5 Om lovforslaget

5.1 Generelt om lovforslaget

5.1.1 Høringsforslaget

Departementet hørte to alternative lovendringsforslag. Det materielle innholdet i forslagene skal være identisk.

Et av alternativene som ble hørt er at akvakulturloven § 9 endres slik (konsolidert og med endringer i kursiv):

«§ 9. Tilpasninger i produksjon av hensyn til miljøet og endring og tilbaketrekking av akvakulturtillatelse

Departementet kan endre eller trekke tilbake akvakulturtillatelsen:

• a) dersom dette er nødvendig ut fra hensynet til miljøet,

• b) dersom vesentlige forutsetninger som ligger til grunn for tillatelsen er endret,

• c) ved grov eller gjentatt overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven,

• d) dersom tillatelsen ikke benyttes eller bare benyttes i begrenset grad, eller

• e) dersom en eller flere nødvendige tillatelser gitt i medhold av lovene nevnt i § 6 første ledd bokstav d er bortfalt.

Endring og tilbaketrekking av tillatelse etter første ledd kan gjøres tidsbegrenset. Tidsbegrenset endring og tilbaketrekking kan gjøres betinget av bestemte forhold utbedres eller endres.

Dersom det er nødvendig av hensynet til miljøet, kan departementet i forskrift endre tillatelsers omfang og redusere muligheter til å utnytte tillatelser innenfor ett eller flere nærmere angitte områder.

Departementet kan gi forskrift om endring og tilbaketrekking av akvakulturtillatelser.»

Det andre alternativet som ble hørt er at det inntas en ny bestemmelse i lovens kapittel III:

«§ 10a. Tilpasning av produksjonen av hensyn til miljøet

Dersom det er nødvendig av hensynet til miljøet kan departementet i forskrift endre tillatelsers omfang og redusere muligheten til å utnytte tillatelser innenfor ett eller flere nærmere angitte områder.»

De foreslåtte bestemmelsene klargjør departementets kompetanse til gjennom forskrift å fastsette begrensninger på tillatelsenes omfang og utnyttelsen av tillatelser innenfor nærmere angitte geografiske områder, av hensyn til miljøet. For de fleste produksjonsformer tildeles tillatelsen og lokaliteten i samme vedtak. For laks, ørret og regnbueørret i sjø tildeles tillatelsen uavhengig av lokalitetsklareringen. Endring av tillatelsens omfang og reduksjon av muligheten til å utnytte tillatelsen kan etter lovendringsforslaget gjøres både for tillatelsen og for lokalitetsklareringen.

Departementet trenger naturligvis ikke både å tilpasse omfanget og redusere utnyttelsen, men har anledning til å gjøre begge deler. Formålet med bestemmelsen er å fremheve at akvakulturloven § 9 hjemler områderegulering av tillatelser ut fra miljøhensyn. Det vil forenkle prosessen med å regulere tillatelser blokkvis. Noen miljøpåvirkninger er lokale og andre rammer et større område. Hvor langt påvirkningen strekker seg vil være av betydning for hvilket område som skal reguleres.

Dersom formålet er vern av områder med særlig verdi for akvatiske organismer, benyttes fortrinnsvis akvakulturloven § 14. Generell tilpasning av produksjonen av laks, ørret og regnbueørret av andre hensyn enn miljø gjennomføres med hjemmel i for eksempel akvakulturloven § 7 siste ledd.

Som drøftet ovenfor, kan departementet etter gjeldende rett endre og trekke tilbake tillatelser av hensyn til miljøet. Hvorvidt en produksjonsnedjustering skjer etter bestemmelsen i lovendringsforslaget eller etter § 9 bokstav a, vil ha liten betydning for innehaveren av tillatelsen, ettersom resultatet blir det samme: den tillatte produksjonskapasiteten reduseres for å tilpasses miljøet. Forslaget vil klargjøre hjemmelsgrunnlaget som allerede er der, og legge til rette for at regulering av tillatelser kan skje på en smidig måte.

Lovendringsforslaget gir mulighet til å gi forskrift om å «endre tillatelsers omfang». I dette ligger at størrelsen på tillatelser i et område kan reduseres dersom hensynet til miljøet tilsier det. Dette hjemles fra før i akvakulturloven § 9 første ledd bokstav a.

Lovendringsforslaget gir videre mulighet til å gi forskrift om å «redusere muligheten til å utnytte tillatelser». Dette alternativet åpner for at tillatelsens omfang forblir uendret formelt sett, mens bruken av tillatelsen begrenses. Slike begrensninger kan være reduksjon i innsatsfaktorer som antall fisk eller antall kilo fôr som kan brukes. Det kan også være hvor stor andel av en tillatelse som kan brukes. Noen miljøhensyn krever praktiske begrensninger for drift og utnyttelse av tillatelser, også etter gjeldende rett. F.eks. følger det av forskrift 17. juni 2008 nr. 822 om drift av akvakulturanlegg (akvakulturdriftsforskriften) § 47a at antall fisk per produksjonsenhet i sjø ikke skal overstige 200 000. At produksjonen skal tilpasses miljøet og være i tråd med det, følger allerede av akvakulturloven. Formålet med lovendringsforslaget er å klargjøre hjemmelen for å gi produksjonsbegrensninger som fremmer miljøvennlig produksjon.

Etter trafikklyssystemet vil det ved rødt lys i et produksjonsområde kunne bli aktuelt å redusere havbruksnæringens produksjonskapasitet eller muligheten til å utnytte denne innenfor et område.

Lovendringsforslaget oppstiller et vilkår om at tilpasningen i produksjonen må gjelde «innenfor ett eller flere nærmere angitte områder.» Det sentrale formålet er at det skal være klar hjemmel til å foreta områderegulering av tillatelser og utnyttelsen av disse. Summen av områderegulering kan likevel være at produksjonsmulighetene nedjusteres i hele landet. Områderegulering vil supplere reguleringsmulighetene som ligger i å stille individuelle vilkår. Områderegulering vil også supplere nasjonale reguleringer.

Et slikt nærmere angitt område kan i geografisk utstrekning være lite eller stort, og som det klart fremgår av ordlyden i forslaget kan tilpasningen i produksjonen gjelde for flere slike områder samtidig. Formuleringen dekker for eksempel en eller flere produksjonsområder slik disse er angitt i dag, jf. produksjonsområdeforskriften. I fremtiden kan det imidlertid tenkes at også andre avgrensninger vil gjøres gjeldende, både innenfor og utenfor trafikklyssystemet. Det gjelder særlig om det oppstår miljøutfordringer som fordrer opprettelse av nye geografiske avgrensninger for tillatelsene. Det er derfor, slik departementet ser, det lite hensiktsmessig å bruke begrepet «produksjonsområde» i lovbestemmelsen.

5.1.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen er prinsipielt positiv til at loven endres på dette punktet, men støtter ikke forslaget.

Finnmark fylkeskommune og Justis- og beredskapsdepartementet mener at forholdet mellom den foreslåtte bestemmelsen og akvakulturloven § 9 første ledd bokstav a bør avklares i merknadene.

Mattilsynet, Finnmark fylkeskommune og Norges Miljøvernforbund støtter forslaget. Norges Jeger- og Fiskerforbund og Norges Miljøvernforbund mener at lovendringsforslaget kan bidra til å unngå tidkrevende søksmål som undergraver trafikklyssystemets mulighet til å ivareta villaksen og sjøørreten.

Miljøstiftelsen Bellona støtter intensjonene med lovendringen. Norske Lakseelver har forståelse for ønsket om å presisere lovgrunnlaget for reduksjon av produksjonskapasitet i røde områder. Norske Lakseelver og Miljøstiftelsen Bellona mener at det er behov for å presisere lovgrunnlaget både når det gjelder oppjustering og reduksjon av produksjonskapasiteten i røde områder. Det er viktig at akvakulturloven er krystallklar både vedrørende lovgrunnlaget for nedjustering av kapasitet når det er nødvendig av hensyn til miljøet, men ikke minst også grunnlaget for oppjustering av kapasitet når det er forsvarlig av hensyn til miljøet. Videre må justering opp og ned gjøres på samme måte, enten ved å justere omfanget av en tillatelse eller utnyttelsen. Begge mener at det beste vil være å regulere omfanget av tillatelsen fordi dette er enklere og mer oversiktlig. De anfører imidlertid at effektene av de ulike måtene å regulere på ikke er tilstrekkelig drøftet i høringsbrevet.

PO3 Kunnskapsinkubator, Sjømatbedriftene og Sjømat Norge støtter ikke forslaget. De mener lovendringen er for generell og går ut over det som er formålet med lovendringen. Sjømat Norge mener lovbestemmelsen burde vært knyttet nærmere til det departementet angir som bakgrunnen for forslaget, nemlig områderegulering av tillatelser ved begrensning av produksjonskapasitet i en avgrenset tidsperiode.

