7 Departementets vurderinger og forslag

7.1 Digitalisering fører til forenkling

Den teknologiske utviklingen og samfunnsutviklingen for øvrig fører til at befolkningen i langt større grad enn tidligere forventer digitaliserte tjenester fra det offentlige. For å legge til rette for at det kan utvikles et tilbud til foreldre om at farskap kan erklæres digitalt, må barnelovens regler om erklæring av farskap gjøres teknologinøytrale. Departementet foreslår derfor å endre barneloven § 4 andre ledd slik at loven ikke skal være til hinder for at farskap kan erklæres digitalt. Arbeids- og velferdsdirektoratet har igangsatt et arbeid med sikte på å utvikle tekniske løsninger for digitalisering av farskapserklæring. Skattedirektoratet opplyser i sin høringsuttalelse at det per i dag ikke er utviklet et digitalt mottak for farskapserklæringer i Folkeregisteret.

Det er en forutsetning for å kunne gjennomføre en digitalisering på dette området at erklæring av farskap kan skje på minst samme sikkerhetsnivå som ved dagens manuelle håndtering. I tilfeller hvor farskapet av ulike grunner ikke etableres digitalt, vil dagens ordning med erklæring på papir ved personlig frammøte og manuell saksbehandling videreføres.

Forslaget setter grenser for hvilke saker som skal kunne behandles digitalt og hvor det kan legges til rette for en eventuell automatisering. Det gjøres ingen endringer i øvrige regler for å erklære farskap.

I regjeringens politiske plattformen (Granavolden-plattformen) står det at regjeringen vil sikre mer tilgjengelige offentlige tjenester gjennom digitalisering, og utvikle digitale løsninger som tar utgangspunkt i brukernes behov på tvers av sektorer og forvaltningsnivå.

Forvaltningens kommunikasjon med innbyggere og næringsliv skal normalt skje gjennom digitale, nettbaserte tjenester. Brukerne, som i dette tilfellet er foreldrene, skal settes i sentrum. Brukere skal få hjelp og veiledning til å benytte digitale tjenester, for eksempel gjennom veiledning på nett. Tjenestene skal være helhetlige, brukervennlige, trygge og universelt utformet. Et system hvor partene selv kan gjennomføre etableringen av farskap, vil kunne føre til bedre tilgjengelighet for brukerne og legge til rette for effektivisering for det offentlige, blant annet i form av mulighet for automatisering.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet skriver i digitaliseringsrundskrivet fra 2018 at regelverk skal være teknologinøytralt. Det skal ikke lages nye regelverkshindringer og eksisterende, utilsiktede hindringer skal fjernes. Endringene som foreslås i barneloven § 4 vil gjøre bestemmelsen teknologinøytral. Dette bidrar til å oppfylle regjeringens mål om mer tilgjengelige offentlige tjenester gjennom digitalisering og utvikle digitale løsninger som tar utgangspunkt i brukernes behov.

Mulighet for å erklære farskap ved en digital løsning framfor ved signatur ved personlig frammøte vil være en vesentlig forenkling for foreldrene. Også for de offentlige instansene som håndterer farskapserklæringer vil endringene, som gjør løsningen teknologinøytral, oppheve hindringene i dagens lov for å utvikle gode digitale løsninger. Departementet forutsetter at det ved utviklingen av digitale løsninger ivaretas at saker som ikke oppfyller lovens vilkår for behandlingen, eller som har behov for manuell saksbehandling, blir behandlet på korrekt måte.

7.2 Tidligere behandling av spørsmålet

I Ot.prp. nr. 108 (2000–2001) Om lov om endringer i diverse lover for å fjerne hindringer for elektronisk kommunikasjon side 131 flg. ble det drøftet om farskapserklæringer (farskapserkjennelser) kunne overleveres Folkeregisteret elektronisk. Barne- og familiedepartementet stilte seg den gang positiv til Skattedirektoratets målsetting med hensyn til effektiv formidling av fødselsmelding og farskapserkjennelse, men ønsket likevel å opprettholde kravet til personlig frammøte for en offentlig instans for å erklære farskap.

