6 Overføring av myndighet i mindre vannkraftsaker til kommunene

6.1 Gjeldende rett

Hvem som er vassdragsmyndighet etter § 64 i vannressursloven er bestemt gjennom forskrift (forskrift 15. desember 2000 nr. 1270). I forskriften er det gjort et skille på kraftverk med installert effekt over eller under 10 MW og for reguleringer over eller under 500 naturhestekrefter.

• Kongen er vassdragsmyndighet etter § 8 når det gis konsesjon til kraftutbygginger, med unntak for saker om bygging av kraftverk med installert effekt inntil 10 MW (mikro-, mini-, og småkraftverk) og mindre reguleringer (inntil 500 nat.hk.) i forbindelse med slike.

• Olje- og energidepartementet er vassdragsmyndighet etter de øvrige bestemmelser og for saker om bygging av kraftverk med installert effekt inntil 10 MW og mindre reguleringer (inntil 500 nat.hk.) etter § 8.

Olje og energidepartementets myndighet for saker inntil 1 MW ble delegert videre til NVE den 19. desember 2000 gjennom forskrift (forskrift 19. desember 2000 nr. 1705). Den 28. juni 2002 ble delegeringen utvidet til å gjelde saker inntil 5 MW og ytterligere utvidet 17. desember 2004 til å gjelde saker inntil 10 MW (forskrift 17. desember 2004 nr. 1645). I forskriften er det forutsatt at saker av prinsipiell betydning skal forelegges departementet til avgjørelse.

I vedtak av 7. desember 2009 ble fylkeskommunen delegert vedtaksmyndighet for kraftverk inntil 1 MW med nærmere bestemte unntak.

6.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringsnotatet å overføre myndighet til å gi konsesjon til mindre vannkraftverk til kommunene. Formålet var å overføre mer makt og myndighet til kommunene i takt med arbeidet for å etablere større og mer robuste kommuner. Departementet foreslo at myndighetsoverføringen ble gjennomført ved en endring av vannressursloven § 64. Ved å lovfeste ordningen sikres en konsistent overføring av myndighet til et folkevalgt nivå.

Avgrensninger og unntak

Departementet foreslo i høringsnotatet at lovforslaget skulle omfatte vannkraftverk på inntil 1 MW installert effekt. I begrunnelsen for hvilke kraftverk som skulle omfattes av overføringen viste departementet til at det normalt er en sammenheng mellom størrelse på kraftverket og inngrepene, og at mange av disse sakene kan berøre viktige nasjonale miljøverdier. Også forhold knyttet til nettkapasitet og nettilknytning, sannsynligheten for å berøre flere kommuner og hensynet til den samlede ressursutnyttelsen og kraftforsyningssikkerheten ble vist til som relevante momenter i vurderingen av hvilke kraftverk som skulle omfattes. Behovet for oppgradering av nettet øker med økt effekt, men er bare unntaksvis aktuelt ved bygging av kraftverk under 1 MW. I høringsnotatet viste departementet også til at den samme grensen (1 MW) gjelder for kommunal behandling av vindkraftsaker, og at det var hensiktsmessig å legge seg på samme størrelsesnivå i vannkraftsaker som i mindre vindkraftsaker.

Departementet foreslo i høringsnotatet en avgrensning av kommunenes vedtakskompetanse tilsvarende den som gjelder for fylkeskommunen i dag. I en slik vurdering var det etter departementets syn viktig å sørge for at kommunenes myndighet kun ble begrenset der nasjonale samfunnsmessige behov gjorde det nødvendig.

Forslaget unntok kraftverk i vernede vassdrag og i nasjonale laksevassdrag. Videre foreslo departementet særlige regler der det er flere kraftverk som konkurrerer om samme ressurs og der det er behov for en samlet vurdering. Behov for en samlet vurdering oppstår der utbyggingsplaner berører flere kommuner, der det er flere mindre prosjekter i samme vassdrag og der kraftutbygging er planlagt i kombinasjon med annen utnyttelse.

Saksforberedelsen

Departementet foreslo at både vedtakskompetansen og saksforberedelsen skulle overføres til kommunen. I dag er det NVE som gjennomfører saksforberedelsen før vedtak blir fattet av fylkeskommunen. Departementet la til grunn at dersom lokaldemokratiet skulle styrkes på fullgod måte på dette området, måtte også saksforberedelsen overlates til kommunene sammen med selve vedtakskompetansen.

