4 Gjeldende rett
4.1 Kort om autorisasjon
Hovedformålet med autorisasjonsordningen er å ivareta pasienters sikkerhet, samt kvalitet og tillit til helse- og omsorgstjenesten og helsepersonell. Autorisasjon skal bidra til at helsepersonell med en bestemt tittel har nødvendige kvalifikasjoner når de utøver yrket. Søkerens samlede kvalifikasjoner, det vil si innhold, omfang og nivå i grunn- og videreutdanning, kurs og praktisk erfaring, må vurderes konkret. Søker som oppfyller vilkårene gitt i lov eller forskrift har rett til autorisasjon.
Autorisasjon gir rett til å benytte en beskyttet tittel, jf. helsepersonelloven § 74. Det er forbudt for andre både å benytte en beskyttet tittel og en tittel som gir inntrykk av at vedkommende har en autorisasjon. Statens helsetilsyn kan tilbakekalle, suspendere eller begrense autorisasjon hvis vilkårene for det er oppfylt, jf. helsepersonelloven §§ 57, 58 og 59.
Profesjonsgodkjenning etter helsepersonelloven har et annet formål enn den generelle godkjenningen etter lov om universiteter og høgskoler som foretas av Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT). Formålet med NOKUTs generelle godkjenning er å vurdere hvordan søkers utenlandske utdanning passer med det norske utdanningssystemets gradsstruktur. Utdanningens innhold vurderes ikke.
4.2 Vilkår for autorisasjon
Det følger av helsepersonelloven § 48 første ledd at det er i alt 29 helsepersonellgrupper som er omfattet av autorisasjonsordningen.
Vilkår for autorisasjon følger av bestemmelsens andre og tredje ledd:
«Rett til autorisasjon etter søknad har den som:
a) har bestått eksamen i vedkommende fag ved norsk universitet, høgskole eller videregående opplæring,
b) har gjennomført praktisk tjeneste fastsatt i forskrift gitt av departementet,
c) er under 75 år og
d) ikke er uegnet for yrket.
Rett til autorisasjon etter søknad har også den som:
a) har utenlandsk eksamen som anerkjennes som jevngod med tilsvarende norsk eksamen,
b) har utenlandsk eksamen som er anerkjent etter avtale om gjensidig godkjenning etter § 52, eller
c) på annen måte har godtgjort å ha den nødvendige kyndighet».
Hovedvilkåret for autorisasjon er kravet om utdanning/kompetanse. Det følger av helsepersonelloven § 48 andre ledd bokstav a at eksamen i vedkommende fag ved norsk universitet, høgskole eller videregående opplæring kan gi rett til autorisasjon.
Etter helsepersonelloven § 48 tredje ledd kan utdanningskravene også oppfylles ved at søker har enten utenlandsk eksamen som anerkjennes som jevngod med tilsvarende norsk eksamen, jf. § 48 tredje ledd bokstav a, utenlandsk eksamen som er anerkjent etter avtale med andre land, jf. § 48 tredje ledd bokstav b eller kan dokumentere nødvendig kyndighet, jf. § 48 tredje ledd bokstav c.
Som EØS-medlem er Norge bundet av Europarlaments- og rådsdirektiv 2005/36/EF av 7. september 2005 om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner (yrkeskvalifikasjonsdirektivet). Statsborgere fra Sveits har rett til godkjenning av yrkeskvalifikasjoner etter EFTA-avtalens vedlegg K. Helsepersonell med utdanning fra andre EØS-land og Sveits omfattes av bestemmelsen i helsepersonelloven § 48 tredje ledd bokstav b. Autorisasjon til denne gruppen er nærmere regulert i forskrift 8. oktober 2008 nr. 1130 om autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning for helsepersonell med yrkeskvalifikasjoner fra andre EØS-land eller fra Sveits. I det videre vil departementet omtale EØS-land og Sveits som EØS.
Helsepersonelloven § 48 tredje ledd bokstav a gjelder dermed helsepersonell som har utdanning fra et land utenfor EØS.
Det følger av helsepersonelloven § 48 andre ledd bokstav b at søker må ha gjennomført eventuell praktisk tjeneste etter avsluttet eksamen. Praktisk tjenesten (turnustjeneste) kreves i dag for autorisasjon som fysioterapeut, ortopediingeniør og kiropraktor. SAK utsteder lisens for yrkesutøvelse under veiledning i et arbeidsforhold (turnuslisens).
