet for slik stilling. Videre bør det gjennomføres en grundigere analyse av hvilke områder konkret som det er knyttet slik risiko for overtredelse til at dette kan berettige et så vidt inngripende tiltak som det foreslåtte. Man bør også innta noen kvalifiserende elementer etter alvoret i den tidligere overtredelse, og sikre at det er de mer kvalifiserte overtredelser innenfor de aktuelle overtredelseskategorier man skal innta opplysning om. Terskelen her bør knyttes til at det bør være tale om ubetinget fengselsreaksjon av en viss varighet, for eksempel 6 måneder. Etter Advokatforeningens syn skal kun rettskraftig dom eller forelegg tas med i vandelsattest. Uskyldspresumsjonen etter EMK artikkel 6 setter her et absolutt vern mot at opplysninger om anklager kan tas med i vandelsattest.

Det bør også være mulig å knytte reguleringen til mindre grupper enn hele omsorgssektoren, og til enkelte stillingsgrupper innenfor de enkelte sektorer. Dette må baseres på en nærmere analyse av hvor man har erfaringer med at det er tilstrekkelig risiko for lovbrudd, til at tiltaket konkret for stillingen kan forsvares.»

6.1.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet mener at fremleggelse av politiattest i den kommunale helse- og omsorgstjenesten er et av flere tiltak for å trygge pasienter og brukeres tillit til personell i tjenesten. Trygge og tillitsfulle pasienter og brukere er avgjørende for å skape pasientens helse- og omsorgstjeneste.

Helse- og omsorgstjenester er tjenester for alle, hele befolkningen. Alle innbyggere i en kommune vil en eller flere ganger i løpet av livet ha behov for helse– eller omsorgstjenester, det gjelder uavhengig av eget ønske. Alle vil stå i et avhengighetsforhold til tjenesteyter og være i en mer eller mindre sårbar situasjon. Fysisk og psykisk syke pasienter og andre brukere av helse- og omsorgstjenester kan alle ha problemer med å ivareta egne interesser og beskytte seg selv mot overgrep. Det er neppe mange sektorer i samfunnet der nærkontakten er så stor som mellom tjenesteyter og tjenestemottaker i helse- og omsorgstjenesten.

Etter departementets vurdering kan krav om politiattest bidra til at pasienter og brukere gis økt grad av trygghet og føler tillit til at tjenesteyter ikke vil påføre dem skade på noen måte. Tillit til tjenesteyter er et sentralt kvalitetselement og en forutsetning for god samhandling mellom pasient/bruker og tjenesteyter. Mistillit og redsel kan bidra til at pasienter og brukere kvier seg for å be om helse- og omsorgstjenester de har behov for, og kan ha negativ effekt på helse og livskvalitet. Hensynet til at kommunen skal kunne tilby pasienter og brukere helse- og omsorgstjenester av god kvalitet tilsier at kommunen gis adgang til å innhente politiattest av personell som skal yte slike tjenester.

Departementet finner det vanskelig å forsvare at arbeidsgivere innen den kommunale helse- og omsorgstjeneste ikke skal ha adgang til å kreve politiattest av personell som tilbyr slike tjenester.

Vi har vurdert om kravet burde begrenses til konkrete områder innen helse- og omsorgstjenesten, som Advokatforeningen tar til ord for, og har kommet til at en slik avgrensning ikke bør gjøres. Departementet erkjenner at risikoen for å bli utsatt for en straffbar handling kan være forskjellig for ulike pasienter og brukere, men det er vanskelig, eller nærmest umulig, å vite hvilke pasienter og brukere, som det er risiko for at kan bli utsatt for en straffbar handling.

Departementet antar at det vanskelig kan oppstilles en enkelt risikofaktor, men at det kan være et samvirke av omstendigheter, som gjør en pasient eller bruker utsatt. Felles for alle pasientene og brukerne er at de på en eller annen måte står i et avhengighetsforhold til tjenesteyter.

Etter departementets vurdering kan alle som står i et avhengighetsforhold til den kommunale helse- og omsorgstjeneste på grunn av sin alder, sykdom eller funksjonshemming ha behov for den beskyttelse som ligger i at tjenesteyter har fremlagt politiattest.

Krav om fremleggelse av politiattest er et inngrep etter EMK artikkel 8, se punkt 3.1.2. Departementet mener at foreliggende forslag om krav om politiattesten i den kommunale helse- og omsorgstjenesten ligger innenfor rammen av EMK artikkel 8. Kravet om politiattest er begrunnet i hensynene til å forebygge uorden eller kriminalitet, beskytte helse eller moral og for å beskytte andre rettigheter og friheter. Departementet mener at inngrepet kan anses nødvendig i et demokratisk samfunn. Foreliggende forslag faller inn under flere av de formål som kan berettige politiattest etter politiregisterloven § 37.

6.2 Adgang eller plikt for kommunen

6.2.1 Høringsforslaget

I høringsnotatet ba departementet om høringsinstansenes synspunkter på om utvidelsen av dagens krav til politiattest skal være obligatorisk eller valgfritt for kommunene. Det vil si om det skal være obligatorisk eller valgfritt for kommunen å kreve politiattest av personell som skal yte tjenester til andre personer enn barn og personer med utviklingshemming. Høringsnotatets forslag til lovutkast ga den enkelte kommune frihet til selv å bestemme om det skulle innføres krav om politiattest i kommunen.

6.2.2 Høringsinstansenes syn

47 høringsinstanser uttalte positivt at det bør være obligatorisk for kommunen å kreve politiattest for personell som skal yte tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven. Det er Justis- og beredskapsdepartementet, Statens helsetilsyn, Helsedirektoratet, Kripos, KS, Politidirektoratet, Lovisenberg Diakonale sykehus, Fylkesmannen i Oppland, 25 kommuner (Askøy, Bodø, Eidsvoll, Fredrikstad, Grimstad, Hole, Horten, Jevnaker, Lunner, Marker, Naustdal, Oppegård, Oslo, Porsgrunn, Ringerike, Rælingen, Stavanger, Stord, Sør-Aurdal, Sørum, Time, Trondheim, Tønsberg, Ullensaker, Ål) Universitetet i Oslo, Norges arktiske universitet, Tromsø, Høgskolen i Oslo og Akershus, Høgskulen i Sogn og Fjordane, Høgskolen i Østfold, Den norske legeforening, Fellesorganisasjonen, Forsvarets seniorfond, Norges ergoterapiforbund, Norsk psykologforening, Pasientombudet i Oslo- og Akershus. Pårørendeaksjonen, Seniorsaken og Seniorenes fellesorganisasjon. Høringssvaret fra Pasientombudet er skrevet på vegne av alle de 17 pasient- og brukerombudene i landet.

To (2) høringsinstanser (Time og Sørum kommune) støttet en valgfri adgang for kommunene. Fagforbundet, som i utgangspunktet ikke støtter kravet om fremleggelse av politiattest, mener at dersom politiattest innføres, bør det være valgfritt for kommunene.

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler:

«Justis- og beredskapsdepartementet er ikke enig i at kommunene selv bør kunne velge om det skal kreves politiattest i den enkelte kommune. Dersom lovgiver først har vurdert at det er behov for vandelskontroll på området, bør det ikke være opp til andre å fravike dette kravet. […] For den enkelte jobbsøker vil det være en fordel med like regler i alle kommuner. Like regler må også anses å være en fordel for kommunene selv, for eksempel der det er aktuelt å benytte vikarer fra andre kommuner, eller i de tilfellene der kommunen innleder et samarbeid med andre kommuner om å løse oppgaver innenfor helse- og omsorgstjenesten. Vi ser også en fare for at personalpolitiske hensyn kan bli avgjørende for om kommunen ønsker å innføre krav til politiattest for helsepersonale, for eksempel kan kommunen unnlate å innføre et krav om politiattest for å få besatt stillingene.»

