4 Høring

4.1 Om høringen

Forslaget har vært på høring fra 1. til 22. februar 2019, etter at det ble besluttet å gjennomføre en forkortet høring av lovforslaget. Bakgrunnen for dette er at en ny lovbestemmelse bør tre i kraft før det eventuelt besluttes nedjustering av kapasitet etter trafikklyssystemet høsten 2019. Hensynet til forutsigbarhet for næringsutøverne tilsier at bestemmelsene fastsettes i god tid før de trer i kraft. Lovforslaget innebærer etter departementets syn ingen substansielle endringer i gjeldende rett. Det reduserer etter departementet syn betenkelighetene knyttet til en kort høringsfrist.

Forslaget ble sendt ut til:

• Finansdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Fiskeridirektoratet

• Fylkesmannen i Agder

• Fylkesmannen i Troms og Finnmark

• Fylkesmannen i Vestland

• Fylkesmannen i Møre og Romsdal

• Fylkesmannen i Rogaland

• Fylkesmannen i Vestfold og Telemark

• Fylkesmannen i Oslo og Viken

• Havforskningsinstituttet

• Mattilsynet

• Miljødirektoratet

• Regelrådet

• Veterinærinstituttet

• Sametinget

• Aust-Agder fylkeskommune

• Buskerud fylkeskommune

• Finnmark fylkeskommune

• Hordaland fylkeskommune

• Møre og Romsdal fylkeskommune

• Nordland fylkeskommune

• Rogaland fylkeskommune

• Troms fylkeskommune

• Trøndelag fylkeskommune

• Vest-Agder fylkeskommune

• Vestfold fylkeskommune

• Østfold fylkeskommune

• Advokatforeningen

• Den norske veterinærforening

• Finans Norge

• Greenpeace

• Hovedorganisasjonen Virke

• Innovasjon Norge

• Kommunesektorens organisasjon

• Landsorganisasjonen i Norge

• Miljøstiftelsen Bellona

• Natur og Ungdom

• Nettverk for fjord- og kystkommuner

• Norges Fiskarlag

• Norges Jeger- og Fiskerforbund

• Norges Kystfiskarlag

• Norges Miljøvernforbund

• Norges Naturvernforbund

• Norsk Industri

• Norsk institutt for naturforskning

• Norsk nærings- og nytelsesmiddelarbeiderforbund

• Norske Lakseelver

• Næringslivets hovedorganisasjon

• Sjømat Norge

• Sjømatbedriftene

• Sjøsamisk fangst- og fiskeriorganisasjon

• Sogn og Fjordane fylkeskommune

• Tekna fiskehelseforeningen

• WWF-Norge

Følgende høringsinstanser hadde realitetsmerknader i høringen:

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Fiskeridirektoratet

• Finnmark fylkeskommune

• Advokatforeningen

• Mattilsynet

• Miljøstiftelsen Bellona

• Norges Jeger- og Fiskerforbund

• Norges Miljøvernforbund

• Norske Lakseelver

• PO3 Kunnskapsinkubator med tilslutning fra oppdrettere i produksjonsområde 4

• Sjømat Norge

• Sjømatbedriftene

Følgende høringsinstans hadde ikke merknader:

• Havforskningsinstituttet

4.2 Generelle høringsinnspill

4.2.1 Høringsfristen

4.2.1.1 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen mener høringsfristen er for kort, ved at den ikke gir høringsinstansene tilstrekkelig tid til å vurdere forslaget. Dette gjelder spesielt siden forslaget reiser kompliserte spørsmål knyttet til Grunnloven og EMK. Advokatforeningen kan ikke se at det er tungtveiende grunner som rettferdiggjør fravikelse av utredningsinstruksen. Advokatforeningen mener at det etter gjeldende rett ikke er adgang til kollektiv nedjustering av gitte akvakulturtillatelser.

Bellona og Norske Lakseelver mener høringsfristen er for kort og at det ikke er begrunnet på en tilfredsstillende måte hvorfor normal høringsfrist er fraveket. Forslaget bør derfor trekkes tilbake og omarbeides slik at konsekvensene av lovendringene og mulige alternativer blir bedre utredet, og deretter sendes på ny høring med normal høringsfrist.

