5 Diverse bestemmelser

5.1 Forholdet til forvaltningsloven og klage

5.1.1 Gjeldende rett

Forholdet mellom fagskoleloven og lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) er beskrevet i fagskoleloven § 7. Forvaltningslovens bestemmelser gjelder i alminnelighet for fylkeskommunale fagskoler. Bestemmelsens første ledd utrykker eksplisitt at forvaltningslovens bestemmelser om habilitet, jf. §§ 6-10, og taushetsplikt, jf. §§ 13-13 e, gjelder for behandling av saker etter fagskoleloven. Disse bestemmelsene gjelder dermed for både private og offentlige fagskoler.

Bestemmelsens annet ledd fastsetter at avgjørelse om opptak, avsluttende vurdering, bortvisning, utvisning, utestenging og andre disiplinæravgjørelser er å regne som enkeltvedtak, og at forvaltningslovens regler for enkeltvedtak skal følges. Dette vil gjelde for alle fagskolene uavhengig av eierform. Dette innebærer blant annet at reglene om begrunnelse og underretting kommer til anvendelse for denne typen enkeltvedtak.

Videre er det fastsatt hjemmel for å gjøre unntak fra forvaltningslovens alminnelige klageregler. Slik hjemmel er påkrevd for å kunne fastsette unntak fra forvaltningslovens alminnelige klageregler, jf. forvaltningsloven § 28 fjerde ledd. Unntak er gjort i studiekvalitetsforskriften § 1-9 bokstav b, hvor det er fastsatt at kun den som et vedtak direkte gjelder for, kan klage over vedtak fattet av NOKUT. Videre står det i bestemmelsens bokstav c at NOKUTs faglige vurdering av de faktiske forholdene i forbindelse med vedtak etter forskriftens kapittel 5, ikke kan påklages.

For øvrig fastsetter fagskoleloven § 7 femte ledd at forvaltningslovens regler om klagebehandling gjelder tilsvarende for behandling av klagesaker, med de begrensningene som er fastsatt for øvrig.

I forskrift om fagskoleutdanning § 1 er det bestemmelser om fritak og innpassing. Dette er enkeltvedtak etter forvaltningsloven og kan påklages til styret eller særskilt klagenemnd.

5.1.2 Høringsforslaget

I høringsnotatet foreslo departementet å samle likelydende bestemmelser i fagskoleloven i én bestemmelse. Videre foreslo departementet å presisere at forvaltningslovens regler om habilitet og taushetsplikt også gjelder for private fagskoler. Departementet foreslo dessuten å lovfeste klageadgang ved vedtak om fritak og innpassing av fagskoleutdanning eller annen utdanning.

5.1.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er enten for forslaget eller har ingen merknader.

NOKUT uttaler at forskjellene mellom «bortvisning», «utestenging» og «utvisning» ikke er klart definert i loven eller i forarbeidene til loven. NOKUT har erfart at dette har skapt uklarheter i reglementet til mange fagskoler. For eksempel kan en skole ha ulike sanksjoner, avhengig av om en student bortvises, utestenges eller utvises, uten at skolen har klart for seg hva som er hva. NOKUT mener at den aktuelle setningen i lovteksten bør endres til «[…] disiplinærsanksjoner skal behandles etter reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven». Videre mener NOKUT at det stilles krav om at ulike disiplinærsanksjoner klart defineres i skolens regelverk, eller at begrepene klart defineres i merknadene eller i forarbeidene til loven.

5.1.4 Departementets vurdering

Departementet ser det som nødvendig å presisere at forvaltningslovens regler om habilitet og taushetsplikt gjelder for de private fagskolene, i likhet med de offentlige fagskolene, som allerede er omfattet av forvaltningsloven. Departementet ønsker også å videreføre dagens hjemmel som fastsetter at avgjørelse om opptak, avsluttende vurdering, annullering av eksamen, bortvisning og utestengning er å regne som enkeltvedtak.

Departementet ønsker å videreføre dagens hjemmel for å kunne fastsette særskilte klageregler for godkjenningsvedtak fattet av NOKUT. Departementet foreslår også å lovfeste at vedtak om fritak og innpassing i medhold av forskrift om fagskoleutdanning § 1 kan påklages til styret eller en særskilt klagenemnd.