Kommunene Jevnaker, Ringerike og Hole uttaler:

«Det kan etter vårt syn stilles spørsmål ved hvorvidt det at en kommune er mindre og mer gjennomsiktig gjør behovet for attest mindre. Det er her snakk om å avdekke handlinger som forsøkes holdt skjult. Vi tror ikke det nødvendigvis er så mye vanskeligere å skjule uønsket aktivitet i en liten kommune. Videre kan det i mange tilfeller være for sent å avdekke uønskede hendelser i etterkant av at det har skjedd. Når man ser på alle de områder hvor det i dag er krav om politiattest, både innenfor og utenfor helse- og omsorgstjenesten, mener vi det er på høy tid at dette også innføres for hele den kommunale helse- og omsorgstjenesten og at dette bør være obligatorisk.

Brukere av helse- og omsorgstjenester er i en sårbar situasjon, hjelpen ytes ofte i brukers hjem og tjenesteyter er i mange tilfeller alene under utføringen. Både fysisk og psykisk syke kan ha vansker med å ivareta egne interesser og beskytte seg mot overgrep. […]

En mulig konsekvens av en valgfrihet, er at personer med anmerkninger på politiattesten bevisst søker seg til kommuner der det ikke er krav om å legge frem attest. En valgfrihet kan svekke likeverdigheten ved tjenestetilbudet, ved at brukere i enkelte kommuner ikke sikres i samme grad som i andre kommuner.»

Høgskolen i Østfold uttaler:

«Hensynet til å opprettholde lokaldemokratiet og det kommunale selvstyreprinsippet er etter vårt syn ikke tungtveiende nok til å gjøre det mulig for kommunene å velge bort et krav som kan gi økt sikkerhet for utsatte og sårbare grupper av pasienter og brukere som i dag ikke omfattes av kravet til politiattest (eks. eldre, voksne med funksjonsnedsettelser, demente, psykisk syke pasienter). Kommunale helse- og omsorgstjenester ytes i stadig økende grad i pasientens eller brukerens egen bolig, og ofte i en en-til-en relasjon som er unntatt fra innsyn og kontroll.

Det tilsier at de formelle kravene til personellets skikkethet og klientenes sikkerhet og trygget må være strenge. Kravet til politiattest for alle tjenesteytere er en viktig signalfaktor i så henseende. Selv om et krav til politiattest for ansatte ikke innebærer noen garanti mot lovbrudd eller overgrep, markerer den at kommunen stiller strenge krav til hederlighet og vandel hos de som skal yte helse- og omsorgstjenester.»

Norsk psykologforening er:

«opptatt av at alle skal få det samme helsetilbudet uansett hvilken kommune man bor i. Dette innebærer at pasienten skal vite at det er de samme lover og praktisering av lovverket som gjelder i alle kommunene. Det vil være vanskelig for pasientene å orientere seg selv om hvorvidt kommunen har en plikt til politiattest eller ikke. På bakgrunn av dette mener vi at dersom det innføres krav om politiattest for alt personell som yter tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven, så må det være obligatorisk for alle kommunene.»

6.2.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementets utgangspunkt er at alle pasienter og brukere som mottar tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven har behov for trygghet og sikkerhet for at de ikke utsettes for handlinger som kan skade dem. Viktigheten av at pasienter og brukere kan ha tillit til og kan stole på personell som yter tjenester til dem er lik for alle, uavhengig av kommunegrenser.

Selv om alle kommuner yter samme type tjenester kan behovet for politiattest være forskjellig fra kommune til kommune, avhengig av hvordan kommunen organiserer tjenestene. En valgfri adgang åpner for at kommunen kan begrense kravet til politiattest, blant annet ved å administrere og organisere tjenestene på bakgrunn av vurderinger av pasienter og brukeres behov for beskyttelse og konkrete risikovurderinger av hvor utsatt en pasient eller bruker eventuelt vil være for å bli utsatt for en straffbar handling. Departementet ser også at det kan være spenninger mellom nasjonal styring og lokalt demokrati. Fordelen med en valgfri adgang ligger i fleksibiliteten det gir den enkelte kommune.

Men en valgfri adgang for kommunene kan også innebære en fare for at personalpolitiske hensyn blir avgjørende for om kommunen beslutter å innføre et krav til politiattest, og at en kommune unnlater å innføre et krav om politiattest for å få besatt stillingene.

Departementet finner at høringsinstansenes argumentasjon og vurderinger for at kravet om politiattest bør være obligatorisk er relevante og gode og at de veier tyngre enn argumenter som taler for kommunens valgfrihet. Fra departementets ståsted er det viktig å legge til rette for kommunesamarbeid og kommunesammenslåing. Ulike regler fra kommune til kommune kan gjøre det vanskeligere for kommunene å samarbeide om helse- og omsorgsfaglige oppgaver. For blant annet å sikre lik beskyttelse av pasienter og brukere, uavhengig av hvilke kommune de bor eller oppholder seg i eller mottar tjenester fra, foreslår departementet at kravet om politiattest skal være obligatorisk. Lovforslaget endres i tråd med dette.

Departementet vil likevel minne om at innhenting av politiattest ikke er et enerådende virkemiddel. En politiattest skal ikke erstatte gode ansettelsesrutiner, et godt fungerende internkontrollssystem, veiledning og oppfølging av ansatte etc.

6.3 Hvilke straffbare handlinger skal fremgå av attesten

6.3.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsforslaget ble det foreslått at politiattesten skulle gi informasjon om samme straffbare forhold som en barneomsorgsattest, og i tillegg enkelte straffbare forhold om voldslovbrudd og inngrep i den personlige frihet. Departementet holdt åpent spørsmålet om bedrageri og ulike former for vinningskriminalitet også burde fremgå, og etterspurte høringsinstansenes vurdering av spørsmålet.

6.3.2 Høringsinstansenes syn

Det er 31 høringsinstanser som uttaler seg positivt om at opplysninger om vinningskriminalitet bør inngå i politiattesten. Det er Statens helsetilsyn, Politidirektoratet, Fylkesmannen i Oppland, Kripos, Lovisenberg kommunale høyskole, 20 kommuner (Askøy, Bergen, Bodø, Fredrikstad, Grimstad, Hole, Hå, Jevnaker, Lunner, Oslo, Porsgrunn, Ringerike, Rælingen, Stavanger, Stord, Sørum, Time, Trondheim, Tønsberg, Ullensaker)Forsvarets seniorfond, Høgskolen i Østfold, Pasientombudet i Oslo og Akershus. Pårørendeaksjonen, Seniorsaken og Seniorenes fellesorganisasjon. Høringssvaret fra Pasientombudet i Oslo- og Akershus er skrevet på vegne av alle pasientombudene i landet.

Norsk psykologforening mener at vinningskriminalitet ikke bør fremgå av attesten.

Statens helsetilsyn uttaler:

«Statens helsetilsyns erfaring på dette området er at vi i behandlingen av tilsynssaker ser at helsepersonell gjør seg skyldig i tyveri og/eller underslag fra pasienter og brukere. I og med at helsepersonell i den kommunale helse- og omsorgstjenesten i stor grad arbeider i pasientenes/brukernes hjem, og oftest alene, kan man si at «forholdene ligger til rette» for denne type handlinger.

Hvorvidt disse personene har gjort seg skyldig i tyverier/vinningskriminalitet også tidligere, er opplysninger som vi i svært liten grad har tilgang til. Hendelser som tyveri fra pasienter og brukere er forhold som har en svært negativ innvirkning på den allmenne tilliten til helsepersonell og helse- og omsorgstjenesten, i tillegg til at det kan forverre pasienters og brukeres helsetilstand.

Når det gjelder forhold som kan danne grunnlag for tap av autorisasjon etter vilkåret i helsepersonelloven § 57 første ledd, «atferd som anses uforenlig med yrkesutøvelsen», er tyveri og underslag listet opp som aktuelle i lovforarbeidene, altså typisk vinningskriminalitet. Selv om Statens helsetilsyns praksis er restriktiv med hensyn til å tillegge forhold utenfor tjenesten vekt, kan sammenheng i regelverket for helsepersonell tilsi at også vinningskriminalitet anmerkes på politiattesten.

