3 Studentenes rettigheter og plikter

3.1 Vitnemål

3.1.1 Gjeldende rett

I fagskoleloven § 5 tredje ledd gis departementet hjemmel til å gi forskrift om blant annet et felles vurderingsuttrykk ved eksamen, prøve, bedømmelse av oppgave eller annen vurdering. Departementet fastsatte 1. august 2013 forskrift om fagskoleutdanning, hvor det blant annet er regler om felles vurderingsuttrykk, jf. forskriften § 4. Ut over dette, og etter krav fastsatt av NOKUT om blant annet vitnemål i fagskoletilsynsforskriften § 3-1 første ledd bokstav e, er det etter dagens regler opp til den enkelte fagskole å bestemme hvordan de faglige kravene skal dokumenteres.

3.1.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringsnotatet at fagskolene skal utstede vitnemål om fullført fagskoleutdanning, og at NOKUT kan fastsette nærmere krav til vitnemålets innhold. Departementet viste til at fagskolene også kan utstede annen dokumentasjon om fagskoleutdanning i de tilfellene fagskoleutdanningen ikke er fullført, men der studenten for eksempel har tatt enkelte emner.

3.1.3 Høringsinstansenes syn

Forslaget om at fagskolene skal utstede vitnemål om fullført fagskoleutdanning får bred støtte blant høringsinstansene. Det er noen instanser som ønsker å lovfeste bruk av en vitnemålsmal med tilhørende gradsbetegnelse utarbeidet av Nasjonalt Fagskoleråd og NOKUT.

Rådet for offentlige fagskoler (RFF) og Forum for fagskoler (FFF) viser til at alle fagskoleorganisasjonene har vedtatt at både vitnemålsmalen og gradsbetegnelsen skal tas i bruk, og den er derfor blitt en standard i fagskolesektoren. Disse anbefaler derfor at malen blir fastsatt som formell vitnemålsmal. Disse foreslår videre at Vocational Diploma lovbestemmes som gradsbetegnelse for fagskoleutdanning.

Trondheim fagskole etterlyser en nasjonal database over gyldige vitnemål fra fagskoler.

3.1.4 Departementets vurdering

Etter departementets vurdering bør fagskolestudentene ha lovfestet rett til vitnemål ved fullført fagskoleutdanning.

Departementet merker seg at flere høringsinstanser også ønsker å lovfeste bruk av en vitnemålsmal med tilhørende gradsbetegnelse utarbeidet av Nasjonalt Fagskoleråd og NOKUT. Departementet mener det ikke er riktig at departementet fastsetter en slik mal. Etter departementets syn er det viktig at malen reflekterer ulike fagskolers behov, og det er derfor hensiktsmessig at malen kan endres hvis det avdekkes nye behov. Departementet mener derfor at det er fornuftig at Nasjonalt fagskoleråd utarbeider en slik mal. Fagskolene står for øvrig også fritt til å bestemme vitnemålets innhold og utforming i tråd med det som fremgår av lov og forskrift. De kan også utstede annen dokumentasjon om fagskoleutdanning i de tilfellene fagskoleutdanningen ikke er fullført, men der studenten for eksempel har tatt enkelte emner. Dette vil kunne være karakterutskrift, bevis eller annen dokumentasjon for spesialiseringsemner eller lignende. I forskrift om fagskoleutdanning §§ 2 og 3 fremkommer det nærmere bestemmelser om vitnemålet.

Departementet mener det ikke er hensiktsmessig å lovfeste Vocational Diploma som en gradsbetegnelse for fagskoleutdanning. Spørsmålet om gradsbenevnelse vil imidlertid bli omtalt i stortingsmeldingen om fagskolene, som vil bli lagt frem høsten 2016.

Når det gjelder innspillet om å opprette en vitnemålsdatabase for fagskolesektoren, viser departementet til at et forslag om å opprette en nasjonal vitnemål- og karakterportal for universitets- og høyskolesektoren allerede har vært på høring og skal behandles i Stortinget (Prop. 81 L (2015–2016)). Portalen er en tjeneste for digital, tidsbegrenset tilgjengeliggjøring av vitnemål og karakterer fra utdanningsinstitusjoner. Systemet skal sikre sannferdig informasjon om vitnemål og karakterer, og hindre bruk av forfalskede vitnemål og karakterutskrifter. Departementet vil i første omgang etablere den nasjonale vitnemål- og karakterportalen for universitets- og høyskolesektoren. Departementet vil vurdere om det på sikt vil kunne bli aktuelt med et tilsvarende system for fagskolene, eller om fagskolene skal innlemmes i portalen for universiteter og høyskoler.

Departementet mener at begrunnelsen og merknadene gitt i forarbeidene til de aktuelle bestemmelsene i universitets- og høyskoleloven, bør legges til grunn i den grad de passer på fagskolelovens område.

Det vises til lovforslaget § 5.

3.2 Eksamen, sensur og klage

3.2.1 Gjeldende rett

Eksamen og sensur

Fagskoleloven inneholder ikke detaljerte bestemmelser knyttet til avsluttende vurdering, eksamen og sensur. I § 5 annet ledd står det: «Tilbyder skal gi studentene en avsluttende vurdering og sørge for at studentene får dokumentert avsluttende vurdering og fullført utdanning. Studentenes kunnskaper og ferdigheter skal bli prøvd og vurdert på en faglig betryggende måte. Vurderingen av studentene skal bidra til å sikre det faglige nivået ved vedkommende utdanning.» Det er altså tilbyder av fagskoleutdanningen som har ansvaret for den avsluttende vurderingen.

I Ot.prp. nr. 32 (2002–2003) Om lov om fagskoleutdanning, side 20, står det at det er fagmiljøene som har de beste faglige forutsetningene for å utarbeide retningslinjer for vurderingen innenfor sine fagområder, der det også kan tas hensyn til internasjonale konvensjoner og bransjenormer. En avsluttende vurdering fra en offentlig eller en privat fagskole vil være et enkeltvedtak, og forvaltningslovens regler om begrunnelse og klage vil gjelde tilsvarende.

Til sammenligning stiller universitets- og høyskoleloven § 3-9 blant annet krav til vurderingen av studentenes ferdigheter og til sensorer og oppnevning av disse. Bestemmelsen regulerer videre når sensuren skal foreligge etter avgitt eksamen, mens det i femte ledd oppstilles rettigheter i forbindelse med en eventuell ny sensurering etter klage. I bestemmelsens syvende ledd gis styret anledning til selv å fastsette forskrift om avleggelse og gjennomføring av eksamener og prøver.

Klage

Fagskoleloven § 7 regulerer ulike sider ved klagebehandling av enkelte avgjørelser i forbindelse med studentens forhold til fagskolen, samt fagskolelovens forhold til forvaltningsloven. I bestemmelsens annet ledd fastsettes det at avgjørelse om opptak, avsluttende vurdering, bortvisning, utestenging, utvisning og andre disiplinærsanksjoner skal behandles etter reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven. Av § 7 tredje ledd fremgår det at enkeltvedtakene som er oppregnet i annet ledd, skal kunne påklages til styret eller en særskilt klagenemnd.

Av forskrift til forvaltningsloven 15. desember 2006 nr. 1456 § 32 følger det at bedømmelse av prøve, eksamen eller andre prestasjoner ved skole eller annen undervisningsinstitusjon eller ved særlige prøveorgan bare kan påklages etter særskilte forskrifter. For fagskolenes vedkommende innebærer dette regler fastsatt av den enkelte fagskole.

NOKUT har utarbeidet en veileder fastsatt 12. desember 2013 som gir retningslinjer for utarbeidelse av fagskolens reglement. Retningslinjene er også grunnlaget for NOKUTs godkjenningsordning. Tilbyder er pliktig til å utarbeide en forskrift for hver fagskole som omfatter utdanningstilbudet, og som viser studentenes og tilbyders rettigheter og plikter.

3.2.2 Høringsforslaget

Departementet viste i høringsnotatet til at det er behov for å presisere reglene om eksamen og sensur. Til sammenligning har universitets- og høyskoleloven §§ 3-9, 5-2 og 5-3 regler som gir studentene flere og tydeligere rettigheter enn i fagskoleloven. For å få et mest mulig enhetlig regelverk for studenters rettigheter, foreslo departementet endringer i fagskoleloven som i det vesentlige tilsvarer reglene i universitets- og høyskoleloven. I universitets- og høyskoleloven § 3-9 stilles det krav til vurderingen av studentens ferdigheter og til sensorer og oppnevning av disse. Bestemmelsen regulerer blant annet når sensuren skal foreligge etter avgitt eksamen, og hvilke rettigheter studentene har i forbindelse med en eventuell ny sensur etter klage. Dette er reguleringer som departementet mener også bør gjelde for fagskolestudenter og er foreslått lovfestet i fagskoleloven.