I tiden som har gått siden proposisjonen ble fremmet i 2001, har digitaliserte løsninger blitt et førstevalg for offentlige tjenester. Dette følger av regjeringsplattformen og regjeringens politikk for øvrig. Motforestillingene mot digitalisering fra behandlingen av Ot.prp. nr. 108 (2000–2001) gjør seg i liten grad gjeldende i dag. Samfunnsutviklingen og den teknologiske utviklingen tilsier at det i dag er positivt for foreldrene å slippe krav om personlig frammøte på offentlige kontorer.

7.3 Rask registering er best for barnet

Det vil være av vesentlig betydning for både barn og foreldre at farskap blir etablert så tidlig som mulig. Etter barneloven § 4 andre ledd fastsettes farskapet ved skriftlig erklæring av den som moren har oppgitt som far, eller som hun godtar i ettertid. Farskap kan også erklæres for barn som ventes født, slik at farskapet kan registreres samtidig med fødselsregistreringen.

Offentlige instanser benytter oppslag i Folkeregisteret for å innhente informasjon til ulike formål. Ved erklæring av farskapet under svangerskapet eller i forbindelse med fødselen vil farskapet kunne registreres i Folkeregisteret samtidig med registering av fødselsmeldingen. I tilfeller hvor barnet for eksempel må ha medisinsk oppfølgning like etter fødselen, kan sen etablering og registrering av farskap føre til at viktige avgjørelser tas av moren alene, fordi barnet på dette tidspunktet bare er registrert med én juridisk forelder. Tilrettelegging for at farskap kan erklæres digitalt kan føre til at flere foreldre sørger for å få etablert farskap tidligere, og at farskapet kan registreres nærmest umiddelbart etter fødselen. Dette vil være til beste for både barnet og for foreldrene, men også for offentlige myndigheter som trenger å hente ut opplysninger fra Folkeregisteret.

7.4 Foreldrene kan få god informasjon digitalt

Ved digitalisering av farskapserklæringen kan det legges inn informasjonselementer i systemet, som gjør at foreldrene kan få minst like god informasjon om hva det innebærer å erklære farskap, som de får ved personlig frammøte i dag. Ved at informasjonen ivaretas på en hensiktsmessig måte ved utformingen av den digitale løsningen, vil det ikke være nødvendig med personlig frammøte for blant annet å kunne etterspørre og motta informasjon om regelverket. Digitaliseringen vil på denne måten legge til rette for effektivisering både for foreldrene og offentlige instanser.

Ved å utvikle en digital løsning som mor og far kan håndtere selv, kan helsevesenets rolle reduseres til å oppfordre foreldrene til selv å etablere farskap, enten ved svangerskapskontroll eller ved fødselen. Fødeavdelingene vil da lettes for oppgaven med å ta imot farskapserklæringer på papir og sende disse til Folkeregisteret i vanlig post. Også for arbeids- og velferdsetaten vil digitalisering kunne innebære effektivisering ved at farskap kan etableres uten personlig frammøte i de ukompliserte sakene, hvor foreldrene er enige om farskapet. I saker som er mer komplekse, vil det fremdeles være nødvendig med manuell saksbehandling i regi av arbeids- og velferdsetaten og eventuell innkalling til personlig møte.

7.5 Foreldrene må legitimere seg med høy sikkerhet

Ved utviklingen av den digitale tjenesten må vilkårene i barneloven § 4 om erklæring av farskap ivaretas. Det framgår av skjemaet som i dag skal fylles ut at far skal legge fram legitimasjon, som nedtegnes og attesteres av den som kan ta imot erklæringen. Nødvendig identitetskontroll vil ved en digital løsning ivaretas gjennom verifisering ved innlogging. I sakene hvor mor og far er enige om at han er faren, og begge kan legitimere seg gjennom en elektroniske legitimasjonsprosess med høyeste sikkerhetsnivå, vil farskap kunne etableres av foreldrene i fellesskap uten at det vil være behov for personlig frammøte. Digital identifisering er vesentlig sikrere enn underskrifter for hånd, og endringene vil innebære en bedring av sikkerhetsnivået. Kontroll av legitimasjon skjer automatisk, og vil innebære en forenkling og effektivisering for partene, helsevesenet og arbeids- og velferdsetaten.

Skattedirektoratet deler departementets oppfatning om at nødvendig legitimasjonskontroll vil bli ivaretatt gjennom verifisering ved innlogging. Direktoratet reiser imidlertid spørsmål om dette allerede følger av eForvaltningsforskriften § 3 som lyder:

«[a]lle som henvender seg til et forvaltningsorgan kan benytte elektronisk kommunikasjon, dersom forvaltningsorganet har lagt til rette for dette, det skjer på den anviste måten og ved bruk av den elektroniske adressen som forvaltningsorganet har anvist for den aktuelle type henvendelse.»