Vi er enig i departementets vurdering om at anmerkning på politiattest om vinningskriminalitet kan hindre resosialisering av tidligere straffedømte. Vi er likevel av den oppfatning at hensynet til pasienters og brukeres sikkerhet samt den tilliten til helsepersonell og helse- og omsorgstjenesten må veie tyngst i denne vurderingen, og at vinningskriminalitet derfor anmerkes på politiattesten.»

Oslo kommune uttaler:

«Det er Oslo kommunes vurdering at vinningslovbrudd bør fremgå av attesten. For øvrig er Oslo kommune enig med departementet i at resosialisering av tidligere straffedømte er en viktig samfunnsoppgave. Av den grunn bør det vurderes en tidsbegrensing i hvor lenge vinningsforbrytelse skal fremkomme av attesten. Når det gjelder tidsbegrensing bør det likevel vurderes om gjentatte forhold knyttet til vinningskriminalitet og om dette var relatert til arbeid og tjenester etter helse- og omsorgsloven bør fremkomme av attesten.»

Kripos uttaler:

«Kripos støtter forslaget om utvidelse av antall straffebud som inntas på denne typen politiattester, både når det gjelder ulike former for legemsfornærmelser/trusler og frihetsberøvelse, samt ulike former for vinningsforbrytelser. Etter vår vurdering er dette et inngrep som er nødvendig i et demokratisk samfunn, og således ikke i strid med menneskerettighetene.

Erfaringsmessig ser Kripos at Politiets enhet for vandelskontroll og attester typisk varsler politidistriktene om overtredelse av de straffebudene som nå innlemmes i den nye politiattesten. Dette viser at det er et reelt behov for å innlemme flere straffebud enn de som nå er hjemlet i politiregisterloven § 39.»

KS mener bestemmelsen om bedrageri i § 270 etter straffeloven av 1902 burde anmerkes, og tilsvarende bestemmelse i § 371 i straffeloven av 2005.

Helsedirektoratet uttaler:

«Helsedirektoratet er enig i at det er viktig å vektlegge at personer som har begått lovbrudd, raskt må kunne komme tilbake til arbeidslivet. Vi vurderer det også slik at risikoen for å ansette personer som har begått vinningskriminalitet (tyveri, underslag og bedrageri), er noe ulik avhengig av hva slags tjenester det er snakk om. For eksempel er opplysninger om begått vinningskriminalitet av større relevans i tilknytning til hjemmebaserte tjenester og institusjoner der pasienter er innlagt over tid, enn i f.eks. sykehustjenester.

Helsedirektoratet er av den oppfatning at hensynet til pasientenes trygghet og tillit til helsevesenet tilsier at vinningskriminalitet bør anmerkes for de som skal arbeide i hjemmetjenesten. Helsedirektoratet er samtidig av den oppfatning at dette ikke bør innføres generelt for alle innen helse- og omsorgstjenesten.

Vi forstår det dessuten slik at noe av bakgrunnen for høringen er å hindre at noen blir utsatte for økonomiske overgrep, og vurderer da at virkemidlene for å møte nettopp dette behovet derfor bør lovfestes.»

Norsk psykologforening fremfører at det ikke er tungtveiende grunner til å innlemme informasjon om vinningsforbrytelser i politiattesten. Foreningen uttaler:

«Vi anerkjenner pasienters behov for trygghet vedrørende sine eiendeler, og da særlig i hjemmetjenesten. Vi mener imidlertid at hensynet til resosialisering må veie tungt. Helse- og omsorgsdepartementet konkluderte i ot.prp. nr. 86 (2005–2006) med at det knytter seg mindre gjentakelsesfare til økonomisk utroskap, og at ofre for slike forbrytelser vil lettere kunne kompenseres gjennom erstatning fra lovovertrederens arbeidsgiver med grunnlag i arbeidsgiveransvaret. Norsk psykologforening mener at disse vurderingene fortsatt står seg og at det ikke er tungtveiende nok grunner til å ha med denne type lovbrudd.»

6.3.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet har nøye vurdert hvilke straffeovertredelser som bør anmerkes på politiattesten. Vi ser at ulike hensyn kan peke i motsatte retninger. Sentrale hensyn departementet har tillagt vekt er hensynet til pasienter og brukere av helse- og omsorgstjenester, blant annet at pasienter og brukere ikke utsettes for handlinger som kan skade og at de skal ha tillit til og kan stole på personell som yter tjenester til dem. Hensynet til den registrerte ivaretas ved at politiattesten ikke skal inneholde flere straffbare forhold enn nødvendig for formålet og at eventuelle anmerkninger på politiattesten i utgangspunktet ikke skal hindre den straffedømte mulighet til å resosialisere seg.

Utgangspunktet for departementets vurdering av hvilke straffbare forhold som bør anmerkes er pasientens og brukerens beskyttelsesbehov. For å gi pasienter og brukere denne beskyttelsen, har departementet vurdert hvilke straffbare lovbrudd som «gjør en person uegnet, […]», og om «manglende utelukkelse vil kunne virke støtende eller motvirke den alminnelige tillit», jf. politiregisterloven § 37 nr. 1 og 2.

Etter departementets vurdering bør de straffbare lovbruddene som i dag skal anmerkes på en barneomsorgsattest, også fremgå av attesten som skal fremlegges ved ytelse av tjenester til andre pasienter og brukere som mottar tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven. Pasienter over 18 år kan være like sårbare og risikoutsatt for seksuelle overgrep som barn.

Voksne pasienter og brukere kan også være sårbare og ha behov for beskyttelse mot andre straffbare handlinger enn seksuelle overgrep. Pasienter og brukere over 18 år er sårbare på andre måter enn barn. Mange voksne pasienter og brukere har behov for heldøgns omsorg og pleie. I motsetning til barn, vil ikke disse i utgangspunktet ha andre voksenpersoner å forholde seg til i det daglige når tjenesten mottas.

I tillegg til straffebud som skal fremgå av en barneomsorgsattest, foreslår departementet å følge opp høringsforslaget om at den nye attesten skal anmerke lovbrudd som gir informasjon om ulike former for legemsfornærmelse/kroppsskade, trusler og frihetsberøvelse. Pasienter og brukere som på grunn av psykisk eller fysisk funksjonsnedsettelse mottar helse- og omsorgstjenester i eget hjem, eller på sykehjem, har særlig behov for trygghet og sikkerhet, ettersom de har nedsatt evne til å beskytte seg selv. Det er av stor betydning at pasienter, brukere, pårørende, samarbeidende helsepersonell og arbeidsgivere kan stole på og ha tillit til helse- og omsorgspersonellet. For å bidra til at pasienter og brukere skal ha tillit til og kan stole på at helsepersonell og eventuelt andre personer som tilbyr dem tjenester ikke skader dem, bør politiattesten også gi informasjon om slike straffeovertredelser.

Hensynet til pasienter og brukere kan videre tilsi at det er like viktig å få kunnskap om straffbare forhold av mindre graverende karakter og «leilighetstyverier», som de mer alvorlige lovbruddene, som enkelte former for vinningskriminalitet og bedrageri. Når tjenestene ytes i private hjem kan anledningen til å kunne begå slike straffbare handlinger være større enn om tjenestene ytes på tjenesteyters kontor. Pasientens og brukerens risiko for å bli utsatt for en straffbar handling kan derfor også være større. I høringsforslaget stilte departementet spørsmål om ulike former for vinningskriminalitet også bør anmerkes på politiattesten. Hovedhensynet mot slike anmerkninger er fare for å hindre resosialisering av tidligere straffedømte ut over hva som er nødvendig for å kunne ivareta pasienters sikkerhet og tillit til helse- og omsorgstjenesten. Departementet var i sterk tvil om spørsmålet og etterspurte derfor ytterligere synspunkter fra høringsinstansene.

