7 Merknader til bestemmelsen i lovforslaget

Bestemmelsen klargjør adgangen til å justere ned produksjonskapasiteten til akvakultur i områder der den samlede påvirkningen fra produksjonen gjør at driften ikke lenger er miljømessig forsvarlig. Denne adgangen følger i dag av akvakulturloven § 9 første ledd bokstav a. Ved ikrafttredelse av nytt tredje ledd vil det ikke lenger være hensiktsmessig å anvende akvakulturloven § 9 første ledd bokstav a når det av hensyn til miljøet skal foretas justeringer i tillatelser på områdenivå. Akvakulturloven § 9 første ledd bokstav a vil fremdeles være hjemmelsgrunnlag for endringer og tilbaketrekkinger der dette ellers er nødvendig av hensynet til miljøet.

Det sentrale i adgangen til å tilpasse produksjonen i et geografisk område er om det er nødvendig av hensyn til miljøet. Vurderingen vil bero på et faglig skjønn og henger nært sammen med vurderingene som gjøres etter akvakulturloven § 10. Akvakulturloven § 10 angir en rettslig standard og er en generell materiell bestemmelse som gir adgang til å gi bestemmelser for å sikre en miljømessig forsvarlig produksjon, samt gripe inn mot ethvert tilfelle hvor produksjonen ikke er miljømessig forsvarlig. Departementet viser også til beskrivelsen av forholdet mellom matloven og akvakulturloven i punkt 5.7.

Det avgjørende i vurderingen er hvordan forholdene fremtrer på avgjørelsestidspunktet. Tilpasningen kan skje på bakgrunn av endrede faktiske forhold i naturen eller hos tillatelsesinnehaver(e) innenfor det geografiske området, eller endret kunnskapsgrunnlag om den risiko som oppdrettet representerer.

Adgangen til tilpasninger er i behold selv om behovet skyldes forhold forvaltningen burde ha sett og tatt hensyn til da selve tillatelsen(e) eller lokalitetsklareringen(e) ble gitt. Endringer etter forslaget vil være aktuelt selv om produksjonen er i tråd med alle regelverkskrav. Når havbrukets påvirkning på miljøet ikke er akseptabel, er det «nødvendig» å tilpasse produksjonskapasiteten dersom det samme ikke kan oppnås like godt og effektivt med mindre inngripende tiltak.

Det alminnelige beviskravet innenfor sivilretten er sannsynlighetsovervekt. Ettersom en avgjørelse om regulering av produksjonskapasitet vil måtte tas på et område der føre-var-prinsippet gjelder, og avgjørelsen fattes uavhengig av om innehaveren av tillatelsen er å bebreide for miljøpåvirkningen, vil beviskravet etter omstendighetene kunne være lavere enn sannsynlighetsovervekt.

Uttrykket «nødvendig ut fra hensynet til miljøet» skal sees i lys av akvakulturlovens miljønorm (§ 10) og bestemmelsene i naturmangfoldloven, bl.a. § 10 om økosystemtilnærming og samlet belastning.

I vurderingen av hva som er akseptabel påvirkning må det foretas en avveiing mellom hensynet til næringsutvikling og andre samfunnshensyn, jf. merknadene til akvakulturloven § 10 i Ot.prp. nr. 61 (2004–2005). Ved innføringen av det nye systemet for kapasitetsjusteringer i norsk lakse- og ørretoppdrett ble det foretatt en slik avveiing, jf. Meld. St. 16 (2014–2015). Ved innføring av eventuelle nye miljøindikatorer i systemet vil det måtte foretas nye vurderinger når grenseverdiene for indikatoren eller indikatorene settes, men vil også kunne være aktuelt der det skjer så substansielle endringer i næringen eller i andre deler av samfunnet at det tilsier en ny vurdering. I praksis vil en slik vurdering handle om hvilket miljømessig fotavtrykk som er akseptabelt. Det vil alltid være slik at krav om tilpasninger i produksjonen vil slå ulikt ut for ulike aktører innenfor havbruk. Individuelle tilpasninger av hensyn til eksempelvis økonomi vil imidlertid undergrave formålet med bestemmelsen, og kunne gi incentiver til å drive suboptimalt, samt skjevfordele en eventuell byrde med å ivareta miljøet. Slike hensyn er derfor ikke relevante i vurderingen av om en produksjonstilpasning skal pålegges.