PO3 Kunnskapsinkubator mener lovendringen gir mulighet til å foreta kraftige inngrep i oppdretternes ervervede rettigheter og at en slik endring ikke kan gjennomføres uten grundig utredning, særlig av de rettssikkerhetsspørsmål endringen reiser. Det ligger etter deres syn en rettslig begrensning i at loven inneholder ordene «nødvendig av hensynet til miljøet», men det er en rettslig begrensning som det etter deres syn er vanskelig å få prøvd i en vanlig rettslig overprøving. Det bør derfor etter PO3 Kunnskapsinkubators syn utarbeides og vedtas gjennomarbeidete rettsikkerhetsregler som sikrer at rettighetshaverne ikke fratas sine rettigheter der dette ikke er miljømessig nødvendig. Dette bør etter deres syn utredes grundig før man fremmer et lovforslag som det foreliggende. De peker på at en mulighet er å knytte nødvendighetskriteriet til målbare grenser som kan etterprøves. For eksempel kan loven slå fast at produksjonsreduksjoner ikke er miljømessig nødvendige dersom gytebestandsmålene i de vesentlige lakseførende elvene i produksjonsområdet er nådd.

PO3 Kunnskapsinkubator, Sjømatbedriftene og Sjømat Norge mener lovforslaget ikke inneholder noen vurdering av rimelige rettssikkerhetsgarantier for oppdretterne. Sjømatbedriftene mener at hensiktsmessige rettssikkerhetsgarantier burde ha vært utredet før høringen.

5.1.3 Departementets vurdering

Etter departementets syn reflekterer den foreslåtte lovhjemmelen den omfattende materielle kompetansen til å foreta endringer i tillatelsessystemet som allerede ligger i akvakulturloven, herunder lovens §§ 4, 5, 7, 9 og 10. Den foreslåtte lovhjemmelen innebærer derfor ikke noen endringer i rettstilstanden, men klargjør den materielle kompetansen til å foreta endringer som påvirker hvordan tillatelser kan utnyttes.

Etter departementets syn vil det være uheldig å utforme lovforslaget så snevert at det ikke gir en viss fleksibilitet i valg av virkemidler. En slik utforming ville også kunne innsnevret mulighetene til å fastsette bestemmelser om utnyttelse av tillatelser som allerede finnes i akvakulturloven. Det er dermed ikke naturlig at lovforslaget skal begrenses til å gjelde for eksempel de til enhver tid gjeldende produksjonsområdene eller at det kun er mindre begrensninger i produksjonskapasitet som kan besluttes, slik Sjømat Norge ønsker.

Som det påpekes av Sjømat Norge sier ikke forslaget til lovtekst noe om varigheten av eventuelle inngrep. Etter departementets syn er det heller ikke naturlig, ettersom det vanskelig kan vurderes på forhånd hvor lenge et inngrep vil vare, det vil være avhengig av hvordan miljøtilstanden i de enkelte områdene utvikler seg. Etter trafikklyssystemet vil miljøtilstanden vurderes hvert annet år med sikte på eventuelle justeringer av produksjonskapasitet.

Norske Lakseelver og Miljøstiftelsen Bellona mener at lovgrunnlaget må presiseres for både opp og nedjustering. Departementet viser til det i dag er hjemmel til å tildele økt kapasitet på eksisterende tillatelser gjennom akvakulturloven §§ 5, 6 og 7, som gir hjemmel til å tildele tillatelser. Dette omfatter også tildeling av økt kapasitet på eksisterende tillatelser, noe som følger direkte av merknadene til akvakulturloven § 6, jf. Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 59 der det står: «Bestemmelsen gjelder for tildeling av tillatelser for alle arter. Dette inkluderer både nyetableringer og endringer/utvidelser av eksisterende tillatelser.» Departementet har derfor ikke sett behov for å endre akvakulturloven på dette punktet.

Norske Lakseelver og Miljøstiftelsen Bellona mener at justering av produksjonskapasitet må gjøres på lik måte opp som ned. Organisasjonene mener at det beste vil være å regulere omfanget av tillatelsen fordi dette er enklere og mer oversiktlig. Innledningvis bemerker departementet at det gjennom lovforslaget ikke tas endelig stilling til hvordan nedjustering av produksjonskapasitet skal gjennomføres til slutt. Som det fremgår på s. 4 i høringsnotatet 1. februar 2019, legger departementet likevel til grunn at det blant annet av effektivitetshensyn vil være hensiktsmessig å foreta nedtrekk gjennom forskrifter som begrenser utnyttelsen av tildelt kapasitet, uten at foretas endringer i selve tillatelsesdokumentene. Departementet understreker at effekten på produksjonen er den samme uavhengig av om en nedjustering gjennomføres gjennom å justere den enkelte tillatelses omfang (MTB) eller gjennom en forskrift som begrenser utnyttelsen av tildelt kapasitet.

Med hensyn til saksbehandlingen vil tildeling av økt kapasitet og fastsettelse av begrensninger på utnyttelse av kapasiteten skille seg vesentlig fra hverandre. Tildeling av økt kapasitet skjer etter søknad fra den private part og mot vederlag, og er basert på en individuell vurdering av om vilkårene for tildeling er oppfylt. Dette kan være formelle vilkår knyttet til søknaden, skjønnsmessige prioriteringskriterier eller et mer objektivt kriterium som betalingsvilje. Tildeling må følgelig gjøres gjennom enkeltvedtak. Begrensninger i utnyttelse av tillatelseskapasitet fastsettes på bakgrunn av en vurdering av miljøtilstanden i et (større) område og vil gjelde for alle som har eksisterende tillatelser i området, uten hensyn til individuelle forhold (men tillatelsesinnehaveren kan søke om unntak basert på egen miljøpåvirkning). Akvakulturregisteret vil for øvrig, uavhengig av hvilken metodikk som benyttes til å justere produksjonskapasiteten, vise hvilken produksjonskapasitet den enkelte tillatelse har eller i hvor stor grad den enkelte tillatelse kan utnyttes, se nedenfor under punkt 5.6.

Departementet kan på denne bakgrunn ikke se noen vesentlige ulemper med at opp- og nedjustering reguleres på ulikt vis og gjennom ulike saksbehandlingsprosesser, og dette er uansett forhold som ikke har noen større innvirkning på utformingen av selve lovforslaget.

Flere høringsinstanser har synspunkter knyttet til det de oppfatter som manglende rettssikkerhet. Rettssikkerhet omfatter både formell rettssikkerhet (prosessuelle regler, krav til forutberegnelighet, likebehandling osv.) og materiell rettssikkerhet (riktige avgjørelser). Reglene skal sikre individene fra overgrep fra staten, herunder at inngrep overfor borgerne skal ha hjemmel i lov. Dette er knesatt i Grunnloven § 113. I tillegg kommer at lovgivningen og forvaltningen er underlagt materielle skranker som følger av Grunnloven og lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven).

Departementet har vanskelig for å se at lovforslaget undergraver oppdretternes rettssikkerhet. Inngrepet i oppdretternes rettigheter vil ha hjemmel i lov. En eventuell forskrift som gjennomfører begrensninger i utnyttelsen av produksjonskapasitet vil bli gjenstand for alminnelig høring før fastsettelse og enhver oppdretter står fritt til å prøve for domstolen om forskriften er gyldig eller ikke, herunder om forskriften på en urettmessig måte (for eksempel i strid med Grunnloven eller menneskerettsloven) griper inn i rettighetene til oppdretter. Departementet mener at de ordinære rettssikkerhetsgarantiene som følger av lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven), og adgangen til domstolsprøving er gode og dekkende. Dertil kommer at produksjon som skjer uten påvirkning på miljøet vil falle utenfor rekkevidden av en eventuell regulering, jf. punkt 5.3.3.

Departementet viderefører etter dette forslagets innhold.

5.2 Om plassering av bestemmelsen

5.2.1 Høringsforslaget

Departementet ba særlig om høringsinstansenes syn på om en ny bestemmelse bør flettes inn i akvakulturloven § 9 eller tilføyes som en ny § 10a.

Bestemmelser om tildeling av tillatelser og regulering av produksjon finnes i dag i lovens kapittel II om akvakulturtillatelser, mens miljøbestemmelser i hovedsak er inntatt i lovens kapittel III. Bestemmelsen som nå foreslås vil omhandle begrensning i utnyttelsen av allerede tildelte tillatelser på bakgrunn av miljøhensyn, og kan således tematisk passe både i lovens kapittel II og kapittel III.

En mer spesifikk lovhjemmel kan således innarbeides i akvakulturloven § 9 eller bestemmelsen kan tas inn som et tillegg i loven. Ved å endre akvakulturloven § 9 vil det være en bestemmelse som gir hjemmel for en rekke ulike tiltak, og det vil i liten grad oppstå tvil om hvilken bestemmelse som er hjemmel for ulike tiltak. Ved å innta en egen bestemmelse i kapittel III vil bestemmelsens miljøperspektiv i større grad synliggjøres og sammenhengen med akvakulturloven § 10 (miljønormen) vil komme tydelig frem.

Det er altså fordeler og ulemper med begge alternativene, og departementet ba derfor om høringsinstansenes syn på hva som er å foretrekke. Departementet foreslo, uavhengig av om det utformes en ny bestemmelse eller om bestemmelsen implementeres i akvakulturloven § 9, en noenlunde sammenfallende ordlyd.