Departementet foreslo regler om avsluttende vurdering, eksamen og sensur, klage over formelle feil ved eksamen samt klage over karakterfastsetting.

3.2.3 Høringsinstansenes syn

De fleste av høringsinstansene som har kommentert forslagene om å lovfeste regler om eksamen og sensur, støtter forslagene.

Norske Fag- og Friskolers Landsforbund (NFFL) og Rådet for offentlige fagskoler (RFF) er ikke enige i forslaget om at styret skal være ansvarlig for oppnevning av sensor ved eksamen eller annen summativ vurdering.

NFFL uttaler følgende:

«NFFL er ikke enig i forslaget om at styret er ansvarlig for oppnevning av sensor ved eksamen eller annen summativ vurdering. Vi mener at dette skal være en oppgave knyttet til rektor som skolens faglige leder. Det må ligge i kompetansekravet for en rektor/skoleleder at denne er kvalifisert til å vurdere hvem som tilfredsstiller krav til å være sensor. NFFL mener dessuten at skolens rektor er ansvarlig for å kvalitetssikre at sensorene har tilstrekkelig vurderingskompetanse og innsikt i skolens faglige konsept til å utføre et forsvarlig sensorarbeid.»

RFF skriver at rådet støtter at sensor skal være ekstern, men de ser det ikke som hensiktsmessig at disse oppnevnes av styret, fordi sensorene skal ha en faglig vurdert kompetanse. Rådet mener derfor at det er mer hensiktsmessig at egne eksamensansvarlige ved fagskolen sørger for oppnevningen av eksterne sensorer.

RFF,Nasjonalt fagorgan for kompetansepolitikk (VOX) og Nasjonalt utvalg for teknisk fagskoleutdanning (NUTF), Forum for fagskoler, Troms fylkeskommune og enkelte fagskoler viser til at fagskoleutdanningen tilbyr utdanninger med ulike pedagogiske opplegg som igjen vil gjenspeile mange vurderings- og eksamensformer. RFF uttaler:

«Fagskoleutdanningen tilbyr utdanninger med ulike pedagogiske opplegg som igjen vil gjenspeile mange ulike vurderings- og eksamensformer. Spesielt utbredt er prosessvurderinger og mappevurderinger som bygger på en kontinuerlig vurdering gjennom hele skoleåret, og som gir studentene mulighet til å forbedre seg underveis i prosessen. Denne vurderingen foretas dermed av flere fagpersoner knyttet til et tverrfaglig emne. Vi er ikke trygge på at formuleringen, slik den er foreslått i den nye lovteksten, ivaretar slike vurderingsformer.

Prinsippet om prosessvurdering i de ulike emner, er en vurdering som gjøres kontinuerlig og underveis, og som skal sørge for at den endelige vurderingen skal gi uttrykk for hva studenten kan ved avsluttet emne, altså oppnå sitt læringsutbytte. I den sammenheng vil det ikke være mulig å benytte ekstern evaluering da dette vil bety at en «sensor» må følge kandidatene gjennom hele utdanningsprosessen.

Fagskoleutdanningen har derfor vurderinger på vitnemålet som ikke fremkommer på grunnlag av enkelttesting/prøver/eksamen.»

Fagskolen Oslo Akershus, Forum for fagskoler og Fagskolen Vea mener at det er hensiktsmessig med to sensorer, hvorav én ekstern, også ved vanlig sensur.

3.2.4 Departementets vurdering

Eksamen og sensur

Departementet mener at studenter ved fagskoler bør ha tilsvarende rettigheter som studenter har etter universitets- og høyskoleloven. Etter departementets vurdering bør det være et mest mulig enhetlig regelverk om studenters rettigheter, slik at fagskoleloven tilsvarer reglene i universitets- og høyskoleloven. Departementet merker seg at det er bred støtte for å lovfeste studentenes rettigheter.

Styret gis hjemmel til selv å fastsette forskrift om avleggelse og gjennomføring av eksamener og prøver. Fagskolen vil etter dette kunne bestemme eksamensform, for eksempel mappe- eller prosessvurderinger.

Når det gjelder høringsinnspill om at det må tas høyde for prosess- og mappeevalueringer som vurderingsform, foreslår departementet å ta inn «og annet arbeid som bedømmes med karakter» i tilknytning til «eksamen og prøve» der det er hensiktsmessig.

Departementet merker seg innspillene om at ansvaret for oppnevning av sensor ikke bør ligge hos styret. Departementet mener at det er styret, som har det overordnede ansvaret for fagskolens virksomhet og den faglige kvaliteten ved skolen, som også bør ha ansvaret for sensurordningen. Styret vil imidlertid kunne delegere bort myndigheten til å oppnevne sensor, slik at denne myndigheten eksempelvis kan ligge hos den faglige ledelsen ved skolen eller en eksamensansvarlig.

Basert på fagskolenes størrelse mener departementet at minstekravet ved sensur av eksamen skal være én sensor, men fagskolene kan oppnevne flere dersom de ønsker det. Dette vil være med på å sikre studentenes rettssikkerhet og den faglige kvaliteten i vurderingen av studentenes ferdigheter.

Departementet foreslår at det skal være krav om ekstern evaluering av vurderingen eller vurderingsordningene. Dette vil ivareta studentenes rettssikkerhet ved å sikre lik og upartisk bedømmelse av studentene. Videre vil ekstern evaluering bidra til ekstern kvalitetskontroll av den enkelte fagskoleutdanning. Styret bestemmer selv hvordan ekstern deltakelse i vurderingen skal gjennomføres. Elementer i en ordning med ekstern evaluering av vurderingen kan for eksempel være ekstern deltakelse ved oppgaveutforming og fastsetting av vurderingskriterier, ekstern stikkprøvekontroll av vurderinger foretatt av intern sensor, ekstern sensur av bestemte deler av vurderingene som regnes inn i endelig karakter, og ekstern sensur av større skriftlige arbeider som prosjekter og porteføljer.

Departementet foreslår også å ta inn en formulering om at styret ved fagskolen skal sørge for at studentens «kunnskaper, ferdigheter og generelle kompetanse» blir prøvet på en betryggende måte, slik at dette blir en referanse til kvalifikasjonsrammeverket.

Klage

Det har ikke tidligere vært regulert i fagskoleloven hvordan klage på formell feil ved eksamen skal håndteres. Tilbyder av fagskoleutdanning har ifølge NOKUTs Veiledning til tilbydere av fagskoleutdanning vært pålagt å ha en bestemmelse i reglementet om klage på formelle feil. Departementet foreslår derfor å lovfeste retten til å klage over formelle feil ved eksamen, tilsvarende universitets- og høyskoleloven § 5-2. Bestemmelsen innebærer at opprinnelig sensurvedtak kan oppheves dersom det er begått feil som kan ha hatt betydning for prestasjonen eller bedømmelsen av denne. Videre vil studenten ha krav på ny sensur om dette vil rette opp feilen. Det er fagskolen, som ansvarlig for gjennomføringen av eksamen eller sensur, som vurderer klager over formelle feil i første instans. Fagskolen vurderer hvilke tiltak som er nødvendige for å rette opp en eventuell formell feil. Dersom fagskolen ikke tar klagen til følge skal den tilrettelegge saken og oversende den til klageinstansen for behandling. Institusjonen gis adgang til å avholde ny eksamen eller annen vurdering hvor en formell feil har påvirket én eller flere studenters prestasjoner.

Videre foreslår departementet å lovfeste rett til å klage over karakterfastsetting og rett til begrunnelse for karakterfastsettingen, tilsvarende universitets- og høyskoleloven § 5-3. Bestemmelsen gir studentene rett til begrunnelse, tilgang til skriftlige retningslinjer for bedømmelsen og rett til å klage over karakterfastsettelsen som innebærer at man har rett til en ny sensurering. Også dette er bestemmelser som fagskolene har hatt plikt til å fastsette i reglement, jf. NOKUTs veileder. Det vil imidlertid bidra til å styrke fagskolestudenters rettigheter om disse reglene fremgår av lov, både for å skape en tydeligere regulering av studentenes rettigheter og for å skape en mer ensartet praksis knyttet til karakterfastsetting og begrunnelse.