Når det gjelder NOKUTs innspill til definisjon av sanksjonsbegrepene i forslagets annet ledd, viser departementet til at kriteriene skolene skal legge vekt på ved bortvisning og utestenging, er nærmere forklart i kapittel 3.4.4. og kapittel 7 om merknadene til bestemmelsen om utestenging og bortvisning § 10. Etter departementets syn må begrepene «bortvisning» og «utestenging» eksplisitt nevnes i bestemmelsen. Dette er også begrepene som brukes i universitets- og høyskoleloven. Departementet fjerner imidlertid «utvisning», ettersom det er uklart hva som ligger i begrepet, og adgangen til «bortvisning og utestenging» dekker de situasjonene der institusjonene har behov for å komme med en reaksjon overfor en student. Til slutt endres betegnelsen «særskilt klagenemnd» til «lokal klagenemnd», jf. kapittel 3.7.

Av hensyn til systematikken i fagskoleloven flyttes eksisterende § 7 frem i loven til ny § 1b. Det er i tillegg gjort noen mindre språklige endringer i bestemmelsen.

Det vises til lovforslaget § 1b.

5.2 Registrering i Enhetsregisteret og offentlig tilskudd

5.2.1 Gjeldende rett

Det følger av fagskoleloven § 10 fjerde ledd et krav til at tilbydere av godkjent fagskoleutdanning som ikke helt ut er eid av staten, fylkeskommunen eller kommunen, skal være registrert i Enhetsregisteret, jf. lov 3. juni 1994 nr. 15 om Enhetsregisteret. Det er ingen krav til at statlige og fylkeskommunale fagskoler skal registreres i Enhetsregisteret.

I fagskoleloven § 3 annet ledd står det:

«Styret er ansvarlig for at studentene får den utdanning som er forutsatt som grunnlag for godkjenningen, at alle vilkår for eventuelle statlige tilskudd overholdes og at virksomheten for øvrig drives i samsvar med gjeldende lover og regler.»

5.2.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringsnotatet at også fagskoler eid av offentlige tilbydere skal registreres i Enhetsregisteret. Departementet viste til at det er gitt hjemmel til dette i lov om Enhetsregisteret § 4 tredje ledd.

Departementet foreslo videre at begrepet «statlige tilskudd» i § 3 annet ledd endres til «offentlig tilskudd» for å få en enhetlig begrepsbruk i fagskoleloven.

5.2.3 Høringsinstansenes syn

Forslaget om at fagskoler eid av offentlige tilbydere skal registreres i Enhetsregisteret, støttes av de fleste høringsinstansene som har kommentert forslaget.

Nord-Trøndelag fylkeskommune ved fagskolestyret og Fylkesrådet i Nord-Trøndelag støtter ikke forslaget. De mener at det fortsatt bør skilles mellom fylkeskommunale fagskoler og private fagskoler. Fylkesrådet i Nord-Trøndelag uttaler:

«Fylkeskommunen er allerede registrert i Enhetsregisteret. At betegnelsen ansvarlig tilbyder knyttes til tilbyders styre virker logisk når det gjelder privat eide virksomheter, men i en politisk styrt organisasjon, er dette mindre hensiktsmessig. I fylkeskommunen vil fylkestinget og de fylkestinget bemyndiger alltid stå ansvarlig for all fylkeskommunal virksomhet.»

Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) skriver at det er en del begrepsforvirring med hensyn til §§ 3 og 10 i fagskoleloven og i sektoren som sådan om hva som er en tilbyder, og hva som er en fagskole. De viser til at det i § 3 står at fagskolen skal ha et styre på minst fem medlemmer, som er ansvarlig overfor NOKUT. I fagskoleloven § 10 står det at tilbyderen skal være registrert i Enhetsregisteret. Det kan da virke som om tilbyderen kan ha så mange styremedlemmer den vil, bare de registrerer seg i Enhetsregisteret. Videre skal det for hver fagskole være et styre på fem, som ikke må være registrert i Enhetsregisteret. Etter NOKUTs oppfatning er det øverste nivået tilbyderen som kan ha flere fagskoler under seg.

Kristne friskolers forbund (KFF) mener at det bør presiseres at det er den enkelte skole som skal være registrert i Enhetsregisteret med et styre som er ansvarlig etter loven. KFF oppfatter at høringsnotatet ikke er klargjørende på spørsmålet om eget rettssubjekt, og ikke uttømmende når det gjelder betydningen av å opprette en egen registrering i Enhetsregisteret.

Det er ingen merknader til forslaget om språklig endring av fagskolelovens § 3 annet ledd.