I tillegg til utdanningskravene må alderskravet og kravet om ikke uegnethet, jf. helsepersonelloven andre ledd bokstav c og d, være oppfylt for at autorisasjon skal gis.
Det følger av helsepersonelloven § 48 andre ledd bokstav c at autorisasjon ikke kan gis helsepersonell som er 75 år eller eldre. Departementet har foreslått å heve aldersgrensen fra 75 år til 80 år i Prop. 74 L (2014–2015) Endringer i helsepersonelloven mv. (endring av aldersgrensen for bortfall av helsepersonells autorisasjon mv. fra 75 til 80 år) som ble lagt frem for Stortinget 27. mars 2015. Se for øvrig merknad til § 48 a andre ledd.
For helsepersonell som er over 75 år, er det adgang til å søke om lisens. Lisens kan begrenses i tid, til en bestemt stilling, til visse typer helsehjelp eller på annen måte. Dette fremgår av helsepersonelloven § 49 tredje ledd, og vil også gjelde når det gis lisens til helsepersonell over 75 år. Det er gitt en egen forskrift om lisens til helsepersonell over 75 år, og det er foreslått å endre denne til 80 år i samsvar med lovforslaget.
Autorisasjon gis heller ikke til en søker som vurderes som uegnet for yrket. Søker er uegnet om det foreligger forhold som ville medført tilbakekall av autorisasjon. Dette vurderes av SAK dersom SAK har fått opplysninger om forhold som kan indikere at søker er uegnet.
Etter forskrift av 24. februar 2004 nr 460 om tilleggskrav for autorisasjon av helsepersonell (tilleggskravforskriften) må helsepersonell utdannet i land utenfor EØS bestå kurs i nasjonale fag for å få autorisasjon som lege, tannlege, sykepleier, hjelpepleier og farmasøyt. For sykepleiere, farmasøyter, leger og tannleger skal kurset også inneholde håndtering av legemidler. Autorisasjon for hjelpepleiere ble i 2008 erstattet med autorisasjon for helsefagarbeidere. Det har ikke vært stilt krav om nasjonale fag for helsefagarbeidere.
4.3 Særlig om jevngodhetsvurderingen
Rett til autorisasjon har den som har en utenlandsk eksamen som anerkjennes som jevngod med tilsvarende norsk eksamen, jf. helsepersonelloven § 48 tredje ledd bokstav a. Som nevnt under punkt 4.2 gjelder helsepersonelloven § 48 tredje ledd bokstav b for søkere som er utdannet i andre EØS-land og Sveits. Det er videre gitt en egen forskrift om autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning av helsepersonell som har utdanning fra andre EØS-land og Sveits. Helsepersonelloven § 48 tredje ledd bokstav a gjelder dermed helsepersonell som har utdanning fra et land utenfor EØS.
Det er ikke nærmere angitt i loven eller forarbeidene hva som skal anses som jevngod eksamen. I praksis er det søkers gjennomførte utdanning som vurderes opp mot den tilsvarende norske utdanningen.
Det er lagt til grunn at det ikke er et krav at utdanningen er helt sammenfallende med den norske i innhold. Det avgjørende for vurderingen er om vedkommende søkers utdanning samlet sett er av en slik kvalitet og et slikt omfang at den må anses faglig jevngod med den aktuelle norske utdanningen.
Slik helsepersonelloven § 48 tredje ledd bokstav a praktiseres i dag, vil en utdanning på et lavere utdanningsnivå enn den aktuelle norske utdanningen som hovedregel ikke anses som jevngod.
Den utenlandske utdanningen bør i det vesentlige ha teori og praksis som tilsvarer norsk utdanning. Den må også ha en tilstrekkelig bredde og fordypning i det enkelte faget. De mest sentrale fagene og emnene må være dekket. Det er ikke avgjørende hvilken yrkestittel en utdanning gir i utdanningslandet, men utdanningen må være rettet inn mot og kvalifisere for å utøve samme yrke som det søkes autorisasjon for. En utdanning som gir tittelen sykepleier i utdanningslandet vil for eksempel i enkelte tilfelle kunne anses jevngod med norsk utdanning som helsefagarbeider.