5.2.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen og Sjømatbedriftene mener bestemmelsen bør innlemmes i § 9, dersom den vedtas.

Finnmark fylkeskommune og Mattilsynet mener bestemmelsen bør innlemmes i § 9. Fiskeridirektoratet og Justis- og beredskapsdepartementet mener en ny bestemmelse om endring av flere tillatelser innenfor et bestemt geografisk område bør tas inn i § 9, slik at reguleringen av endring og tilbaketrekking av tillatelser samles i én paragraf. Dette vil etter deres syn bidra til å forebygge at det oppstår utilsiktede uklarheter. Fiskeridirektoratet skriver at «Flytende overganger mellom bestemmelser i to forskjellige kapitler kan føre til forveksling og tilfeldig valg av hjemmel.»

Sjømat Norge mener at det vil være uheldig å legge en hjemmel til å generelt gripe inn i alle tillatelser i et område, i en bestemmelse som per i dag kun gir hjemmel til å gripe inn i enkelttillatelser gjennom enkeltvedtak. Dette er to prinsipielt forskjellige former for utøvelse av forvaltningsmyndighet.

5.2.3 Departementets vurdering

Departementet er enig med Finnmark fylkeskommune, Fiskeridirektoratet, Justis- og beredskapsdepartementet og Mattilsynet i at den nye bestemmelsen bør implementeres i akvakulturloven § 9. Det vil som flere høringsinstanser påpeker i stor grad samle bestemmelser som omhandler samme tematikk.

5.3 Vilkåret «nødvendig ut fra hensynet til miljøet»

5.3.1 Høringsforslaget

Kjernevilkåret i lovendringsforslaget er at reduksjonen som følger av forskriften må være «nødvendig ut fra hensynet til miljøet». Hensynet til miljøet omhandler både forurensning og økologiske effekter, herunder f.eks. artsmangfold, klima og ressursbruk. Rømming av oppdrettsfisk og lakseluspåvirkning på villfisk er eksempler på miljøproblemer som vil kunne påvirke artsmangfoldet. Vurderingen vil bero på et faglig skjønn.

Adgangen til tilpasninger og reduksjon i utnyttelsesgrad er i behold selv om behovet skyldes forhold forvaltningen burde ha sett og tatt hensyn til da selve tillatelsen(e) eller lokalitetsklareringen(e) ble gitt. Endringer kan også være aktuelt selv om produksjonen er i tråd med alle regelverkskrav.

Uttrykket «nødvendig av hensyn til miljøet» skal sees i sammenheng med akvakulturlovens miljønorm i § 10. I Prop. 103 L (2012–2013) Endringer av akvakulturloven heter det at:

«Drift som medfører uakseptabel risiko for skade på sentrale miljømål vil klart ikke være i tråd med § 10 første ledd. Hva som er akseptabel risiko vil måtte vurderes ut fra blant annet gjeldende kunnskapsgrunnlag og teknologisk utvikling. I vurderingen vil det også være relevant å se hen til lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold kap. II om alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk.»

Til grunn for forslaget til ny bestemmelse ligger blant annet prinsippet i lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) § 10 om økosystemtilnærming og samlet belastning. Av bestemmelsen fremgår det at «En påvirkning av et økosystem skal vurderes ut fra den samlede belastningen som økosystemet er eller vil bli utsatt for». Naturmangfoldloven § 10 gjelder i første rekke vurdering av nye tiltak og påvirkninger. Akvakulturlovens miljønorm gjelder imidlertid også når det viser seg at allerede gitte tillatelser får uønskede virkninger på miljøet, herunder den samlede belastningen fra flere tillatelser.

I praksis vil det være slik at dersom det blir vurdert at påvirkningen fra akvakulturnæringen innenfor et geografisk område ikke er miljømessig forsvarlig etter akvakulturloven § 10, vil det alltid være hjemmel til å foreta tilpasninger i produksjonen etter lovforslaget, gitt at det er vurdert om det finnes andre egnede og mindre inngripende tiltak som heller kan settes inn. I vilkåret «nødvendig ut fra hensynet til miljøet» ligger det følgelig ikke en tradisjonell forholdsmessighetsvurdering, hvor byrde og gevinst skal vurderes opp mot hverandre. I vilkåret ligger at reguleringen er uhjemlet dersom det er vurdert at miljøhensynene kan ivaretas like godt og effektivt på en mindre byrdefull måte.

I vurderingen av hva som er akseptabel påvirkning må det tas hensyn til de samfunnsøkonomiske konsekvensene av en tilpasning av produksjonen, jf. merknadene til akvakulturloven § 10. Det vil alltid være slik at krav om tilpasninger i produksjonen vil slå ulikt ut for ulike aktører innenfor havbruk, og individuelle tilpasninger av hensyn til eksempelvis økonomi vil undergrave formålet med bestemmelsen. I vurderingen av om det skal iverksettes tiltak for å tilpasse produksjonen, er det ikke relevant å se hen til hvordan den enkelte innehaver av en tillatelse vil rammes av tilpasningen.

Av høringsforslaget fulgte at det kan være relevant å vurdere om en tillatelse som ikke påvirker miljøet – eller i vesentlig mindre grad enn andre – skal måtte tåle begrensninger. For disse tillatelsene vil vurderingen av om produksjonstilpasningen er «nødvendig ut fra hensynet til miljøet» kunne slå annerledes ut. Hensynet til å stimulere til mer miljøvennlig produksjon kan innebære at også annen produksjon unntas begrensninger. Dette er ellers i tråd med betraktningene som Stortinget la til grunn i Innst. 361 S (2014–2015) punkt 2.7, der det heter:

«Komiteen mener videre at det bør vurderes om selskaper som i vesentlig mindre grad enn andre aktører bidrar til å påvirke den aktuelle miljøutfordringen, inntil videre lakselus, også skal kunne søke om unntak fra handlingsregelen. Komiteen understreker at slikt unntak så langt som mulig bør være basert på objektive kriterier.»

Innenfor det gjeldende systemet for kapasitetsjusteringer er det lakselus som er miljøindikatoren. Departementet har i drøftelsen av gjeldende rett redegjort for hvorfor det kan være nødvendig å tilpasse produksjonen på bakgrunn av lakselusutfordringer i «røde» produksjonsområder. Innføringen av trafikklyssystemet innebærer at det er vurdert hva som er akseptabel påvirkning fra havbruksnæringen på ville laksebestander med hensyn til lakselus. Fremover vil det kunne bli innført andre eller flere indikatorer. Miljøpåvirkning som følge av at påvirkningen fra lakselus (eller en annen indikator) i et produksjonsområde er uakseptabel (rød farge), kan føre til at utkastet til ny bestemmelse kan komme til anvendelse, jf. Meld. St. 16 (2014–2015) punkt 8.3.

5.3.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen mener at dersom departementet skulle opprettholde synspunktet om at nedjustering skal kunne skje gjennom forskrift, bør det inntas en sikkerhetsventil i loven som sørger for at en tillatelse ikke nedjusteres uten at det er nødvendig av hensyn til miljøet. Da vil man sikre at tillatelser med moderat til akseptabel miljøpåvirkning ikke nedjusteres. Med departementets forståelse av nødvendighetsvilkåret, utgjør ikke lovforslaget en tilstrekkelig sikkerhetsventil.

Norske Lakseelver anfører at enhver justering av kapasitet, enten den skjer opp eller ned, eller det justeres på omfang eller utnyttelse, må ha det samme lovgrunnlaget. Det bør derfor foretas en grundigere evaluering av akvakulturloven på dette punkt, og fremmes et nytt forslag til lovendring. Etter deres mening er det ikke tvil om at § 9 også regulerer adgangen til oppjustering av produksjonskapasitet. Dette betyr at det er behov for en presisering ikke bare av nødvendighetskriteriet vedrørende hensyn til miljøet, men også av akvakulturlovens forsvarlighetskriterium vedrørende miljøet.

PO3 Kunnskapsinkubator skriver at de forutsetter at begrensningene i naturmangfoldloven § 11 vil gjelde, slik at oppdretterne ikke vil pålegges kostnader som er «urimelige ut fra tiltakets og skadens karakter».

Sjømatbedriftene mener at lovendringen som foreslås er langt mer omfattende enn det gis uttrykk for i høringsnotatet. Lovendringen vil være generell og gjelde utover tilfellene som faller inn under trafikklyssystemet. Dessuten vil spørsmålet om hva som er nødvendig av hensyn til miljøet ofte by på tvil, og lovendringen vil derfor ha store konsekvenser. Sjømatbedriftene mener at det bare er lakselus som skal kunne være grunnlag for nedjustering av produksjonskapasitet, ettersom lakselus er den eneste indikatoren i trafikklyssystemet.

Sjømat Norge mener det bør fremgå at hva som er «nødvendig ut fra hensynet til miljøet» skal være vitenskapelig faktabasert, at områdene det gjelder skal være de til enhver tid gjeldende produksjonsområdene, og at det kun er mindre begrensninger i produksjonskapasitet som kan besluttes.

