4 Oppheving av grunnlaget for godkjenning av skoler etter friskolelova § 2-1 andre ledd bokstav h vidaregåande opplæring i yrkesfaglege utdanningsprogram

4.1 Bakgrunnen for forslaget

Det følger av Hurdalsplattformen at regjeringen ønsker å stramme inn mulighetene for å få godkjenning etter friskolelova ved å oppheve videregående opplæring i yrkesfaglige utdanningsprogram som grunnlag for godkjenning som privat skole med rett til statstilskudd. Dette følges opp gjennom dette forslaget.

4.2 Gjeldende rett

Friskolelova § 2-1 andre ledd har krav om grunnlag for godkjenning av private skoler med rett til statstilskudd. Etter § 2-1 andre ledd bokstav h kan skoler få godkjenning for videregående opplæring i yrkesfaglige utdanningsprogram.

4.3 Høringen

4.3.1 Høringsforslaget

I høringen foreslo departementet å oppheve friskolelova § 2-1 andre ledd bokstav h videregående opplæring i yrkesfaglege studieprogram. Departementet foreslo videre at skoler som er godkjent etter friskolelova § 2-1 andre ledd bokstav h, bare kan få godkjent nødvendige driftsendringer.

Departementet foreslo i tillegg at skoler som i dag har godkjenning etter friskolelova § 2-1 andre ledd bokstav h må være i drift per 1. juli 2022, for å beholde sin rett til tilskudd og til å drive virksomhet etter loven. Med «i drift» forstås at skolen har fått driftstillatelse.

4.3.2 Høringsinstansens syn

Forslaget om å oppheve godkjenningsgrunnlaget i bokstav h

Et flertall (ca. 30) av de høringsinstansene som har uttalt seg til forslaget om å oppheve friskolelova § 2-1 andre ledd bokstav h, støtter ikke departementets forslag. Blant disse høringsinstansene er Rogaland fylkeskommune, Bærum kommune, Brønnøy, Bindal, Sømna, Vega og Vevelstad kommuner v/ordførerne, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), NHO Sjøfart, NHO Reiseliv, Virke, Norske Fag- og Friskolers Landsforbund (NFFL), Kristne Friskolers Forbund (KFF), Abelia – forum for friskoler, Blå Kors, Campus Blå videregående skole, Havbruksakademiet Nord videregående skole, Sjømat Norge, Maritim Opplæring, Ungdommens fylkesråd Nordland og Stiftelsen Norsk Kulturarv.

Argumentene for å beholde godkjenningsgrunnlaget i friskolelova § 2-1 andre ledd bokstav h er i hovedsak at disse skolene fyller et behov i lokalsamfunnet som den offentlige skolen ikke ivaretar, og at skolene bidrar til en desentralisert utdanningsstruktur. Det er vist til betydningen av å ha et yrkesfaglig utdanningstilbud som henger sammen med etterspørselen i det lokale næringslivet. NHO, Abelia – forum for friskoler, Campus Blå videregående skole, Havbruksakademiet Nord vgs, Torghatten trafikkselskap, Sjømat Norge og Brønnøy, Bindal, Sømna, Vega og Vevelstad kommuner v/ordførerne er blant de som har uttalelser om dette. Disse høringsinstansene har merknader særskilt knyttet til Campus Blå videregående skole.

Abelia – forum for friskoler uttaler blant annet at skoler

«[.] som har blitt godkjent for videregående opplæring i yrkesfaglige utdanningsprogram kjennetegnes ved at de har blitt opprettet på lokalt og regionalt initiativ fra bransjer som har store utfordringer med å skaffe tilstrekkelig kvalifisert kompetanse for å drive sin næringsvirksomhet.»

NHO og NHO Reiseliv viser til at det er så få skoler som er godkjent på dette grunnlaget, at de neppe er en utfordring for den offentlige skolestrukturen.