Finnmark fylkeskommune mener at høringsfristen er for kort, og burde ha vært begrunnet. Høringsfristen umuliggjør vurdering av forslaget på et samlet politisk nivå i fylket.

Justis- og beredskapsdepartementet mener at høringsfristen er svært kort, og at det burde ha vært begrunnet i høringsbrevet.

Norges Jeger- og Fiskerforbund registrerer at høringsfristen er svært kort i denne saken, og det er derfor vanskelig å gi høringen en god organisatorisk saksbehandling.

PO3 Kunnskapsinkubator mener høringsfristen er for kort, særlig fordi lovforslaget etter deres mening går ut over det som er nødvendig for å følge opp trafikklyssystemet. De ber om at høringsforslaget trekkes.

Sjømatbedriftene mener høringsfristen er på grensen til det forsvarlige.

Sjømat Norge mener departementet underkommuniserer omfanget av forslaget til ny lovbestemmelse. Akvakulturloven § 9 gir etter deres syn kun hjemmel for å treffe enkeltvedtak i forhold til den enkelte akvakulturtillatelse. Lovforslaget innebærer derfor vesentlige endringer i rettstilstanden. De kan ikke se at det foreligger vektige grunner som tilsier at minimumsfristen på seks uker bør fravikes, jf. veilederen til utredningsinstruksen fra direktoratet for økonomistyring, punkt 1.4.

4.2.1.2 Departementets vurdering

Departementet er enig i at høringsfristen ideelt sett burde ha vært vesentlig lenger, men gitt de små endringene som foreslås, var den likevel forsvarlig. Departementet er enig i at begrunnelsen for den korte høringsfristen burde ha fremkommet av høringsdokumentene.

4.2.2 Fiskehelsedirektivet og Food Law

4.2.2.1 Høringsinstansenes syn

Sjømat Norge skriver at departementet ikke har kommentert betydningen av fiskehelsedirektivet. I den forbindelse heter det at selv om departementet anser at påvirkning på ville laksebestander også kan anses som et miljøhensyn slik dette forstås i akvakulturloven § 10, så er en eventuell nedjustering av produksjonskapasitet et risikohåndteringstiltak klart begrunnet i fiskehelse og lakselus som en smittsom sykdom. Dette tilsier i det minste at departementet må utrede og vurdere forholdet til EØS-regelverket og da særlig Food Law og fiskehelsedirektivet i forhold til den hjemmelen som nå vurderes inntatt i akvakulturloven. Vurderingen bør etter høringsinstansens syn omfatte adgangen til å iverksette tiltak, hvorvidt slike tiltak kan anses å utgjøre en handelshindring, krav til at eventuelle tiltak skal være nødvendige og proporsjonale, og krav om notifikasjon av tiltakene.

4.2.2.2 Departementets vurdering

EUs direktiv 2006/88 (fiskehelsedirektivet) omhandler dyrehelsemessige vilkår for omsetning innen EØS, import og transitt fra tredjeland av fisk, mollusker og krepsdyr og deres produkter, samt minimumskrav til forebygging av og kontroll med visse sykdommer hos disse. Formålet med rettsakten er å forebygge, begrense spredning og utrydde smittsomme sykdommer. Direktivet inneholder også krav til etablering og drift av akvakulturanlegg. Direktivet ble implementert i norsk rett gjennom en rekke forskriftsendringer i 2008.

Tiltakene som eventuelt vil iverksettes gjennom den foreslåtte lovforslaget har som formål å tilpasse produksjonskapasiteten i norsk laks, ørret og regnbueørretoppdrett til hva som anses miljømessig forsvarlig, og vil ikke påvirke handelen mellom EØS-land. Tiltakene utgjør ikke en handelshindring, og Norge står derfor – i denne sammenhengen – fritt til å iverksette tiltak for å beskytte viltlevende akvatiske organismer, jf. direktivets artikkel 1 (2).