Departementet foreslår også, i samsvar med det som følger av universitets- og høyskoleloven § 5-3 fjerde ledd, at ved klage og ny sensur skal ikke sensorene få opprinnelig karakter, første sensors begrunnelse eller studentens begrunnelse for klagen.

Det vises til lovforslaget §§ 6, 7 og 8.

3.3 Annullering

3.3.1 Gjeldende rett

Det er ingen bestemmelser i fagskoleloven som regulerer forholdene rundt annullering av eksamen, prøve, annen vurdering eller godkjenning av emne. Det står imidlertid i NOKUTs veiledning at annullering eller bortvisning fra eksamen ved fusk, eller forsøk på fusk, regnes som en disiplinærsanksjon. Til sammenligning har universitets- og høyskoleloven detaljerte bestemmelser om dette i § 4-7.

3.3.2 Høringsforslaget

I høringsnotatet la departementet til grunn at det er et behov for å lovfeste bestemmelser om annullering av eksamen, prøve eller godkjenning av emne i fagskoleloven. Departementet viste til at dette vil styrke studentenes rettigheter og bidra til å sikre forutberegnelighet slik at studenter, fagskoler og andre på en tydeligere måte kan få kunnskap om hvilke regler som gjelder. Departementet foreslo å bruke universitets- og høyskoleloven § 4-7 som utgangspunkt for forslaget om nye bestemmelser i fagskoleloven.

3.3.3 Høringsinstansenes syn

Troms fylkeskommune, Rådet for offentlige fagskoler og Forum for fagskoler peker på at bestemmelsen er tilpasset tradisjonelle eksamensformer og sluttvurderinger. De mener bestemmelsen må omarbeides, slik at det også omfatter vurderingsformer som prosessevalueringer, som er særlig benyttet i de offentlig fagskolene.

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) uttaler følgende om skyldkravet for annullering av eksamen, prøve eller godkjenning av emne på grunn av fusk:

«Beskrivelsen av skyldkravet er uklar, særlig hva som menes med at «de nevnte definisjonene vil kunne suppleres av det som strafferetten har definert som forsøk, forsett og grov uaktsomhet». I beskrivelsen av kravene til forsett og grov uaktsomhet bør man etter vårt syn ta utgangspunkt i straffeloven 2005 §§ 22 og 23 med tilhørende merknader i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004).»

Universitets- og høyskolerådet uttaler at departementet bør vedta samme bestemmelser om falske dokumenter som i universitets- og høyskoleloven § 3-7 sjette til åttende ledd.

3.3.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår en bestemmelse som gir styret eller den lokale klagenemnda adgang til å annullere eksamen, prøve, annen vurdering eller godkjenning av emne i angitte tilfeller. Annullering er begrenset til den eksamen, prøven, vurderingen eller emnet som det irregulære forholdet knytter seg til. Departementet har i tråd med innspill tatt inn «annet arbeid som bedømmes med karakter» i bestemmelsen, slik at også andre vurderingsformer som er vanlig i fagskoleutdanningen, blir omfattet, som for eksempel prosessevalueringer. Bestemmelsen angir følgende tilfeller der det gis adgang til annullering:

Falske vitnemål, falske dokumenter og uredelig opptreden

Et vitnemål eller dokument vil være falsk dersom vitnemålet eller dokumentet inneholder skriftlig eller digital dokumentasjon som ikke er sannferdig, eller manipulasjon eller endringer i et opprinnelig, skriftlig eller digitalt vitnemål eller dokuments innhold. Vitnemålet vil også være falsk dersom dets innhold har vært usant fra starten av eller dets innhold siden har blitt manipulert eller endret på. Falske dokumenter er i denne sammenheng dokumenter som danner grunnlag for opptak.

Etter departementets vurdering vil bruk av et vitnemål som viser feil karakter, og der innehaver er klar over dette, være uredelig opptreden. I perioden fra klage på karakter er innlevert til nytt vedtak foreligger, vil imidlertid vitnemålet være gyldig og kan anvendes. For å unngå at utstedte vitnemål senere blir ugyldige på grunn av endret karakter, bør fagskolene forsikre seg om at alle eventuelle klager over karakterfastsetting eller formelle feil, er ferdigbehandlet før de utsteder vitnemålet.

I situasjoner der en søker leverer en annens dokumentasjon sammen med egne søknadspapirer for å oppnå urettmessige fordeler for seg selv, vil denne handlemåten også kunne være uredelig opptreden. Dette gjelder også dersom en annens dokumentasjon er forfalsket slik at det fremstår som om dokumentene tilhører søkeren personlig.

Et vitnemål eller dokument vil også kunne være falsk dersom det er utstedt fra falske utdanningsinstitusjoner. Med dokumenter utstedt fra falske utdanningsinstitusjoner menes dokumenter som er utstedt fra ikke-eksisterende utdanningsinstitusjoner, eller fra utdanningsinstitusjoner som gir uriktig inntrykk av å ha en godkjenning som fagskole fra NOKUT eller tilsvarende nasjonale godkjenningsmyndigheter i andre land.

Departementet foreslår videre at hvis et vitnemål eller en karakterutskrift blir annullert, har studenten plikt til å levere dokumentet tilbake til fagskolen.

Fusk

Departementet foreslår at styret eller den lokale klagenemnda skal kunne annullere eksamen, prøve, annet arbeid som bedømmes med karakter eller godkjenning av emne på grunn av fusk. Bruk av ulovlige hjelpemidler, ulovlig samarbeid mellom enkeltpersoner eller grupper, plagiat og manglende eller feilaktig kildebruk slik at teksten fremstår som studentens eget arbeid, vil objektivt sett være fusk.

Handlingen må være grovt uaktsom eller forsettlig, og fagskolene må i vurderingen av skyldkravet anvende skjønn i hvert enkelt tilfelle. Departementet viser til at det legges til grunn en meget streng aktsomhetsplikt for studentene ved eksamen. I dette ligger det en plikt for studentene til å sette seg inn i eksamensreglementet og hvilke hjelpemidler som er tillatt brukt under selve eksamen. Studenten har også et særlig ansvar for å forsikre seg om at det bare er lovlige hjelpemidler som ligger på pulten når bokkontrollen skal begynne. I Rt. 2015 side 995 sier Høyesterett: «Brudd på dette regelverket må anses som alvorlig. At det skjer i et øyeblikks uoppmerksomhet, fratar ikke bruddet dets alvorlige karakter. Gode grunner tilsier at det i en slik situasjon må kunne reageres strengt, både for å oppfylle lovens formål med eksamen og for å hindre at studenter opptrer skjødesløst eller spekulativt ved kontrollen.»

Videre må fagskolene på forhånd gi god informasjon til studentene om hva som er tillatte hjelpemidler ved eksamen, og om konsekvensene av å legge igjen ulovlige hjelpemidler ved bokkontroll. Departementet vil også understreke at det er viktig at fagskolene veileder studentene i riktig bruk av kilder.

Departementet mener det bør presiseres i loven at det kan foreligge fullbyrdet fusk, og ikke bare forsøk på fusk, også i situasjoner der eksamensoppgavene ennå ikke er delt ut. Dette gjelder særlig ved eksamener der det utføres bokkontroll før eksamensoppgavene blir utdelt. Styret eller en særskilt klagenemnd må innenfor lovens rammer avgjøre hva som regnes som forsøk på fusk.

Klage på annullering

Departementet foreslår at enkeltvedtak i førsteinstans må fattes av styret eller en lokal klagenemnd oppnevnt av styret. Flere fagskoler kan velge å gå sammen om å opprette en klagenemnd. Departementet foreslår videre at slike vedtak kan påklages til et nasjonalt klageorgan for fagskoleutdanning, se nærmere om forslaget i kapittel 3.7.

Departementet foreslår at adgangen til annullering ikke skal foreldes. Selv om det er påvist forhold som medfører at sensurvedtak i utgangspunktet ville måtte anses som ugyldig, vil den tid som er gått sammenholdt med forholdets art og omfang, kunne tilsi at vedtaket blir stående. Styret eller klagenemnda er nærmest til å vurdere dette.

Departementet har for øvrig merket seg innspillet til Universitets- og høyskolerådet om å lovfeste tilsvarende regler som i universitets- og høyskoleloven § 3-7 sjette til åttende ledd om opptaksnekt dersom det er benyttet falske dokumenter ved søknad om opptak eller godkjenning. Forslaget var imidlertid ikke med på høringen og må derfor vurderes ved en senere lovrevisjon.