NFFL viser til at svært få eller ingen fylker tilbyr flere av de yrkesfagtilbudene som organisasjonens videregående skoler tilbyr. Dette gjelder også for yrkesfagtilbud utover de fagene som er definert som verneverdige tradisjonshåndverksfag. NFFL skriver blant annet:

«Blant NFFLs medlemmer finnes blant annet tre kulturarvskoler (Hjerleid Handverksskole, Plus-skolen og Møbelsnekkerskolen) som sikrer undervisning i små tradisjonshåndverksfag som utgjør en del av den immaterielle kulturarven. (Dette er fag som Norge har forpliktet seg til å ivareta gjennom UNESCOs konvensjon om vern av den immaterielle kulturarven.) Disse skolene har et undervisningstilbud som ikke bare dekker de små, verneverdige håndverksfagene, men også undervisning med en håndverkstilnærming innenfor de større yrkesfagene. Som et eksempel har Hjerleid Handverkskole et tilbud innen malerfaget (overflateteknikk) for å gi kompetanse i teknikker, produkter og materialer som har lagt bort i den industrielle masseproduksjonen. På linje med andre håndverksteknikker, er denne kunnskapen nødvendig for å kunne ivareta vår bygningsarv og materielle kulturarv. Malerfaget ved Hjerleid Handverksskole er et eksempel på en spesialisering som ikke tilbys i det offentlige yrkesfag tilbudet av økonomiske eller andre grunner. Overflateteknikk er godkjent som et yrkesfaglig opplæringstilbud i friskolelova .

[…]

At Hjerleid kan tilby dette faget ved siden av de verneverdige fagene, har også en verdi fordi skolen har et tverrfaglig miljø for tradisjonelle håndverksteknikker. Selv om det kan se ut som om skolene gir et tilbud som overlapper med det offentlige er det vektleggingen av håndverksteknikk innenfor de større yrkesfagene som gjør de tre kulturarvskolene unike med sitt tilbud.»

NFFL viser også til at Natur videregående skole i Oslo i mange år har vært den eneste naturbruksskolen i fylket. Skolen har opprettholdt og utviklet et tilbud som fylkeskommunen la ned, og har bidratt til kontinuitet og stabilitet i fylkeskommunens naturbrukstilbud. NFFL mener friskoler kan fylle et tomrom der det er langt til det tilbudet eleven ønsker, slik at eleven slipper å reise ut av fylket. NFFL viser også til Campus Blå videregående skole og uttaler:

«Dette er en havbrukskole i Brønnøysund som kommunen selv støttet å opprette fordi de så et stort behov for bedre skolemuligheter og økt kompetanse på dette yrkesfeltet lokalt og nasjonalt.»

Utdanningsforbundet støtter i hovedsak forslaget om å oppheve godkjenningsgrunnlaget i § 2-1 andre ledd bokstav h. Utdanningsforbundet vil ha en sterk offentlig fellesskole og en sterkere og mer målrettet satsing på kvalitet og mangfold i den offentlige skolen. Forbundet slutter seg til regjeringens mål om å styrke den offentlige fellesskolen, og at dagens lov om private skoler må strammes inn. Samtidig mener Utdanningsforbundet at det er riktig at loven fortsatt skal åpne for godkjenning av private skoler på religiøst grunnlag eller på grunnlag av en anerkjent pedagogisk retning. Disse skolene skal være et reelt alternativ og ikke en konkurrent til den offentlige skolen.

Utdanningsforbundet ser likevel en fare for at små og tradisjonsrike fag kan forsvinne dersom dette godkjenningsgrunnlaget bortfaller. Utdanningsforbundet mener:

« [.] det er nødvendig å ha en mulighet til å godkjenne videregående skoler som tilbyr små yrkesfag som bidrar til å bevare kulturer og tradisjoner, men som ikke faller inn under godkjenningsgrunnlaget for små og verneverdige fag, i tilfeller der den offentlige skolen ikke lenger gir tilbud.»

KFF uttaler blant annet:

«I og med at godkjenning skjer etter en skjønnsmessig vurdering, mener vi at staten har gode kontrollmuligheter med hva slags tilbud som godkjennes. Vi mener derfor at godkjenningsgrunnlaget kan videreføres.»

Ungdommens fylkesråd Nordland uttaler at det offentlige utdanningstilbudet er viktig for at fylket skal være attraktivt for unge. Samtidig er det synd dersom private aktører ikke skal ha mulighet til å opprette et godt opplæringsstilbud der fylkeskommunen ikke kan eller ikke ønsker å opprette en ny skole.