Departementet mener det ikke er åpenbart for lovanvenderne at forskriften gjelder kravet til legitimering, og opprettholder forslaget om å lovfeste at både mor og far må identifisere seg elektronisk på en sikker måte.

Dagens ordning med personlig frammøte og erklæring på papir opprettholdes for saker hvor foreldrene ikke er enige om farskapet, hvor barnet er født i utlandet men hvor farskap likevel kan fastsettes i Norge, hvor foreldrene ikke kan legitimere seg elektronisk eller lignende.

7.6 Det er ikke nødvendig med elektronisk fødselsmelding for digital farskapserklæring

I høringsnotatet skrev departementet at muligheten for å erklære farskap digitalt bør begrenses til tilfeller hvor det er sendt elektronisk fødselsmelding, slik at farskapserklæringen skal kunne koples sammen med den elektroniske fødselsmeldingen ved registrering i Folkeregisteret. Dette legger til rette for automatisering av saksbehandlingen og gevinst ved effektivisering. I tilfeller hvor barnet er født i utlandet eller ved hjemmefødsel, vil det være behov for manuell saksbehandling blant annet for kontroll av dokumenter. Barne- og familiedepartementet la til grunn at disse sakene ikke egner seg for digitalisering og automatisering, og knyttet derfor forslaget til tilfeller hvor barnet er født her i landet og det blir sendt elektronisk fødselsmelding.

Skattedirektoratet skriver i sin høringsuttalelse at det etter deres syn ikke er hensiktsmessig at digital farskapserklæring begrenses til tilfeller der barnets fødselsmelding er levert elektronisk. Direktoratet skriver:

«Når et barn fødes på et norsk sykehus blir det sendt digital fødselsmelding fra sykehuset til Folkeregisteret. Denne ordningen har eksistert i 1–2 år og var i pilot noen år før det. Farskapet kan erklæres av far før eller etter barnet er født. Dersom far allerede har erklært farskapet før fødsel, og dette stemmer med opplysningene (gitt av mor) som fremkommer av fødselsmeldingen, blir far registrert som far i Folkeregisteret. Dersom farskapet blir erklært etter fødsel, vil farskapet bli registrert når den digitale fødselsmeldingen er registrert. Det er en klar fordel at farskapet er erklært før vi mottar fødselsmelding. Det legges til grunn at en elektronisk mulighet for å erklære farskap vil medføre at flere gjør dette i forkant av fødselen.

I Folkeregisteret vil de to sakstypene (fødsel og farskap) behandles hver for seg. Vi ser at det i forslaget er vist til at elektronisk fødselsmelding og elektronisk farskapserklæring kan samkjøres. Det er ikke noen annen sammenheng mellom disse sakstypene enn at fødselen må være registrert, dvs. at barnet har fått et fødselsnummer, før farskapet kan registreres i Folkeregisteret.

Dersom det mottas melding om fødsel på annen måte enn digitalt fra sykehuset, vil denne bli behandlet manuelt. Med andre ord vil dokumenter bli kontrollert, behov for DNA-prøver bli vurdert etc. Det er imidlertid ikke noe hinder for at far erklærer farskapet digitalt, både før og etter fødsel, også i disse sakene. Prosessen for registrering av farskapet er lik om fødselsmelding mottas manuelt eller digitalt.

Det vil innebære en forskjellsbehandling at digital løsning er utelukket fordi digital fødselsmelding av ulike grunner ikke var mulig å levere. Skattedirektoratets klare oppfatning er derfor at vilkåret om at elektronisk fødselsmelding må være sendt bør tas ut.»

Arbeids- og velferdsdirektoratet har i motsatt retning påpekt at det er en god løsning at forslaget begrenses til å omfatte tilfeller hvor det er sendt elektronisk fødselsmelding, blant annet fordi det vil sikre at øvrige bestemmelser omkring norske myndigheters jurisdiksjon i farskapssaker blir overholdt på en forsvarlig måte.