Dersom SAK er i tvil om søkeren har utdanning som kan anses jevngod med tilsvarende norsk utdanning, ber SAK om sakkyndig råd fra utdanningssektoren. For leger stilles det i slike tilfeller krav om en praktisk og teoretisk fagprøve i form av en modifisert OSCE-test (stasjonseksamen). Denne er basert på eksamen på medisinstudiet ved Det medisinske fakultet, Universitetet i Oslo. Testen bidrar til å opplyse saken og avklare det faglige nivået på søkeren. Det er ikke etablert fagprøve for andre helsepersonellgrupper.
Frem til 2010 ble de som søkte om autorisasjon som tannlege og som var utdannet i land utenfor EØS henvist til kvalifiseringsprogrammet for tannleger ved Det medisinsk-odontologiske fakultet, Universitetet i Bergen. Kvalifiseringsprogrammet ble etablert som et ettårig fulltidsstudie i 1999 med formål å bidra til at personer med tannlegeutdanning fra land utenfor EØS-området som hadde varig oppholdstillatelse i Norge, fikk tilbud om nødvendig tilleggsutdanning og praksis slik at de kunne få norsk autorisasjon som tannlege. Etter 2010 behandles disse søknadene av SAK på samme måte som for øvrige helsepersonellgrupper. I de tilfellene SAK avslår søknaden om autorisasjon som tannlege fordi utdanningen ikke anses som jevngod, vil søkere som har varig oppholdstillatelse i Norge og som har behov for betydelig tilleggsutdanning/praksis, fortsatt kunne søke om opptak til kvalifiseringsprogrammet i Bergen.
For å kunne vurdere om en søkers utdanning fra land utenfor EØS fyller vilkårene for norsk autorisasjon, må først det norske sammenligningsgrunnlaget etableres. Det er da viktig å ha tilstrekkelig informasjon om innholdet i de norske utdanningene som leder frem til autorisasjon som helsepersonell. Det tas utgangspunkt i en oversikt over den norske utdanningens innhold, de enkelte fagområder, timefordeling, fordeling mellom teori og praktisk undervisning med videre, gjerne i form av en detaljert studieplan når en slik foreligger.
Ambulansearbeider, apotektekniker, helsefagarbeider, fotterapeut, helsesekretær og tannhelsesekretær er utdanninger på videregående skoles nivå som gir rett til autorisasjon etter bestått eksamen. Utdanning på videregående skoles nivå er regulert i lov av 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den videregående opplæringen (opplæringslova). Kunnskapsdepartementet har gitt forskrifter om trinn, programområde, fag, mål, omfang og gjennomføring av opplæringen.
Høyere utdanning er regulert i lov av 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler (universitets- og høyskoleloven) med forskrifter. Universitets- og høyskoleloven inneholder bestemmelser blant annet om krav til utdanningsinstitusjonene, opptak til og gjennomføring av studier, utdanningenes innhold og eksamen. Kunnskapsdepartementet har fastsatt forskrifter om studier ved de høyere utdanningsinstitusjonene. Forskriftene inneholder blant annet bestemmelser om studier og studieretninger, krav til studieplan, emnebeskrivelser og undervisning.
Det er for enkelte helsefaglige utdanninger på universitets- og høgskolenivå utarbeidet rammeplan for utdanningen. Utdanningene til de autoriserte helsepersonellgruppene bioingeniør, ergoterapeut, fysioterapeut, jordmor, radiograf, sykepleier og vernepleier er regulert av rammeplaner og forskrift til rammeplan. Rammeplanene angir mål for utdanningene, viser utdanningenes omfang og innhold og gir retningslinjer for organisering, arbeidsmåter og vurderingsordninger. I følge rammeplanene skal utdanningene også oppfylle krav som stilles i aktuelle lover for yrkesutøvelse, direktiver fra EU og internasjonale konvensjoner.
De enkelte utdanningsinstitusjonene har myndighet til å fastsette bestemmelser, fag- og studieplaner ut over det som går frem av rammeplanen. Slik vil norsk utdanning innen samme studieretning kunne variere fra institusjon til institusjon. Institusjonenes handlingsrom er imidlertid begrenset til ikke å gå utover rammeplanens innhold eller intensjon.
