3 Den økonomiske politikken

3.1 Sentrale utfordringer i den økonomiske politikken

Hovedmålet for Regjeringens økonomisk politikk er arbeid for alle, en rettferdig fordeling, videreutvikling av det norske velferdssamfunnet og en bærekraftig utvikling. I denne sammenheng er det sentralt at:

• Den økonomiske politikken må bidra til en stabil økonomisk utvikling, hvor en unngår unødig sterke konjunkturutslag. På slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet var norsk økonomi inne i et alvorlig konjunkturtilbakeslag med høy arbeidsledighet. Da var den økonomiske politikken rettet mot å stimulere aktiviteten i økonomien for å redusere arbeidsledigheten. I en situasjon der økonomien er nær full kapasitetsutnyttelse og arbeidsmarkedet er stramt, må den økonomiske politikken innrettes slik at den samlede etterspørselen ikke blir så sterk at pris- og lønnsveksten tiltar.

• Den økonomiske politikken må være opprettholdbar over tid, slik at det ikke etter noen år blir nødvendig med store politikkomlegginger som kan svekke grunnlaget for velferden. De neste ti årene vil statsbudsjettet etter all sannsynlighet vise betydelige overskudd, og avsetningene i Statens petroleumsfond vil være store. Petroleumsinntektene vil imidlertid etter hvert avta, samtidig som utgiftene til pensjoner og til pleie- og omsorgstjenester øker betydelig. Bruken av oljeinntekter må innrettes slik at de sikrer en balansert økonomisk utvikling, der en opprettholder en konkurranseutsatt sektor av tilstrekkelig omfang. Det er derfor nødvendig at de høye oljeinntektene det nærmeste tiåret i betydelig grad avsettes i Statens petroleumsfond. En for sterk bruk av oljeinntektene vil lede til en utvikling der lønnsnivået drives opp og næringer som konkurrerer internasjonalt, bygges ned. En slik utvikling kan ikke opprettholdes over tid.

• Den økonomiske politikken må bidra til en effektiv utnyttelse av ressursene både i offentlig og privat sektor. Arbeidskraft er den klart viktigste produksjonsfaktoren i økonomien. En økonomisk politikk som bidrar til lav arbeidsledighet og tilstrekkelig tilgang på kvalifisert arbeidskraft er avgjørende for videreutviklingen av velferdsordningene og for velstandsutviklingen i samfunnet. Tiltak for å styrke arbeidslinjen i sysselsettings- og trygdepolitikken og andre tiltak for å bedre økonomiens virkemåte (strukturpolitikk) må være en sentral del av den samlede økonomiske politikken.

Arbeidsdelingen i den økonomiske politikken

Regjeringen bygger sin økonomiske politikk på Solidaritetsalternativet, som sprang ut av arbeidet til Sysselsettingsutvalget i 1992. Solidaritetsalternativet er en helhetlig strategi for den økonomiske politikken. Partene i arbeidslivet skal gjennom moderate lønnsoppgjør bidra til å opprettholde den kostnadsmessige konkurranseevnen. Regjering og Storting skal gjennom budsjettpolitikken bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting, samtidig som budsjettpolitikken skal være forsvarlig i et langsiktig perspektiv. Penge- og valutapolitikken er rettet inn mot stabilitet i kronens verdi overfor europeiske valutaer. Samtidig sikter strukturpolitikken mot å styrke vekstevnen i økonomien, holde arbeidsstyrken høy og arbeidsledigheten lav.

Utvalget for sysselsetting og verdiskaping (Holden-utvalget) avga sin innstilling i sommer. Utvalget var bredt sammensatt, med bl.a. representanter for myndigheter, arbeidstakere, arbeidsgivere og uavhengige forskere. Et enstemmig utvalg anbefalte å holde fast ved hovedtrekkene i arbeidsdelingen i den økonomiske politikken.

Når det gjelder utformingen av stabiliseringspolitikken, sier utvalget bl.a. følgende:

«Finanspolitikken må fortsatt ha en sentral rolle i stabiliseringspolitikken. Det er viktig at finanspolitikken ikke er medsyklisk, ved at økt optimisme i oppgangstider fører til sterk utgiftsvekst, f.eks. gjennom kostnadskrevende reformer, som forsterker oppgangskonjunkturene. Tilsvarende er det viktig at det offentlige har finansielt rom til å la de automatiske stabilisatorene i form av reduserte skatteinntekter og økte trygdeutgifter, i tillegg til aktive arbeidsmarkedstiltak, få virke i nedgangskonjunkturer. For å begrense konjunkturbevegelsene må finanspolitikken også sikte mot stabilisering utover det om følger av de automatiske stabilisatorene. [...]

