2 Geografi, analyseenheter og hovedtemaer

I dette kapitlet vil vi redegjøre for grunnleggende trekk ved Norges geografi, analyseenheter og hovedtemaer i rapporten.

2.1 Norges geografi

Norge er et langstrakt land i Europas periferi. Norge skiller seg ut i en europeisk målestokk ved at mye av landarealet er fjell og vidder, og ved at det ofte er store avstander mellom arbeidsmarkedene. Samtidig bor en økende andel av befolkningen i tettbygde strøk.

Lav befolkningstetthet i Norden

Figur 2.2 illustrerer befolkningstettheten i Europa i 2011. Med unntak av Danmark og de sørlige områdene av Norge, Sverige og Finland, er store deler av det nordiske arealet nærmest folketomt sammenliknet med områdene lenger sør i Europa. Mot dette bakteppet ser man hvorfor regionalpolitikken i disse landene historisk har handlet om å kompensere for ulemper med lav befolkningstetthet og store avstander til større arbeidsmarkeder.

… men over 80 prosent bor i tettsteder

I dag bor drøyt 80 prosent av befolkningen i Norge i tettsteder. Figur 2.1 illustrerer utviklingen siden 1900. I tillegg er utviklingen i Norden for tilgjengelige årganger inkludert. Urbaniseringen i Norge skjøt fart på 1800-tallet, og var i dette århundret blant de sterkeste i Europa (Myhre 2006). På 1900-tallet hadde Norge en noe avvikende urbaniseringsprosess sammenlignet med særlig Sverige, Danmark og Island. Urbaniseringen var spesielt lav i Norge i mellomkrigstiden. Dette utsatte Norges urbanisering, sammenlignet med våre naboland, med flere tiår. Sverige og Danmark nådde en tettstedsandel på godt over 80 prosent allerede på 1960-tallet. Vi ser at Finland har hatt den største veksten i andelen av befolkningen bosatt i tettbygde strøk de siste femti årene. Norges urbanisering har i stedet vært mer avdempet i etterkrigstiden, og Norge har den laveste tettstedsandelen i Norden.

Figur 2.1 Andel av den nordiske befolkning bosatt i tettsted. Utviklingslinjer 1900–2017. Prosent.

Kilde: Kilde: SSB (tabell 05212), Statistics Iceland, Statistiska centralbyrån, Statistikcentralen, Danmarks Statistik og FN. Beregninger: KMD.

Figur 2.2 Befolkningstetthet per individuell kvadratkilometer i Europa. 2015.

Kilde: Kart og data: Oskar Penje, Nordregio.

Figur 2.3 Grad av urbanisering i Europa etter klassifisering av LAU2-enheter (kommuner).

Kilde: Kilde: Eurostat

Figur 2.4 Andel av befolkningen i LAU2-enheter (kommuner) etter grad av urbanisering. Prosent.

Kilde: Kilde: Eurostat

Det er forskjell mellom små og store byer og tettsteder

En kritikk mot tettstedsdefinisjonen som indikator for urbanisering er at den inkluderer veldig små tettsteder (alle tettsteder med mer enn 200 innbyggere). EU-kommisjonen utviklet et felles europeisk mål på urbaniseringsgrad i 2014. Denne klassifiserer kommuner (LAU2- enheter) enten som storbyer/tett befolket, små og mellomstore byer og forsteder eller rurale områder (figur 2.3).2 Etter denne definisjonen bor 71 prosent av befolkningen i EU i urbane områder. I Norge er den tilsvarende andelen 40 prosent (figur 2.4). Det kan også diskuteres om denne definisjonen er presis nok. Det er litt overraskende at ­Danmark er det landet i Norden som er klassifisert som minst urbanisert, mens Island med sin store andel av befolkningen i Reykjavik er blant de mest urbaniserte i Europa. Norge er likevel det landet i Norden der færrest innbyggere bor i storbyer. Dette illustrerer at norske byområder er små i internasjonal sammenheng. De er i tillegg stort sett plassert langt fra hverandre og har lav tetthet både når det gjelder antall innbyggere og antall arbeidsplasser.

