2 Geografi og geografiske inndelinger

I dette kapitlet vil vi redegjøre for grunnleggende trekk ved Norges geografi og geografiske inndelinger som vi benytter i rapporten.

2.1 Norges geografi

Norge er et langstrakt land i Europas periferi. Norge skiller seg ut i en europeisk målestokk ved at mye av landarealet er fjell og vidder, og ved at det ofte er store avstander mellom arbeidsmarkedene. Samtidig bor en økende andel av befolkningen i tettbygde strøk.

Lav befolkningstetthet i Norden

Figur 2.1 illustrerer befolkningstettheten i Europa i 2015. Med unntak av Danmark og de sørlige områdene av Norge, Sverige og Finland er store deler av det nordiske arealet nærmest folketomt sammenlignet med områdene lenger sør i Europa. Mot dette bakteppet ser man hvorfor regionalpolitikken i disse landene historisk har handlet om å kompensere for ulemper med blant annet lav befolkningstetthet og store avstander til større arbeidsmarkeder.

Figur 2.1 Befolkningstetthet i Europa 2015. Antall personer i celler på 1 km².

Forstørr bilde

Kart og data: Oskar Penje, Nordregio.

… men over 80 prosent bor i tettsteder

Historisk var lokaliseringen av naturresurser avgjørende for hvor folk bosatte seg, og i stor grad også hvor tett de bodde. Denne koblingen mellom naturressurser og folk kan vi kalle vertikale bindinger, mens koblingen mellom folk og mellom steder kan omtales som horisontale bindinger. Over tid har de horisontale bindingene blitt mer og mer styrende på bosettingsmønsterets utvikling enn de vertikale. Mer og mer har lokaliseringen av sentre og dermed konsentrasjonene av jobbene i sekundær og tertiær sektor og tjenestefunksjonenes lokalisering blitt styrende for bosettingen. Men både bosettingsmønsteret og enda mer bebyggelsen har en historisk treghet i seg. Endringene skjer ikke over natta, men oftere som en litt forsinket konsekvens av grunnleggende endringer i økonomi, forsørgelse og levemåte (NOU 2020: 15).

I dag bor drøyt 80 prosent av befolkningen i Norge i tettsteder.1 Figur 2.2 illustrerer utviklingen siden 1900. Begynnende industrialisering på 1840-tallet gjorde at urbaniseringen i Norge skjøt fart, og på 1800-tallet var urbaniseringen blant de sterkeste i Europa (Myhre, 2006). Industriell produksjonsvirksomhet var en viktig basis for byenes økonomi helt fram til 1970-årene.

På 1900-tallet avtok urbaniseringsprosessen i Norge, særlig sammenlignet med Sverige, Danmark og Island. Urbanisering var spesielt lav i mellomkrigstiden. Mer av befolkningsveksten kom i denne perioden i distriktene, og førte til rydding av ny jord og etablering av nye småbruk (bureising). Urbaniseringen var også mer moderat i etterkrigstiden i Norge. Det har gitt Norge den laveste tettstedsandelen i Norden (NOU 2020: 15).

Urbaniseringen i Sverige ga stor nedgang i bosettingen utenfor tettsteder, særlig i perioden 1930 til 1970. Alt i alt sank antall bosatte utenfor tettsteder fra 3,5 millioner i 1900 til 1,5 millioner i 1970. Parallelt vokste befolkningen i byer og tettsteder fra 1,6 millioner i 1900 til 6,6 millioner i 1970. Slik fikk Sverige, i likhet med Danmark, en tettstedsandel på over 80 prosent allerede i 1960-årene.

I Norge førte lav grad av urbanisering i mellomkrigstiden til at befolkningen i spredtbygde strøk økte fra 1,4 millioner i 1900 til 1,5 millioner i 1960. Befolkningen i byer og tettsteder steg fra 800 000 i 1900 til 2 millioner i 1960. Først etter 1960 medførte urbaniseringen i Norge en nedgang i folketallet i spredtbygde strøk. I dag bor 950 000 i spredtbygde strøk i Norge. I Sverige, som har dobbelt så mange innbyggere som Norge, er tallet om lag 1,3 millioner.

Av de nordiske landene er det Finland som har hatt den sterkeste urbaniseringen de siste 50 årene.

Figur 2.2 Andel av befolkningen bosatt i tettsteder i nordiske land 1900–2020. Tall i prosent.