I lys av høringsuttalelsene har departementet foretatt en ny vurdering av spørsmålet. Departementet foreslår at informasjon om vinningsforbrytelser (tyveri, underslag og utpressing) og bedrageri skal fremgå av attesten. Departementet ser at nødvendigheten av å få informasjon om vinningsforbrytelser kan være større for personell som skal yte helse- og omsorgstjenester i hjemmet, enn når det ytes tjenester på et fastlegekontor. Departementet mener likevel ikke at dette er tungtveiende nok til å utelate informasjon om slik kriminalitet fra tjenesteytere som yter andre tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven, enn tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 6. Det vil være opp til kommunen/ansettende myndighet å ta stilling til i hvilken grad det er relevant å legge vekt på anmerkninger om vinningskriminalitet eller bedrageri. I dag er det ofte slik at Politiets enhet for vandelskontroll og politiattester gjør politidistriktene oppmerksom på overtredelsene, slik at aktuelt distrikt kan vurdere om opplysningene kan eller bør utleveres til arbeidsgivere i medhold av unntakene fra taushetsplikten i politiregisterloven kapittel 6, for eksempel for å forebygge eller avverge lovbrudd, jf. høringsuttalelsen til Kripos.

Det at økonomiske forbrytelser kan kompenseres gjennom erstatning fra lovovertrederes arbeidsgiver kan, slik departementet ser det, ikke være et tungtveiende argument mot at slike handlinger skal fremgå av en politiattest. Det er grunn til å tro at mange pasienter og brukere vil kvie seg for å fremme et erstatningskrav overfor en tjenesteyter eller vedkommendes arbeidsgiver. Konflikt med tjenesteyter eller vedkommendes arbeidsgiver kan også forverre en pasients eller brukers helse.

Departementet foreslår at følgende straffebud skal inngå i den nye politiattesten i tillegg til de straffbare forhold som i dag skal anmerkes på en barneomsorgsattest (se punkt 3.3.1):

Dette er lovbrudd ansettende virksomhet/arbeidsgiver i den kommunale helse- og omsorgstjenesten bør ha informasjon om i forbindelse med en ansettelse, fordi det kan bety at personen er uegnet til den omsøkte stillingen. Det er opp til arbeidsgiver å vurdere om anmerkningen gjør personen uegnet for stillingen.

Departementet foreslår at overtredelsene skal anmerkes etter politiregisterloven § 40. Det innebærer blant annet at straff på inntil 6 måneder ubetinget fengsel ikke skal opplyses lenger enn 3 år etter at dom er avsagt eller forelegg vedtatt. Videre innebærer det at dom på betinget fengsel eller bot ikke oppgis, dersom lovbruddet er begått av person som var under 18 år mer enn to år før utstedelse av attesten.

Departementet mener at dette, sett i sammenheng med at anmerkninger i seg selv ikke automatisk innebærer yrkesforbud, ivaretar hensynet til resosialisering av tidligere straffedømte, og er godt innenfor rammen av EMK artikkel 8.

Departementet foreslår at kriminalitet, som tyveri, underslag, utpressing og bedrageri, skal fremgå av attesten.

6.4 Avgrensning av tjenesteytere som kan pålegges å fremlegge politiattest

6.4.1 Høringsforslaget

I høringsforslaget ble det foreslått at det i lov skulle presiseres at adgangen til å kreve politiattest ikke skulle omfatte personell som bare sporadisk yter tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven og som i alminnelighet ikke vil være alene med pasienten eller brukeren.

Plikten til å fremlegge politiattest for personell som yter tjenester til barn eller personer med utviklingshemming har en tilsvarende avgrensning.

6.4.2 Høringsinstansenes syn

To høringsinstanser har merknader til presiseringen og en høringsinstans stiller spørsmål knyttet til personell som yter brukerstyrt personlig assistanse (BPA).

Oslo kommune mener:

«[…] det er problematisk med begrepet «i alminnelighet» ettersom dette gir tolkningsrom og dermed mulig økt sikkerhetsrisiko i noen miljøer med mange løst tilknyttede personer (jf. overgrepssaker i idrettsmiljøer). Vi mener at det vil være mer hensiktsmessig med en presis angivelse av hva som defineres med «i alminnelighet» eller eksemplifisere dette nærmere. Alternativt at begrepet tas ut av bestemmelsen.»

Farmasøytisk institutt ved Det matematisk-naturvitenskapelige fakultet ved UiO uttaler:

«Paradokset er at farmasøyter i henhold til politiregisterloven må fremlegge politiattest i henhold til lov som da blir legemiddellovens § 30 a, men denne er begrenset til narkotika. Helsepersonelloven § 20 a gir en tolkningsmulighet ved å si at «[p]likten etter første og annet ledd ikke omfatter personell som bare sporadisk yter slike tjenester og som i alminnelighet ikke vil være alene med barn eller personer med utviklingshemming». Fakultetet mener at begrepet «sporadisk» kan gi rom for uheldige tolkninger. Farmasøyter kan gjennom sin utdanning komme i kontakt med mindreårige og andre sårbare grupper, og det bør derfor ikke være noen tvil om at det bør kreves barneomsorgsattest i tillegg til politiattest for overtredelser av narkotikalovgivningen i henhold til legemiddelloven § 30 a.

Fakultetet mener at plikten til å fremlegge politiattest bør være mer absolutt formulert og ikke kunne avgjøres av den enkelte kommune: kravet om politiattest også for farmasøyter må gjelde ved kontakt med utsatte grupper og ikke kun narkotika.»

Uloba tar opp spørsmålet om personell som yter brukerstyrt personlig assistanse (BPA) skal fremlegge politiattest etter forslaget. Uloba fremfører blant annet:

«Også personer som ikke kan lede sine assistenter selv kan få BPA. Gjeldende lovverk stiller krav om at personer som ønsker å jobbe som personlige assistenter for funksjonshemmede barn og utviklingshemmede må fremlegge politiattest. Uloba ønsker at disse kravene blir beholdt. Uloba har tidligere bedt om tillatelse fra politiet til at arbeidsledere med barn kan innhente politiattester fra assistenter som søker på jobb hos dem. Vi har forklart at grunnen er at assistentene vil tilbringe tid alene med barna. Politiet har sagt nei. Vi ønsker at lovverket skal åpne for at arbeidsledere med barn kan kreve at personer som ønsker å jobbe som assistent framlegger politiattest.»

6.4.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet har vurdert om kravet om politiattest bør omfatte alt personell som yter tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven, eller om kravet bør avgrenses til personell som har en bestemt tilknytning til tjenestemottaker. Formålet med krav om politiattest kan tilsi at politiattesten bør kunne avgrenses til arbeidsforhold/oppdrag hvor personen som yter tjenestene har ansvar eller oppgaver som innebærer at tjenesteyter har personlig kontakt med pasienten eller brukeren (ansikt til ansikt), tjenestene ytes hjemme hos pasienten eller brukeren, eller at tjenesteyter på annen måte kan komme i en situasjon hvor overgrep kan finne sted.

Overgrep mot pasienter og brukere kan i prinsippet forekomme ved all tjenesteutøving etter helse- og omsorgstjenesteloven, bortsett fra ved rent merkantile stillinger, der personellet ikke kommer i direkte personlig kontakt med pasienten eller brukeren. Vurderingstema er hvorvidt tjenesteyter ved utøvelsen av sitt arbeid kan komme i situasjoner med tjenestemottaker der en straffbar handling, som seksual- eller voldslovbrudd mv, inngrep i pasientens eller brukerens personlig frihet eller vinningskriminalitet eller bedrageri kan finne sted.