Tilsyn

I høringsnotatet ble det vist til at NVE i dag fører tilsyn både med oppfyllelsen av sikkerhetskravene etter damsikkerhetsforskriften og med at konsesjonsvilkårene overholdes i bygge- og anleggsfasen. Departementet la til grunn at NVE fortsatt skulle være myndighet etter damsikkerhetsforskriften.

Departementet foreslo å skille mellom ansvar for tilsyn i byggefasen og i driftsfasen. Tilsynet i driftsfasen ble foreslått å ligge hos NVE som i dag, mens kommunen ut fra sin kompetanse i andre plan- og byggesaker skulle ha ansvaret for tilsyn i byggefasen.

Kompetanseoppbygging

Departementet la til grunn at det skulle gis tilsvarende veiledning ved overføring av myndighet til kommunene som ved overføring av myndighet til fylkeskommunene. Det ble også vist til Olje- og energidepartementets retningslinjer for små vannkraftverk som relevant for kommunens avveining.

Klageinstans

I høringsforslaget ble det lagt opp til at departementet fortsatt skal være klageinstans for denne sakstypen. Det følger i dag av vannressursloven § 64 annet ledd at «Fylkesmannen er klageinstans over vedtak truffet av kommunen». Dette er en særregel i vannressursloven som gjelder bare dersom ikke annet er bestemt.

Departementet drøftet ulike løsninger i høringsnotatet, men begrunnet forslaget med at en sentral myndighet kan sikre størst grad av likebehandling og kontroll med praktiseringen av regelverket. I og med at det legges opp til at NVE skal forespørres i flere sakstyper før vedtak kan fattes i kommunene, mente departementet at NVE ikke også burde være klagemyndighet.

6.3 Høringsinstansenes syn

Av de høringsinstanser som har avgitt uttalelse går de fleste imot forslaget om å overføre konsesjonsmyndighet til kommunene. Det viktigste argumentet har vært at kommunene ikke har den nødvendige kompetansen og at kvaliteten på vedtakene derfor kan bli redusert. Dette er påpekt fra blant annet fylkesmenn og fylkeskommuner. Det er få enkeltkommuner som har uttalt seg, men blant disse er det også noen som peker på manglende kommunal kompetanse. Norges Bondelag, Småkraftforeningen, Energi Norge og SABIMA (på vegne av flere miljøorganisasjoner) går imot forslaget. I tillegg til bekymring for manglende kompetanse er det flere instanser som peker på at det forventes få saker framover, og at ordningen derfor vil ha liten effektiviseringsgevinst.

Blant høringsinstansene som støtter forslaget er KS Bedrift, Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar (LVK), Sogn regionråd, Sogn og Fjordane fylkeskommune og enkelte kommuner. De som har begrunnet støtten, viser til at overføringen vil styrke lokaldemokratiet. KS Bedrift viser til at de vedtak som skal fattes av kommunen vil være begrenset til et fåtall saker hvor det er liten risiko for kontroverser i og med de foreslåtte unntak. Ifølge KS Bedrift vil en slik overføring gi muligheter for en tettere dialog mellom saksbehandler og konsesjonssøker, noe som kan være til nytte for begge parter og resultere i en mer effektiv saksgang. Ettersom det gjelder prosjekter av liten størrelse som krever små inngrep, mener KS Bedrift det er hensiktsmessig å behandle og fatte vedtak lokalt.

Ingen instanser går imot unntakene og avgrensningene som foreslås. Det samme gjelder for forslaget om at departementet skal være klageorgan. Det er heller ingen instanser, unntatt Fylkesmannen i Hordaland som går imot forslagene om et delt tilsynsansvar. Flere instanser peker på dette som gode og nødvendige løsninger gitt overføringen.

NVE og KS Bedrift har enkelte kommentarer til spørsmål som angår selve overføringen.

6.4 Departementets vurdering og forslag

Departementets vurdering

Lovendringen har vært varslet både i Meld. St. 25 (2015–2016) Kraft til endring og i Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner. I forbindelse med reformen som har som mål å overføre mer makt og myndighet til kommunene, må dette følges opp ved å overføre konkrete oppgaver. Det har ikke kommet fram argumenter mot en slik overføring under høringen som ikke var kjent for departementet på forhånd.