Det vises til lovforslaget § 9.

3.4 Bortvisning og utestenging

3.4.1 Gjeldende rett

I dag følger det av fagskoleloven § 6 at vedtak om bortvisning, utestenging, utvisning og andre disiplinærsanksjoner skal være saklig begrunnet. Vilkårene for slike vedtak skal gå frem av forskrift for fagskoleutdanningen.

Det er i fagskoleloven ingen definisjoner av de nevnte sanksjonene. NOKUT har i Veiledning til tilbydere av fagskoleutdanning skrevet at det må fremgå av reglementet hvem som fatter vedtak om bortvisning eller lignende og på hvilket grunnlag. Studenten har rett til å forklare seg før vedtaket fattes og skal få begrunnelse for den disiplinære sanksjonen når vedtaket fattes. Det må fremgå av reglementet hvem som er klageinstans, og hvilken rett til støtte og hjelp studenten har under en klagesak. Annullering eller bortvisning fra eksamen ved fusk, eller forsøk på fusk, regnes også som et enkeltvedtak. Studentene har derfor rett til å klage.

I NOKUTs veiledning fremgår det at dersom fagskolene benytter begrepene bortvisning, utvisning og utestenging, og det er en reell forskjell på dem, må dette defineres i reglementet. I veiledningen står det at det må klargjøres hvilke regelbrudd som fører til de enkelte disiplinære sanksjonene.

3.4.2 Høringsforslaget

I høringsnotatet foreslo departementet å konkretisere reglene om bestemmelser om utestenging og bortvisning i fagskoleloven. Departementet viste i høringsnotatet til at disse bestemmelsene skal bidra til å sikre tilfredsstillende læringsmiljø for studenter og andre, samt verne om liv og helse for grupper som kommer i kontakt med studentene. Videre skal sanksjoner knyttet til fusk ved eksamen bidra til å forebygge at studenter tar sjansen på å fuske.

Felles bestemmelser i fagskoleloven vil bidra til å sikre forutsigbarhet slik at studenter, fagskoler og andre på en tydeligere måte kan få kunnskap om i hvilke tilfeller en fagskole kan bortvise eller utestenge en student. Forslaget tilsvarer universitets- og høyskoleloven § 4-8 og er i stor grad en videreføring av dagens rettstilstand. Departementet viste til at NOKUTs veiledning vil supplere det foreliggende forslaget.

Departementet foreslo at fagskolen skal dekke eventuelle utgifter studenten har til advokatbistand. Departementet la til grunn at plikten til å dekke slike utgifter bør gjelde fra det tidspunktet det er reist en sak om bortvisning eller utestenging, og at fagskolen også bør dekke advokatutgifter ved prøving av vedtak om bortvisning og utestenging i tingretten. Departementet viste til at dette er tilsvarende bestemmelser som gjelder for universitetene og høyskolene.

3.4.3 Høringsinstansenes syn

Forslaget får bred støtte blant høringsinstansene, men flere av høringsinstansene er kritiske til en bestemmelse som gir studenten rett til å få dekket utgifter til advokat.

Virke og Forum for fagskoler (FFF) viser til at de er klar over at det er en slik bestemmelse for universiteter og høyskoler, men at fagskolene generelt har en vesentlig svakere økonomisk bæreevne enn disse institusjonene.

Troms fylkeskommune skriver at forslaget innebærer at fagskolene må gjøre store avsetninger, som ellers med fordel kunne ha vært brukt til å gjennomføre et best mulig undervisningstilbud for å møte eventuelle advokatkostnader. De påpeker at det i praksis går ut over rettighetene til de andre studentene dersom det likevel skulle være tilfeller der administrasjonen vurderer det som økonomisk uforsvarlig å fatte vedtak om utestengning eller bortvisning.

Organisasjon for norske fagskolestudenter (ONF) er positive til en intensjon om at studenten selv ikke skal bære kostnader i utestengings- og bortvisningssaker, men er bekymret for om det er studentene selv som indirekte ved hjelp av egenbetaling vil måtte betale for kostnadene ved klagesaker. ONF mener en annen uheldig konsekvens av forslaget vil være dersom fagskoler ser seg nødt til å øke skolepengene for å dekke kostnadene ved mulige klagesaker.

Flere fagskoler, FFF, Troms fylkeskommune, Rådet for offentlige fagskoler (RFF) og Virke peker på at det vil ta tid for et styre eller særskilt klagenemnd å fatte vedtak om bortvisning og utestenging. Troms fylkeskommune skriver:

«Etter vår forståelse skjer en bortvisning akutt, mens en utestenging gjelder for en fastsatt periode. Vi er enig i at utestenging bare kan vedtas av styret eller særskilt klagenemnd. Det vil imidlertid ta tid før et styre eller særskilt klagenemnd kan samles for å gjøre vedtak. Vi foreslår at skolens administrasjon fatter vedtaket om bortvisning, slik at sanksjonen kan tre i kraft umiddelbart og da spesielt i tilfeller hvor studenten er til vesentlig forstyrrelse for læringsmiljøet, eller oppleves som en fare for medstudenter, lærere og/eller administrasjonen. Deretter sendes saken videre til styret eller særskilt klagenemnd for vedtak om utestenging.»

RFF uttaler at hovedinnholdet i paragrafen støttes av de offentlige fagskolene, men de mener at departementet bør vurdere om styret eller klagenemnda skal være instansen som vedtar utvisningen. De peker på at det vil virke mot sin hensikt at studenten kan gå på skolen som normalt i den tiden styret eller klagenemnda arbeider for å få fattet vedtaket.

Justis- og beredskapsdepartementet skriver:

«Det er viktig at det skilles tydelig mellom reaksjoner som har et sanksjonsøyemed og reaksjoner som har et opprettende eller forebyggende formål. Såfremt reaksjonene har et sanksjonsiktemål, må behovet for det vurderes nøye. Hvis reaksjonene er ment å ha et sanksjonssiktemål, må Kunnskapsdepartementet avklare om reaksjonene er straff etter Grunnloven § 96 og EMK, og eventuelt i tilfelle hvilke konsekvenser det skal ha for lov- og forskriftsforslaget. Vi viser til NOU 2003: 15 «Fra bot til bedring».

3.4.4 Departementets vurdering

Bortvisning

Departementet foreslår at en student som tross skriftlig advarsel fra fagskolen gjentatte ganger opptrer på en måte som virker grovt forstyrrende for medstudenters arbeid eller for virksomheten ved fagskolen ellers, kan bortvises fra fagskolen for inntil ett år etter vedtak av styret eller fagskolens klagenemnd. Forslaget om bortvisning er ment å være et mildere virkemiddel enn utestenging fra fagskolen. Bortvisning innebærer ikke et forbud mot at studenten kan gå opp til eksamen, med mindre bortvisningen gjelder obligatorisk undervisning som er et krav for å kunne gå opp til eksamen.

Departementet mener at det bør være en tidsbegrensning på bortvisningen på inntil ett år, i likhet med universitets- og høyskoleloven § 4-8 første ledd.

Det er kommet flere innspill på at fagskolene ikke alltid har tid til å styrebehandle en akuttsituasjon, og at skolens administrasjon derfor bør få fullmakt til å fatte vedtak om bortvisning, slik at sanksjonen kan tre i kraft umiddelbart. Tilsvarende regler står i universitets- og høyskoleloven § 10-1 bokstav b. Departementet støtter innspillet, men fordi forslaget ikke var med i høringsrunden, kan ikke en slik fullmakt lovfestes i denne omgang.

En student som opptrer grovt forstyrrende i en undervisningssituasjon vil uansett kunne vises bort fra timen. Et slikt enkeltstående pålegg om å forlate timen, vil være lite inngripende overfor studenten, og det vil her ikke være snakk om bortvisning i lovens forstand.

Utestenging

Departementet foreslår at hvis en student etter skriftlig advarsel fra fagskolen fortsatt ikke respekterer bortvisning som omtalt i dette lovforslagets første ledd, kan styret eller fagskolens klagenemnd utestenge ham eller henne fra utdanningen i inntil ett år.