Departementet vurderer at lovforslagets avgrensing til «personell som bare sporadisk yter tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven» og som «i alminnelighet» ikke vil være alene med pasienten bør opprettholdes. Vilkårene «sporadisk» og «i alminnelighet» i bestemmelsen må ses i sammenheng. Departementet viser til at bestemmelsen blant annet kan omfatte sommervikarer, ekstravakter, elever og studenter eller lignende, jf. Ot.prp. nr. 86 (2005−2006). En ekstravakt for eksempel, vil kanskje kun sporadisk yte kommunale helse- og omsorgstjenester, men vil i alminnelighet være alene med pasienten eller brukeren når tjenestene ytes. Ekstravakten må derfor fremlegge politiattest. Fjerner en vilkåret «i alminnelighet» og beholder «sporadisk» vil innholdet i bestemmelsen endres, blant annet kan det oppstå spørsmål om ekstravakter omfattes av kravet om politiattest. Departementet kan derfor vanskelig se at bestemmelsen blir mer klar ved at en tar bort uttrykket «i alminnelighet». Dersom avgrensningen eventuelt skulle tas bort, eller justeres, måtte en i så fall gjort tilsvarende endring i helsepersonelloven.

Departementet vil presisere at brukerstyrt personlig assistanse (BPA) er en alternativ måte å organisere tjenestene praktisk og personlig bistand på for personer med nedsatt funksjonsevne og som har behov for bistand i dagliglivet, både i og utenfor hjemmet, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav b og § 3-8, se Prop. 86 L (2013−2014). Det betyr at personer som yter slike tjenester må fremlegge politiattest etter forslaget. Spørsmål om bruker skal involveres dersom kommunen eller annen arbeidsgiver mottar en politiattest med anmerkninger omtales under punkt 6.5 nedenfor.

Hvorvidt en farmasøyt skal fremlegge barneomsorgsattest må slik departementet ser det vurderes etter helsepersonelloven § 20 a på samme måte som en gjør for andre helsepersonellgrupper. Departementer legger til grunn at farmasøyttjenester i utgangspunktet ikke er en helse- og omsorgstjeneste etter helse- og omsorgstjenesteloven, og farmasøyter skal derfor i utgangspunktet ikke fremlegge politiattest etter forslaget.

Innholdet i kommunens helse- og omsorgstjeneste er imidlertid ikke statisk. I Innst. 333 S (2014–2015) foreslås at fylkeskommunens ansvar for tannhelsetjenesten overføres til større og mer robuste kommuner. Videre fremgår at det skal utredes nærmere hvordan og når implementeringen skal skje. Overføring av tannhelsetjenesten til kommunene innebærer at personell som yter tannhelsetjenester etter overføringen skal fremlegge politiattest etter helse- og omsorgstjenesteloven. Rent praktisk betyr dette at personell som yter tannhelsetjenester etter overføringen skal fremlegge politiattest etter forslaget her, i stedet for en barneomsorgsattest som i dag.

6.5 Konsekvenser av anmerkninger på politiattesten

6.5.1 Høringsforslaget

Det ble i høringsnotat foreslått at anmerkninger på en politiattest av de nye straffebudene ikke automatisk skal medføre yrkesforbud. Dette innebærer at dersom kommunen eller annen arbeidsgiver mottar en politiattest med merknader, må de vurdere hvilke konsekvenser attesten skal få for søker. Det vil være naturlig å ta utgangspunkt i bakgrunn for anmerkningene og informasjon/kunnskap om hva som er skjedd i tiden etter at det straffbare forholdet ble begått. Det overordnede vurderingstema må være om vedkommende søker er egnet til å utføre de oppgaver han eller hun skal ansettes til, og om det er grunn til å tro at pasienter eller brukere kan ha tillit til og kan stole på vedkommende.

6.5.2 Høringsinstansenes syn

Det var 12 høringsinstanser som uttalte seg positivt at de støttet departementets vurderinger. Det er KS, Fylkesmannen i Oppland. 6 kommuner (Bergen, Drammen Hole, Hå, Jevnaker, Ringerike), Norsk psykologforening, Pårørendeaksjonen, Seniorenes fellesorganisasjon og Seniorsaken.

Norsk psykologforening:

«[…] støtter opp under at kommunen selv kan vurdere hvilke konsekvenser en attest med anmerkning får for søker, dersom krav om politiattest for all helsepersonell blir innført.

Vi er imidlertid bekymret for at politiattesten i realiteten blir et yrkesforbud. Det er derfor av essensiell betydning for Norsk Psykologforening, at lovgiver sørger for retningslinjer eller andre tiltak, som hindrer at det i realiteten blir slik. Vi er opptatt av at hensynet til resosialisering balanseres opp mot behovet for å sikre pasientene. Vi ønsker ikke en tendens i arbeidslivet og i helsetjenestene der de handlinger helsepersonell gjør utenfor tjenestene skal få økende innvirkning på om man kan jobbe som helsepersonell eller ikke. Vi kommer til å følge nøye med på tendensene her.»

Pårørendeaksjonen:

«[…] støtter opp under at den enkelte kommune selv kan vurdere hvilke konsekvenser en attest med anmerkning får for søker. Alle har rett til å gjøre opp for seg og ingen skal dømmes før i retten.

Men er det gjentagelser i både tidligere straffbare forhold og pågående nye saker bør det utvises stort varsomhet og skjønn overfor hvilke grupper den ansatte får jobbe med, og det påhviler et ekstra ansvar overfor ledelsen å være aktsom om dette forholdet. Med økning i demens og andre kognitive sykdommer hos eldre er det ekstra viktig for pårørende og familie at tilliten til de ansatte er sterkest mulig. Det bør de ansatte i helse og omsorgstjenesten også ha interesse av.»

Andre høringsinstanser kommenterer forslaget uten at det fremgår positivt at de støtter det:

Grimstad kommune fremfører:

«Hvorvidt tidligere dom skal være avgjørende for en tilsetting, vil avhenge av stillingens karakter.»

Porsgrunn kommune

«ser det som en fordel at Departementet lager noen føringer knyttet til hva slags forseelser som ikke er forenlig med arbeid innenfor disse tjenestene. Med tanke på det økende antall demente personer og andre sårbare grupper som mottar hjemmetjenester, vil slike politiattester være et godt bidrag til å øke tryggheten i tjenestene, både for brukere, pårørende, arbeidsgivere og ansatte.»

Høgskolen i Østfold uttaler:

«Etter vårt syn kan ikke hensynene til personvern og resosialisering av straffedømte settes opp mot pasienter og brukeres rettssikkerhet i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Departementets forslag til et utvidet krav om politiattest innebærer ikke noe yrkesforbud for de som har anmerkninger på sin attest (slik det fortsatt vil gjøre for de som skal ha omsorg for barn eller utviklingshemmede), og gjør det derfor mulig for kommunen å vurdere søkerens egnethet konkret og individuelt. Etter vårt syn ivaretar dette hensynet til en rimelig balanse mellom arbeidssøkerens interesser og rettssikkerheten for pasienter og brukere, slik at kravet til nødvendighet og forholdsmessighet som bl.a. står sentralt i forhold til inngrep i rettighetene etter EMK art. 8 vil være ivaretatt.»

Uloba

«[…] kan se for seg at en konsekvens av forslaget vil bli at flere tidligere kriminelle som har sonet sin straff blir fratatt muligheten til å yte service til funksjonshemmede med assistansebehov.

[…]

For at BPA skal fungere i tråd med ordningens intensjoner må arbeidsleder selv bestemme hvem som skal assistere seg.»

Trondheim kommune

«mener at det samme yrkesforbudet skal gjelde for den nye politiattesten slik som det er gjeldende i dagens ordning ovenfor barn og utviklingshemmede.»