Agder fylkeskommune, Nordland fylkeskommune, Trøndelag fylkeskommune, Vestland fylkeskommune og Viken fylkeskommune støtter forslaget om å oppheve friskolelova § 2-1 andre ledd bokstav h. Trøndelag fylkeskommune uttaler:

«Tilbudsstrukturen ved de offentlige videregående skolene ivaretar opplæringsbehovet til elevene i fylkeskommunen. Det arbeides helhetlig og kontinuerlig med å tilpasse tilbudsstrukturen i overensstemmelse mellom arbeidslivets behov, elevgrunnlaget og elevenes søkning. Dette innebærer blant annet å opprette nye tilbud og legge ned tilbud. For å oppnå de vedtatte målene om å treffe enda bedre i forhold til arbeidslivets kompetansebehov, er det avgjørende at fylkeskommunen har mulighet til god politisk styring av tilbudsstrukturen på regionalt nivå.

[…]

Statlig støtte til opprettelse av private videregående skoler på bakgrunn av yrkesfaglige utdanningsprogram kan bidra til å skape en popularisering noen av disse yrkesfaglige retninger, som ikke nødvendigvis er de viktigste retningene dersom en legger det regionale kompetansebehovet til grunn. Dette kan skape en ubalanse mellom behovet for læreplasser og eksisterende skoletilbud. Det kan også gå på bekostning av bredden i tilbudet ved den offentlige videregående skolen. Sistnevnte gjelder spesielt for de mindre skolene i distriktene».

Agder fylkeskommune uttaler:

«Fylkeskommunedirektøren støtter forslaget om å ta bort muligheten for å godkjenne private skoler innen videregående opplæring i yrkesfaglige utdanningsprogram. Dette vil styrke fylkeskommunens arbeid med å sørge for at tilbudsstrukturen i fylket blir mer forutsigbart.»

Forslaget om å oppheve dette godkjenningsgrunnlaget støttes av LO og Fagforbundet. Drammen kommune, Os kommune, Oslo kommune og Rælingen kommune støtter også forslaget. Fagforbundet oppfatter regjeringens forslag som viktige bidrag til å sikre grunnlaget for et felles offentlig skole- og opplæringstilbud som er likeverdig og har høyest mulig kvalitet i hele landet.

Forslaget om godkjenning av driftsendringer

Flere av høringsinstansene, blant annet NHO, Abelia - forum for friskoler, NFFL, KFF, Blå Kors, Campus Blå videregående skole og Sjømat Norge støtter ikke departementets forslag om at godkjente skoler bare skal kunne få godkjent nødvendige driftsendringer. Disse høringsinstansene mener at godkjente skoler må kunne søke om driftsendringer for å kunne gjøre tilpasninger til det lokale arbeidsmarkedet og andre samfunnsendringer, og for å ha mulighet til å opprettholde god kvalitet i opplæringen.

Sjømat Norge viser til en forventet utvikling i det grønne skiftet og at skolenes mulighet til å tilpasse seg denne utviklingen er helt essensiell for å kunne utdanne kandidater med den rette og oppdaterte kompetansen. Sjømat Norge viser til at sjømatnæringen

« [.] ligger i front når det gjelder denne utviklingen, og ser derfor verdien av at skolene kan følge utviklingen sømløst, sammen med næringen».

Noen av høringsinstansene peker særlig på konsekvensene en begrensning i mulighetene til driftsendringer vil ha for private yrkesfagskoler som tilbyr opplæring i tradisjonshåndverksfag.

NFFL mener forslaget om at skolene bare skal få godkjent nødvendige driftsendringer, i verste fall kan bli til skade for skolene og det tilbudet de i dag har. Eksisterende skoler bør kunne ha mulighet til å søke om utvikling og tilpasninger ut fra hensyn til elevene, samfunnet og ivaretakelse av fag og spisskompetanse. NFFL skriver blant annet:

«[D]et er unødvendig strengt at disse skolene kun skal kunne få godkjent nødvendige driftsendringer og ikke kan få utvikle skolene ved økt elevtall, nye trinn og nye utdanningsprogram. Debatten omkring lovendringsforslaget gir inntrykk av at yrkesfagskoler og profilskoler er en ny type kommersielle privatskoler som først ble opprettet under forrige regjering. Dette er ikke riktig. Mange av friskolene som er yrkesfagskoler, er gamle skoleinstitusjoner som over mange år har utviklet skoletilbudet.»