En del helsefaglige utdanninger har ikke en rammeplan. Dette gjelder lege, optiker, ortopediingeniør, provisorfarmasøyt, psykolog, reseptarfarmasøyt, tannlege, tannpleier og tanntekniker hvor de enkelte utdanningsinstitusjon har utstrakt fullmakt til selv å bestemme hvilke fag og emner som skal tilbys. Det eksisterer ikke et tilbud om utdanning til de autoriserte helsepersonellgruppene kiropraktor, ortoptist og perfusjonist i Norge.
Forskrifter, rammeplaner og institusjonenes utfyllende fagplaner er av vesentlig betydning for godkjenningsmyndighetene. I den grad det eksisterer en rammeplan tar godkjenningsmyndighetene utgangspunkt i den.
Uavhengig av om en profesjonsutdanning i Norge er regulert av rammeplan, er det en grunnleggende forutsetning at utdanningens innhold, emner, omfang og teori- og praksisundervisning er i samsvar med internasjonale forpliktelser, nødvendige kvalifikasjoner og kunnskap yrkesutøveren må besitte etter bestått eksamen. Enkelte profesjonsutdanninger er harmonisert i yrkeskvalifikasjonsdirektivet. Dette gjelder lege, sykepleier, tannlege, jordmor og provisorfarmasøyt. Norge er forpliktet til å sørge for at de som gis autorisasjon oppfyller minstekravene som er fastsatt i direktivet for slike harmoniserte utdanninger.
4.4 Særlig om kyndighet
Det følger av helsepersonelloven § 48 tredje ledd bokstav c at en søker som har godtgjort å ha nødvendig kyndighet har rett til autorisasjon. Nødvendig kyndighet er dermed et selvstendig grunnlag for autorisasjon. Det er liten veiledning i lov og forarbeider om hva som ligger i nødvendig kyndighet. Den nærmere avgrensningen og fortolkningen av bestemmelsen er utviklet i forvaltningspraksis.
Bestemmelsen er et unntak fra hovedregelen om bestått eksamen i vedkommende fag. Bestemmelsen har blitt benyttet i noen tilfeller for søkere med utenlandsk utdanning og for søkere med norsk utdanning av eldre dato. For søkere med nyere norsk helseutdanning vil det etter forvaltningspraksis bare helt unntaksvis være aktuelt å gi autorisasjon uten at vedkommende har bestått den eksamen som gir rett til autorisasjon etter hovedregelen.
For den som ikke har eksamen som er jevngod med tilsvarende norsk eksamen, kan videreutdanning og/eller yrkespraksis veie opp for enkelte mangler i søkers utdanning. Det skal foretas en konkret og individuell vurdering av om søkers samlede kompetanse godtgjør at søker har den nødvendige kyndighet.
Ved vurderingen av om en søker har godtgjort å ha den nødvendige kyndighet tas det utgangspunkt i de kravene som stilles til norsk eksamen/utdanning. Det er i praksis lagt til grunn at søker må ha gjennomført og bestått en helsefaglig utdanning på minst samme nivå som den tilsvarende norske utdanningen også for autorisasjon på dette grunnlaget. Kurs eller annen utdanning anses ikke å kunne erstatte eksamen.
Bestemmelsen har vært anvendt for helsepersonell med eksamen i vedkommende fag fra land utenfor EØS, men hvor utdanningen og eksamen ikke anses som jevngod med tilsvarende norsk utdanning og eksamen. Det blir i slike tilfeller vurdert om søker oppfyller kravet om nødvendig kyndighet ved dokumentert yrkeserfaring og/eller videre-/etterutdanning som veier opp for manglene i søkers utenlandske utdanning og eksamen.
Alternativet er også blitt benyttet der søker ikke har eksamen i vedkommende fag, men likevel vurderes å ha nødvendig kyndighet for yrket. Sykepleiere utdannet i land utenfor EØS har for eksempel fått autorisasjon som helsefagarbeider. Bestemmelsen er også benyttet for søkere uten norsk utdanning i vedkommende fag, men med annen norsk helsefaglig utdanning. Autoriserte sykepleiere med norsk utdanning har fått autorisasjon som ambulansearbeider. Vedtak er fattet etter en konkret og individuell vurdering av om søker kunne godtgjøre nødvendig kyndighet som ambulansearbeider.