5.3.3 Departementets vurdering

Flere høringsinstanser har tatt til orde for at det bør fremgå av lovgrunnlaget at produksjon eller tillatelser som ikke påvirker miljøet ikke bør underlegges begrensninger. Departementet er enig i at tillatelser som ikke påvirker miljøet med hensyn til forholdene som utløser begrensninger, ikke vil være «nødvendig» å regulere av hensyn til miljøet, slik det også er redegjort for i Meld. St. 16 (2014–2015) punkt 11.5.

Hva som ligger i ikke å påvirke miljøet, er ingen fast størrelse. Det vil også kunne være ønskelig å tillate noe påvirkning men mindre enn «normalt», for eksempel for å stimulere til mer miljøvennlig drift. Graden av miljøpåvirkning som kan aksepteres vil bero på en nærmere skjønnsmessig vurdering av relevante hensyn. Departementet holder likevel fast på at individuelle forhold knyttet til eksempelvis økonomi ikke er relevante hensyn i denne sammenheng. Det kommer av at slike individuelle forhold kan undergrave formålet med bestemmelsen og gjøre det vanskelig eller umulig å fange opp de kumulative effektene fra oppdrettsnæringen på miljøet på en adekvat måte, jf. også redegjørelsen i kapitlene 3.2.3 og 5.3.1. Det er disse kumulative effektene man her skal avbøte. De nærmere grensene for slike unntak må fastsettes i den aktuelle forskriften og effektueres gjennom enkeltvedtak. Dette fremgår også i Meld St. 16 (2014–2015) punkt 11.5 og i de tre siste avsnittene i Innst. 361 S (2004–2005) punkt 2.7.

Sjømat Norge har også foreslått at det skal fremgå av lovbestemmelsen at hva som er nødvendig av hensyn til miljøet skal være vitenskapelig faktabasert. Departementet kan ikke se at det er hensiktsmessig, ettersom det allerede fremgår av gjeldende rett hvilke krav som stilles til det underliggende faktagrunnlaget for en beslutning. I denne sammenhengen vil departementet vise til at det i punkt 5.3.1 ovenfor fremgår at uttrykket «nødvendig ut fra hensynet til miljøet» skal sees i sammenheng med akvakulturlovens miljønorm i § 10. I Prop. 103 L (2012–2013) om endring av akvakulturloven heter det at:

«Drift som medfører uakseptabel risiko for skade på sentrale miljømål vil klart ikke være i tråd med § 10 første ledd. Hva som er akseptabel risiko vil måtte vurderes ut fra blant annet gjeldende kunnskapsgrunnlag og teknologisk utvikling. I vurderingen vil det også være relevant å se hen til lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold kapittel II om alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk.»

Ut over dette viser Nærings- og fiskeridepartementet til at henvisningen til naturmangfoldloven betyr at for eksempel naturmangfoldloven § 8 om kunnskapsgrunnlaget ved offentlige beslutninger som berører naturmangfoldet vil komme til anvendelse. Det følger av bestemmelsens første ledd at:

«Offentlige beslutninger som berører naturmangfoldet skal så langt det er rimelig bygge på vitenskapelig kunnskap om arters bestandssituasjon, naturtypers utbredelse og økologiske tilstand, samt effekten av påvirkninger. Kravet til kunnskapsgrunnlaget skal stå i et rimelig forhold til sakens karakter og risiko for skade på naturmangfoldet.»

Departementet viderefører, med de justeringer som fremkommer ovenfor, høringsforslaget.

5.4 Beviskravet

5.4.1 Høringsforslaget

Det alminnelige beviskravet innenfor sivilretten er sannsynlighetsovervekt, dette gjelder uavhengig av om inngrepet skulle ha stor økonomisk betydning, se for eksempel Rt. 1999 s. 14. Der heter det at det forhold at inndragning regelmessig vil være et tungt økonomisk inngrep, «ikke i seg selv [er] noe sterkt argument for å forskyve tvilsrisikoen. Mange forvaltningsvedtak har store økonomiske konsekvenser uten at dette har ført til noe krav til særlig bevisstyrke i slike saker.»

Spørsmålet er om dette vil gjelde for de faktiske forutsetningene som ligger til grunn for avgjørelsen om tilpasning av produksjonen etter lovforslaget.

En avgjørelse om å tilpasse produksjonen til miljøet vil ikke gi uttrykk for at den enkelte bedrift har gjort noe særskilt klanderverdig, og avgjørelsen har blitt truffet utelukkende for å ta vare på miljøet. Hvilket skadepotensial som foreligger vil ha betydning for beviskravet. Vi viser i den forbindelse til føre-var-prinsippet, som er lovfestet i naturmangfoldloven § 9:

«Når det treffes en beslutning uten at det foreligger tilstrekkelig kunnskap om hvilke virkninger den kan ha for naturmiljøet, skal det tas sikte på å unngå mulig vesentlig skade på naturmangfoldet. Foreligger en risiko for alvorlig eller irreversibel skade på naturmangfoldet, skal ikke mangel på kunnskap brukes som begrunnelse for å utsette eller unnlate å treffe forvaltningstiltak.»

Backer skriver at

«Føre-var-prinsippet har også betydning for rettsanvendelsen og forvaltningens skjønnsutøvelse. I skjønnsutøvingen kan prinsippet berettige at det legges avgjørende vekt på om et tiltak – i seg selv eller sammen med andre miljøpåvirkninger – betyr en risiko for miljøskade. Det gjelder selv om det ikke kan konstateres sannsynlighetsovervekt for at miljøskade vil inntreffe.«1

Av matlovens forarbeider (Ot.prp. nr. 100 (2002–2003) s. 52) fremgår det at:

«Departementet legger imidlertid til grunn at føre-vâr betraktninger på generelt grunnlag er, og vil fortsette å være, et bærende prinsipp i forvaltning og håndhevelse av helse- og miljøspørsmål under loven. Det vil være langt bedre å vise forsiktighet i forkant enn å måtte prøve å bøte på konsekvensene i etterkant.»

Departementet kan ikke se at denne vurderingen vil være annerledes på akvakulturlovens område. Ettersom avgjørelsen om regulering av produksjonskapasiteten vil måtte tas på et område der føre-var-prinsippet gjelder, og avgjørelsen fattes uavhengig av om innehaveren av tillatelsen er å bebreide for miljøpåvirkningen, vil beviskravet etter omstendighetene kunne være lavere enn sannsynlighetsovervekt.

5.4.2 Høringsinstansenes syn

Sjømat Norge mener at i og med at det ikke er snakk om «en risiko for alvorlig eller irreversibel skade på naturmangfoldet», jf. naturmangfoldloven, er det feil når departementet uttaler at «beviskravet etter omstendighetene [vil] kunne være lavere enn sannsynlighetsovervekt». Sjømat Norge mener at det alminnelige beviskravet innenfor sivilretten med sannsynlighetsovervekt gjelder, og at myndighetene må sannsynliggjøre de faktiske forutsetningene som ligger til grunn for avgjørelsen om nedjustering av produksjonen i et produksjonsområde. Myndighetene må etter deres syn samtidig kunne sannsynliggjøre at tiltakene som gjennomføres med de nevnte bedrifts- og samfunnsøkonomiske konsekvensene er proporsjonale.

Sjømat Norge er dessuten usikker på departementets bakgrunn for henvisningen til bestemmelsene om føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven. De viser til departementets bemerkninger om at fiskehelsen, herunder helsen til ville bestander, som det klare utgangspunkt forvaltes gjennom matloven. Matloven har en helt tilsvarende hjemmel for å iverksette tiltak basert på føre-var-prinsippet, og henvisningen til naturmangfoldloven når matloven er den sentrale lov for regulering av tiltak i forbindelse med kontroll av overførbare fiskesykdommer, er etter høringsinstansens syn vanskelig å forstå.

5.4.3 Departementets vurdering

Sjømat Norge har anført at det ikke foreligger en risiko for alvorlig eller irreversibel skade på naturmangfoldet, og at beviskravet derfor ikke vil være lavere enn sannsynlighetsovervekt. Departementet oppfatter dette som et synspunkt på den faktiske miljøsituasjonen, og departementet kan ikke se at dette er særskilt relevant for lovforslaget.

Sjømat Norge skriver at de er usikre på departementets bakgrunn for å henvise til naturmangfoldlovens bestemmelse om føre-var-prinsippet. Til dette bemerker departementet at denne lovproposisjonen gjelder endringer i akvakulturloven og føre-var-prinsippet er et generelt miljørettslig prinsipp som kommer til anvendelse også på akvakulturområdet, uavhengig av om det er matloven eller akvakulturloven som er hjemmelsgrunnlag for et tiltak. Forholdet mellom matloven og akvakulturloven er ellers omtalt i punkt 5.7.

Departementet mener at beskrivelsen av beviskravet som fremgår av høringsforslaget er riktig.

5.5 Om regulering gjennom forskrift

5.5.1 Høringsforslaget

Det følger av lovendringsforslaget at regulering skal skje gjennom forskrift. I dette ligger det også at det kan fastsettes nærmere bestemmelser. Eksempler på bestemmelser som kan fastsettes er når reguleringen skal gjelde, hvilke tillatelser den skal gjelde (f.eks. knyttet til tillatelsens formål eller arten som er tillatt produsert), og unntak fra tilpasninger i tillatelsers omfang og utnyttelsesadgang. Denne opplistingen av hvilke elementer som kan inntas er selvsagt ikke uttømmende.