Studieforbundet Kultur og tradisjon viser til at Hjerleid Handverksskole startet med Vg2 treskjærerfaget og i dag har flere tilbud i små fag. Studieforbundet skriver blant annet:

«Dette har bygget seg opp over flere år, med godkjenning for nye tilbud etter hvert som skolen har vært i stand til å utvikle seg. Slik utvikling vil ikke lenger være mulig om regjeringens forslag blir vedtatt. Vi mener vår skole, sammen med mange andre, er et godt supplement og alternativ til de offentlige tilbudene. Vår skole er ikke en konkurrent til den offentlige skolen, men gir tilbud i fag som det offentlige har få eller ingen tilbud i. Vi mener derfor det er helt nødvendig at friskolene får anledning til å utvikle seg, så sant det er behov og etterspørsel.»

Studieforbundet skriver videre at skolen

«[.] lykkes nettopp fordi det er mange lignende fag på samme skole, slik at det utvikler seg et godt håndverksmiljø både for elever og lærere. Å flytte disse linjene til andre offentlige skoler kan ikke sees som noe alternativ. Hjerleid Handverksskole ble etablert fordi Oppland fylkeskommune la ned treskjærerutdanninga. Altså helt motsatt handling enn den som ser ut til å ligge til grunn her; at fylkeskommunene skal starte tilbud innenfor de små fagene for å overta det friskolene i dag gjør. Det tror vi dessverre ikke skjer, noe som underbygger at å fjerne adgangen til utviklingen er et stort tilbakesteg.»

Stiftelsen Norsk Kulturarv viser til at yrkesfaglige videregående friskoler ofte har en annen profil enn de offentlige, og gjennom dette kan utgjøre et viktig supplement til det offentlige tilbudet. Stiftelsen peker blant annet på at tradisjonskunnskapen i malerfaget som Hjerleid Handverkskole tilbyr, er nødvendig for å kunne ivareta bygningsarven.

KFF uttaler blant annet:

«[D]et er en sterk begrensning å ikke kunne utvikle skolen utover den godkjenningen som ble gitt i forbindelse med oppstart. Naturlig nok er det slik at i de fleste tilfeller søkes det om en skoleetablering som samsvarer med det søkerne ser som behovet på det tidspunktet søknaden skrives. Etter hvert som tiden går, kan behovet endre seg vesentlig. Det gjelder både behovet for elevplasser, og for den enkelte friskole kan det være nødvendig med endringer i program- og kurstilbud utover det som følger av endringer fastsatt av myndighetene.»

KFF uttaler videre:

«Utdanningsmyndigheten sitter uansett med kontroll over hvilke godkjenninger som gis både til disse og andre skoler. Det er ikke rimelig å endre de juridiske forutsetningene så kraftig for en gruppe godkjente skoler. En slik innstramming kan tvinge friskoler inn i situasjoner hvor skolene må avvikle på grunn av manglende mulighet for å kunne søke om endringer. Vi mener dette vil være en særlig ulempe for yrkesfaglige skoler som relativt ofte kan ha behov for justeringer av tilbud i forhold til yrkeslivets behov.»

Blå Kors uttaler:

«Dersom det ikke skal være mulig å få godkjent utvidelser eller endringer, vil skolen ikke kunne være i dynamisk utvikling og risikerer å ikke kunne drive bærekraftig.»

Utdanningsforbundet er blant de høringsinstansene som støtter høringsforslaget og mener skoler godkjent etter friskolelova § 2-1 andre ledd bokstav h, ikke bør kunne få godkjenning for driftsendringer i form av økt elevtall, nye trinn og nye utdanningsprogram.

Forslaget om fristen for oppstart av godkjente skoler

Av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget om at skoler som er godkjent men ikke i drift, må starte opp 1. juli 2022, er det bare Utdanningsforbundet som støtter forslaget.