5.2.4 Departementets vurdering

Bakgrunnen for forslaget er innrapporteringen til Database for statistikk om høgre utdanning – Fagskolestatistikk (DBH-F), hvor det kreves at fagskolene oppgir organisasjonsnummer. Standardiserte kjennetegn på fagskolene er en forutsetning for å kunne holde den nødvendige oversikten over landets fagskoler. Erfaringen hittil er at enkelte fylkeskommunale fagskoler opererer med flere organisasjonsnumre, ettersom det ikke er krav om at disse fagskolene skal være registrert i Enhetsregisteret.

NOKUT mener at begrepene «tilbyder», «styret» og «fagskole» bør klargjøres i lovverket. Problemstillingen er også omtalt i NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg. Departementet ser at begrepsbruken her kan være utydelig. Det skal etter planen legges frem en stortingsmelding om fagskoleutdanning høsten 2016. Etter departementets vurdering vil det være naturlig å vurdere problemstillingen i denne sammenhengen.

Når det gjelder forslaget om en språklig endring i bestemmelsens annet ledd fra «statlige tilskudd» til «offentlig tilskudd», viser departementet til at begrepet «offentlig tilskudd» er brukt andre steder i loven. Endringen er kun av teknisk art og fører ikke til realitetsendring.

Departementet foreslår for øvrig i tredje ledd en bestemmelse som synliggjør styrets myndighet til å delegere. Dette er en presisering av gjeldende rett og en konsekvens av at styret er øverste ansvarlige organ, jf. fagskoleloven § 3 første ledd.

Det vises til lovforslaget § 3.

5.3 Forskrift om opptak

5.3.1 Gjeldende rett

Det følger av fagskoleloven § 4 annet ledd at tilbyder skal ha forskrifter om opptak som inneholder krav til formell utdanning eller realkompetanse.

Dette innebærer at tilbydere som tar inn studenter på grunnlag av realkompetanse, må ha en forskrift som regulerer opptakskravene for studenter med formell utdanning, og samtidig ha en forskrift som fastsetter krav til realkompetanse i samsvar med dette. Det er etter gjeldende rett ikke lov til å ha kun en forskrift om realkompetansevurderinger uten å ha en forskrift som fastsetter de formelle kravene for å kunne vurdere realkompetanse.

5.3.2 Høringsforslaget

Departementet viste i høringsnotatet til at § 4 annet ledd i sin nåværende form kan tolkes misvisende. Departementet foreslo derfor å presisere formuleringen på dette punktet.

Departementet foreslo videre å gjøre en teknisk endring i bestemmelsens overskrift, fra «studentenes rettigheter» til «tilbyders plikter». Dette medfører ingen endring i gjeldende rett, men vil i større grad være dekkende for bestemmelsens faktiske innhold.

5.3.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er enten for forslaget eller har ingen merknader.

Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) er positive til departementets presisering om at fagskoler må ha opptaksforskrifter som både fastsetter formelle opptakskrav og de tilsvarende kriteriene for realkompetansevurdering, som er i tråd med dagens praksis.

5.3.4 Departementets vurdering

Loven § 1 fastsetter at fagskoleutdanning «bygger på videregående opplæring eller tilsvarende realkompetanse». Det er ikke mulig å vurdere realkompetanse uten at det er klart hva de formelle kravene er, slik at det er noe å vurdere realkompetansen opp mot. Fagskolene må derfor ha opptaksforskrifter som både fastsetter formelle opptakskrav og de tilsvarende kriteriene for realkompetansevurdering. Dette er i tråd med dagens praksis om at fagskolenes opptaksforskrifter både skal ha bestemmelser om opptak som inneholder krav til formell utdanning, og et alternativt krav til realkompetanse. Presiseringen i forslaget medfører ingen endring av gjeldende rett.

Det vises til lovforslaget § 4.

5.4 Overtredelsesgebyr og forbud mot uriktig markedsføring

5.4.1 Gjeldende rett

I fagskoleloven § 10 står det at betegnelsene fagskoleutdanning og fagskole bare kan benyttes om utdanninger og tilbydere som har godkjenning etter denne loven. Godkjenning gis av Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) på grunnlag av kriterier fastsatt i forskrift om tilsyn med kvaliteten i fagskoleutdanning, jf. fagskoleloven § 2.