I forslaget som ble sendt på høring ble det lagt til grunn at en digital erklæring kan koples sammen med elektronisk fødselsmelding ved registrering i Folkeregisteret, og på denne måten legger til rette for automatisering av saksbehandlingen og gevinst ved effektivisering. Skattedirektoratet opplyser i sin høringsuttalelse at dette er to sakstyper som behandles hver for seg. De opplyser videre at det ikke er utviklet et digitalt mottak for farskapserklæringer i Folkeregisteret.

Ved ikke å lovfeste vilkår om elektronisk fødselsmelding som forutsetning for digitalisert farskapserklæring, må det innebygges nødvendig sikkerhet og kontroll i de digitale løsningene som utvikles. Dette må ivaretas av Arbeids- og velferdsdirektoratet når det gjelder sikkerhet for at barnelovens vilkår er oppfylt og nødvendig kontroll av foreldrenes identitet ved utviklingen av system for digital erklæring av farskap.

I sakene hvor det ikke sendes elektronisk fødselsmelding er det helt nødvendig at det foretas en manuell kontroll av alle sakens dokumenter før fødselen registreres i Folkeregisteret. Når det gjelder den svært begrensede gruppen, som dette er snakk om, legger departementet til grunn at folkeregistermyndigheten har nødvendige rutiner for å gjennomføre saksbehandling i overensstemmelse med gjeldende rett. I praksis vil det faktum at det ikke sendes elektronisk fødselsmelding være en hindring for at det kan skje en automatisering av registreringen av fødselen i disse tilfellene.

7.7 Krav om tilknytning for å kunne fastsette farskap etter norske regler

Barneloven § 81 oppstiller vilkår for når farskap kan fastsettes i Norge. Farskap kan fastsettes ved erklæring etter barneloven § 4 dersom moren hadde vanlig bosted i Norge da barnet ble født, dersom barnet senere har fått vanlig bosted i Norge, eller dersom den oppgitte faren har vanlig bosted i Norge.

Dersom ikke minst ett av disse vilkårene er oppfylt, kan ikke farskap fastsettes etter norsk rett. Det er derfor nødvendig at systemer som blir utviklet for digitalisering og registrering av erklæringen ivaretar at det bare er foreldre som oppfyller vilkårene, som gis adgang til å erklære farskap digitalt.

Skattedirektoratet mener at muligheten til å erklære farskap digitalt ikke bør begrenses til barn som er født i Norge. De skriver:

«Løsningen med digital farskapserklæring forutsetter at barnet må være født i Norge. Skattedirektoratet er av den oppfatning at det prinsipielt bør være mulig å erklære farskap digitalt også der barnet ikke er født i Norge. Når et barn er født i utlandet vil imidlertid en farskapserklæring i de fleste tilfeller måtte undergis en manuell kontroll og behandling. En lovtekst som begrenser muligheten for å utvikle gode digitale løsninger for barn som fødes i utlandet, vil etter vår vurdering være uheldig. Selv om fødsler i utlandet i de fleste tilfeller nødvendiggjør en manuell kontroll og behandling, bør lovteksten her utformes på en slik måte at den ikke hindrer eventuell fremtidig digitalisering.»

Foreningen 2 Foreldre påpeker at det også for barn med norsk far som av ulike grunner blir født i utlandet, vil være i barnets interesse at farskapet fastslås så raskt som mulig.

Farskapssak skal etter barneloven § 81 andre ledd ikke behandles i Norge når partene har nær tilknytning til en annen stat og nærmere bestemte vilkår er oppfylt. I Prop. 82 L (2017–2018) side 38 står det at dette for eksempel kan gjelde tilfeller der barnet og moren har vanlig bosted i og/eller er statsborgere i annen stat. Det er for øvrig et vilkår at partene kan kreve fastsetting av farskap i den andre staten og at «saka vil bli betre opplyst og handsama i denne staten».

Departementet legger til grunn at den instansen som har myndighet til å ta imot en erklæring om farskap etter barneloven § 4 andre ledd, må foreta en vurdering av om saken har en slik tilknytning til en annen stat, at farskapserklæring ikke kan gis etter barneloven § 4. Det antas at denne problemstillingen hovedsakelig vil oppstå i tilfeller hvor barnet er født i utlandet. Når farskap er erklært og vilkårene i barneloven § 4 er oppfylt, er det ikke mulig for det offentlige å overprøve og endre farskapet. Det er derfor nødvendig at det foretas en konkret vurdering av partenes tilknytning til Norge mv. før det tas imot farskapserklæring etter norsk rett for barn som er født i utlandet. Ved mulighet for digital farskapserklæring også for barn født i utlandet, vil det ikke være mulighet for å foreta en skjønnsmessig vurdering av jurisdiksjon som forutsatt i barneloven § 81. Departementet mener således at digital farskapserklæring bør forbeholdes tilfeller hvor barnet er født i Norge, for å sikre at barnelovens krav til jurisdiksjon er oppfylt.