Når det gjelder avgrensninger med hensyn til art, formål og type tillatelse, er dette godt innarbeidede begreper i akvakulturregelverket. Med «art» siktes det til det taksonomiske nivået «art», og dette innebærer at en eventuell forskrift kan avgrenses til å gjelde oppdrett med enkelte eller flere bestemte arter.

Videre vil det kunne fastsettes nærmere unntak for enkeltaktører. Slike unntak kan det være grunnlag for å fastsette når miljøhensynene kan ivaretas like godt og effektivt på en mindre byrdefull måte.

Det har etter gjeldende rett vært en diskusjon om endringer i tillatelser fordrer enkeltvedtak, eller kan gjøres i forskrift. Av lovendringsforslaget fremgår det at forskriftsformen kan brukes ved endringer i tillatelsers omfang og reduksjon av muligheten til å utnytte tillatelser. Dette er også etter departementets syn i tråd med saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven.

Hvorvidt et vedtak om nedjustering vil falle inn under definisjonen av enkeltvedtak i forvaltningsloven § 2 ble vurdert i høringsforslaget kapittel 5.1.2. Avgjørende i denne sammenheng er hvorvidt en nedjustering av produksjonskapasitet i et produksjonsområde vil gjelde «en eller flere bestemte personer» (enkeltvedtak) eller «et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer» (forskrift), jf. forvaltningsloven § 2.

Vedtak etter lovforslaget, herunder tilpasning av produksjonen eller begrensninger knyttet til utnyttelse av produksjonskapasitet, vil ikke bero på konkrete og individuelle vurderinger av innehavere av tillatelser i området som skal reguleres. Myndighetene vil for hvert enkelt område vurdere om den samlede miljøbelastningen er så stor at miljøets bæreevne overskrides, basert på et objektivt grunnlag. Etter trafikklyssystemet vil vurderingen skje etter forhåndsbestemte kriterier.

Tillatelser som omfattes av produksjonsområdeforskriften kan overføres til en ny innehaver, og en forskrift om nedjustering av produksjonskapasitet vil kunne få virkning for nye innehavere etter at vedtaket er truffet. Dette betyr at enhver som innehar en akvakulturtillatelse i det gitte produksjonsområdet, også i fremtiden, må forholde seg til forskriften som gjelder for dette produksjonsområdet.

I høringsforslaget anførte departementet på denne bakgrunn at en nedjustering av produksjonskapasitet i et område vil gjelde «et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer», og at tilpasning av produksjonen i et område således kan skje gjennom forskrift.

De viktigste partsrettighetene, som rett til forhåndsvarsel, underretning, dokumentinnsyn, begrunnelse og klage gjelder bare når det treffes enkeltvedtak. Departementet påpekte at forvaltningsloven er en «minimumslov» og partsrettighetene som fremkommer i lovens kapitler IV-VI kan gis til innehavere av akvakulturtillatelser i et produksjonsområde. Forskjellen er at de ikke kan kreve det, men dette betyr ikke at de vil være dårlig stilt. Reglene om dokumentinnsyn i offentlighetsloven kan til en viss grad sikre innsynsrett. Forskrifter om nedjustering av produksjonskapasitet vil sendes på alminnelig høring, og i høringsrunden vil innehavere av tillatelser i det aktuelle området kunne uttale seg. Høringer har lengre frister for innspill enn forhåndsvarsel og klage på enkeltvedtak. Høringer gir dermed god anledning for berørte til å ytre seg. Dessuten sørger høringer for at andre interessenter får kunnskap om at det skal tas en beslutning, med tilhørende anledning til å ytre seg. Det bidrar til at saken opplyses, og til legitimiteten av avgjørelsene som treffes. Det vil igjen kunne komme innehaverne av akvakulturtillatelsene til gode.

Departementet nevner også at hver enkelt næringsutøver kan søke om «unntak», slik det er beskrevet ovenfor i punkt 5.3.3. Avgjørelser om unntak vil være enkeltvedtak, med de tilhørende partsrettighetene som følger av forvaltningsloven kapittel IV-VI.

5.5.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen mener at en nedjustering vil gjelde en eller flere bestemte personer, slik at nedjustering ikke kan skje gjennom forskrift. At en tillatelse kan overføres endrer ikke dette. Advokatforeningen viser til at det er omtrent 100 innehavere av akvakulturtillatelser for laks, og færre innehavere i hvert produksjonsområde. Rettssikkerhetsgarantiene som følger enkeltvedtak taler også for at nedjusteringer skal skje gjennom enkeltvedtak. Advokatforeningen mener at det bør følge av akvakulturloven at vedtak skal fattes som enkeltvedtak. Advokatforeningen mener at nedjustering krever en avveiing av næringsinteresser opp mot offentlige hensyn.

Fiskeridirektoratet mener at ettersom reguleringen vil gjelde en stor krets av rettssubjekter, så vil regulering kunne skje gjennom forskrift, til tross for at rettssubjektene er identifiserbare. Fiskeridirektoratet peker på at hensynet til kontradiksjon vil ivaretas gjennom høring. Fiskeridirektoratet viser videre til at alle tillatelser hjemmehørende i områder som blir karakterisert som røde blir nedjustert etter generelle og objektive kriterier hjemlet i produksjonsområdeforskriften § 9. Tilsvarende vil benyttelse av klagerett etter forvaltningsloven § 28 være illusorisk. Klageretten blir på denne måten en formalitet, og i realiteten verdiløs. Det kan derfor etter direktoratets syn vanskelig tenkes å ha vært lovgivers intensjon å gjennomføre nedjusteringsvedtaket ved enkeltvedtak. Dette tilsier at vedtaket gjelder et «ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer» slik at vedtaket burde gjennomføres i forskrifts form.

PO3 Kunnskapsinkubator skriver at det gjennom den foreslåtte lovbestemmelsen legges opp til at nedjustering av konsesjonskapasitet gjennomføres med forskrift og ikke enkeltvedtak. Spørsmålet om noe er et enkeltvedtak eller ikke avgjøres imidlertid etter deres syn av vedtakets karakter, ikke av den form vedtaket får. Dersom vedtaket i realiteten gjelder rettigheter til en eller flere bestemte personer er det et enkeltvedtak, og dersom det gjelder rettigheter og plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer er det en forskrift. PO3 Kunnskapsinkubator mener at nedjustering av konsesjonskapasitet i et produksjonsområde er et enkeltvedtak, og at dette vil gjelde uavhengig av om dette besluttes som en forskrift.

Sjømatbedriftene mener at ut fra effektivitetshensyn vil det være mest rasjonelt å utforme forskrift når utnyttelsen av tillatelser skal reguleres. Samtidig er det unyansert av departementet å hevde at den konkrete forholdsmessigheten i en reduksjon ikke skal vurderes. Sjømatbedriftene mener også at å unnlate å ta individuelle hensyn vil være i strid med intensjonen i havbruksmeldingen.

Sjømat Norge mener det er betenkelig i forhold til legalitetsprinsippet, borgernes rettsvern for etablerte posisjoner og behovet for forutsigbarhet, dersom det gis en så vid fullmakt til å fastsette forskrifter om generelle inngrep i akvakulturtillatelser uten noen form for individuell prøving.

5.5.3 Departementets vurdering

Fiskeridirektoratet har i sitt høringsinnspill gitt uttrykk for antallet aktører også er relevant i tolkningen av om det er snakk om «bestemte personer» eller et «ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer», jf. definisjonen av forskrift i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c. Direktoratet påpeker at det ikke synes å være lovgivers hensikt at en nedjustering skal gjennomføres ved enkeltvedtak dersom det er snakk om et betydelig antall personer, og henviser i den forbindelse til blant annet Justis- og beredskapsdepartementets lovavdelings uttalelse i JDLOV-1992-1266, der det heter: «Utgangspunktet er at et forvaltningsvedtak som er gitt generell form, må anses som en forskrift selv om den faktisk bare får anvendelse på noen få personer eller selskaper. Utgangspunktet kan imidlertid fravikes hvis vedtaket gjelder et meget lite antall personer eller selskaper, og det mest naturlige hadde vært å rette vedtaket direkte mot hver enkelt av disse.» Direktoratet skriver om dette at: «Det kan på denne bakgrunn argumenteres for at antall aktører som blir påvirket av nedjusteringen er så stort at vedtaket burde gjennomføres i forskrift.» Departementet kan slutte seg til dette, og vil som direktoratet også fremheve at beslutningen om å tilpasse produksjonen baseres på objektivt vurderingsgrunnlag og at det ikke er rom for individuelle vurderinger i denne sammenhengen. Dermed blir også en ev. klageadgang illusorisk.

Nærings- og fiskeridepartementet bemerker videre at gjennomføring i forskrifts form vil ivareta tillatelsesinnehavernes rettssikkerhet på en tilstrekkelig måte.