Statens helsetilsyn mener at det skal være yrkesforbud ved voldslovbrudd, men ikke ved vinningsforbrytelser, som Helsetilsynet foreslår skal anmerkes. Helsetilsynet uttaler:

«Statens helsetilsyn mener, som nevnt over, at politiattesten bør være uttømmende, altså uten tidsbegrensning, også for den del som gjelder voldslovbrudd, slik som listet opp i høringsforslaget. Hensynet til sikkerhet for pasienter og brukere i kommunal helse- og omsorgstjeneste tilsier at tidsbegrensningen på tre år ikke bør gjelde, og at alle lovbrudd anmerkes uten tidsbegrensning. De samme hensyn, nemlig at pasienter og brukere, herunder alvorlig syke, eldre, demente, psykisk syke og andre grupper, ikke skal utsettes for handlinger som kan skade, og hensynet til tillit til personellet, tilsier yrkesforbud også ved voldslovbrudd.

Når det gjelder vinningsforbrytelser, som vi foreslår anmerkes på politiattesten, er vi av den oppfatning at attesten er ordinær (tidsbegrenset) for denne type lovbrudd. Arbeidsgivere må, på bakgrunn av det kriminelle forholdets art og omfang, vurdere om det er forsvarlig å benytte vedkommende til de aktuelle arbeidsoppgavene. Det antas at formålet med å sikre pasienters og brukeres tillit til helsepersonellet ikke veier like tungt for denne type lovbrudd når de ligger lenger tilbake i tid.»

Helsedirektoratet stiller spørsmål ved om ikke yrkesforbud også bør innføres for ansatte som arbeider med andre utsatte pasient- og brukergrupper. Direktoratet uttaler:

«Vi kan ikke se at det er grunn til å overlate til kommunal diskresjon om personer med alvorlige anmerkninger skal kunne jobbe pasient- og brukerrettet i forhold til grupper som kan ha like liten mulighet til å beskytte seg selv mot overgrep, som det barn og unge har.»

6.5.3 Departementets vurderinger og forslag

Det er mange personer som av en aller annen grunn har kommet skjevt ut i livet. Mange kan ha hatt en vanskelig oppvekst eller opplevd vanskelige livssituasjoner som har gjort at en har tatt noen dårlige valg og begått straffbare handlinger. Den straffbare handlingen kan aldri bli ugjort. Det betyr imidlertid ikke at en skal la en straffbar handling få betydning for all fremtid. Muligheten til å kunne legge ting bak seg og begynne på nytt er en forutsetning for at mennesker kan utvikle seg og få et godt og tilfredsstillende liv. Hensynet til re-sosialisering av alle dem som aldri kunne tenke seg å begå en ny straffbar handling er av sentral betydning i et humanitært samfunn. En alminnelig regel om yrkesforbud vil innebære at en legger avgjørende vekt på en tidligere straffedom, og at en ikke innser at mennesker kan endre seg.

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet. Det betyr at eventuelle merknader av de nye straffebudene på politiattesten ikke uten videre skal innebære yrkesforbud.

Dersom kommunen eller annen arbeidsgiver mottar en politiattest med merknader, må de vurdere om og eventuelt hvilke konsekvenser anmerkningene skal få for søkers jobbtilbud. Et naturlig utgangspunkt vil være at arbeidsgiveren vurderer anmerkningene i lys av informasjon/kunnskap om hva som er skjedd i tiden etter at det straffbare forholdet ble begått. Det overordnede vurderingstemaet må være om vedkommende søker er egnet til å utføre de oppgaver han eller hun skal ansettes til, og om det er grunn til å tro at pasienter eller brukere kan ha tillit til og kan stole på vedkommende.

Departementet antar at i mange tilfeller så vil søkere allerede under jobbintervjuet informere kommunen/arbeidsgiver om at han eller hun kommer til å levere en attest med anmerkninger. Partene vil da få anledning til å snakke sammen om eventuelle utfordringer søker vil kunne møte og viktigheten av åpenhet og tillit i arbeidsforholdet.

I BPA ordningen kan kommunen selv ha arbeidsgiveransvaret for BPA assistentene eller den kan tilby arbeidsgiveransvaret til private aktører. Arbeidsgiveransvaret kan også tilbys den enkelte bruker. Uansett hvem som har arbeidsgiveransvaret er det en forutsetning at bruker deltar i tilsettingsprosessen, se Prop. 86 L (2013−2014). Departementet forutsetter derfor at bruker involveres i kommunens eller andre arbeidsgiveres vurdering av spørsmålet om en søker er egnet til å utføre de oppgaver han eller hun skal ansettes til, og om brukeren kan ha tillit til og kan stole på vedkommende.

6.6 Endringer i dagens krav om fremleggelse av politiattest

6.6.1 Høringsforslaget

En del helsepersonell i helse- og omsorgstjenesten plikter allerede i dag å fremlegge politiattest. Dette gjelder personell som skal yte tjenester til barn og til personer med utviklingshemming. Høringsforslaget innebar at kravene til politiattest ville ha blitt forskjellig i kommuner som innførte et krav om politiattest i egen kommune, og kommuner som ikke innførte et slikt krav. I kommuner som ikke ville ha innført krav om politiattest, ville gjeldende rett ha blitt videreført uendret.

Personell som bare yter tjenester til barn skulle fortsatt fremlegge en såkalt barneomsorgsattest, jf. kapittel 3. Det ble ikke foreslått endringer i dette kravet.

Personell som både yter tjenester til barn og personer over 18 år, skulle bare fremlegge den nye typen attesten. De trengte ikke fremvise en såkalt barneomsorgsattest i tillegg, fordi all informasjon som fremgår av en barneomsorgsattest fanges opp av den nye attesten.

Personell som bare yter tjenester til personer med utviklingshemming skulle fremlegge den nye typen attesten.

Det ble ikke foreslått automatisk yrkesforbud for tjenesteyter som fremlegger politiattest med anmerkninger. Dagens yrkesforbud som gjelder noen bestemte straffbare forhold der tjenestemottaker er barn eller personer med utviklingshemming ble videreført uendret.

6.6.2 Forslag om kun en type politiattest i den kommunale helse- og omsorgstjenesten

Det ble i høringsnotatet forutsatt at det nye kravet om politiattest ikke skulle omfatte personell som bare skal yte tjenester til barn.

6.6.3 Høringsinstansenes syn

Flere sentrale høringsinstanser, blant annet Pasientombudet i Oslo og Akershus som svarer på vegne av alle landets pasientombud, Politidirektoratet og Kripos argumenterer for at det bare bør være en type politiattest i den kommunale helse- og omsorgstjeneste, og at dagens regler om politiattest for personell som skal yte tjenester til barn og personer med utviklingshemming bør utvides mht. til straffebud som kan inntas på attesten.

Kripos uttaler:

«Reguleringen av politiattester er til dels svært fragmentert og overlappende, noe som tidvis kan skape både uklarheter og gjøre lovgivningen unødvendig komplisert. Kripos er, som det fremgår over, av den klare oppfatning at det bør gjøres obligatorisk å innhente politiattest etter den foreslåtte § 5-4 b i helse- og omsorgstjenesteloven. Under den forutsetning at departementet skulle falle ned på en slik løsning, er Kripos videre av den oppfatning at det bør vurderes, både av lovtekniske og pedagogiske hensyn, å utforme en felles bestemmelse, eller som minimum likelydende bestemmelser, som ivaretar både krav om politiattest ved ytelse av tjenester til barn, personer over 18 år med utviklingshemming og øvrige pasienter og brukere over 18 år som ytes helse- og omsorgstjenester. Kripos kan ikke se at det gjør seg gjeldende gode grunner for å skille på behovet for politiattester for disse gruppene, dersom ordningen gjøres obligatorisk for alle mottakere. Heller ikke fremstår det som fornuftig å differensiere på overtredelse av angitte straffebud i disse situasjonene. Rett nok kan det være enkelte lovbrudd som er mer relevante for pasienter og brukere over 18 år, men det kan tilsvarende relevant i konkrete tilfeller. Hensynet til ivaretakelse også av personer under 18 år, bør etter Kripos oppfatning veie tyngre enn behovet for å skille på gitte bestemmelser. Det vil uansett være opp til kommunen selv i hvilken grad det er relevant å legge vekt på en anmerkning på en politiattest.»