Departementet foreslår videre en adgang til å sanksjonere tilfeller der en student grovt klanderverdig har opptrådt på en slik måte at det er skapt fare for liv eller helse for pasienter, brukere, barnehagebarn, elever eller andre som studenten har å gjøre med som del i undervisning eller i praksisstudier, eller som gjør seg skyldig i grovt usømmelig opptreden overfor disse eller grove brudd på taushetsplikt. Studenten kan ved slike tilfeller utestenges fra fagskoleutdanning med klinisk undervisning og praksisstudier og fratas retten til å gå opp til eksamen i disse utdanningene ved fagskolen i inntil tre år etter vedtak av styret eller fagskolens klagenemnd. Det er ikke et krav ved utstenging etter bestemmelsens annet ledd at studenten først må bli bortvist og få skriftlig advarsel i forkant av sak om utestengning, da det etter annet ledd dreier seg om så grove forhold at vedkommende fullstendig utestenges fra utdanningen i inntil tre år. Studenten skal likevel bli informert av fagskolen om at det er opprettet sak om utestenging. Studenten har rett til å uttale seg før vedtaket fattes. Dette følger av at utestenging er et enkeltvedtak og skal behandles etter forvaltningslovens regler.

Det er opp til styret eller fagskolens klagenemnd å vurdere hva som er «grovt klanderverdig» og om det er skapt «fare for liv eller helse» for de nevnte gruppene mennesker, jf. forslagets annet ledd. Det er også opp til styret eller fagskolens klagenemnd å vurdere hva som er «grove brudd på taushetsplikt» eller «grovt usømmelig opptreden». Styret eller fagskolens klagenemnd er ikke pålagt å utestenge studenten selv om vilkårene for utestenging er oppfylt. Departementet vil påpeke viktigheten av samsvar mellom handling og reaksjon, herunder at styret eller fagskolens klagenemnd er forpliktet til å foreta individuelle vurderinger av hvert tilfelle og fatte vedtak med et innhold som proporsjonalt svarer til forholdene som ligger til grunn for utestengingen. Tidsrommet for utestenging må tilpasses handlingens grovhet. Det er ikke krav om gjentatte forhold eller at det er gitt skriftlig advarsel for å kunne fatte vedtak om utestenging for inntil tre år. Styret eller fagskolens klagenemnd skal ta tilbørlig hensyn til om det gjelder et enkeltstående forhold som kan skyldes spesielle omstendigheter, eller om det gjelder graverende opptreden som avspeiler alvorlig svikt i dømmekraft eller ansvarsfølelse.

Departementet mener at det bør være en tidsbegrensning på utestengingen etter bestemmelsens annet ledd på inntil tre år, slik tilfellet er i universitets- og høyskoleloven § 4-8 annet ledd.

Departementet foreslår videre at en student som har fusket, kan utestenges fra fagskolen og fratas retten til å gå opp til eksamen ved fagskolen i inntil ett år. Dette gjelder ved vedtak fattet av styret eller den lokale klagenemnda. Denne sanksjonen kan være i tillegg til annulleringen av eksamen, jf. lovforslaget § 9 første ledd bokstav b.

Departementet foreslår også at medvirkning til fusk ved eksamen skal kunne føre til utestenging. Ved oppgaveinnleveringer kan det være tillatt for studentene å samarbeide, mens ved andre innleveringer kan det være forutsatt at studenten løser oppgaven alene. Departementet legger til grunn at fagskolen må gi tydelig informasjon om hvorvidt det er tillatt å samarbeide eller ikke, ved innlevering av en oppgave. Det vil være mindre aktuelt å benytte en bestemmelse om medvirkning til fusk der studentene har fått lov til å samarbeide. En bestemmelse om medvirkning til fusk vil videre være aktuell i tilfeller der en student ved avleggelsen av en eksamen gir seg ut for å være en annen student, for eksempel ved å logge seg på PC med en annen students brukeridentitet under avleggelse av eksamen. Departementet antar at denne problemstillingen kan bli mer aktuell når flere eksamener er nettbaserte. Det kommer neppe til å bli mange av disse sakene, men departementet mener det er viktig å ha en hjemmel til å sanksjonere i denne typen saker når de dukker opp. Departementet foreslår at det skal være et krav om at det må foreligge forsett for at det skal kunne fattes vedtak om utestenging på grunnlag av medvirkning til fusk.

Departementet foreslår at slike enkeltvedtak i første instans må fattes av styret eller en lokal klagenemnd oppnevnt av styret. Dette er etter modell fra universitets- og høyskoleloven. Flere fagskoler kan velge å gå sammen om å opprette en klagenemnd som er felles for fagskolene. Departementet foreslår videre at slike vedtak kan påklages til et nasjonalt klageorgan for fagskoleutdanning, se nærmere i forslaget i kapittel 3.7.

Når det gjelder Justis- og beredskapsdepartementets innspill, viser Kunnskapsdepartementet til at bortvisning og utestenging særlig har et opprettende og forebyggende formål. Utestenging har også et straffelignende formål i de tilfeller studenten har fusket i forbindelse med eksamen. I Gulating lagmannsrett LG-2014-028536 uttalte retten at «avgjørelse om annullering og utestenging er enkeltvedtak i forvaltningsrettslig forstand, men utgjør ikke «straff» etter Grunnloven § 96 eller annen norsk intern lov.» Lagmannsretten reiste spørsmål om annullering og utestenging i forbindelse med fusk, skal anses som straff i forhold til EMK, men retten fant ikke grunn til å konkludere med hensyn til EMK. I NOU 2003: 15 Fra bot til bedring, side 43, konstaterer utvalget at hjemler for disiplinærreaksjoner for blant annet studenter faller utenfor sanksjonsbegrepet i Rådsrekommandasjon Rec (1991) fra Europarådets Ministerkomité. Utvalget bemerker at «det gjør seg særlige hensyn gjeldende for disiplinærreaksjoner, og det er derfor lite naturlig å behandle disse i en utredning om generelle sanksjonsspørsmål». Inge Unneberg har i Eksamensfusk ved universiteter og høyskoler i Lov og Rett 2012 nr. 8 pkt. 2.3 konkludert med at disiplinærreaksjoner i form av annullering og utestenging etter universitets- og høyskoleloven ikke kan regnes som «straff» i EMK-forstand, selv om særlig utestenging, men også annullering, har et visst straffepreg. Departementet slutter seg til utvalgets og Unnebergs vurderinger, som også vil gjelde på fagskoleområdet.

I Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) har Justis- og beredskapsdepartementet foreslått nye bestemmelser om forvaltningssanksjoner i forvaltningsloven, herunder forslag til § 45 om administrative rettighetstap. Det følger av lovproposisjonen punkt 14.5.1 om begrepet «administrativt rettighetstap» og forholdet til EMK:

«Med «administrativt rettighetstap» sikter departementet til vedtak som kan fastsettes av et forvaltningsorgan om å trekke tilbake eller begrense en offentlig tillatelse, når dette skjer på grunn av en lovovertredelse, og forutsatt at dette utgjør straff etter EMK. […]

Et grunnleggende skille må trekkes mellom administrativt rettighetstap som administrativ sanksjon på den ene siden og tilbakekall av offentlige tillatelser som ikke har karakter av sanksjon på den andre siden. Etter departementets opplegg vil straffebegrepet i EMK være avgjørende for grensedragningen. Det vises til gjennomgåelsen av gjeldende rett i punkt 14.2.2. På dette punktet trekker departementet noe snevrere grenser for begrepet «administrativt rettighetstap» enn det utvalget la opp til, se NOU 2003: 15 punkt 11.3.3.1 note 33. Departementet vil understreke at det finnes en rekke vedtak om å kalle tilbake offentlige tillatelser som ikke utgjør straff etter EMK, og som dermed ikke vil være administrative sanksjoner. Det gjelder selv om tilbaketrekkingen er foranlediget av at det har skjedd lovbrudd.»

Etter Kunnskapsdepartementets vurdering vil ikke forslaget i forvaltningsloven § 45 om administrativt rettighetstap komme til anvendelse i tilfeller der fagskolen fatter vedtak om annullering, bortvisning eller utestenging etter fagskoleloven, fordi departementet legger til grunn at disse reaksjonene ikke omfattes av EMKs straffebegrep. Departementet mener imidlertid at reaksjonene er så inngripende for den enkelte student at det er nødvendig med en tydelig hjemmel i lov, og foreslår at det lovfestes en bestemmelse om dette som tilsvarer bestemmelsen i universitets- og høyskoleloven.