Ved vedtakelsen av lov 19. desember 2003 nr. 124 om mat og mattrygghet ble det gitt nødvendig hjemmel til ta inn Food Law og øvrig EU-regelverk på matområdet. Food Law fastsetter generelle krav på matområdet og opprettet European Food Safety Authority, som utfører risikovurderinger for Kommisjonen og medlemslandene. Food Law som sådan ble implementert i norsk rett gjennom forskriftsverk hjemlet i matloven. Hovedformålet med Food Law er å sikre at det indre marked fungerer effektivt, samt å sørge for et høyt beskyttelsesnivå for forbrukernes helse. Forordningen legger også opp til at lovgivningen, dersom det er mulig, skal ta hensyn til de generelle formålene om beskyttelse av dyrs og planters helse samt vern av miljøet. Food Law påvirker ikke norske myndigheters muligheter til å sikre en miljømessig forsvarlig akvakulturproduksjon slik det er foreslått her.

Det er ikke krav om notifikasjon av tiltaket som vil følge av lovhjemmelen som er foreslått innført.

4.2.3 Andre høringsinnspill

4.2.3.1 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen mener at situasjonen med felles biomassetak på tvers av produksjonsområder reiser en rekke problemstillinger som ikke er godt nok utredet. Slik Advokatforeningen forstår situasjonen er det vitenskapelig usikkerhet knyttet til at lakselus hos oppdrettsfisk forårsaker redusert bestand av vill laksefisk. Advokatforeningen skriver videre at det ikke er «underbygget med tallmateriale hvor mange ganger Mattilsynet har gitt pålegg om redusert biomasse eller utslakting på lokalitetsnivå i de røde produksjonsområdene. Den manglende dokumentasjonen av hvilke tiltak som er utprøvd etter det eksisterende regelverket, bidrar til å skape en usikkerhet om nødvendighetsvilkåret er oppfylt.»

Fiskeridirektoratet mener at dersom en tillatelse som er redusert til 94 prosent inngår i et felles biomassetak, og andre tillatelser i samme biomassetak brukes i produksjonsområdet med redusert produksjon, så vil det kunne bli vanskelig å oppnå den tilsiktede miljøgevinsten.

Norges Miljøvernforbund mener at trafikklyssystemet bør suppleres med indikatorene utslipp av feces, utslipp av medikamenter som brukes mot lakselus, og rømming av oppdrettslaks.

PO3 Kunnskapsinkubator mener at dersom det nå vedtas en ny lovhjemmel til å gjennomføre slik kollektiv nedjustering av konsesjonskapasitet bør det i det minste gjennomføres en tilsvarende overgangsordning som ved «fargeleggingen» 2019. De mener det er særlige utfordringer knyttet til Grunnloven § 97 med vedtakelsen av ny lovhjemmel. Dersom lovendringen blir vedtatt kort tid før beslutning om «fargelegging», vil det alt vesentligste av faktiske forhold som vektlegges i vurderingen av produksjonsområdets miljøstatus ha inntruffet før lovendringen. Dette tilsier etter deres syn en overgangsordning hvor en eventuell nedjustering først kan gjennomføres ved kartleggingen som gjennomføres i 2021.

Sjømatbedriftene mener at det bare er lakselus som skal kunne være grunnlag for nedjustering av produksjonskapasitet, ettersom lakselus er den eneste indikatoren i trafikklyssystemet. Sjømatbedriftene mener at produksjonsområdeforskriften § 12 bør praktiseres slik at bedrifter som kvalifiserer for unntak, må få bruke 100 prosent av sin opprinnelige MTB og i tillegg 100 prosent av veksten de får kjøpe. Sjømatbedriftene mener videre at departementet bør legge til rette for en smidigere arealplanlegging og utvidelse av lokaliteter, bl.a. ved å innføre systemer for å veksle inn MTB på små lokaliteter til MTB på andre lokaliteter. Sjømatbedriftene mener også at nedjustering av lokaliteter som sliter med å holde lusegrensen, er mer effektivt enn områdevis nedjustering. Sjømatbedriftene mener også at det ikke bør være mulig for selskaper med interregionalt biomassetak å overføre biomasse fra «røde» produksjonsområder til andre produksjonsområder etter nedjustering.