Politidirektoratet uttaler:

«Utvidelsen av hvilke lovbrudd som skal anmerkes på politiattest til bruk ved tjenesteyting i helse- og omsorgssektoren er lovbrudd som etter departementets vurdering kan gjøre en person uegnet til å yte helse- og omsorgstjenester og som det kan være grunn til å beskytte pasienter og brukere mot. Personell som bare yter helse- og omsorgtjenester til barn skal likevel fortsatt bare fremlegge en barneomsorgsattest. Begrunnelsen for ikke å utvide innholdet i politiattester for personell som skal yte tjenester overfor barn synes å være at innholdet i barneomsorgsattester gjelder på tvers av departementale sektorer og at innholdet i barneomsorgsattester er gitt i politiregisterloven § 39, og dermed skal være likt.

Det stilles spørsmål ved begrunnelsen for at voksne pasienter og brukere skal gis bedre vern enn barn, mot personer som har begått lovbrudd listet opp ovenfor. Det vises for eksempel til at de langt fleste reaksjoner i saker om vold mot barn gis etter straffeloven (1902) § 228 og § 229 første straffalternativ, også der § 232 om særdeles skjerpende omstendigheter kommer til anvendelse. Særlig gjelder dette i saker som etterforskes etter § 219 om mishandling i nære relasjoner og der strenge beviskrav gjør at forholdet må nedsubsumeres. Dersom man ønsker å gi barn samme beskyttelse mot omsorgspersoner som har begått legemskrenkelser, utøvd trusler og andre forbrytelser mot den personlige frihet, gjøres dette ved å endre innholdet i politiregisterloven § 39, for så å henvise til denne i helse- og omsorgstjenesteloven § 5-4 og helsepersonellene § 20 a.

Selv om innholdet i politiregisterloven § 39 er gitt som bidrag til å forhindre at personer begår overgrep mot eller har skadelig innflytelse på mindreårige, er det ingenting i veien for at også andre grupper enn barn kan gis samme beskyttelse, ved å vise til innholdet i bestemmelsen.

Forslaget til tre bestemmelser om ulike politiattester kan etter dette erstattes av en felles bestemmelse i lovens § 5-4. Dette vil også bidra til at regelverket blir enklere å administrere for helse- og omsorgssektoren, for arbeidstakerne, og dermed at forvaltningen av utstedelse av politiattester blir mer effektiv.»

Pasientombudene foreslår:

«at det utarbeides likelydende lovbestemmelser, der det stilles krav om én type politiattest som gjelder for alle disse områdene. Vi kan ikke se at det er tungtveiende grunner for å unnta de lovovertredelser som omtales i høringens kapittel 4.3, fra en barneomsorgsattest eller en attest for personer som yter tjenester til funksjonshemmede over 18 år. Barn og funksjonshemmede over 18 år er minst like sårbare som andre voksne som mottar denne type tjenester og har klart et like stort beskyttelsesbehov. Et slikt skille mellom hvilke opplysninger som innhentes vil derfor fremstå som kunstig, samtidig som en likelydende bestemmelse om hva en slik politiattest skal inneholde, vil lette praksisen for de ulike tjenestesteder/kommuner.»

KS uttaler at det er mindre grunn til å skille mellom de tilfeller der mottaker av tjenestene er over eller under 18 år dersom tjenestene gjøres obligatorisk.

6.6.4 Departementets vurderinger og forslag

Som det fremgår av punkt 6.2, foreslår departementet at kravet om politiattest blir obligatorisk for personell som yter tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven. Med denne forutsetning vurderer departementet at alle personer som i dag må fremlegge barneomsorgsattest, i den kommunale helse- og omsorgstjeneste, i stedet bør fremvise samme type attest som personell som skal yte tjenester til personer over 18 år. Det vil si at alle som yter tjenester skal fremlegge samme type attest, uavhengig av om de yter tjenester til bare barn eller til både barn og voksne.

Flere høringsinstanser har gitt innspill som støtter en slik løsning, jf. ovenfor i punkt 6.6.3. Forhold som taler for en slik løsning er blant annet hensynet til et mer enklere/oversiktlig regelverk og at en type attest er enklere å håndtere, både for den enkelte kommune, politiet som utsteder attesten og tjenesteyter som skal fremlegge den.

Innføring av én type attest vil innebære at noen flere straffebud (voldsbruk, inngrep i den personlige frihet, tyveri, underslag, utpressing og bedrageri) vil omfattes av attesten for tjenesteytere som bare yter tjenester til barn (som ikke lider av utviklingshemming). Personer som yter tjenester, til både barn og voksne eller til personer med utviklingshemming skulle også etter høringsforslaget fremlegge den noe mer omfattende politiattesten. Departementet antar at det er relativt få kommuner, om noen, som skiller mellom personell som yter tjenester til barn og til barn med utviklingshemming. Endringen i lovforslaget kan derfor antas å få liten praktisk betydning.

Høringsnotatet omfattet ikke krav om politiattest i spesialisthelsetjenesten. Departementet har ikke mottatt henvendelser om at det er behov for et utvidet krav om politiattest i spesialisthelsetjenesten og spørsmålet er ikke vurdert. Det betyr at det vil være ulike krav til en politiattest som fremlegges i spesialisthelsetjenesten fra personell som yter tjeneste til kun barn sammenlignet med den som må fremlegges i den kommunale helse- og omsorgstjenesten.

I dag er den offentlige tannhelsetjeneste en fylkeskommunal tjeneste. Som følge av kommunereformen tas det sikte på å overføre ansvaret for tannhelsetjenesten til kommunene fra 2020. I mellomtiden vil politiattest for tannhelsepersonell fortsatt reguleres i tannhelsetjenesteloven og helsepersonelloven som i dag. Foreliggende lovforslag innebærer at personell som yter tannhelsetjenester etter tannhelsetjenesteloven etter overføringen til kommunen skal fremlegge politiattest med samme innhold som den øvrige kommunale helse- og omsorgstjenesten.

6.7 Utvidet politiattest

6.7.1 Høringsforslaget

I høringsnotatet ble det foreslått at attesten som skal fremlegges skal være utvidet. En utvidet attest innebærer at også verserende saker anmerkes. Verserende saker er siktelser, tiltaler og ilagte reaksjoner som ikke er rettskraftig.

6.7.2 Høringsinstansenes syn

Få høringsinstanser har knyttet konkrete merknader til kravet om at politiattesten skal være utvidet.

Statens helsetilsyn er

«enig i at attesten er utvidet, slik at det på attesten anmerkes både om personen er siktet, tiltalt, har vedtatt forelegg eller er dømt for overtredelse av de angitte straffebestemmelsene.»

Høgskolen i Oslo og Akershus og to kommuner (Porsgrunn og Stavanger) uttaler positivt at de støtter forslaget. Porsgrunn kommune uttaler:

«Det er et sterkt ønske om at den foreslåtte lovendringen fører fram til en uttømmende og utvidet politiattest. Slik vil det kunne avdekkes hendelser tilbake i tid, f.eks. vinningskriminalitet med fengselsstraff som ikke vil komme fram på en ordinær politiattest, og samtidig får vi informasjon om det er saker som ikke er avgjort i rettssystemet.»

Norsk psykologforening ser en utvidet attest som særlig inngripende. Foreningen uttaler:

«Vi anerkjenner at det er grunnlag for dette i barneattesten som omhandler overgrep mot barn, hvor det er særs viktig å være føre var. Vi mener imidlertid at det ikke er grunnlag for et så inngripende tiltak når det gjelder arbeid med voksne. I utgangspunktet mener vi at ingen saker som ikke er rettskraftig avgjort, bør fremkomme i politiattest for voksne. Subsidiært mener vi at i hvert fall ikke saker som ikke er rettskraftig avgjort som omhandler vinningskriminalitet bør fremkomme av politiattesten.»