Etter en vurdering av høringsinstansenes innspill til forslaget om dekning av kostnader til advokat i bortvisnings- og utestengingssaker, finner departementet det ikke hensiktsmessig å gå videre med dette forslaget. Departementet viser til at fagskoler har vesentlig svakere økonomisk bæreevne enn universiteter og høyskoler. I mange tilfeller vil dessuten studentene kunne kvalifiseres til å få fri rettshjelp.

Det vises til lovforslaget § 10.

3.5 Vurdering av skikkethet

3.5.1 Gjeldende rett

I fagskoleloven er det ingen bestemmelser om vurdering av skikkethet av studenter ved fagskoleutdanninger. I universitets- og høyskoleloven § 4-10 er det bestemmelser om vurdering av skikkethet av studenter innenfor enkelte studier i høyere utdanning.

Vurdering av skikkethet foregår gjennom hele studiet og inngår i en helhetsvurdering av studentens faglige og personlige forutsetninger for å kunne fungere i et bestemt yrke. Det følger av forskrift 30. juni 2006 nr. 859 om skikkethetsvurdering i høyere utdanning (skikkethetsforskriften) at en student ikke er skikket for yrket dersom han eller hun utgjør en mulig fare for liv, fysisk og psykisk helse, rettigheter og sikkerhet for barnehagebarn, elever, pasienter, klienter og brukere. Som hovedregel vil forhold som vurderes knytte seg til selve utdanningssituasjonen, men en kan også tenke seg at forhold eller hendelser som har skjedd utenfor utdanningssituasjonen, kan bli tillagt vekt. Dersom en student ikke er skikket for yrket, kan han eller hun utestenges fra studiet i en bestemt periode. Det er fastsatt i forskriften at lærerutdanninger og bestemte helse- og sosialfaglige utdanninger er omfattet av ordningen med skikkethetsvurdering. Hvilke kriterier skikkethetsvurderingen skal bygges på og saksbehandlingsregler, er også fastsatt i skikkethetsforskriften.

3.5.2 Høringsforslaget

I høringsnotatet foreslo departementet at studenter ved enkelte fagskoleutdanninger skal omfattes av vurdering av skikkethet. Et vedtak om at en student ikke er skikket, er et inngripende vedtak. Departementet foreslo derfor at det skal være styret eller en lokal klagenemnd som fatter vedtak i første instans. Vedtak om vurdering av skikkethet skal kunne påklages til den nasjonale klagenemnda for fagskoleutdanning.

Departementet foreslo en hjemmel i lov slik at departementet i forskrift kan utarbeide saksbehandlingsregler og kriterier for vurdering av skikkethet av studenter ved enkelte fagskoleutdanninger. Det må fremgå hvilke utdanninger som skal omfattes. Departementet viste til at dersom en fagskole skal utestenge en student fordi vedkommende er vurdert som ikke skikket for utdanningen, er dette et så inngripende tiltak overfor studenten at det må ha hjemmel i lov.

3.5.3 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstanser støtter forslaget om vurdering av skikkethet av studenter ved fagskoleutdanninger.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener at bestemmelser om skikkethet bør gjelde alle fagskoleutdanningene. Fagforbundet støtter ikke forslaget og mener at bestemmelser om skikkethet er problematisk i fagskolestudier. Både LO og Fagforbundet viser til at studenter ved fagskoler ofte står i jobb samtidig som de studerer, tar videreutdanning og er skikket i jobbene sine. Dersom det er forhold rundt deres arbeidsutførelse som tyder på at de ikke er skikket, er dette arbeidsleders oppgave å ta tak i. Fagforbundet uttaler videre at skikkethetsvurdering vil være vanskelig å praktisere ut fra at mange studier er nett- eller samlingsbasert og fra seks måneder til to års varighet. I tillegg kommer krav om politiattest for utdanninger der studenter kan komme i kontakt med mindreårige. I slike utdanninger er det særlige regler om politiattest. Dette mener Fagforbundet er en type skikkethetssikring.

Skolenes landsforbund påpeker at det må tydeligere fremgå i forskriften at kravet om skikkethet ikke skal gjelde alle fagskoleutdanninger. Ordningen med vurdering av skikkethet skal primært hindre at studenter som er uskikket for å jobbe med barn, elever eller pasienter, får mulighet til det.

Universitets- og høyskolerådet (UHR) uttaler følgende om vurdering av skikkethet:

«UHR vil påpeke at arbeidet med skikkethetsvurderinger er omfattende og komplekse. Det vil være uheldig hvis det utvikles en annen praksis for vurdering av skikkethet i fagskoleutdanningene, og UHR anmoder derfor departementet om å etablere ordninger som sikrer lik praksis på tvers av sektorene, herunder felles klagenemnd og felles arenaer for informasjons- og erfaringsutveksling.»

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) mener at det bør vurderes nærmere om det er hensiktsmessig med en generell forskriftshjemmel som gir departementet kompetanse til å fastsette krav til skikkethet for et yrke som krever fagskoleopplæring. JD viser til at et vedtak om manglende skikkethet har vesentlig betydning for den det gjelder, og regelverket bør utformes så klart som mulig. En generell forskriftshjemmel kan gi opphav til en del tvilsomme tolkningsspørsmål, som blant annet spørsmål om hvilke deler av en vurdering av skikkethet som skal kunne etterprøves av domstolene, og i hvilken grad rekkevidden av domstolskontrollen kan reguleres i forskrift.

3.5.4 Departementets vurdering

Departementet mener at vurdering av skikkethet av fagskolestudenter kan bidra til å hindre at det blir uteksaminert studenter som skal arbeide i yrker som retter seg mot pasienter, barn og elever, og som er uskikket for yrket, til tross for at de tilfredsstiller de faglige kravene i utdanningen. Formålet med vurdering av skikkethet er å sikre rettigheter og sikkerhet for pasienter, barn, elever og andre sårbare grupper.

Departementet mener i likhet med flere av høringsinstansene at vurdering av skikkethet ikke bør gjelde for alle fagskoleutdanninger, men kun for utdanninger der studentene kommer i kontakt med sårbare grupper. Departementet mener imidlertid det ikke bør fastsettes i loven hvilke utdanninger dette er. Det etableres stadig nye utdanningstilbud, og det er derfor mer hensiktsmessig å ha slik regulering i forskrift. Departementet mener også at det er viktig at hvilke utdanninger som skal omfattes av vurdering av skikkethet, må fastsettes i samråd med fagskolesektoren. Dette er tilsvarende ordningen i universitets- og høyskoleloven.

Når det gjelder innspillet til Justis- og beredskapsdepartementet, mener departementet at det er tilstrekkelig at lovbestemmelsen suppleres med en forskrift som tydelig angir vurderingskriterier og saksbehandlingsregler ved vurderinger etter modell fra skikkethetsforskriften for høyere utdanning. Departementet er enig i innspillet fra UHR om at det er viktig å sikre lik praksis på tvers av sektorene. I utarbeidelsen av forskriftsbestemmelsene vil det derfor være naturlig å se på reglene om skikkethetsvurdering i høyere utdanning, jf. universitets- og høyskoleloven § 4-10 og skikkethetsforskriften.

Når det gjelder forholdet til autorisasjonsordninger for helsepersonell, står det i § 53 første ledd i lov om helsepersonell 2. juli 1999 nr. 64: «Departementet kan i forskrift pålegge den enkelte utdanningsinstitusjon og andre med utdanningsansvar å gi autorisasjon for utdanninger der det ikke kreves praktisk tjeneste (turnustjeneste), jf. § 48 andre ledd bokstav b.» Kunnskapsdepartementet legger til grunn at dette også retter seg mot fagskoler.

Det vises til lovforslaget § 11.

3.6 Politiattest

3.6.1 Gjeldende rett

I fagskoleloven er det ingen bestemmelser om krav til politiattest for studenter ved fagskoleutdanninger, og fagskoler kan ikke kreve politiattester av fagskolestudenter. Til sammenligning gir universitets- og høyskoleloven § 4-9 bestemmelser om krav til politiattest for enkelte utdanninger.

3.6.2 Høringsforslaget

I høringsnotatet foreslo departementet å stille samme krav til vandel for studenter i fagskoleutdanninger som det stilles til studenter i høyere utdanning og utøvere av yrket ellers, der studenter i løpet av utdanningen kommer i kontakt med sårbare grupper. Departementet viste til at det er hensiktsmessig å se hen til bestemmelsene i universitets- og høyskoleloven § 4-9 om krav til politiattest.