Forstørr bilde

Kilde: SSB (tabell 05212), Statistics Iceland, Statistiska centralbyrån, Statistikcentralen, Danmarks Statistik og FN. Island og Norge til 2020, Danmark til 2019, Sverige og Finland til 2018. Finland fra 1950.

Sentralitet er et mål på folks tilgang til arbeidsplasser og tjenester

I Norge henger begrepet urbanisering nært sammen med begrepet sentralisering. Sentralitet har derfor vært et viktig analytisk begrep i studier av regionale utviklingstrekk. I Statistisk sentralbyrås (SSB) sentralitetsindeks blir alle kommunene i landet rangert etter befolkningens tilgang til arbeidsplasser og tilgang på ulike typer tjenester. Indeksen gir et presist bilde av senterstruktur og bosettingsmønster i Norge, og er nærmere omtalt i kapittel 9.

Oslo, deler av Viken som ligger rundt Oslofjorden, kommunene rundt Mjøsa samt kystkommunene ned mot Porsgrunn og Skien har relativt høye verdier på indeksen. De mest sentrale kommunene ligger dermed på det sentrale Østlandet, der det er forholdsvis mange store og mellomstore sentre og kommuner med relativt korte avstander. Vi ser videre at det går et belte av forholdsvis sentrale kommuner fra Porsgrunn og Skien langs Agder-kysten og Jæren til Stavanger. Deretter gjør fjordkryssingene at det det blir en miks av sentrale og mindre sentrale kommuner fra Haugesund til Trondheim. Fra Trondheim gjør korte avstander mellom flere mindre byer at det går et belte av noe sentrale kommuner nordover til Namsos. Byene i Nord-Norge ligger forholdsvis spredt, og det er liten befolkning i omkringliggende kommuner.

Figur 2.3 Kommuner etter grupper av sentralitet.

Forstørr bilde

Kilde: Høydahl (2020). Kart: KMD.

Den laveste verdien på indeksen har Utsira med 295. Fordi Utsira er en isolert øykommune, bestemmes sentralitetsnivået utelukkende av tilgangen på arbeidsplasser og tjenester på Utsira. Mange av de mest usentrale kommunene er øykommuner eller har bosetning på øyer uten fastlandsforbindelse i form av bro eller tunell, som Træna, Rødøy, Solund, Lurøy, Hasvik, Loppa, Røst og Leka. 49 av de 100 minst sentrale kommunene ligger i Nord-Norge. Ellers ligger de minst sentrale kommunene i Namdalen og på Trøndelags-kysten, i kyst- og fjordstrøk på Vestlandet og i de indre dal- og fjellstrøkene i Agder, Innlandet og Vestfold og Telemark.

Tabell 2.1 synliggjør egenskaper ved fordelingen av kommuner etter sentralitet. Vi kommer nærmere inn på fordelingen av befolkningen i de ulike gruppene under.

Tabell 2.1 Egenskaper ved kommunene etter grupper av sentralitet.

Kilde: SSB (07459). Beregninger: KMD.

Figur 2.4 Befolkning per 1.1.2021 etter fylke og sentralitet.

Forstørr bilde

Kilde: SSB (07459). Beregninger: KMD.

Sentralitet 5 og 6 – de typiske distriktskommunene

Distriktskommuner på sentralitet 5 og 6 omfatter 209 kommuner. Disse kommunene omfatter 72 prosent av arealet i Norge, men bare 14 prosent av innbyggerne. De fleste av disse kommunene finner vi i Nord-Norge og i fjell- og innlandsområdene i Sør-Norge. Tettstedene i kommuner på sentralitet 5 og 6 er relativt små. Halvparten av befolkningen i disse kommunene bor spredtbygd.2 Samtidig er det regionale forskjeller. Lengst i nord er bosetningen konsentrert til fiskevær, ofte med flere mil folketom kyst mellom værene. I Nord-Norge og i Vestland fylke bor 56–60 prosent av distriktsbefolkningen på sentralitet 5 og 6 i tettsteder. I innlandsområder i Sør-Norge er bosetningen mer spredt, men likevel samlet til smale «bånd» i dalene (Thorsnæs, G. 2020). I Innlandet og Agder bor under 40 prosent i tettsteder.