Departementet vil presisere at det er hensynet til at saker med lokal betydning så langt det er mulig bør avgjøres på lokalt nivå som har vært hovedbegrunnelsen for forslaget, og ikke hensynet til effektivitet.

Det har blitt behandlet svært mange småkraftsaker de siste årene, og det forventes færre saker framover. Slik departementet ser det vil det derfor være et begrenset antall saker som vil bli omfattet av overføringen. Departementet har tatt hensyn til motargumentene under utarbeidelsen av lovproposisjonen, blant annet ved at grensen for hva som foreslås overført, er satt til 1 MW. Det er foreslått unntak der det er nødvendig for å ivareta nasjonale samfunnsmessige hensyn. Det er på denne bakgrunn vedtakskompetansen kun for utbyggingene med antatt små virkninger og med få komplikasjoner som er foreslått overført.

Kravene i vannressursloven, naturmangfoldloven og forvaltningsloven vil gjelde uavhengig av hvem som er konsesjonsmyndighet. Kommunens vedtak må ligge innenfor det skjønnsrommet som vannressursloven og annet relevant regelverk åpner for. Kommunens behandling må også tilfredsstille vannressurslovens krav til saksbehandling og reglene om innsigelse i plan- og bygningsloven. Dette sikrer etter departementets syn den kvalitet og forutsigbarhet som er nødvendig.

NVE tar opp noen spørsmål når det gjelder NVEs rolle i saker om konkurrerende prosjekter, der det er utbyggingsplaner som berører flere kommuner og der det er planlagt vannkraft i kombinasjon med annen konsesjonspliktig utnyttelse.

NVE foreslår at alle søknader sendes via NVE, som videresender søknaden til den kommunen det gjelder dersom saken ikke er omfattet av noen unntaksbestemmelse. Etter departementets syn er dette en god løsning som også imøtekommer NVEs behov for å ha oversikt over alle vassdragstiltak.

Unntakene skal fastsettes i forskrift. Departementet viser til at den nærmere regulering av saksbehandlingen ved de sakstyper som er nevnt ovenfor får sin avklaring i forskriften.

NVE viser til at behovet for kompetanseoppbygging hos kommunen er av en helt annen karakter enn behovet har vært hos fylkeskommunen som ikke har hatt ansvar for å forberede sakene. NVE mener veiledningen ikke bør gis til alle kommuner, men bør rettes direkte mot de kommuner som får tildelt saker. Departementet er enig i at kompetanseoppbyggingen ikke nødvendigvis bør skje på samme måte som overfor fylkeskommunene, og at den mest hensiktsmessige veiledningsform bør vurderes i en egen prosess når man får kartlagt behovet.

Fylkesmannen i Hordaland har som eneste instans foreslått at tilsynsoppgavene beholdes samlet i en og samme etat for hele konsesjonsperioden. Etter departementets syn er skillet mellom tilsynsoppgavene klart nok, og departementet ser ikke fare for noen ansvarspulverisering mellom etatene. Departementet opprettholder derfor forslaget om et delt tilsynsansvar i tråd med høringsnotatet.

KS bedrift foreslår at det innlemmes en bestemmelse som åpner for at kommunen kan velge å overlate saksbehandlingen til fylkeskommunen. Forslaget er begrunnet med at enkelte kommuner kan oppleve det som krevende å ha eller skaffe den kompetansen som saksbehandling av konsesjonssøknaden krever. Departementet mener dette blir et for oppstykket regelverk. Det er etter departementets syn bedre å løse dette gjennom veiledning fra vassdragsmyndigheten med ansvar for øvrige vannkraftutbyggingssøknader, slik at den enkelt kommune settes i stand til å behandle saken. Departementet vil derfor ikke følge opp dette forslaget.

Departementets forslag

Departementet foreslår at konsesjonsmyndigheten for vannkraftverk på inntil 1 MW installert effekt overføres til kommunene slik det fremgår av høringsnotatet. Unntakene fra hvilke saker som skal overføres, nedfelles i forskrift. NVE skal fortsatt være tilsynsmyndighet i driftsfasen og for oppfyllelse av sikkerhetskravene etter damsikkerhetsforskriften. Kommunen overtar ansvaret for tilsyn i byggefasen. Departementet skal være klagemyndighet som i dag.