Det vil kunne oppstå situasjoner hvor foreldre som selv har sørget for å ordne farskapet før barnet er født, vil måtte erklære farskapet på nytt fordi barnet blir født uplanlagt i utlandet. I disse tilfellene vil ikke farskapserklæringen være gyldig. Dersom farskapet skal fastsettes etter norsk rett og vilkårene for dette er oppfylt, må ny farskapserklæring avgis på papir.

Farskap til barn fastsettes vanligvis i landet der barnet blir født. Farskap som følger av pater est-regelen legges uten videre til grunn i Norge etter barneloven § 85 første ledd. Farskap som blir fastsatt i utlandet på annen måte kan anerkjennes individuelt etter barneloven § 85 andre ledd. En slik anerkjennelse vil føre til at farskapet legges til grunn på samme måte som et farskap som er fastsatt etter barnelovens øvrige bestemmelser.

Departementet legger til grunn at det i tilfeller hvor barnet er født i Norge og minst én av foreldrene er registrert i Folkeregisteret med fødselsnummer og adresse, anses tilknytningen normalt å være tilstrekkelig til å oppfylle vilkårene i barneloven § 81.

7.8 Forholdet til ny personopplysningslov og EUs personvernforordning

Ny personopplysningslov trådte i kraft 20. juli 2018. Samtidig ble EUs personvernforordning (GDPR) gjort til norsk rett, jf. lovens § 1. Forordningen oppstiller et omfattende og generelt personopplysningsregelverk, herunder grunnleggende prinsipper for behandling av personopplysninger.

Personvernforordningen krever et behandlingsgrunnlag for at personopplysninger kan behandles lovlig, jf. artikkel 6. Det følger av artikkel 6 nr. 1 bokstav c at behandling av personopplysninger er lovlig dersom det er nødvendig for å «oppfylle en rettslig forpliktelse» som påhviler den behandlingsansvarlige. Det følger av bokstav e at behandlingen er lovlig dersom det er nødvendig for å utføre en oppgave i «allmennhetens interesse».

Det følger av barneloven § 5 at det offentlige har en plikt til å fastsette farskap i tilfeller hvor dette ikke er etablert etter §§ 3 eller 4. Endringene som foreslås innebærer ikke materielle endringer i fastsettelse av farskap, men legger til rette for digital forsendelse og automatisert registrering. Det foreligger i disse tilfellene en rettslig forpliktelse som gjør det nødvendig å behandle personopplysninger. Departementet legger til grunn at det foreligger et rettslig grunnlag etter personvernforordningen art. 6 nr. 1 bokstav c og e, og at personvernsforordningen dermed ikke er til hinder for lovendringene og mulighet for å erklære farskap digitalt.

Lovendringene legger til rette for automatisert saksbehandling. Det er selve registreringen i Folkeregisteret som eventuelt kan automatiseres. Erklæringen får rettsvirkning når den tas imot dersom den er gitt i samsvar med lovens vilkår. Det kreves at moren har oppgitt faren og han har erklært farskapet, eventuelt kan hun godta hans erklæring i ettertid. Det er i dette tilfellet foreldrenes egne bekreftelser ved signatur (på papir eller digitalt) som innebærer at farskapet fastsettes når barnet er født og vilkårene i loven for øvrig er oppfylt. Selve registreringen av farskapet i Folkeregisteret innebærer ikke noen avgjørelse som har betydning for farskapets gyldighet. Det foretas ikke skjønnsutøvelse fra myndighetenes side ved erklæring av farskap, kun en kontroll av identitet mv.

Det forutsettes at Arbeids- og velferdsdirektoratet og Skattedirektoratet ved sin utvikling av digitale løsninger vurderer om det er forhold ved teknologivalg og saksprosess som krever en personvernkonsekvensvurdering. I så tilfelle vil det være nødvendig å sikre at kravet til innsyn, retten til sletting og korrigering, samt kravet til dataminimering av datagrunnlaget blir ivaretatt.