Forvaltningsloven er for øvrig en «minimumslov» og partsrettighetene som fremkommer i lovens kapittel IV-VI kan gis til innehavere av akvakulturtillatelser når det treffes vedtak etter den foreslåtte lovbestemmelsen. Innehaveren vil imidlertid ikke kunne kreve dette.

5.6 Om forholdet til akvakulturregisteret

5.6.1 Høringsforslaget

Departementet ba særlig om høringsinstansenes syn på konsekvensene av nedjustering av produksjonsmulighet som ikke gjenspeiles i tillatelsesdokumentene og dermed akvakulturregisteret. Akvakulturregisteret er et realregister opprettet i medhold av akvakulturloven § 18. Akvakulturregisteret skal inneholde opplysninger om blant annet en tillatelse sin kapasitet. Det følger av forskrift 28. desember 2004 nr. 1706 om akvakulturregisteret (A-registerforskriften) § 4 første ledd bokstav a. En forskrift som fastsetter begrensninger på hvordan en tillatelse kan utnyttes endrer ikke selve tillatelsen, men begrensningene vil i praksis få betydning for hvordan tillatelsen kan utnyttes.

Ettersom tillatelsen ikke vil endres vil det heller ikke fremgå direkte av akvakulturregisteret at slike begrensninger foreligger. Etter vårt syn er dette ikke optimalt, spesielt siden mange andre vesentlige forhold knyttet til tillatelsen vil være tilgjengelig gjennom registeret. I den forbindelse viste departementet til merknadene til akvakulturloven § 18 i Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) der det heter:

«Akvakulturregisteret vil inneholde opplysninger om innholdet i tillatelsen. Den rettslige troverdigheten av opplysningene i registeret kan f.eks. knyttes til tillatelsens innhold og innehaver, panthaver og eventuelle servitutter på tillatelsen. Dette er ikke til hinder for at registeret inneholder opplysninger som ikke pretenderer å ha rettslig troverdighet. Dette vil i tilfelle fremgå av selve registeret eller forskrift om registreringsordningen.

I registeret vil det i tillegg kunne framgå øvrig informasjon av betydning for tillatelsen, herunder vedtak i forhold til tillatelsen, varsel om inndragning, ilagt tvangsmulkt osv. Opplysninger om de tillatelser fra andre myndigheter som er forutsetninger for akvakulturtillatelsen, jf. lovens § 6, første ledd bokstav d bør i likhet med andre vilkår for tillatelsen framgå av registeret. Registeret bør ta sikte på å inneholde relevant informasjon om tillatelsen, særlig sett ut fra behovet til erverver av tillatelse og panthaver i tillatelse, samt myndighetenes opplysningsbehov.»

Også andre reguleringer enn begrensninger med hensyn til en tillatelses utnyttelsesgrad, vil kunne ha vesentlig betydning for utnyttelsen av tillatelsen. Dette gjelder for eksempel tilgangen på lokaliteter og egnetheten av disse, og reguleringer som forebygger og bekjemper sykdom. Når det av en forskrift fremgår hvilke områder utnyttelsen av tillatelser begrenses, vil det kunne gi samme notoritet som andre reguleringer. Departementet mener derfor at lovendringsforslaget vil kunne gjøres gjeldende uten at det går ut over gjennomsiktigheten i reguleringene av tillatelser. Dette gjelder også for produksjonsjusteringer under trafikklyssystemet. Trafikklyssystemet vil være kjent for potensielle kjøpere og långivere mv. Reguleringene har et midlertidig preg, og synliggjøres gjennom forskrifter som revurderes annet hvert år.

5.6.2 Høringsinstansenes syn

Fiskeridirektoratet legger på bakgrunn av høringsnotatet til grunn at departementet ser for seg å gjennomføre en nedjustering gjennom en forskrift som regulerer utnyttelsen av tillatelser (eksempelvis 94 prosent) innenfor et produksjonsområde. Departementet synes etter deres syn å legge til grunn at siden tillatelsen ikke endres, vil det ikke fremgå av akvakulturregisteret at slike begrensninger foreligger. Fiskeridirektoratet opplyser om at de er i sluttfasen med å utarbeide nye tekniske løsninger for akvakulturregisteret, som vil tas i bruk i løpet av 2019. Teknologien stenger ikke for at også nedjustering i et produksjonsområde kan fremgå av den konkrete tillatelsen. Fiskeridirektoratet har tatt høyde for dette ved utarbeidelsen av de tekniske løsningene.

Fiskeridirektoratet skriver videre at akvakulturregisteret er et realregister, som etter A-registerforskriften § 1 andre ledd skal gi «en oversikt over akvakulturtillatelsers innhold og enkelte vesentlige forvaltningsrettslige vedtak knyttet til disse, samt tinglyste dokumenter som omfatter rettslige disposisjoner til eller i akvakulturtillatelsen, herunder overføring, pant mv.» Etter Fiskeridirektoratets syn er et vedtak om begrensninger i utnyttelsen av en tillatelse som følge av nedjustering i et produksjonsområde et vesentlig forvaltningsrettslig vedtak som bør fremgå av akvakulturregisteret.

Sjømat Norge peker på at muligheten til å søke om unntak fra nedjustering, jf. produksjonsområdeforskriften § 12, gjør at en forskrift ikke vil gi tilstrekkelig notoritet. Sjømat Norge vil derfor anta at det vil være hensiktsmessig at den enkelte tillatelses produksjonskapasitet registreres på tillatelsens blad i akvakulturregisteret. Sjømat Norge vil samtidig foreslå at hvis tillatelseskapasitet reduseres, så bør det presiseres i akvakulturregisteret for hvilke områder denne reduksjonen skal gjelde.

5.6.3 Departementets vurdering

Som det fremgår av Fiskeridirektoratets høringsuttalelse vil det bli mulig å synliggjøre eventuelle nedjusteringer i registeret. Departementet vil legge opp til at dette gjennomføres, i tråd med forutsetningene i A-registerforskriften.

5.7 Om forholdet til matreformen og myndighetsfordelingen gitt i matloven og akvakulturloven

5.7.1 Høringsforslaget

En av miljøutfordringene som kan ligge til grunn for tilpasning av produksjon etter lovendringsforslaget, er lakseluspåvirkning på villfisk. Departementet bemerker at fiskehelsen, herunder helsen til viltlevende fiskebestander, som det klare utgangspunkt forvaltes gjennom matloven. Dette er også tilkjennegitt i forarbeidene til akvakulturloven. Departementet viser særlig til merknadene til akvakulturloven § 1 i Ot.prp. nr. 61 (2004–2005), der det heter:

«Forsvarlig drift i forhold til folkehelse, fiskehelse og fiskevelferd, herunder fiskehelse hos viltlevende arter er også viktige samfunnshensyn som skal ivaretas kontinuerlig gjennom forvaltning og drift av akvakulturproduksjon. En forsvarlig håndtering av disse hensynene hos virksomheten er dessuten en nødvendig betingelse for en lønnsom produksjon. I utgangspunktet skal disse hensynene aktivt ivaretas gjennom matloven. Selv om akvakulturloven ikke skal spille en aktiv rolle i ivaretakelsen av disse hensynene, er det viktig at akvakulturloven utøves i lojalitet med matlovens hensyn. Dette innebærer at man i forvaltningen etter akvakulturloven må ta hensyn til folke- og fiskehelse og fiskevelferd slik at myndighetsutøvelsen etter akvakulturloven ikke motvirker disse hensynene.»

I punkt 7 i de nevnte merknadene drøftes lokalitetstildelinger. Der heter det at:

«Det foreslås at hensynet til fiske- og folkehelse bare reguleres etter matloven. En slik endring vil medføre klarere kompetanseforhold mellom de respektive lover og tilsynsmyndigheter.»

Denne samordningen mellom akvakulturloven og matloven var ny ved ikrafttredelsen av akvakulturloven, ettersom fiskerimyndighetene (Fiskeridirektoratet) tidligere kunne overprøve Mattilsynets vurderinger av fiskehelse ved lokalitetstildelinger. Samordningen innebærer at dersom en godkjenning etter matloven trekkes tilbake eller endres, er det lokaliteten som trekkes tilbake eller endres, og ikke selve tillatelsen.

I næringskomiteens innstilling til Stortinget (Innst. 361 S (2014–2015)) heter det at:

«Med dagens produksjonsteknologi, vil alle lokaliteter i et gitt område påvirke hverandre. Selv om hver enkelt lokalitet drives innenfor akseptable rammer isolert sett, kan likevel den samlede miljøbelastningen i området bli så stor at miljøets bæreevne overskrides. Med andre ord kan oppdrettsnæringen ikke forvaltes bare på lokalitetsnivå, men det må – særlig i lys av den betydelige produksjonsøkningen næringen har hatt – i fremtiden i større grad drives en forvaltning basert på hva som kan aksepteres av miljøpåvirkning i et definert område.»

Fiskehelse er et miljøhensyn. Det gjør at fiskehelse må hensyntas ved regulering av tillatelseskapasiteten, når forvaltning på lokalitetsnivå er utilstrekkelig.