Tillatelser som ikke påvirker miljøet med hensyn til forholdene som utløser begrensninger vil det ikke være «nødvendig» å regulere av hensyn til miljøet. Hva som ligger i å ikke påvirke miljøet er imidlertid ikke noen fast størrelse, og det vil også kunne være ønskelig å tillate noe påvirkning, for eksempel for å stimulere til mer miljøvennlig drift. Graden av miljøpåvirkning som kan aksepteres vil bero på en nærmere skjønnsmessig vurdering av relevante hensyn. De nærmere grensene for slike unntak må derfor fastsettes i forskrift, og effektueres gjennom enkeltvedtak. Slik er det også gjort etter «trafikklyssystemet», jf. Meld. St. 16 (2014–2015) punkt 11.5 og Innst. 361 S (2004–2005) punkt 2.7 (de tre siste avsnittene).

Departementet kan gjennom forskrift endre «tillatelsers omfang». Med «tillatelsens omfang» siktes det til den til enhver tid gjeldende formen for avgrensning av en tillatelse, enten dette er på selskapsnivå, lokalitetsnivå eller begge deler. For akvakultur av laks, ørret og regnbueørret er avgrensningen i dag maksimalt tillatt biomasse, men denne kan i fremtiden bli en annen, og formuleringen er derfor nøytral (se for øvrig merknadene til akvakulturloven § 5 i Ot.prp. nr. 61 (2004–2005), som også hjemler endring av tillatelsenes avgrensning). I dette ligger det videre at størrelsen på tillatelser i et område kan reduseres dersom hensynet til miljøet tilsier det. Dette hjemles fra før i akvakulturloven § 9 første ledd bokstav a.

Departementet kan videre fastsette begrensninger på «utnyttelsen av tillatelser». Dette alternativet åpner for at tillatelsens omfang forblir uendret formelt sett, mens bruken av tillatelsen begrenses. Slike begrensninger kan omfatte begrensninger som gjelder innsatsfaktorer, eksempelvis antall utsatte fisk, kilo fôr som kan brukes eller en prosentmessig reduksjon i utnyttelsen av tillatelsens omfang. Sistnevnte vil typisk kunne være at tillatelser ikke kan utnyttes med mer enn en viss prosentsats.

Tilpasningen i produksjonen vil skje innenfor «nærmere angitte områder». Det gir en klar hjemmel til å foreta områderegulering av tillatelser og utnyttelsen av disse. Områderegulering vil supplere reguleringsmulighetene som ligger i å stille individuelle vilkår. Områderegulering vil også supplere nasjonale reguleringer.

Et slikt nærmere angitt område kan i geografisk utstrekning være lite eller stort, og tilpasningen i produksjonen kan gjelde for flere områder samtidig. Formuleringen dekker for eksempel et eller flere produksjonsområder slik disse er angitt i dag, jf. produksjonsområdeforskriften. I fremtiden kan det imidlertid tenkes at også andre avgrensninger gjøres gjeldende, også innenfor trafikklyssystemet. Det gjelder særlig om det oppstår miljøutfordringer som innebærer opprettelse av nye geografiske avgrensninger for tillatelsene.

Med «i forskrift» vises det her til at departementet gis fullmakt til å fastsette bestemmelser i forskrift, men formuleringen utelukker ikke at det i medhold av slik forskrift kan treffes enkeltvedtak om forvaltningslovens definisjon av vedtak krever dette, jf. forvaltningsloven § 2. Som nevnt ovenfor vil for eksempel vedtak om unntak effektueres gjennom enkeltvedtak. Eksempler på bestemmelser som kan fastsettes, er når reguleringen skal gjelde, hvilke tillatelser den skal gjelde (f.eks. knyttet til tillatelsens formål, type eller arten som er tillatt produsert), og unntak fra tilpasninger i tillatelsers omfang og utnyttelsesadgang. Forskriften kan bl.a. avgrenses gjennom angivelse av art eller annet taksonomisk nivå. Med tillatelsens «formål» siktes det til hvilket formål tillatelsen er tildelt på bakgrunn av. I dag tildeles for eksempel tillatelser til lakseoppdrett til ulike formål, slik som forskning, undervisning og kommersiell drift. Med «type» tillatelse, siktes det til for eksempel om tillatelsen er til matfisk, settefisk eller stamfisk. Landbaserte tillatelser vil kunne tas med eller unntas gjennom eksempelvis det geografiske virkeområdet for forskriften.