Siden finanspolitikken ikke alene kan sikre en tilstrekkelig stabilisering av den økonomiske utviklingen, bør også pengepolitikken bidra til å stabilisere økonomien. Pengepolitikkens bidrag må imidlertid avpasses innenfor de rammer som settes av at en over tid skal ha stabilitet i kronekursen, mens finanspolitikkens bidrag må avpasses hensynet til en langsiktig balansert utvikling mellom offentlig og privat sektor, samt hensynet til en stabil utvikling i det offentlige tjenestetilbudet.

Det inntektspolitiske samarbeidet skal bidra til at lønnsveksten i gjennomsnitt tilsvarer lønnsutviklingen hos Norges handelspartnere, slik at hensynet til den kostnadsmessige konkurranseevnen ivaretas med stabilitet i kronekursen. Dette gir grunnlag for et varig lavt ledighetsnivå. Eventuelt høyere lønnsvekst i Norge forutsetter at det skapes konkurransefortrinn for eksempel i form av bedre produktivitetsutvikling. Samtidig er det viktig at lønnsdannelsen bidrar til en effektiv bruk av arbeidskraften i alle deler av økonomien.»

Det stilles store krav til den økonomiske politikken i årene framover. Selv om en ikke kan regne med så høy vekst de nærmeste årene som i perioden 1993-1998, vil norsk økonomi trolig i lang tid framover likevel ligge nær kapasitetsgrensen. De moderate vekstutsiktene har sammenheng med lav vekst i arbeidsstyrken, først og fremst på grunn av befolkningsutviklingen, men også som følge av tendenser til økt tidligpensjonering, mange nye uføretrygdede og et økende sykefravær. I en situasjon med lite ledig kapasitet i økonomien må det unngås at en for sterk samlet etterspørsel igjen bidrar til å presse priser og lønninger opp, slik det har skjedd de siste årene. Samtidig hviler det et ansvar på partene i arbeidslivet for å gjennomføre moderate inntektsoppgjør.

Finanspolitikken har et hovedansvar for at den samlede etterspørselen etter varer og tjenester utvikler seg på en måte som er forenlig med en balansert utvikling i norsk økonomi. På kort sikt er samtidig lønnsdannelsen og det inntektspolitiske samarbeidet avgjørende for lønns- og prisutviklingen. Dersom lønnsveksten i Norge over lang tid ligger over veksten hos våre handelspartnere, vil dette føre til svekket konkurranseevne, gradvis nedbygging av den delen av næringslivet som konkurrerer internasjonalt og større avhengighet av oljeinntektene. Pengepolitikken utgjør en sentral del av den samlede økonomiske politikken. En pengepolitikk rettet inn mot stabilitet i kronekursen synliggjør den nære sammenhengen mellom lønnsvekst og konkurranseevne. Erfaringene tilsier at det er begrensninger i mulighetene til å styre kronekursen på kort sikt. Det er likevel viktig at pengepolitikken bidrar til stabile forventninger om valutakursutviklingen. En balansert økonomisk utvikling med lav pris- og kostnadsvekst er en forutsetning for å oppnå stabilitet i valutakursen over tid. De pengepolitiske virkemidlene må derfor innrettes slik at de, sammen med de øvrige virkemidlene i den økonomiske politikken, bidrar til å oppfylle denne forutsetningen.

De ulike delene av stabiliseringspolitikken henger nært sammen. Dersom det er svikt i gjennomføringen av den økonomiske politikken på ett felt, vil også de andre delene av politikken komme under press. Dersom for eksempel finanspolitikken ikke er tilstrekkelig stram, vil presset i arbeidsmarkedet kunne bli for stort til at det er mulig å oppnå moderat lønnsvekst. Da blir det også vanskelig å holde valutakursen stabil.