Tillatelsessystemet som gjelder for tillatelser til laks, ørret og regnbueørret innebærer at matloven ikke i tilstrekkelig grad vil kunne regulere på tillatelsesnivå. For å sikre en hensiktsmessig regulering av lakselus sin påvirkning på viltlevende laksebestander, må derfor akvakulturlovens regulering på tillatelsesnivå tas i bruk, i tillegg til matlovens forvaltning av lakselus på lokalitetsnivå. Det er nedfelt i akvakulturlovens miljønorm (§ 10) at akvakultur skal etableres, drives og avvikles på en miljømessig forsvarlig måte. Det gjelder særlig når akvakulturlovens miljønorm tolkes i lys av naturmangfoldlovens bestemmelser om føre var, økosystemtilnærming og samlet belastning. Lovene skal virke sammen og dra i samme retning, og med ulike virkemidler bidra til at produksjonen i havbruksnæringen skjer på en miljømessig forsvarlig måte.

5.7.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen mener at fiskehelse primært skal ivaretas gjennom matloven. Advokatforeningen mener at det kan stilles spørsmål ved om fiskehelse er et miljøhensyn, og om akvakulturloven hjemler reduksjon av biomasse på tillatelsesnivå. Etter Advokatforeningens syn kan ikke en lovteknisk utfordring endre prinsippet om at det er matloven som skal hjemle alle reguleringer og vedtak som gjelder fiskehelse. Per i dag er den eneste miljøindikatoren i produksjonsområdeforskriften påvirkning av lakselus på vill laksefisk. Så lenge det er slik, kan det stilles spørsmål ved om akvakulturloven hjemler reduksjon av biomasse på tillatelsesnivå. Manglende hjemmel kan ha betydning for om brudd på reglene kan straffes, jf. Grunnloven § 96. Videre reiser departementets standpunkt spørsmål knyttet til Grunnloven § 113 hvor det fremkommer at «Myndighetens inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov».

Mattilsynet slutter seg til at akvakulturlovens regulering på tillatelsesnivå må tas i bruk i tillegg til matlovens forvaltning på lokalitetsnivå. Mattilsynet slutter seg også til at akvakulturloven og matloven skal virke sammen og dra i samme retning, og med ulike virkemidler bidra til at produksjonen i havbruksnæringen skjer på en miljømessig forsvarlig måte.

5.7.3 Departementets vurdering

Fiskehelse har etter departementets syn utvilsomt et miljøperspektiv, og håndtering av sykdom hos akvatiske organismer i akvakultur er viktig for å bevare bærekraftige viltlevende bestander. På denne bakgrunn må akvakulturloven og matloven sees i sammenheng, slik at lovene til sammen ivaretar nødvendige miljøhensyn.

5.8 Om forholdet til Grunnloven

5.8.1 Høringsforslaget

Departementet viser her til drøftelsen av grunnlovsspørsmålet ovenfor, som gjør seg gjeldende for både gjeldende rett og lovendringsforslaget slik det fremgikk av høringsforslaget.

5.8.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen er uenig i departementets grunnlovsvurdering. Foreningen mener Grunnloven fordrer en forholdsmessighetsvurdering hvor samfunnsgevinst må vurderes opp mot konsekvensene for tillatelseshaveren, på en konkret og individuell måte. Herunder må det vurderes om den enkelte konkrete tillatelsen gir negativ miljøpåvirkning. Videre må det vurderes om en gruppe selskaper vil bli rammet hardere enn andre på grunn av individuelle forhold.

PO3 Kunnskapsinkubator stiller spørsmål ved departementets vurdering av forholdet til Grunnloven § 97, og påpeker samtidig at det uansett er et vesentlig poeng at «produksjonsområdeforskriften griper inn i etablerte rettigheter som oppdrettere har betalt for.»

Sjømat Norge uttaler at:

«Innføringen av en slik hjemmel som nå foreslås, er i realiteten en lov med tilbakevirkende kraft i og med at den gir grunnlag for å gripe inn i eksisterende rettigheter. Dette er klart for så vidt gjelder allerede tildelte rettigheter, men også for rettigheter som tildeles etter at den foreslåtte lovhjemmel er på plass, må en forskrift vurderes opp mot tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven (Grl.) § 97 og forbudet mot inngrep i etablerte rettsposisjoner i EMK første tilleggsprotokoll artikkel 1 (EMK P1-1).»

5.8.3 Departementets vurdering

Departementet har ovenfor i punkt 3.2.5 foretatt en vurdering av grunnlovsspørsmålet, og det fremkommer der:

«Sentralt i grunnlovsvurderingen står altså innholdet i og grunnlaget for borgernes forventninger om fremtidig utnyttelse av sin rettsposisjon og inngrepets omfang og varighet. Dette må avveies mot de sentrale miljøhensynene som står på spill. Aktørene har ikke hatt forventning om å få videreført kapasiteten uendret, også om miljøet belastes for hardt. Videre er ordningen begrenset både med tanke på reduksjonens størrelse og varighet. Så langt forventingen om vern bygger på de offentlige tillatelser, på et område med løpende reguleringer og behov for å ivareta fellesskapets miljøinteresser, kan den enkeltes forventninger ikke ha noen sterk rettsbeskyttelse mot senere regelendringer, se for eksempel Rt-2013-1345 avsnitt 69–70 og 131 (strukturkvotedommen) og Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (7. utg., Oslo 2003) s. 408–409.»

Etter trafikklyssystemet vil produksjonskapasiteten justeres løpende annet hvert år avhengig av miljøtilstanden i det enkelte produksjonsområde. I Meld. St. 16 (2014–2015) redegjorde departementet for hvilke konsekvenser en nedjustering på seks prosent i produksjonskapasiteten kan få for den enkelte innehaver av tillatelse, og deler av denne redegjørelsen er inntatt i punkt 6 nedenfor. Departementet har, med tilslutning fra Stortinget gjennom behandlingen av Meld. St. 16 (2014–2015), vurdert at dette er en akseptabel kostnad for å ivareta miljøet, både for den enkelte og i samfunnsøkonomisk forstand. Det vises for øvrig til at tillatelser som det ikke er nødvendig av hensyn til miljøet å regulere, heller ikke vil reguleres, jf. punkt 5.3.3.

Departementet kan ikke se at Grunnloven § 97 skulle fordre noen ytterligere vurdering av individuelle forhold. Som departementet har redegjort for i punkt 3.2.3 vil en norm som innebærer at enkeltselskaper kan bli hørt på bakgrunn av individuelle forhold som økonomi, føre til det er vanskelig eller umulig å fange opp de kumulative effektene på miljøet på en adekvat måte. Det vil også kunne gi den enkelte oppdretter incentiver til å drive suboptimalt, og skjevfordele en eventuell byrde med å ivareta miljøet. Departementet har vanskelig for å se at Grunnloven § 97 skal tolkes slik at individuelle forhold som økonomi må vurderes konkret. Dette gjelder særlig ettersom næringsaktørene er underlagt konsesjonsplikt, og vektlegging av individuelle forhold vil kunne gi utfordringer med å oppfylle forpliktelsene i Grunnloven § 113 om ivaretakelse av miljøet.

Etter departementets syn er derfor Advokatforeningens syn om at Grunnloven fordrer en konkret og individuell vurdering lite treffende i dette tilfellet.

5.9 Om forholdet til den europeiske menneskerettskonvensjons første tilleggsprotokoll

5.9.1 Høringsforslaget

Første tilleggsprotokoll til den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) gjelder eiendomsrett. Protokollen er gjort til norsk rett gjennom menneskerettsloven. Spørsmålet er om forslaget til lovbestemmelse strider mot bestemmelsen om eiendomsrett i EMK første tilleggsprotokoll artikkel 1 (P1-1). Heller ikke her kan departementet se at vurderingen blir noe annerledes enn den som allerede ble gjort i forbindelse med fremleggingen av Meld. St. 16 (2014–2015). Departementet fant det imidlertid riktig å redegjøre noe nærmere for problemstillingen.

I norsk oversettelse lyder artikkelen:

«Enhver fysisk eller juridisk person har rett til å få nyte sin eiendom i fred. Ingen skal bli fratatt sin eiendom unntatt i det offentliges interesse og på de betingelser som er hjemlet ved lov og ved folkerettens alminnelige prinsipper.

Bestemmelsene ovenfor skal imidlertid ikke på noen måte svekke en stats rett til å håndheve slike lover som den anser nødvendige for å kontrollere at eiendom blir brukt i samsvar med allmennhetens interesse eller for å sikre betaling av skatter eller andre avgifter eller bøter.»

Høyesterett skriver i HR-2018-1258-A (Gassled) avsnitt 117:

«Rettspraksis viser at vernet etter P1-1 etter omstendighetene vil kunne gjelde den økonomiske interessen som knytter seg til en igangværende kommersiell virksomhet, herunder forventningen om fortsatt drift i henhold til tildelte offentligrettslige lisenser eller tillatelser. Jeg viser, som et utvalg, til dom 7. juli 1989 Tre Traktörer AB mot Sverige avsnitt 53 [EMD-1984-10873]1, dom 18. februar 1991 Fredin mot Sverige (No. 1) avsnitt 40 [EMD-1986-12033]1, dom 29. november 1991 Pine Valley Developments Ltd og andre mot Irland avsnitt 51 [EMD-1987-12742]1, dom 19. januar 2017 Werra Naturstein GmbH & Co. KG mot Tyskland avsnitt 37 [EMD-2012-32377]1 og dom 7. juni 2018 O'Sullivan McCarthy Mussel Development Ltd mot Irland avsnitt 85-89 [EMD-2016-44460]1, med ytterligere referanser.»