Departementet foreslo at krav til politiattest skal gjelde for utdanninger der studenter kan komme i kontakt med mindreårige som del av klinisk undervisning eller praksisopplæring. Fremleggelse av politiattest skal gjøres etter politiregisterloven § 39 første ledd og skal primært fremlegges ved opptak, eventuelt underveis i utdanningen.

3.6.3 Høringsinstansenes syn

Det er bred støtte til forslaget om politiattest. Flere høringsinstanser støtter ikke forslaget om at institusjonen skal dekke utgifter til advokatbistand dersom en student på grunn av manglende politiattest utestenges fra klinisk undervisning eller praksisopplæring.

Virke mener det er fornuftig å legge seg på samme aktsomhetsnivå i fagskoleutdanninger som i utdanninger ved høyskoler og universiteter.

Troms fylkeskommune støtter muligheten for å kreve politiattest ved opptak til enkelte studier, men påpeker at det bør presiseres i forskriften at det ikke er et generelt krav, men at det kun gjelder for enkelte utdanninger.

Justis- og beredskapsdepartementet ber om at det foretas en nærmere vurdering av hvor mange politiattester som vil måtte utstedes per år, og forutsetter at politiet blir kompensert for kostnader forslaget medfører.

3.6.4 Departementets vurdering

Dersom en fagskole skal innhente politiattest, er det etter politiregisterloven nødvendig med hjemmel i lov eller forskrift.

Som Troms fylkeskommune påpeker, gjelder kravet til politiattest kun for utdanninger der studenter kan komme i kontakt med mindreårige som del av klinisk undervisning eller praksisopplæring. Departementet legger til grunn at i utdanningene der en student kan komme i kontakt med utviklingshemmede eller andre sårbare grupper, vil vedkommende også kunne komme i kontakt med mindreårige. Opptak til slik utdanning vil da bli omfattet av kravet om barneomsorgsattest, jf. politiregisterloven § 37 første ledd nr. 4 jf. § 39.

Kriteriene for utestenging fra studier eller praksisundervisning knyttes til fremleggelse av politiattest. En politiattest vil gi et utgangspunkt når en søker eller student med merknader på politiattesten skal vurderes. Tilsvarende som i universitets- og høyskoleloven § 4-9 skal politiattesten inneholde opplysninger om hvorvidt studenten er siktet, tiltalt eller dømt for straffbare forhold som er omtalt i politiregisterloven § 39.

Det er den enkelte fagskole som må vurdere om utdanningene de tilbyr, omfattes av definisjonen i forslagets første ledd, slik at det skal fremlegges politiattest, primært ved opptak. Imidlertid er det viktig å huske på at krav om politiattest er et inngripende tiltak ovenfor den enkelte. Det må derfor ikke stilles krav om politiattest i utdanninger hvor dette er åpenbart unødvendig, for eksempel fordi studenten kun er i meget begrenset kontakt med mindreårige i løpet av utdanningen.

Alle studenter vil måtte levere politiattest for utdanninger der det etter institusjonens vurdering er krav om det. Dette gir likebehandling av studentene ved utdanningen, og mistenkeliggjøring av enkeltpersoner unngås. Departementet foreslår videre at den enkelte student selv må fremlegge politiattest. Konsekvensen av å la være å fremlegge politiattest vil være at studenten ikke får opptak eller ikke får delta i praksis- eller klinisk undervisning.

Forutsigbarhet for studentene må ivaretas i utdanninger som krever fremleggelse av politiattest. Informasjon om eventuelt krav til politiattest bør derfor komme tydelig frem i forbindelse med opptak. Det vil være opp til den enkelte fagskole å vurdere hvordan de vil gi informasjon til studentene om utdanningene og om et eventuelt krav om politiattest.

En student som blir nektet å delta i klinisk undervisning eller praksisopplæring, vil i realiteten ikke ha mulighet til å fullføre denne delen av utdanningen ved å skifte institusjon. De samme reglene vil gjelde for tilsvarende utdanninger ved andre institusjoner, og studentene må, dersom de skifter lærested, framlegge politiattest på nytt før de kan ta del i denne delen av utdanningen. Bestemmelsen innebærer at personer med anmerkninger på politiattesten, kan være utelukket fra praksisopplæring og klinisk undervisning på livstid, fordi enkelte lovbrudd aldri vil bli slettet. Anmerkning på politiattesten fører imidlertid ikke automatisk til tap av rett til å delta i praksisopplæring og klinisk undervisning ettersom styret selv skal vurdere dette i hvert enkelt tilfelle.

Det er styret eller institusjonens klagenemnd som avgjør, etter uttalelse fra institusjonen, om studenten skal nektes å delta i klinisk undervisning eller praksisopplæring. Vedtaket kan påklages til et nasjonalt klageorgan for fagskoleutdanning, jf. kapittel 3.7 om opprettelse av en slik klagenemnd.

Departementet foreslår at det lovfestes en hjemmel til at departementet i forskrift kan fastsette nærmere regler om saksbehandlingen ved utestenging, samt behandlingen av en eventuell klage til den nasjonale klagenemnda for fagskoleutdanning. Det vil her være hensiktsmessig å se hen til forskrift om opptak til høyere utdanning (opptaksforskriften) kapittel 6 om politiattest, samt tilhørende rundskriv F-03-14, kapittel 6 om politiattest.

Forslaget vil omfatte om lag 2 800 fagskolestudenter som vil kunne komme i kontakt med barn, unge og pasientgrupper. Anslagsvis vil det bli rundt 1 500 studenter som skal ha politiattest hvert studieår.

Når det gjelder forslaget om at fagskolene skal dekke eventuelle utgifter studenten har til advokatbistand, går departementet ikke videre med dette forslaget på bakgrunn av høringsinstansenes innspill.

Det vises til lovforslaget § 12.

3.7 Lokal klagenemnd og nasjonalt klageorgan for fagskoleutdanning

3.7.1 Gjeldende rett

Etter fagskoleloven § 7 skal fagskolen ha en særskilt klagenemnd som behandler klager på enkeltvedtak fattet av fagskolen. I bestemmelsens tredje ledd står det: «En særskilt klagenemnd skal ha minst 3 medlemmer.» Det skal også være en studentrepresentant i klageinstansen. Studentene skal selv oppnevne et medlem med personlig vara til klagenemnda, jf. fagskoletilsynsforskriften § 3-1 første ledd bokstav g.

I dag har vi ikke et nasjonalt klageorgan for fagskoleutdanning. Innenfor høyere utdanning har vi Felles klagenemnd, som behandler klager over enkeltvedtak vedrørende annullering av eksamen, klager over utestenging og bortvisning, utestenging grunnet straffbare forhold (politiattest) og utestenging etter skikkethetsvurdering. Felles klagenemnd fatter endelige vedtak. Avgjørelsene vil være retningsgivende for vurderingene som klagenemndene ved hver enkelt utdanningsinstitusjon gjør i tilsvarende saker.

3.7.2 Høringsforslaget

I høringsnotatet viste departementet til at det er behov for å etablere et nasjonalt klageorgan for fagskoleutdanning, som kan behandle klager fra studentene på vedtak fattet av fagskolens styre eller lokale klagenemnd. Departementet foreslo videre å fastsette nærmere regler om lokal klagenemnd ved fagskolene etter modell fra universitets- og høyskoleloven § 5-1.

3.7.3 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene støtter forslaget om å etablere et nasjonalt klageorgan for fagskolestudenter.

Sør-Trøndelag Fylkeskommune og Trondheim fagskole peker på at det er uklart hvilken myndighet som er henholdsvis «førsteinstans», «klageinstans» og «klagenemnd». De viser til at det i de aller fleste sakene i fylkeskommunale fagskoler er skolens administrasjon, og i enkelte tilfeller styret som avgjør saker som førsteinstans. En klagenemnds oppgave er å være klageinstans. Dersom denne skal være førsteinstans, blir det imidlertid en uheldig sammenblanding av roller. I tilfeller hvor den nasjonale klagenemnda skal behandle klager, bør skolens administrasjon eller styre fatte vedtak i første instans. Den særskilte klagenemnda vil da ikke kobles på. Sør-Trøndelag fylkeskommune mener det er utfordrende at representanter fra fylkeskommunen eller styret ikke kan være medlem i klagenemnda ettersom de ofte er de eneste som har kompetanse på fagskolefeltet i fylket. Sør-Trøndelag Fylkeskommune er skeptisk til at studentrepresentanter skal sitte i en særskilt klagenemnd og behandle medstudenters faglige vurderinger. Dette bør gjøres av fagpersoner.