Blant høringsinstansene som ikke støtter forslaget, er Rogaland fylkeskommune, NHO, Abelia – forum for friskoler, KFF, Norges Ingeniør- og Teknologiorganisasjon (NITO), Sjømat Norge, Campus Blå videregående skole, Havbruksakademiet Nord vgs og NESO. Disse høringsinstansene viser til at forslaget vil gi skolene et urimelig tidspress, fordi det er tidkrevende å få statsforvalterens godkjenning av skolens anlegg. I de fleste tilfellene vil det være nødvendig å enten bygge nye lokaler eller foreta betydelige endringer i eksisterende lokaler.

KFF mener den foreslåtte fristen for oppstart er for streng så lenge departementet mener at godkjente skoler skal ha mulighet til å starte opp virksomheten. KFF viser til at det allerede er flere skoler i drift på de to godkjenningsgrunnlagene som foreslås opphevet. KFF skriver at godkjenningsgrunnlagene

«[.] vil med andre ord eksistere på listene over friskoler, uavhengig av om oppstart av allerede godkjente skoler skjer i 2023 eller 2024 i stedet for bare i 2022.

[…]

KFF mener derfor at godkjente skoler som ennå ikke har startet skoledriften, bør ha normale frister for oppstart i samsvar med det søkerne har fått informasjon om, og som framgår av lovgrunnlaget da godkjenning ble gitt».

4.4 Departementets vurderinger

Forslaget om å oppheve friskolelova § 2-1 andre ledd bokstav h

Departementet har merket seg at flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg til forslaget om å oppheve friskolelova § 2-1 andre ledd bokstav h videregående opplæring i yrkesfaglige studieprogram, er ulike aktører med interesse og engasjement for etablering av friskoler. Flere av høringsinstansene har knyttet merknadene sine til konkrete skoler som er godkjent på dette grunnlaget.

Departementet understreker at de skolene som allerede er godkjent og i drift, ikke vil miste godkjenningen sin, men kan fortsette virksomheten som i dag.

Høringsforslaget fra departementet varslet imidlertid en ny politisk retning. Høringsforslaget er direkte og konkret forankret i regjeringens plattform. Regjeringen har som en sentral målsetting å styrke den offentlige fellesskolen og stramme inn dagens lov om private skoler. Departementet mener at et viktig grep er å fjerne muligheten til å godkjenne flere private videregående skoler med opplæring i yrkesfag.

Departementet viser til at fylkeskommunen etter opplæringslova § 13-3 har plikt til å oppfylle retten til videregående opplæring for alle som er bosatt i fylkeskommunen. Denne plikten innebærer blant annet at fylkeskommunen skal planlegge og bygge ut det videregående opplæringstilbudet med hensyn til blant annet nasjonale mål, søkernes ønsker og det behovet samfunnet har for videregående opplæring i alle utdanningsretninger. Fylkeskommunens ansvar etter opplæringslova § 13-3 innebærer at det på generelt grunnlag ikke er nødvendig å etablere private videregående skoler godkjent for å gi videregående opplæring i yrkesfaglige studieprogram.

Private videregående skoler med rett til statstilskudd etter friskolelova må normalt ha et tilbud som ligger innenfor tilbudsstrukturen i Kunnskapsløftet, og den private skolen skal gi en opplæring som er jevngod med opplæringen i den offentlige skolen og som fører frem til studie- eller yrkeskompetanse. Det betyr blant annet at de tilbudene som gis i private videregående skoler etter friskolelova § 2-1 andre ledd bokstav h, ligger innenfor rammen av det videregående opplæringstilbudet fylkeskommunen kan tilby i offentlige videregående skoler.

Departementet opprettholder høringsforslaget om å oppheve godkjenningsgrunnlaget i friskolelova § 2-1 andre ledd bokstav h. Forslaget innebærer at det ikke lenger vil være mulig å få godkjenning som privat videregående skole på dette grunnlaget.

Forslaget om godkjenning av driftsendringer

Departementet viser til synspunktene fra flere høringsinstanser om at skoler som er godkjent for å tilby videregående opplæring i yrkesfaglige utdanningsprogram, bør kunne ha muligheten til å få godkjenning for driftsendringer i form av økt elevtall, nye trinn og nye utdanningsprogram. Departementet viser til at søknader om driftsendringer etter loven skal vurderes skjønnsmessig og konkret. Det at en skole er godkjent med en elevtallsramme og et opplæringstilbud, innebærer derfor ikke at en godkjent skole vil kunne ha en forventning om å få godkjent andre elevtallsrammer og opplæringstilbud i fremtiden.