Advokatforeningen er ikke enig i at politiattesten som fremlegges skal være utvidet. Etter Advokatforeningens syn:

«skal kun rettskraftig dom eller forelegg tas med i vandelsattest. Uskyldspresumsjonen etter EMK artikkel 6 setter her et absolutt vern mot at opplysninger om anklager kan tas med i vandelsattest.»

Fagforbundet som heller ikke støtter forslaget om politiattest i utgangspunktet uttaler:

«[…] det svekker enkelte lovovertrederes mulighet til å re – sosialiseres i samfunnet etter endt soning. Dette forsterkes ved [.] at forhold som ikke er gjort rettskraftig, også skal inkluderes i politiattesten.»

6.7.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet ser at et krav om at politiattesten er utvidet kan være inngripende for den enkeltes personvern, og særlig for personer som er uskyldig siktet for en straffbar handling som skal inngå i attesten. Hvis en person er uskyldig siktet i en sak som er under behandling i retten, kommer det ikke frem i en utvidet politiattest at vedkommende er uskyldig. At vedkommende er uskyldig kommer først fram når saken er rettskraftig og vedkommende har blitt frifunnet. En utvidet politiattest kan derfor medføre at en søker blir «tvunget» til å ta opp det eventuelle straffbare forholdet, for eksempel i et jobbintervju. Først når siktelsen frafalles eller når dom er falt i saken og vedkommende er blitt kjent uskyldig, kan han eller hun fremvise en politiattest uten anmerkninger. For å slippe å få en politiattest med anmerkninger kan dette bety at personer som vet at de er uskyldig siktet avventer med å søke stillinger inntil dom er falt i saken.

Departementet presiserer at enhver som er siktet og eventuelt tiltalt for en straffbar handling skal antas uskyldig inntil «skyld er bevist etter loven.»

Dette betyr imidlertid ikke at informasjon om eventuelle siktelser, tiltaler eller dommer ikke bør anmerkes på en politiattest. Departementet mener at dette er en type informasjon som er relevant for en arbeidsgiver å få. For søker vil det være særlig uheldig dersom arbeidsgiver får kunnskap om en verserende sak, eller om at vedkommende har vært under straffeforfølgning fra andre. Etter departementets vurdering kan manglende åpenhet om et slikt forhold fra søkers side lett lede til manglende tillitt/mistillit til arbeidstaker.

Politiregisterloven og politiregisterforskriften har regler om hvordan verserende saker skal anmerkes. Ved anmerkning av tiltale skal for eksempel anmerkningen gi informasjon om hva tiltalen gjelder, hvilke lovbrudd, og tidspunkt for overtredelsen. Videre skal det fremgå hvem som har tatt ut tiltale, datoen for tiltale, og om saken er berammet eller når den antas å bli avholdt. Det vises til politiregisterforskriften § 31-3.

6.8 Andre spørsmål knyttet til kravet om politiattest

6.8.1 Fornyet politiattest

To høringsinstanser tar opp spørsmålet om det ikke bør innføres krav om fornyet attest.

Rælingen kommune uttaler:

«Kommunal arbeidsgiver har oftest overvekten av ansatte i yrker som krever tett kontakt med barn, eldre og/eller andre svake grupper. Dette er mennesker som har behov for trygghet og sikkerhet i stor grad, og som arbeidsgiver har et stort ansvar for. Arbeidsgiver bør gis muligheten til å kreve fornyet politiattest i denne typen yrker for samtlige ansatte etter bestemte intervaller (eksempelvis hvert 3. eller 5. år). At arbeidsgiver kan be om tilleggsopplysninger etter politiregisterloven § 43 fordrer at arbeidsgiver har mistanke om lovbrudd begått av enkelte ansatte, noe som ikke alltid vil være tilfelle.

Dette er spesielt viktig for arbeidsgiver gitt at politiet ikke nødvendigvis har varslingsplikt til arbeidsgiver hvis arbeidstaker begår lovbrudd. Ved lovbrudd som gir yrkesforbud ønsker Rælingen kommune at politiet varsler arbeidsgiver. Samtidig oppleves det som vanskelig all den tid arbeidstakerregisteret krever at ansatte som har mer enn to uker permisjon fra stillingen sin meldes ut av arbeidstakerregisteret.»

Pasient- og brukerombudet uttaler:

«Formålet med lovendringen er blant annet å bedre sikkerheten for personer som «i større eller mindre grad [vil] være ute av stand til å forsvare seg mot uønskede handlinger», jf. avsnitt 3 i høringsnotatets punkt 4.2. Vi mener dette tilsier at departementet også bør vurdere krav om fornyet attest med jevne mellomrom, for eksempel hvert tredje år.»

Politiregisterloven åpner ikke for utstedelse av fornyet politiattest til samme formål. Det finnes imidlertid regler som åpner for at politiet kan kommunisere nye eller oppdaterte opplysninger etter at politiattest er utstedt, jf. politiregisterloven § 43. Bestemmelsen gir brukerne av tidligere utstedt politiattest, det vil si arbeidsgivere mv., adgang til å få utlevert nye opplysninger fra politiet i samsvar med hjemmelsgrunnlaget for utstedelse av den opprinnelige attesten, der arbeidstaker for eksempel får mistanke om at arbeidstaker har begått straffbare forhold etter at attesten ble utstedt. Rent praktisk innebærer dette at for tjenesteytere som har fremlagt en barneomsorgsattest etter dagens regelverk og fortsatt har denne stillingen, vil ikke bruker/arbeidsgiver få opplysninger om straffbare forhold som skal inngå i attesten etter det nye forslaget.

Politiet har imidlertid mulighet til å utlevere opplysninger dersom det er nødvendig for å forebygge eller avverge lovbrudd, jf. politiregisterloven § 27, og etter omstendighetene kan opplysninger også utleveres kun i mottakers interesse. Politiregisterloven § 30 åpner for at opplysninger kan utleveres til offentlige organer i deres interesse dersom utleveringen er nødvendig for å fremme mottakerorganets oppgaver etter lov eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte. I politiregisterforskriften § 9-6 nr. 3 er det vist til at opplysninger blant annet kan utleveres til virksomheter som yter tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven. Bestemmelsene pålegger imidlertid ikke politiet noen plikt til å utlevere opplysninger.

6.8.2 Ikrafttredelse

Det nye kravet om politiattest vil gjelde ved tilbud om stillinger/oppdrag eller avtaleforhold fra lovhjemmelen trer i kraft. En eventuell mistanke om at en ansatt, eller en som har inngått avtale med kommunen om å yte en tjeneste etter helse- og omsorgstjenesteloven, har begått straffbare forhold før lovhjemmelen trer i kraft, gir ikke grunnlag for å innhente politiattest etter det nye hjemmelsgrunnlaget.

Departementets forslag innebærer at personell som yter tannhelsetjenester skal fremlegge politiattest etter tannhelsetjenesteloven før tannhelsetjenesten formelt er overført til kommunen.

6.8.3 Forholdet til universitets- og høyskoleloven

Forskrift om opptak til høyere utdanning § 6-1(1) til (3) fastslår:

• «(1) Søkere til utdanninger hvor studenter kan komme i kontakt med mindreårige som del av klinisk undervisning eller praksisstudier, skal legge frem politiattest som nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd i forbindelse med opptak.

• (2) Hvis det er gitt særlige regler om politiattest for bestemte typer yrkesutøving, gjelder disse tilsvarende for studenter som deltar i praksisstudier eller klinisk undervisning.

• (3) Den enkelte utdanningsinstitusjon må vurdere om utdanningene de tilbyr omfattes av første ledd eller andre ledd og kreve fremlagt politiattest av studenter til disse utdanningene.»

Departementet antar at politiattest etter andre ledd i denne forskriftene, etter herværende forslag er vedtatt, vil omfatte helsepersonellstudier der klinisk praksis i den kommunale helse- og omsorgstjenesten er en obligatorisk del av utdanningsløpet.