Sjømat Norge mener departementet bør vurdere en utsettelse av nedjustering i de «røde» områdene til tildelingsrunden i 2021. Dette begrunnes med at det fortsatt er stor usikkerhet knyttet til hvor presise modellene som benyttes til å kvantifisere effekten av lakselus er på utvandrende smolt og hvilken effekt dette har på villakspopulasjonene. Det er etter Sjømat Norges syn ikke gjort noen forsøk på å kvantifisere denne usikkerheten og derved egnetheten ved å bruke modellene som grunnlag for de foreslåtte tiltak. Videre viser organisasjonen til at de samfunns- og bedriftsøkonomiske konsekvensene av en nedjustering er betydelige, og at en nedjustering etter deres syn ikke er proporsjonalt.

Sjømat Norge peker på at en tillatelse hjemmehørende i et produksjonsområde som blir definert som «rødt», etter departementet sitt forslag vil få en redusert tillatelseskapasitet i dette produksjonsområdet. Hvis den samme tillatelsen benyttes i et annet område som er definert som «gult» eller «grønt» så bør denne tillatelsen kunne benyttes uten denne begrensningen.

4.2.3.2 Departementets vurdering

Advokatforeningen og Sjømat Norges synspunkter om usikkerheter ved det faglige grunnlaget for å treffe avgjørelser som begrenser utnyttelsen av produksjonskapasitet har etter departementets syn ingen særskilt betydning for utformingen av selve lovteksten. Sjømatbedriftene mener at nedjustering av lokaliteter er et mer effektivt virkemiddel enn områdevis nedjustering. Advokatforeningen mener at ettersom antall vedtak om biomassereduksjon på enkeltlokaliteter i røde produksjonsområder ikke er dokumentert, er det usikkert om nødvendighetsvilkåret i akvakulturloven er oppfylt. Departementet vil påpeke at biomassereduksjon på enkeltlokaliteter brukes når forhold på den enkelte lokalitet fordrer at virkemiddelet tas i bruk, mens lovforslaget hjemler virkemidler der den samlede påvirkningen på miljøet i et område er uakseptabel. Hvorvidt den samlede påvirkningen på miljøet er uakseptabel har ikke nødvendigvis en sammenheng med uakseptable forhold på en eller flere enkeltlokaliteter. Reduksjon av biomasse på lokalitetsnivå er således et verktøy som fortsatt vil anvendes som virkemiddel der dette er egnet, og står ikke i motsetning til eller er en forutsetning for lovforslaget som sådan.

Hvilket beviskrav som skal legges til grunn for miljøvurderingen har departementet redegjort for i punkt 5.4. I punkt 3.2.2 er det redegjort for hvorfor det kan være nødvendig å foreta justeringer i produksjonskapasitet på tillatelsesnivå.

Departementet arbeider med å utrede om trafikklyssystemet bør suppleres med flere indikatorer, slik det også forutsettes i Innst. 361 S (2014–2015). Lovforslaget er ikke begrenset til å gjelde nedjustering av produksjonskapasitet etter trafikklyssystemet. Det gjør at bestemmelsen kan brukes i andre tilfeller hvor produksjonsbegrensninger er nødvendig av hensyn til miljøet.

Flere høringsinstanser har tatt opp problemstillinger knyttet til utnyttelse av produksjonskapasitet innenfor trafikklyssystemet, herunder problemstillinger knyttet til felles biomassetak på tvers av produksjonsområder. Disse problemstillingene har vært drøftet både i havbruksmeldingen og i flere etterfølgende høringsnotater om implementering av trafikklyssystemet. Departementet kan ikke se at innspillene har relevans for selve lovforslaget, og vi går derfor ikke nærmere inn på disse her. Heller ikke Sjømat Norges og PO3 Kunnskapsinkubators innspill om å utsette en eventuell nedjustering i «røde» produksjonsområder har noen direkte betydning for utformingen av lovforslaget.