Nord-Trøndelag fylkeskommune ved fagskolestyret og Fylkesrådet i Nord-Trøndelag mener at når det gjelder klagenemnd ved fylkeskommunale fagskoler, bør dette knyttes til det eksisterende fylkeskommunale klageregimet, som har sin legitimitet i kommuneloven og forvaltningsloven. Dette kan i fagskolesammenheng tilpasses fagskolelovens krav om studentrepresentasjon.

Treider fagskoler skriver at fagskolenes administrasjon ikke bør fratas muligheten til å fatte vedtak om bortvisning. Dersom et slikt vedtak fattes av administrasjonen, vil det være naturlig at dette etterprøves av eksempelvis et nasjonalt klageorgan.

Universitets- og høyskolerådet (UHR) påpeker at den felles klagenemnda skal behandle tilsvarende saker som Felles klagenemnd for universiteter og høyskoler og uttaler:

«Saker som dreier seg om bortvisning og utestenging er omfattende og til tider komplekse, og UHR mener det vil være en uheldig utvikling dersom vurderingene som gjøres i de to klagenemndene skiller seg fra hverandre, slik at praksis i uh-sektoren og for fagskoleutdanningene blir ulike. (…) UHR anser det som mest forsvarlig og effektivt å samle kompetanse og behandling av slike saker i én klagenemnd. UHR vil derfor be Kunnskapsdepartementet vurdere om Felles klagenemnd for universiteter og høyskoler bør utvides til å bli Felles klagenemnd for universiteter, høyskoler og fagskoler.»

Norske Fag- og Friskolers Landsforbund (NFFL) støtter ikke forslaget om et felles nasjonalt klageorgan for fagskolestudenter. NFFL foreslår at Nasjonalt Fagskoleråd får i mandat å utarbeide nasjonale retningslinjer for å sikre likebehandling i alvorlige saker med bortvising og/eller utestenging, samt for klagesaker.

Hordaland fylkeskommune mener det er et motstridende prinsipp at styremedlemmer for institusjonen ikke kan være medlem av den lokale klagenemnda når styret selv kan behandle slike saker. Hordaland fylkeskommune skriver videre:

«Krava til samansetning av medlemmer i den særskilte klagenemnda er betrakteleg meir kostnadskrevjande i lovforslaget enn dagens ordning for særskilt klagenemnd for fagskulestyra. På bakgrunn av dette vil det vere noko meir kostnadsinnsparande at styret handsamar desse sakene sjølv. Av di dei offentlege fagskulane ofte har låge økonomiske rammer, kan det fort bli ei slik praktisering av lovverket, og krava til samansetning av den særskilte klagenemnda vert gjerne overflødig. Departementet bør gjere ei vurdering av om det er ønskjeleg at klagesaker og saker om disiplinære sanksjonar skal handsamast av styret eller ei særskilt klagenemnd, eventuelt letta på krava til samansetning av den særskilte klagenemnda jf. avsnitt over.»

Organisasjon for norske fagskolestudenter (ONF) støtter departementets forslag, men vil bemerke utfordringene med at kravet til at studentrepresentanten skal være student i hele oppnevningsperioden ettersom fagskoleutdanning er langt kortere enn mange utdanningsløp i universitets- og høyskolesektoren. ONF viser til at det nesten er umulig å følge kravet og samtidig sørge for personer med rett og god kompetanse til vervene. ONF foreslår en presisering der det kommer frem at personen som representerer studentene, skal være student ved oppnevning, men ikke trenger å være det for hele perioden.

Rådet for de offentlige fagskolene og Troms fylkeskommune spiller inn at det innenfor enkelte fagområder kunne vært en idé å opprette felles klagenemnder for å ivareta likebehandlingsprinsippet.

Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) gjør oppmerksom på at det i sektoren er noe usikkerhet rundt hvordan klager behandles. NOKUT mener det derfor er viktig at forarbeidene til loven og loven blir så klar i ordlyden at skolene forstår at den som har fattet vedtaket i første instans, gjør den første vurderingen, og at denne kan omgjøre vedtaket til gunst for klager jf. forvaltningsloven § 33 andre ledd.

Felles studieadministrativt tjenestesenter (FSAT) skriver at FSAT har sekretariatsfunksjon for felles klagenemnd for høyere utdanning og har med årene opparbeidet god juridisk kompetanse på dette området. FSAT foreslår på den bakgrunnen at sekretariat for en lignende klagenemnd for fagskolestudenter også blir lagt til FSAT. Det vil være en god arena for erfaringsdeling og -utveksling mellom sekretariatene. Alle partene kan ha nytte av dette i og med at departementets endringsforslag til fagskoleloven vil medføre at lovverkene blir mer i samsvar med hverandre.

3.7.4 Departementets vurdering

Departementet mener det er behov for å etablere et nasjonalt klageorgan for fagskoleutdanning. Departementet legger til grunn at en særskilt behandling i et nasjonalt klageorgan vil sikre nasjonal likebehandling og ivareta rettssikkerheten til fagskolestudentene på en god måte. Departementet oppretter klagenemnda og fastsetter nærmere regler om oppgaver og organisering i forskrift.

Når det gjelder UHRs forslag om å samle kompetanse og behandling av denne typen saker fra fagskoler, universiteter og høyskoler i én klagenemnd, Felles klagenemnd for universiteter og høyskoler, er departementet av den oppfatning at Felles klagenemnd allerede er pålagt mange oppgaver. Videre mener departementet at nemnda ikke har kapasitet til å påta seg ytterligere saker fra fagskolesektoren. En felles klagenemnd for fagskoleutdanning og høyere utdanning vil også innebære at nemndas sammensetning må endres vesentlig, med student- og ansatterepresentanter fra begge sektorene. Nemnda kan dermed bli uhensiktsmessig stor.

Det er videre behov for å fastsette regler om lokal klagenemnd ved fagskolene ettersom nemnda skal behandle klager over enkeltvedtak fattet på fagskolen. For enkelte vedtak av særlig inngripende karakter, som bortvisning, utestenging og annullering, følger det av lovforslaget at styret eller en lokal klagenemnd skal være førsteinstans. Departementet mener at nærmere reguleringer om en lokal klagenemnd vil styrke klagenemndas kompetanse, og dermed også studentenes rettssikkerhet. Departementet fremhever at flere fagskoler kan velge å gå sammen om å opprette en klagenemnd som er felles for flere fagskoler.

Departementet støtter innspillet om at det i noen tilfeller kan bli vanskelig å få kvalifiserte personer i den lokale klagenemnda. Departementet foreslår derfor å ta bort forslaget i tredje ledd om at representanter for eier eller medlem av institusjonens styre ikke kan være medlem av klagenemnda. Departementet mener imidlertid at det ikke er hensiktsmessig med en klageordning tilsvarende ordningen innenfor videregående opplæring, hvor Fylkestinget er klageinstans, ettersom dette ikke vil omfatte de private fagskolene. Kravet om studentrepresentasjonen i den lokale klagenemnda opprettholdes fordi det, etter departementets syn, er med på å ivareta studentenes rettsikkerhet.

I behandling av vedtak i saker om utestenging, bortvisning og annullering av eksamen, foreslår departementet at styret selv eller den lokale klagenemnda skal behandle disse sakene som førsteinstans. Det vil si at styret ikke kan delegere bort myndigheten til fagskolens administrasjon. Det er den nasjonale klagenemnda for fagskoleutdanning som blir klageinstans i slike saker. Behandling av alle andre saker fattes av fagskolens administrasjon eller styre som førsteinstans. Den lokale klagenemnda er klageinstans for vedtak som fattes av fagskolens administrasjon. Den nasjonale klagenemnda blir klageinstans for vedtak fattet av den lokale klagenemnda eller fagskolens styre.

Departementet foreslår en tilsvarende bestemmelse som i universitets- og høyskoleloven § 9-1 annet ledd for å vise styrets myndighet til å delegere, se kapittel 5.2.4 og § 3 tredje ledd.

Departementet støtter forslaget fra Felles studieadministrativt tjenestesenter (FSAT) om at de kan være sekretariat for den nasjonale klagenemnda for fagskolestudenter. Departementet er enig i at det vil kunne være en god arena for erfaringsdeling og -utveksling mellom sekretariatene og bidra til en enhetlig saksbehandling av tilsvarende saker i forkant av nemndsbehandlingen.

Det vises til lovforslaget § 13.