Samlet har veksten i lønnskostnadene i Norge de siste seks årene vært vel 8 prosentpoeng høyere enn hos våre handelspartnere. Dette legger press på arbeidsdelingen i den økonomiske politikken. Høyere renter avlaster i noen grad finanspolitikken i å stabilisere norsk økonomi. En bør imidlertid være varsom med å legge for store byrder på pengepolitikken. Over tid vil en særnorsk høy rente kunne føre til at den norske kronen styrkes. Dette vil svekke konkurranseutsatt sektor på samme måte som når lønnsveksten i Norge er høyere enn i utlandet. En slik politikk vil bryte med Solidaritetsalternativet og gjøre det vanskeligere å oppnå stabilitet i kronekursen. Et høyt rentenivå er også fordelingspolitisk uheldig. Uansett utgjør midlene som disponeres gjennom statsbudsjettet en så stor del av den samlede økonomien i Norge at det i praksis ikke er mulig å få en stabil økonomisk utvikling uten at budsjettpolitikken tar et hovedansvar.

Finanspolitikken drøftes nærmere i avsnitt 3.2, pengepolitikken i avsnitt 3.4 og det inntektspolitiske samarbeidet i avsnitt 3.6.3.

Det er en nær sammenheng mellom innrettingen av stabiliseringspolitikken og de økonomiske mekanismene som gjør seg gjeldende på lengre sikt:

• I et langsiktig perspektiv spiller finanspolitikken en avgjørende rolle for forholdet mellom skjermet og konkurranseutsatt sektor. For sterk bruk av oljeinntektene innenlands vil føre til at priser og kostnader vokser sterkere i Norge enn i de landene vi konkurrerer med. Over tid vil dette svekke grunnlaget for konkurranseutsatt virksomhet. I tillegg må det gjennom finanspolitikken sørges for tilstrekkelige overskudd i offentlige finanser til å møte framtidige lavere oljeinntekter og økte utgifter som følge av en større andel eldre i befolkningen.

• Erfaringer både fra Norge og andre land er at over tid vil reallønnsveksten i all hovedsak følge produktivitetsutviklingen. På lang sikt vil derfor lønnsdannelsen og inntektspolitikken først og fremst bidra til å bestemme nivået på sysselsettingen og arbeidsledigheten. Et varig høyt nivå på arbeidsledigheten er et tegn på at lønnsdannelsen fungerer dårlig. Tilsvarende er et lavt nivå på arbeidsledigheten sammenliknet med andre land, slik vi har hatt i Norge, et tegn på at lønnsdannelsen fungerer godt.

• Erfaringer fra Norge og andre land viser at høy inflasjon svekker grunnlaget for økonomisk vekst og høy sysselsetting. Moderat pris- og kostnadsvekst er samtidig en forutsetning for en stabil valutakursutvikling over tid.

Grunnlaget for videreutvikling av de offentlige velferdsordningene

Regjeringen vil videreutvikle det offentlige tjenestetilbudet. Hovedformålet med budsjettpolitikken er å styre bruken av fellesskapets midler slik at vi får mest mulig velferd. Oppbyggingen av kapital i Petroleumsfondet innebærer at Norge har bedre muligheter enn de fleste andre land til å trygge og videreutvikle velferdsordningene i årene framover.

Utviklingen av det offentlige tjenestetilbudet avhenger av:

• En ansvarlig budsjettpolitikkUtgiftsveksten i statsbudsjettet må tilpasses slik at budsjettpolitikken bidrar til å stabilisere økonomien, slik at ikke pris- og kostnadsveksten kommer ut av takt med våre handelspartnere. Budsjettpolitikken må også være opprettholdbar over tid, slik at det ikke blir nødvendig med store politikkomlegginger i framtiden som svekker grunnlaget for velferden. Blant annet må en ta hensyn til at petroleumsinntektene etter hvert vil avta, samtidig som utgiftene til pensjoner og pleie- og omsorgstjenester vil øke betydelig.

• En styrking og fornying av offentlig sektorI årene framover kan en ikke regne med en like sterk vekst i arbeidsstyrken som vi har hatt historisk. En fornyelse av offentlig sektor med vekt på få mer ut av ressursene som settes inn, er derfor viktig dersom en skal klare å sikre en fortsatt vekst i tjenestetilbudet.

• En satsing på arbeidslinjen i sysselsettings- og trygdepolitikkenØkonomisk vekst vil i seg selv skape rom for realvekst i statens utgifter i årene framover. Men dersom bruken av uførepensjons- og sykelønnsordningene fortsetter å øke like sterkt som de siste årene, vil utgiftsveksten i folketrygden i årene framover alene legge beslag på store deler av det finanspolitiske handlingsrommet som skapes på denne måten. I tillegg vil den økonomiske veksten bli lavere fordi stadig flere trekkes ut av ordinært arbeid. Å styrke arbeidslinjen i sysselsettings- og trygdepolitikken vil være avgjørende både for handlefriheten i budsjettpolitikken og for størrelsen på den økonomiske veksten.