Sentralitet 4 – distriktenes byer og regionsentre

Distriktenes byer og regionsentre finner vi på sentralitet 4, som har 16 prosent av befolkningen og 18 prosent av arealet. Her finner vi mange mindre byer og tettsteder. De fleste byene i Nord-Norge er på dette nivået. Flere av disse har campuser for høyere utdanningsinstitusjoner og/eller lokaliseringssted for sykehus, for eksempel Alta, Harstad, Narvik og Rana.

I Sør-Norge ligger mange av kommunene på sentralitet 4 i randsonen av store og mellomstore byer. Men også her finner vi byer og tettsteder med tydeligere regionsenterfunksjon for distriktskommuner på sentralitet 5 og 6 – for eksempel byene nord i Trøndelag fra Namsos til Levanger, og Kristiansund, Molde, Voss og Gol. Mesteparten av befolkningen i kommuner på sentralitet 4 bor i tettsteder (71 prosent), og igjen er andelen relativt høy i Nord-Norge, med over 80 prosent. Innlandsområdene i Sør-Norge har igjen en mer spredt bosetting, med bare 43 prosent bosatt i tettsteder.

Sentralitet 1–3 – Norges byområder

Samlet sett dekker kommunene på sentralitet 1–3 bare 10,5 prosent av Norges landareal, men de har hele 71 prosent av befolkningen. 91 prosent av befolkningen i disse kommunene bor i tettsteder, og tettstedene er igjen mer tettbygde enn tettstedene på de øvrige sentralitetsnivåene. Dette gjelder særlig i de største byene. Her finner vi også hovedsetet til flesteparten av landets offentlige institusjoner og private foretak.

Oslo er rangert som den mest sentrale kommunen, og også de nærmeste kommunene rundt Oslo er på sentralitet 1. Dette skyldes at disse kommunene ligger i relativt folketette områder og har et tett integrert arbeids- og tjenestemarked.

På sentralitet 2 finner vi storbykommunene Bergen og Trondheim, fire kommuner i Stavanger-regionen og enda flere kommuner i nærheten av Oslo.

På sentralitet 3 ligger regionale sentre som Tromsø, Bodø, Ålesund, sørlandsbyene, Mjøs-regionen og kommuner rundt landets fire storbyer: Oslo, Bergen, Stavanger/Sandnes og Trondheim.

Bo- og arbeidsmarkedsregioner angir funksjonelle områder

Infrastrukturinvesteringer og økt pendling har gjort at mange kommuner har blitt koblet sammen til en felles bo- og arbeidsmarkedsregion (BA-region). Siden 1970-årene har den regionale integrasjonen redusert antall arbeidsmarkedsregioner mest på Vestlandet, etterfulgt av Trøndelag og Nord-Norge. På Sør- og Østlandet har det vært få endringer. Særlig på det sentrale Østlandet var pendlingen over kommunegrenser forholdsvis stor allerede i 1970-årene.

Transportøkonomisk Institutt (TØI) har delt inn kommunene i 159 bo- og arbeidsmarkedsregioner (BA-regioner) basert på kriterier om pendling og reisetid mellom kommuner for 2020 (Gundersen, F. mfl. 2019). Halvparten av BA-regionene består likevel bare av én kommune. Dette er i all hovedsak distriktskommuner på sentralitet 5 og 6, preget av store avstander og/eller øyer. Over halvparten av BA-regionene med bare én kommune ligger i Nord-Norge. Kommuner som er del av en større bo- og arbeidsmarkedsregion, har per definisjon et større arbeidsmarked å rekruttere arbeidskraft fra enn kommuner som utgjør sin egen BA-region. BA-regionene med byer over 50 000 innbyggere ligger langs kysten i Sør-Norge, mens det er flest BA-regioner uten tettsteder med mer enn 5000 innbyggere i innlandet av Sør-Norge og i Nord-Norge.

Rapporten baserer seg primært på data på kommunenivå

I denne rapporten bruker vi først og fremst data på kommunenivå som byggesteiner for regionale analyser. Dataene som benyttes i rapporten, er i hovedsak hentet fra åpne kilder, primært fra SSB og Panda analyse. Historiske data er konvertert til kommunestrukturen for 2020 der tidligere kommuner er slått sammen til nye kommuner. Det er ikke tatt hensyn til grensejusteringer i denne konverteringen. Tall for de tidligere kommunene Snillfjord og Tysfjord er splittet opp etter en fast formel uavhengig av datakilde.

Figurer, tabeller og kart i rapporten kan lastes ned fra regjeringen.no/kmd.