I avsnitt 123 heter det videre:

«Eiendomsretten til de fysiske innretningene og den retten til å ha og drive innretningene med tanke på inntekter ved skiping som følger av de offentlige tillatelsene gitt med hjemmel i petroleumsloven, må under P1-1 ses i sammenheng. Spørsmålet er hvilke berettigede forventninger eierne av Gassled med rimelighet hadde til den fremtidige økonomiske utnyttelsen av sine eierposisjoner, gitt det regulatoriske rammeverket som samlet sett gjaldt og de tillatelser som forelå, se til sammenligning dom 7. juni 2018 O'Sullivan McCarthy Mussel Development Ldt mot Irland avsnitt 86-89 og 104 [EMD-2016-44460].»

Departementet legger til grunn at problemstillingen Høyesterett oppstiller i det siterte vil gjelde også her. Det første spørsmålet er om anvendelsen av lovforslaget kan sies å være et inngrep i eiendomsretten slik EMK P1-1 har vært å forstå. Lovforslaget vil kunne innebære begrensninger i mulighetene til utnyttelse av tillatelser, samt omfanget av tillatelser. Nærings- og fiskeridepartementet viser i den forbindelse til redegjørelsen ovenfor.

For at en tillatelse skal kunne utnyttes fullt ut, må innehaveren ha en lokalitet å drifte på, og produksjonen må skje i samsvar med regelverket for drift. Det er med andre ord flere forutsetninger som må være på plass for at en tillatelse skal kunne utnyttes fullt. I den forbindelse påpekte departementet at den gjennomsnittlige utnyttelsesgraden for tillatelser varierer fra år til år. Helt siden lov 14. juni 1985 nr. 68 om oppdrett av fisk, skalldyr m.v., har det vært uttrykkelig adgang for myndighetene til å trekke tilbake akvakulturtillatelser. § 11 første ledd første setning fastslo at:

«Tillatelse etter § 3 kan trekkes tilbake dersom anlegget volder eller innebærer fare for å volde, vesentlig skade av art som nevnt i § 5 nr. 1 og nr. 2. Det samme gjelder dersom anlegget kommer vesentlig i strid med vilkåret i § 5 nr. 3»

Av § 5 første ledd fulgte det at:

«Tillatelse etter § 3 skal ikke gis dersom anlegget:

(1) vil volde fare for utbredelse av sykdom på fisk eller skalldyr,

(2) vil volde fare for forurensning,

(3) har en klart uheldig plassering i forhold til det omkringliggende miljø, hensynet til folkehelsen, lovlig ferdsel eller annen utnytting av området»

Av dette følger det at siden oppdrettslovens ikrafttredelse 14. juni 1985, har det vært klart for innehavere av tillatelser at tillatelsene vil måtte kunne vike av hensyn til miljøet. Departementet mener derfor at innehaverne av tillatelser ikke har en berettiget forventning til å kunne utnytte tillatelsene fullt ut til enhver tid, dersom det går på bekostning av miljøhensyn. Betydningen av at staten har tatt vederlag for tildeling av tillatelser siden 2002 er det redegjort for i kap. 3.2.4. Om en reduksjon i utnyttelse av tillatelser på bakgrunn av miljøhensyn vil være et inngrep i en konvensjonsbeskyttet eierinteresse etter EMK P1-1, må tas stilling til etter en grundig vurdering. Det er imidlertid ikke nødvendig å vurdere dette, da departementet uansett har kommet til at en regulering med hjemmel i lovforslaget ikke vil være et uforholdsmessig inngrep etter EMK P1-1. I det følgende forutsettes derfor at det foreligger et inngrep i en konvensjonsbeskyttet eierinteresse.

Forutsatt at det foreligger et inngrep i en konvensjonsbeskyttet eierinteresse, må det vurderes om det er avståelsesregelen (EMK P1-1 første avsnitt) eller kontrollregelen (EMK P1-1 andre avsnitt) som kommer til anvendelse. Forslaget til ny lovbestemmelse vil bety at det gis begrensninger på utnyttelsen av tillatelser for å ivareta miljøhensyn. Reguleringen innebærer ikke en overføring av rettighet fra tillatelsesinnehaveren til staten eller tredjepart. I tillegg retter reguleringen seg mot alle tillatelsesinnehavere. Dette gjør at inngrepet utgjør offentlig regulering fremfor avståelse av eiendom. Vurderingen av om det foreligger krenkelse må derfor gjøres på bakgrunn av kontrollregelen i EMK P1-1 andre avsnitt.

Kontrollregelen stiller krav om at inngrepet har hjemmel i lov, og at det er begrunnet i et anerkjent samfunnsmessig formål. Ivaretakelse av miljøet er utvilsomt et anerkjent samfunnsmessig formål. Det sentrale spørsmålet er derfor om reguleringen tilfredsstiller kravet til forholdsmessighet. Dette er i EMDs dom 23. september 1982 [EMD-1975-7151] Sporrong og Lönnroth mot Sverige avsnitt 69 formulert slik at:

«the Court must determine whether a fair balance was struck between the demands of the general interest of the community and the requirements of the protection of the individual's fundamental rights».

Formuleringen er gjentatt i en rekke senere dommer.

En slik vurdering vil måtte gjøres særskilt for den enkelte forskrift om tilpasning eller utnyttelse av tillatelser. Den videre drøftelse tar utgangspunkt i slik det skal anvendes i trafikklyssystemet. Innledningsvis vises til momentene som det er redegjort for under grunnlovsvurderingen. De gjør seg gjeldende med styrke også ved forholdsmessighetsvurderingen etter EMK P1-1.

I avgjørelsen 29. november 1991 [EMD-1987-12742] i saken Pine Valley Developments Ltd. med flere mot Irland framhever EMD at det også er et moment at klageren:

«were engaged on a commercial venture which, by its very nature, involved an element of risk» (avsnitt 59).

At man er på et område som involverer risiko, innebærer at man må være forberedt på at utviklingen ikke blir som forutsatt, og man kan ikke ha den samme trygge forventningen til en posisjonen som en som baserer sin forventning på en posisjon uten risiko.

Det er her tale om miljøhensyn som etter alminnelig oppfatning er av vesentlig samfunnsmessig betydning, og som derfor må tillegges betydelig vekt. At miljøhensyn er gitt betydelig gjennomslagskraft er blant annet kommet til uttrykk i dom av 18. februar 1991 fra EMD – Fredin mot Sverige (EMD-1986-12033). Dommen gjaldt retten til å utnytte en grusforekomst. I avsnitt 48 heter det:

«The Court recognises for its part that in today's society the protection of the environment is an increasingly important consideration.»

Videre heter det i premiss 51 i samme dom:

«In determining whether this requirement is met, the Court recognises that the State enjoys a wide margin of appreciation with regard both to choosing the means of enforcement and to ascertaining whether the consequences of enforcement are justified in the general interest of the purpose of achieving the object of the law in question (see the above-mentioned AGOSI judgement, Series A no. 108, p.18, § 52).»

Etter departementets syn vil regulering etter den foreslåtte bestemmelsen ikke komme i konflikt med EMK P1-1.

5.9.2 Høringsinstansenes syn

Innføringen av en slik hjemmel som nå foreslås, er etter Sjømat Norges syn i realiteten en lov med tilbakevirkende kraft i og med at den gir grunnlag for å gripe inn i eksisterende rettigheter. Dette er klart for så vidt gjelder allerede tildelte rettigheter, men også for rettigheter som tildeles etter at den foreslåtte lovhjemmel er på plass, må en forskrift vurderes opp mot tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97 og forbudet mot inngrep i etablerte rettsposisjoner i EMK P1-1.

5.9.3 Departementets vurdering

Departementet er enig med Sjømat Norge i at også en eventuell forskrift som innebærer begrensninger i en innehavers utnyttelse av tillatelse må vurderes opp mot Grunnloven § 97 og EMK P1-1. Utformingen av lovforslaget er imidlertid etter departementets syn i tråd med både Grunnloven § 97 og EMK P1-1.

5.10 Departementets forslag

Departementet foreslår etter dette følgende:

I

I lov 17. juni 2005 nr. 79 om akvakultur gjøres følgende endringer:

§ 9 overskriften skal lyde:

Tilpasning av produksjon av hensyn til miljøet, og endring og tilbaketrekking av akvakulturtillatelse

§ 9 tredje ledd skal lyde:

Dersom det er nødvendig ut fra hensynet til miljøet, kan departementet i forskrift endre tillatelsers omfang og redusere muligheten til å utnytte tillatelser innenfor ett eller flere nærmere angitte områder.

Nåværende tredje ledd blir nytt fjerde ledd.

II

Loven gjelder fra den tiden Kongen bestemmer.