Ved å føre en ansvarlig budsjettpolitikk, styrke og fornye offentlig sektor, gjennomgå de offentlige overføringsordningene med sikte på å begrense den sterke underliggende veksten og få flere til å delta i det ordinære arbeidslivet, vil det skapes rom for å satse mer på prioriterte områder.

Utgiftene til sykelønnsordningen og uføretrygden viser nå sterk vekst. De siste årene har vel en tredel av den samlede utgiftsveksten i budsjettet gått med til å dekke veksten i disse to ordningene. Særlig har økningen vært sterk for sykelønnsordningen, med en anslått vekst i sykefraværet på 12 pst. i år og 10 pst. i 2001. Den anslåtte økningen i sykefraværet gjennom 2000 tilsvarer om lag 10 000 årsverk, dvs. at nesten halvparten av veksten i arbeidsstyrken på 22 000 personer i praksis går med til å dekke opp det økte sykefraværet. Utgiftsveksten i disse ordningene i folketrygden er nærmere beskrevet i avsnitt 3.6.1.

Den sterke veksten i overføringsordningene fører til at potensialet for vekst i økonomien reduseres og at større byrder legges på den yrkesaktive delen av befolkningen. På kort sikt synliggjøres disse kostnadene for samfunnet bl.a. ved at det er nødvendig å holde igjen på og til dels redusere utgiftene på andre områder i statsbudsjettet.

Regjeringen Bondevik nedsatte 9. april 1999 et offentlig utvalg ledet av fylkesrådmann Matz Sandman for å utrede og foreslå tiltak i forbindelse med det økende sykefraværet og den økende tilgangen til uførepensjon. Utvalget avga sin innstilling 15. september 2000. Utvalgets forslag er omtalt i avsnitt 3.6.1. Innstillingen vil bli sendt på høring, og Regjeringen vil legge saken fram for Stortinget i vårsesjonen 2001.

De utfordringene en står overfor ved behandlingen av budsjettet for 2001, vil ikke bli mindre i årene framover. Følgende faktorer påvirker handlefriheten i budsjettpolitikken:

• Presset vi utsettes for gjennom grensehandel og internasjonalisering av næringslivet tilsier at det etter hvert kan være behov for å redusere skatter og avgifter på flere områder.

• Den aldersmessige utviklingen innebærer at utgiftene under folketrygden vil fortsette å vokse. Utgiftene til alderspensjon vil øke sterkt fra rundt 2010. Målt som andel av BNP er utgiftene til alders- og uførepensjoner i folketrygden anslått å bli doblet de neste 30 årene, fra 7 pst. til 15 pst av BNP.

• Allerede etablerte velferdsordninger medfører et betydelig økt ressursbehov for det offentlige. Statistisk sentralbyrå har vurdert at behovet for arbeidskraft særlig innen helse- og omsorgssektoren vil øke med hele 61 000 årsverk fram til 2010 ved full innfasing av vedtatte reformer bl.a. innen eldreomsorg, skole, psykiatri og somatiske sykehus, når det for øvrig legges til grunn uendret standard (dvs. ressursbruk) og dekningsgrad i velferdsordningene. Veksten i arbeidsstyrken i den samme tiårsperioden er anslått til 100 000 personer.

Nøkkelen til å møte disse utfordringene ligger først og fremst i arbeidsmarkedet, både på kort og lang sikt. Det er tilgangen på ressurser, og særlig arbeidskraft, som vil være avgjørende både for den økonomiske veksten og for hva slags rom det vil være for å videreutvikle det offentlige tjenestetilbudet framover. Den sterke veksten i overføringene har sitt motstykke i at folk trekkes ut av arbeidsmarkedet. Tiltak for å styrke arbeidslinjen i sysselsettings- og trygdepolitikken og andre tiltak for å bedre økonomiens virkemåte (strukturpolitikk) er derfor en sentral del av den samlede økonomiske politikken.

Utfordringene for arbeidslinjen i sysselsettings- og trygdepolitikken og forslagene fra Sandman-utvalget drøftes nærmere i avsnitt 3.6.1, mens de langsiktige utfordringene for finanspolitikken er nærmere beskrevet i avsnitt 3.2.5.