Departementet kan, ved forskrift eller enkeltvedtak, forby bruk av betegnelse eller navn som uriktig gir inntrykk av å ha godkjenning som fagskole, eller som er egnet til å forveksles med betegnelsene «fagskoleutdanning» eller «fagskole». Departementet kan etter søknad gi dispensasjon for etablerte sammensatte betegnelser som ikke er egnet til å forveksles med disse betegnelsene.

Ulovlig bruk av betegnelsene «fagskoleutdanning» og «fagskole» kan i dag ikke sanksjoneres etter fagskoleloven, selv om betegnelsene er beskyttet i loven. Til sammenligning følger det av universitets- og høyskoleloven § 7-2 sjette ledd at den som uriktig bruker en vernet institusjonsbetegnelse, for eksempel «universitet», forsettlig eller uaktsomt, kan straffes med bøter.

5.4.2 Høringsforslaget

I høringsnotatet foreslo departementet at fagskoleloven endres, slik at departementet gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr til den som benytter betegnelsen «fagskole» eller «fagskoleutdanning» i strid med loven. Det ble også foreslått at departementet gis hjemmel til å fastsette forskrift med nærmere bestemmelser om overtredelsesgebyr. Videre foreslo departementet å regulere markedsføring som fagskoleutdanning uten godkjenning fra NOKUT i fagskoleloven, på tilsvarende måte som markedsføring som høyere utdanning er regulert i universitets- og høyskoleloven.

5.4.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene som uttaler seg om dette forslaget, er positive. Ingen instanser går imot forslaget.

Fagforbundet støtter forslaget, og bemerker at det «er bra når departementet håndhever lovens bestemmelse om at kun de som er NOKUT-godkjente som fagskole kan ha fagskole i navnet sitt, og at man ønsker å unngå villedende markedsføring og innfører en sanksjonsbestemmelse på dette området.»

Organisasjonen for norske fagskolestudenter (ONF) støtter også departementets forslag om innføring av overtredelsesgebyr, men peker også på et behov for et enda klarere skille mellom godkjente fagskoletilbydere og andre. ONF foreslår blant annet:

«[…]som et ledd i synliggjøringen av fagskoler og et tydelig skille mellom fagskoleutdanning og ikke-formell utdanning, foreslår ONF at det må pålegges tilbyderne å klart formidle at institusjonen har godkjenning som fagskole på sine nettsider. Grunnen til dette er at det i dag er svært forskjellig hvordan de ulike institusjonene forklarer sine studietilbud, og det er da vanskelig å skille mellom videregående opplæring, voksenopplæring, kursvirksomhet og fagskoleutdanning.»

5.4.4 Departementets vurdering

Departementet ønsker en mulighet til å sanksjonere uriktig bruk av betegnelsene «fagskoleutdanning» og «fagskole», men erfaringer fra universitets- og høyskoleloven tilsier at bøtehjemmel ikke er hensiktsmessig ved slike overtredelser. I tråd med anbefalingene i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring, mener departementet derfor at en administrativ reaksjon i form av overtredelsesgebyr vil gi departementet et tilfredsstillende sanksjonssystem. Etter departementets vurdering vil det føre til bedre beskyttelse av institusjonsbetegnelsen «fagskole» og betegnelsen «fagskoleutdanning». Departementet har også fremmet et forslag om endring av bøtehjemmelen for rettsstridig bruk av institusjonsbetegnelse i universitets- og høyskoleloven, slik at bruken kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr i stedet.

Beskyttelse av studenter er en viktig grunn til beskyttelsen av betegnelsene «fagskole» og «fagskoleutdanning». Fagskolesektoren er en forholdsvis fragmentert og uoversiktlig sektor, med mange små tilbydere. Beskyttelsen av betegnelsene skal sikre at studenter ikke villedes til å tro at de tar en utdanning ved en fagskole godkjent av NOKUT uten at dette er tilfellet. Uriktig bruk av de beskyttede betegnelsene bør kunne sanksjoneres for å sikre at den ulovlige bruken raskt opphører.

Tilliten til fagskolesektoren er også et viktig element. NOKUTs godkjenning av fagskoleutdanning er et kvalitetsstempel. Det er viktig at departementet har måter å forhindre at ikke-godkjente tilbydere gir inntrykk av å ha NOKUT-godkjenning. For eksempel skal en arbeidsgiver kunne vite at et vitnemål som bekrefter fullført utdanning ved en fagskole er utstedt av en tilbyder godkjent av NOKUT.