4.5 Tilleggskrav
Etter helsepersonelloven § 48 femte ledd kan departementet i forskrift fastsette tilleggskrav for autorisasjon for den enkelte helsepersonellgruppe, herunder at kravene skal gjelde for dem som allerede har autorisasjon eller offentlig godkjenning ved forskriftens ikrafttredelse. Det fremgår ikke klart av helsepersonelloven § 48 femte ledd at departementet også kan gi bestemmelser om gjennomføringen av slike krav, men en slik adgang har vært innfortolket i dagens bestemmelse.
Departementet har gitt forskrift 24. februar 2004 nr 460 om tilleggskrav for autorisasjon for helsepersonell. Etter § 3 i forskriften må helsepersonell utdannet i land utenfor EØS bestå kurs i nasjonale fag for å få autorisasjon som lege, tannlege, sykepleier, hjelpepleier og farmasøyt. Autorisasjon for hjelpepleiere ble i 2008 erstattet med autorisasjon for helsefagarbeidere. Det har ikke vært stilt krav om nasjonale fag for helsefagarbeidere.
Kurset i nasjonale fag består av følgende tema: oppbygningen og organiseringen av helse- og omsorgstjenesten, helse- og omsorgslovgivningen, kulturforståelse og nasjonale satsningsområder. For sykepleiere, farmasøyter, leger og tannleger skal kurset også inneholde håndtering av legemidler.
4.6 Praktisk tjeneste
Det følger av helsepersonelloven § 48 andre ledd bokstav b at søker må ha gjennomført praktisk tjeneste fastsatt i forskrift gitt av departementet. Bestemmelsen har blitt tolket slik at den også inneholder en hjemmel for departementet til å fastsette krav om praktisk tjeneste. Departementet har gitt forskrift 9. september 2009 nr. 1175 om praktisk tjeneste (turnustjeneste) for å få autorisasjon som fysioterapeut. Videre er det gitt forskrift 21. desember 2000 nr. 1382 om praktisk tjeneste (turnustjeneste) for å få autorisasjon som ortopediingeniør og kiropraktor. SAK utsteder lisens for yrkesutøvelse under veiledning i et arbeidsforhold (turnuslisens).
Fra 1. desember 2012 er det ikke lenger et vilkår om turnustjeneste for å få autorisasjon som lege. Autorisasjon som lege utstedes etter bestått medisinsk grunnutdanning.
I enkelte EØS-land er praktisk tjeneste en del av den medisinske grunnutdanningen, jf. vedlegg II punkt 5.1.1. til forskrift 8. oktober 2008 nr. 1130 om autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning for helsepersonell med yrkeskvalifikasjoner fra andre EØS-land eller fra Sveits. Søkere utdannet i disse landene må etter § 5 i den nevnte forskriften legge frem attest om gjennomført praktisk tjeneste.
4.7 Saksbehandling
Etter helsepersonelloven § 53 er det Helsedirektoratet eller den det bemyndiger som gir autorisasjon. Helsedirektoratet har delegert adgangen til å gi autorisasjon til SAK. Søknader om autorisasjon behandles derfor av SAK. Dersom søkers kvalifikasjoner ikke anses å oppfylle utdanningskravet eller andre vilkår etter lov eller forskrift, må søknaden om autorisasjon avslås. Et slikt avslag vil være et enkeltvedtak, jf. helsepersonelloven § 53 tredje ledd, som kan påklages etter forvaltningsloven § 28. Forvaltningslovens øvrige bestemmelser om enkeltvedtak vil også gjelde. Dette innebærer at avslaget skal begrunnes, jf. forvaltningsloven § 24. I avslaget må det dermed fremgå hva som er grunnlaget for avslaget og hvilke krav i helsepersonelloven § 48 som ikke anses oppfylt. Dersom SAK også gir informasjon om kompetansehevende tiltak vil dette ikke legge føringer for behandlingen av en eventuelt ny søknad om autorisasjon etter gjennomføringen av tiltakene.
Etter helsepersonelloven § 68 andre ledd jf. § 53 er Statens helsepersonellnemnd klageinstans for vedtak om tildeling av autorisasjon mv.