Oljeinntektene og Petroleumsfondet

Oljeprisen er for tiden høy. Regjeringen legger avgjørende vekt på at kortsiktige svingninger i oljeprisen ikke skal påvirke den økonomiske politikken. For bare halvannet år siden var oljeprisen en tredel av hva den er nå. En kan ikke basere den økonomiske politikken på at den høye oljeprisen skal vare ved. En omfattende bruk av oljeinntekter i tider med høy oljepris ville kreve at velferdstilbudet reduseres når oljeinntektene faller. Regjeringen ønsker ikke at velferdstilbudet skal variere med oljeinntektene, og legger derfor til grunn at det offentlige velferdstilbudet gradvis bygges ut, uavhengig av kortsiktige svingninger i oljeprisen. I et langsiktig perspektiv er det først og fremst veksten i arbeidsstyrken og hvor effektivt vi klarer å bruke våre ressurser, som er avgjørende for rommet for vekst i offentlig sektor. Verdien av vår menneskelige kapital er rundt 10 ganger høyere enn verdien av petroleumsformuen. Det betyr at en reduksjon av gjennomsnittlig arbeidstid med 10 pst., gjennom lavere pensjonsalder, lengre ferie, kortere daglig arbeidstid eller på annen måte, vil redusere våre framtidige forbruksmuligheter like mye som om hele petroleumsformuen ble borte. I denne sammenheng har endringer i oljeprisen mer beskjeden betydning.

De årlige inntektene fra petroleumsvirksomheten er ikke inntekter i vanlig forstand, men er i realiteten en omplassering av olje- og gassressurser til finansiell formue i utlandet. Dette synliggjøres ved at nedbyggingen av olje- og gassreservene motsvares av oppsparing i Statens petroleumsfond.

I dagens konjunktursituasjon ville en for sterk bruk av oljeinntekter forsterke pressproblemene i økonomien, og pris- og kostnadsveksten ville skyte fart. Dette ville føre til en nedbygging av vårt internasjonalt konkurranseutsatte næringsliv, som i sin tur ville tvinge fram en reversering av den økonomiske politikken og føre til alvorlige omstillingsproblemer i økonomien. Bruken av oljeinntekter må stedet innrettes slik at en sikrer en balansert økonomisk utvikling, med en konkurranseutsatt sektor av tilstrekkelig omfang. Det er derfor nødvendig at de høye oljeinntektene i hovedsak avsettes i Petroleumsfondet, i tråd med retningslinjene for den økonomiske politikken.

Formuesoppbyggingen i Petroleumsfondet har derfor to hovedformål:

• For det første frikoples bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet fra den løpende inntektsopptjeningen. Petroleumsformuen gir grunnlag for et høyere forbruk i norsk økonomi enn ellers. Men vi kan ikke bruke disse inntektene i samme takt som de opptjenes. En moderat bruk av oljeinntekter vil bidra til at den internasjonalt konkurranseutsatte sektoren opprettholdes i tilstrekkelig omfang til å sikre langsiktig balanse i utenriksøkonomien.

• For det andre er Petroleumsfondet et redskap for å finansiere de økende utgiftene til pensjoner, pleie og omsorg som følger av en aldrende befolkning.

En drøfting av enkelte endringer i retningslinjene for plasseringene i Statens petroleumsfond gis i avsnitt 3.5, sammen med en drøfting av plasseringsreglene for Folketrygdfondet.

Fra 1971 og fram til i dag har oljeinntektene vært på i underkant av 1100 mrd. kroner. Av dette har vi brukt knapt 800 mrd. kroner av «oljepengene» til å finansiere utgifter til offentlig konsum, overføringer og investeringer i offentlig forvaltning, jf. boks 3.1. Samtidig hadde vi ved utgangen av 1999 satt av vel 220 mrd. kroner på oljefondet. Statens pensjonsforpliktelser var på samme tidspunkt til sammenlikning på 2600 mrd. kroner, jf. avsnitt 3.2.6. Det er anslått at pensjonsforpliktelsene vil øke med 185 mrd. kroner bare fra 1999 til 2000. Selv med de høye oljeinntektene vi nå har, har altså statens pensjonsforpliktelser vokst langt raskere enn vi har klart å fylle opp Petroleumsfondet.

Boks 3.1 Hvor mye oljeinntekter er brukt over offentlige budsjetter?