Ny sentralitetsindeks med bedre rangering av kommuner etter folks tilgang til arbeidsplasser og tjenester

I Norge henger urbanisering nært sammen med begrepet sentralisering. Sentralitet har derfor vært et viktig analytisk begrep i studier av regionale utviklingstrekk. SSB har høsten 2017 utarbeidet en ny sentralitetsindeks. Der blir alle kommunene i landet rangert etter befolkningens tilgang til arbeidsplasser og tilgang på ulike typer tjenester. Denne indeksen gir et oppdatert og mer presist bilde av senterstruktur og bosettingsmønster i Norge, og beregningsmetoden er nærmere omtalt i kapittel 9.

I figur 2.5 ser vi at Oslo, Akershus, store deler av Østfold og Vestfold, samt de søndre delene av Buskerud, Oppland og Hedmark, har relativt høye verdier på indeksen. De mest sentrale kommunene ligger dermed på det sentrale Østlandet, der det er forholdsvis mange store og mellomstore sentre og kommuner med forholdsvis korte avstander. Vi ser videre at det går et belte av forholdsvis sentrale kommuner fra byene i Telemark langs Agder-kysten og Jæren til Stavanger. Deretter gjør fjordkryssingene at det det blir en miks av sentrale og mindre sentrale kommuner fra Haugesund til Trondheim. Fra Trondheim gjør korte avstander mellom flere mindre byer at det går et belte av forholdsvis sentrale kommuner nordover til Namsos. Byene i Nord-Norge ligger forholdsvis spredt, og det er liten befolkning i omkringliggende kommuner.

Figur 2.5 Kommuner etter sentralitet.

Kilde: Kart: KMD.

Den laveste verdien på indeksen har Utsira med 295. Fordi Utsira er en isolert øykommune, bestemmes sentralitetsnivået utelukkende av tilgangen på arbeidsplasser og tjenester på Utsira. Mange av de minst sentrale kommunene i indeksen er øykommuner eller har bosetning på øyer uten fastlandsforbindelse i form av bro eller tunell, som Lurøy, Rødøy, Træna, Solund, Hasvik, Loppa, Røst og Leka. 50 av de 100 minst sentrale kommunene ligger i Nord-Norge. Ellers ligger de minst sentrale kommunene i Namdalen og på Trøndelagskysten, i kyst- og fjordstrøk på Vestlandet og i de indre dal- og fjellstrøkene i Agder, Telemark, Oppland og Hedmark.

Tabell 2.1 synliggjør egenskaper ved fordelingen av kommuner i SSBs nye sentralitetsinndeling. Tabellen synliggjør at befolkningen er nokså skjevt fordelt. De tre minst sentrale gruppene av kommuner omfatter 78 prosent av kommunene, men bare 30 prosent av innbyggerne.

Egenskaper ved kommunene i ulike sentralitetsnivå.

Kilde: Kilde: SSB. Beregninger: KMD.

2.2 Analyseenheter i rapporten

Vi bruker de nye fylkene som analyseenheter

Stortinget har vedtatt en regionreform med ti fylkes­kommuner, samt Oslo, med virkning fra 1. januar 2020. I denne rapporten benytter vi denne nye administrative inndelingen for å gi et helhetlig perspektiv på samfunnsutviklingen i de nye fylkene. Helt nytt i årets utgave er også korte, fylkesvise oppsummeringer der vi presenterer nøkkeltall som gjør det mulig å sammenligne utviklingen på tvers av fylkene. Navnet på fylkene er basert på eksisterende fylkesnavn som inngår i de nye enhetene.

Kommuner inndeles etter sentralitet

I denne rapporten bruker vi først og fremst data på kommunenivå som byggesteiner for regionale analyser. Dataene som benyttes i rapporten er i hovedsak hentet fra åpne kilder, primært fra SSB og Panda. Kildehenvisninger SSB (nummer) referer til tabellnummeret i SSBs nettbaserte statistikkbank. Mye av bearbeidingen av dataene har skjedd i departementet. Figurer, tabeller og kart i rapporten kan lastes ned fra regjeringen.no/kmd. Vi bruker kommunestrukturen som gjelder fra 1.1.2018. Kommunene er inndelt i sentralitetsgrupper og etter fylker slik fylkene blir fra og med 1.1.2020 (se kapittel 10, vedlegg 2).