Beskyttelsesformålet og hensynet til opprettholdelse av tilliten til fagskolesektoren er de viktigste hensynene bak regelen. Likevel kan innføring av hjemmel for ileggelse av overtredelsesgebyr for ulovlig bruk av betegnelsene «fagskole» og «fagskoleutdanning» også være egnet til i noen grad å virke forebyggende, hvis det blir kjent at rettsstridig bruk av fagskolebetegnelsene kan resultere i overtredelsesgebyr.

Departementet mener at hjemmelen for overtredelsesgebyr bør omfatte både enkeltpersoner og foretak. Etter det departementet erfarer, benytter i hovedsak små foretak betegnelsene «fagskole» eller «fagskoleutdanning» uten godkjenning fra NOKUT. Det anses likevel hensiktsmessig å ha hjemmel for å ilegge gebyr både overfor enkeltpersoner og foretak. Erfaring fra universitets- og høyskolesektoren viser at også enkeltpersoner har brukt beskyttede betegnelser i strid med lov.

Departementet foreslår at departementet selv gis myndighet til å utforme nærmere bestemmelser om utstedelse, størrelse (inkludert maksimumsbeløp), forfall, klage og overprøving og lemping av overtredelsesgebyr etter fagskoleloven i forskrift.

Departementet understreker at et eventuelt gebyr vil ilegges som følge av enkeltvedtak fattet av departementet. Departementet følger dermed forvaltningslovens saksbehandlingsregler, som krav om forhåndsvarsel, sakens opplysning og begrunnelse. Ettersom det legges opp til at departementet gis myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr, vil spørsmålet om klage måtte vurderes nøye av departementet. Utgangspunktet etter forvaltningsloven vil være at en klage må avgjøres i statsråd. Det er hevdet at mulighet for reell overprøving av enkeltvedtak fattet i departementene, er svak1. Departementet vil komme tilbake til dette i forbindelse med utsendelse av høringsnotat om forskriften som skal utfylle lovbestemmelsen om overtredelsesgebyr i fagskoleloven.

Departementet mener videre at også andre måter å fremstille virksomheten som godkjent fagskoleutdanning på enn ved uriktig bruk av de beskyttede betegnelsene, bør være eksplisitt forbudt etter loven. For eksempel kan virksomheter i sin markedsføring benytte seg av ord og uttrykk som kan villede studenter til å tro at det er virksomheter som er NOKUT-godkjente som fagskoler. Dette kan også gjelde der betegnelsene «fagskole» eller «fagskoleutdanning» ikke direkte er brukt, men det kan for eksempel dreie seg om bruk av ord som fagskolepoeng, offentlig godkjent utdanning eller lignende. Departementet ønsker et fullverdig rettslig vern for å sikre at tilbydere uten godkjenning verken skal bruke «fagskole» eller «fagskoleutdanning» i sitt egennavn, eller i sin markedsføring for øvrig gi inntrykk av at de tilbyr godkjent fagskoleutdanning. Derfor foreslår departementet at den som ikke har godkjenning som fagskole fra NOKUT, ikke skal kunne benytte seg av markedsføring som kan gi et uriktig inntrykk av at de har slik godkjenning.

Departementet vil ikke foreslå å innføre en hjemmel slik at departementet kan ilegge overtredelsesgebyr i de tilfellene en tilbyder gjennom villedende markedsføring gir inntrykk av å tilby fagskoleutdanning. Departementet anser ikke dette som nødvendig, idet overtredelse av forbudet mot villedende markedsføring i fagskoleloven vil utgjøre brudd på lov om kontroll med markedsføring og avtalevilkår mv. (markedsføringsloven) av 9. januar 2009 nr. 2. Overtredelsen vil da falle inn under markedsføringslovens sanksjonssystem, og eventuelle sanksjoner ilegges av Forbrukerombudet, eller eventuelt Markedsrådet. Departementet anser det likevel hensiktsmessig at det i fagskoleloven presiseres at ingen på noen måte kan gi inntrykk av å være godkjent fagskoletilbyder dersom dette ikke er tilfellet. Dette tilsvarer reguleringen av markedsføring som akkreditert høyere utdanning i universitets- og høyskoleloven.

Bestemmelsen angir at endelig vedtak om overtredelsesgebyr for rettstridig bruk av fagskole eller fagskoleutdanning er tvangsgrunnlag for utlegg, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav e. Inntil videre er en slik hjemmel nødvendig, men departementet er kjent med forslaget til endringer i tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav d i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) som gjør administrativ sanksjon til tvangsgrunnlag for utlegg.

Det vises til lovforslaget § 17.