Helt siden 1971 har staten løpende mottatt inntekter fra petroleumsvirksomheten, de første femten årene i hovedsak gjennom skatter og avgifter, men etterhvert også i form av inntekter fra SDØE og Statoil. Selv om staten også har brukt betydelige beløp til investeringer og drift av petroleumsvirksomheten, ga virksomheten tidlig en positiv netto kontantstrøm til staten. Som følge av kraftig oppgang i oljeprisen, økt petroleumsproduksjon og lavere investeringskostnader, har statens netto inntekter fra petroleumsvirksomheten tatt seg kraftig opp de siste par årene. Det forventes også betydelige netto inntekter de nærmeste årene framover. Selv om petroleumsinntektene nå i stor grad settes til side i Statens petroleumsfond, er det de siste 30 årene tatt inn betydelige petroleumsinntekter i norsk økonomi gjennom de offentlige budsjettene.

Statens inntekter fra petroleumsvirksomheten har variert betydelig fra år til år, jf. omtalen i avsnitt 2.6. De samlede netto inntektene fra petroleumsvirksomheten har vært betydelige, og anslås nå til i underkant av 1100 mrd. 2000-kroner for perioden 1971-2000. Bruken av disse inntektene over offentlige budsjetter kan belyses på flere måter:

• Det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet viser budsjettbalansen korrigert for inntekter og utgifter knyttet til petroleumsvirksomheten. Siden tidlig på 1970-tallet har det stort sett vært et underskudd i statsbudsjettet utenom netto inntekter fra petroleumsvirksomheten, selv om underskuddet har variert betydelig med konjunkturene. For 2000 og 2001 anslås det oljekorrigerte underskuddet nå til henholdsvis 17,8 og 12,0 mrd. kroner. Nivået på underskuddet må ses i sammenheng med at norsk økonomi nå er inne i en høykonjunktur, med høye skatteinntekter og lave utgifter til bl.a. arbeidsledighetstrygd. Siden 1971 har de samlede oljekorrigerte underskuddene beløpt seg til knapt 800 mrd. 2000-kroner.

• Petroleumsinntektene kunne alternativt vært satt til side som finansiell sparing, og dermed gitt en løpende avkastning. Ved at midlene i stedet er brukt over budsjettet, har en gått glipp av denne avkastningen. Dersom en beregningsteknisk legger til grunn en realavkastning på 4 pst., kan den tapte avkastningen anslås til i underkant av 500 mrd. 2000-kroner. Statens finansformue er i dag således i underkant av 1300 mrd. kroner lavere enn den ville ha vært dersom man ikke hadde brukt petroleumsinntektene til å dekke oljekorrigerte budsjettunderskudd.

Det er viktig å understreke at regneeksemplene ovenfor kun er ment å illustrere hvor mye av oljeinntektene som er tatt inn i norsk økonomi via statsbudsjettene. Regnestykket tar dermed ikke hensyn til de investeringene staten har gjort i f.eks. infrastruktur og utdanning. Pengene er derfor ikke brukt opp eller konsumert i vanlig forstand. Regneeksemplene viser likevel at staten i perioden 1971-2000 har brukt størstedelen av petroleumsinntektene til å finansiere løpende utgifter over statsbudsjettet, jf. figur 3.1.

¹) Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten.

²) Underskudd på statsbudsjettet utenom inntekter og utgifter knyttet til petroleumsvirksomheten.

Kilde: Finansdepartementet.

3.2 Finanspolitikken

3.2.1 Hovedtrekk i budsjettpolitikken

Hovedformålet med budsjettpolitikken er å styre bruken av fellesskapets midler til offentlig forbruk, offentlige investeringer og overføringer slik at vi får mest mulig velferd. Alle statens utgifter må før eller senere dekkes ved tilsvarende inntekter. Derfor bør alle utgifter telle med samme vekt når man skal prioritere mellom ulike formål. Samtidig må budsjettpolitikken ivareta to hovedhensyn:

• Finanspolitikken skal bidra til en stabil økonomisk utvikling, hvor en unngår unødig sterke konjunkturutslag. I en situasjon der økonomien er nær full kapasitetsutnyttelse og arbeidsmarkedet er stramt, må offentlige utgifter og inntekter tilpasses slik at den samlede etterspørselen ikke blir så sterk at pris- og lønnsveksten tiltar. En finanspolitikk som øker presset i økonomien vil i en slik situasjon kunne føre til et særnorsk høyt rentenivå over lang tid, som sammen med en betydelig svekkelse av konkurranseevnen etter hvert vil kunne føre til sterk nedbygging av den delen av næringslivet som konkurrerer internasjonalt.