Figur 2.6 viser fordelingen av folk etter fylke og sentralitet. Figuren viser at kysten fra Hordaland og nordover i tillegg til Hedmark og Oppland har en nokså stor andel av befolkningen i mindre sentrale kommuner. Kommuner på sentralitetsgruppe 3 (mellomstore bykommuner og byomland) finner vi særlig i Østfold, Akershus og Buskerud, Hedmark og Oppland, Vestfold og Telemark samt Agder. Ellers er det kun i Østfold, Akershus og Buskerud vi finner kommuner med samme sentralitet som Oslo. De øvrige storbyene i Rogaland, Hordaland og Sogn og Fjordane samt Trøndelag (det vil si Stavanger/Sandnes, Bergen og Trondheim), utgjør noe i underkant av halvparten av befolkningen i sine fylker.

Figur 2.6 Befolkning per 1.1.2018 etter fylke og sentralitet. Antall personer.

Kilde: Kilde: SSB. Beregninger: KMD.

Bo- og arbeidsmarkedsregioner angir funksjonelle områder

I fremstillinger av utviklingstrekk på kart bruker vi en inndeling av landet i bo- og arbeidsmarkedsregioner. Vi benytter en definisjon av bo- og arbeidsmarkedsregioner som ser på hvordan kommuner henger sammen i et funksjonelt område. Inndelingen i bo- og arbeidsmarkedsregioner bygger på Gundersen og Juvkam (2013) og deler inn kommunene i 160 bo- og arbeidsmarkedsregioner (BA-regioner). Inndelingen tar utgangspunkt i arbeidspendling, og gir rimelige grenser for størrelse og innhold i det arbeidsmarkedet som både personer og bedrifter reelt benytter seg av. BA-regionene er derfor relevante som fremstillingsenheter selv om vi nå prioriterer fylke og sentralitet.

Over tid har investeringer i infrastruktur og økt pendling gjort at flere kommuner nå tilhører en byregion enn på 1970- og 1980-tallet. Basert på datidens pendlingsmønster og med dagens kommunestruktur var det 226 bo- og arbeidsmarkedsregioner i 1975. Dette hadde sunket til 195 i 1988 (Byfuglien og Holm 1988). I dag er tilsvarende tall 160 regioner. Siden 1970-tallet har den regionale integrasjonen ført til nedgang i antall arbeidsmarkedsregioner særlig på Vestlandet, etterfulgt av Trøndelag og Nord-Norge. På Sør- og Østlandet har det vært mindre endringer i antallet arbeidsmarkedsregioner. Særlig det sentrale Østlandet var forholdsvis sterkt integrert allerede på 1970-tallet.

2.3 Hovedtemaer i rapporten

Valg av temaer for Regionale utviklingstrekk er nært knyttet til målene for regional- og distriktspolitikken. I forbindelse med Meld. St. 18 (2016-2017) Berekraftige byar og sterke distrikt har regjeringen foreslått nye mål for regional- og distriktspolitikken som Stortinget har sluttet seg til. Målene for regjeringens regional- og distriktspolitikk er

«regional balanse gjennom vekstkraft, likeverdige levekår og berekraftige regionar i heile landet. Ein berekraftig region har ei balansert samansetjing av befolkninga og forvaltar menneskelege ressursar og naturressursar for utvikling og verdiskaping no og i framtida. Dette vil leggje til rette for å halde på hovudtrekka i busetjingsmønsteret.»

Med det overordnede målet som utgangspunkt vil vi se nærmere på utviklingen i følgende temaer:

1. Økonomisk vekst og verdiskaping
2. Arbeidsmarked og kompetanse
3. Levekår
4. Demografi og befolkningsutvikling
5. Natur, klima og miljø

Innenfor disse fem temaene vil vi analysere en rekke indikatorer som bidrar til å tegne et bredt bilde av tilstand og utvikling. I noen grad vil vi også analysere sammenhenger mellom ulike indikatorer.