Departementet legger i sin vurdering vekt på at selve godkjenningsgrunnlaget oppheves, og mener det er en naturlig følge av dette forslaget at mulighetene til å få godkjent driftsendringer for skoler godkjent på dette grunnlaget begrenses.

Departementet har merket seg synspunktene som har kommet frem i høringen om betydningen av å legge til rette for opplæringstilbud i tradisjonshåndverksfag, blant annet når det gjelder Hjerleid Handverksskole. Regjeringen er opptatt av at kulturarven må løftes frem, også gjennom kunnskapspolitikken. I Hurdalsplattformen er skoler som tilbyr tradisjonshåndverksfag, løftet frem i et eget punkt, hvor det heter:

«Innføre ei særskilt grunnfinansiering for kulturarvskular, og sikre at skulane òg kan ta inn vaksne utan rett til vidaregåande opplæring i desse faga.»

Som oppfølging av dette punktet i Hurdalsplattformen har departementet startet arbeidet med å se på ulike tiltak som kan sikre gode rammebetingelser for skoler som tilbyr opplæring i tradisjonshåndverksfag.

Departementet vil bemerke at begrepet «kulturarvskole» ikke er et rettslig begrep. Det betyr at verken opplæringslova eller friskolelova bruker dette begrepet. Departementet er imidlertid kjent med at blant annet Norges Fag- og Friskolers Landsforbund bruker dette begrepet som en fellesbetegnelse på Hjerleid Handverksskole, Plus-skolen og Møbelsnekkerskolen. Disse tre skolene har godkjenning etter friskolelova § 2-1 andre ledd bokstav h. To av dem, Hjerleid Handverksskole og Plus-skolen, har i tillegg godkjente opplæringstilbud etter friskolelova § 2-1 andre ledd bokstav g om verneverdige tradisjonshåndverksfag.

Lovforslaget vil ikke være til hinder for at skolene kan få godkjent nye opplæringstilbud etter friskolelova § 2-1 andre ledd bokstav g. Yrkesfag som godkjennes etter dette alternativet, er fag som ligger i tilbudsstrukturen for videregående opplæring. Det betyr at også disse fagene ligger innenfor rammen av det som kan tilbys i offentlig videregående opplæring.

Departementet opprettholder høringsforslaget om at skoler som er godkjent etter friskolelova § 2-1 andre ledd bokstav h, i fremtiden bare kan få godkjent nødvendige driftsendringer.

Forslaget om fristen for oppstart

Departementet viser til at det høsten 2021 var to skoler som har fått godkjenning etter friskolelova § 2-1 andre ledd bokstav h, men som ennå ikke har startet opp virksomheten etter loven. Departementets utgangspunkt er at disse skolene bør ha mulighet til å etablere sin virksomhet etter loven. Etter dagens regler må en skole starte opp i løpet av tre år etter at den har fått godkjenning, jf. friskolelova § 2-1 femte ledd. Det betyr at siste mulighet for oppstart for disse to skolene ut fra det tidspunktet de ble godkjent, vil være høsten 2024.

På bakgrunn av innspill i høringen velger departementet å ikke følge opp høringsforslaget om at de skolene som har fått godkjenning etter friskolelova § 2-1 andre ledd bokstav h, må være i drift per 1. juli 2022 for å beholde sin rett til tilskudd og til å drive virksomhet etter loven. Det betyr at de to skolene som har fått godkjenning etter lovens § 2-1 andre ledd bokstav h må starte opp virksomheten innen den normale fristen på tre år, jf. friskolelova § 2-1 femte ledd.

4.5 Departementets forslag

Departementet foreslår to lovendringer som er i samsvar med forslagene som ble sendt på høring. Departementet foreslår:

• å oppheve friskolelova § 2-1 andre ledd bokstav h videregående opplæring i yrkesfaglege studieprogram.

• at skoler som er godkjent etter friskolelova § 2-1 andre ledd bokstav h, bare skal kunne få godkjent nødvendige driftsendringer.