• Finanspolitikken må være opprettholdbar over tid, slik at det ikke blir nødvendig med store politikkomlegginger som svekker grunnlaget for velferden. De neste ti årene vil statsbudsjettet etter all sannsynlighet vise betydelige overskudd, som avsettes i Statens petroleumsfond. Samtidig står norsk økonomi overfor store utfordringer som følge av økende utgifter til pensjoner og til pleie- og omsorgstjenester, og fordi petroleumsinntektene etter hvert vil avta. Hovedproblemet også på lengre sikt ligger i knappheten på arbeidskraftressurser til å løse prioriterte oppgaver. Langsiktige utfordringer i finanspolitikken omtales nærmere i avsnitt 3.2.6.

Oljeprisen har hittil i år ligget på rundt 242 kroner i gjennomsnitt. Det høye prisnivået har ført til en sterk økning i statens inntekter fra petroleumsvirksomheten. En kan imidlertid ikke basere den økonomiske politikken på at de høye oljeprisene skal vare ved. I dagens konjunktursituasjon ville en kraftig økning i bruk av oljeinntekter forsterke pressproblemene i økonomien, og pris- og kostnadsveksten ville skyte fart. Det er derfor nødvendig at en betydelig del av oljeinntektene nå avsettes i Statens petroleumsfond, i tråd med retningslinjene for den økonomiske politikken.

Norges Bank har hittil i år samlet satt opp renten med 1½ prosentpoeng. Renteøkningene må ses på bakgrunn av det økte etterspørselspresset i norsk økonomi, som blant annet kommer til uttrykk i høy pris- og kostnadsvekst. Regjeringen legger stor vekt på at det finanspolitiske opplegget i 2001 ikke må bidra til å øke presset ytterligere.

Hovedtrekkene i finanspolitikken for 2001 er:

• Et finanspolitisk nøytralt opplegg, målt ved endringen i det olje-, rente og aktivitetskorrigerte budsjettunderskuddet.

• En reell økning i innbetalte skatter og avgifter på knapt 8,9 mrd. kroner. Påløpte skatter og avgifter, inkludert endringer i barnetrygden, øker reelt med drøyt 12 mrd. kroner. Av dette utgjør innføring av konjunkturavgift 9,3 mrd. kroner. Regjeringen foreslår å kompensere offentlig sektor for denne avgiftsøkningen, slik at konjunkturavgiften gir om lag 6,8 mrd. kroner i netto påløpt økning. Netto økning i påløpte skatter og avgifter, etter kompensasjon, blir knapt 9,6 mrd. kroner. Tilsvarende vil netto økning i innbetalte skatter og avgifter bli 6,4 mrd. kroner.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på knapt 2½ pst. målt ved anslag på regnskap fra 2000 til 2001, tilsvarende 10,5 mrd. kroner i 2000-priser. Av dette utgjør veksten i folketrygdens utgifter alene om lag halvparten.

• De samlede inntektene til kommunene foreslås økt reelt med om lag 5 mrd. kroner i forhold til inntektsnivået i 2000 slik det ble anslått i Kommuneøkonomiproposisjonen. Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2000 er den reelle veksten i kommunenes inntekter vel 4 mrd. kroner, eller vel 1¾ pst. Kommunene har da blitt kompensert for kostnadene knyttet til utvidet ferie, ny arbeidsavtale for lærerne, den foreslåtte konjunkturavgiften og momsreformen.

• Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd i 2001 anslås til 12,0 mrd. kroner. Dette underskuddet foreslås dekket inn ved en overføring fra Statens petroleumsfond.

• Basert på forutsetningen om en gjennomsnittlig oljepris i 2001 på 180 kroner pr. fat anslås statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten til 189,0 mrd. kroner i 2001. Netto avsetning til Statens petroleumsfond, der overføringene til statsbudsjettet er trukket fra, anslås til 177,0 mrd. kroner. I tillegg kommer renter og utbytte på oppspart kapital i petroleumsfondet på 15,2 mrd. kroner. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond, medregnet rente- og utbytteinntekter i fondet, anslås til 192,2 mrd. kroner i 2001.

• Nettofinansinvesteringer i offentlig forvaltning anslås til 176,3 mrd. kroner i 2001, tilsvarende 12,5 pst. av BNP. Dette tilsvarer overskuddsbegrepet som benyttes i Maastricht-kravene for offentlig finanser. Konsolidert bruttogjeld i offentlig forvaltning, slik det definert i beregningen av offentlig gjeld i Maastricht-kravene, anslås nå til knapt 300 mrd. kroner eller om lag 21 pst. av BNP ved utgangen av 2001. Fordringene i offentlig forvaltning er imidlertid høyere enn gjelden, slik at netto fordringer, medregnet fordringer i Petroleumsfondet og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift, ved utgangen av 2001 er anslått til om lag 860 mrd. kroner eller 60 pst. av BNP.

¹) Anslag på regnskap for 2000.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.2.2 Gjennomføring av finanspolitikken i 2000

Revidert nasjonalbudsjett 2000 ble lagt fram med et oljekorrigert budsjettunderskudd på 13,8 mrd. kroner. Stortingsbehandlingen av Revidert nasjonalbudsjett ga et om lag uendret underskudd. Økte utgifter på knapt 0,5 mrd. kroner ble dekket inn ved økte inntekter.

Budsjettet for 2000 er nå oppdatert med ny informasjon, jf. tabell 3.2, som viser endringer i forhold til saldert budsjett og Revidert nasjonalbudsjett. Endringene er i tabell 3.2 fordelt på ulike inntekts- og utgiftskomponenter. Følgende større endringer er skjedd siden Revidert nasjonalbudsjett 2001 ble lagt fram:

• Skatte- og avgiftsinngangen i 2000 fra Fastlands-Norge til statsbudsjettet anslås å bli 3,2 mrd. kroner høyere. Av dette er om lag 0,4 mrd. kroner knyttet til stortingsbehandlingen av Revidert nasjonalbudsjett, mens den øvrige økningen skyldes høyere skatte- og avgiftsinngang enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett.

• Inntekter fra salg av aksjer i Den norske Bank fra Statens Banksikringsfond forskyves til 2001, og inntektene i 2000 reduseres derfor med 3,2 mrd. kroner.

• Utgiftene anslås å øke med om lag 4,1 mrd. kroner, hvorav knapt 0,5 mrd. kroner er knyttet til stortingsbehandlingen av Revidert nasjonalbudsjett. Behovet for tilleggsbevilgninger i andre halvår anslås til om lag 3,6 mrd. kroner. Dette omfatter bl.a. ca. 1,1 mrd. kroner til feriepengeavsetning i kommunene, økte bevilgninger i forbindelse med lønnsoppgjøret for lærere og økte utgifter under folketrygden.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet for 2000 anslås etter dette til 17,8 mrd. kroner. Underskuddet er økt med 4,0 mrd. kroner i forhold til status etter stortingsbehandlingen av Revidert nasjonalbudsjett. I forhold til det salderte budsjettet, som ble vedtatt av Stortinget i desember 1999, er det oljekorrigerte underskuddet økt med 4,5 mrd. kroner, jf. tabell 3.2.

Den underliggende, reelle veksten i statsbudsjettets utgifter i 2000 anslås nå til 2¼ pst., mens den i Revidert nasjonalbudsjett ble anslått til 2 pst.

I Revidert nasjonalbudsjett la en til grunn en gjennomsnittlig oljepris i 2000 på 190 kroner pr. fat. Gjennomsnittlig oljepris i 2000 anslås nå til 235 kroner pr. fat. I hovedsak som følge av oppjusteringen av oljeprisen, er anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2000 økt med 22,0 mrd. kroner siden Revidert nasjonalbudsjett, til 160,2 mrd. kroner. Avsetningen til Statens petroleumsfond anslås til 142,3 mrd. kroner. Medregnet rente- og utbytteinntekter fra oppspart kapital i petroleumsfondet på 10,4 mrd. kroner anslås det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond til 152,7 mrd. kroner i 2000. Ved utgangen av 2000 anslås markedsverdien av petroleumsfondet til om lag 385 mrd. kroner.

3.2.3 Statsbudsjettet for 2001

Budsjettforslagene og anslagene i denne meldingen medfører et samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond på 192,2 mrd. kroner i 2001, en økning på 39,5 mrd. kroner fra anslag på regnskap for 2000. Økningen i det samlede overskuddet er primært knyttet til økte petroleumsinntekter og reduserte investeringer i den statlige petroleumsvirksomheten. Det framgår av tabell 3.1 at statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås å stige fra 160,2 mrd. kroner i 2000 til 189,0 mrd. kroner i 2001, dvs. med 28,8 mrd. kroner. Det oljekorrigerte underskuddet anslås å bli redusert med 5,9 mrd. kroner, fra 17,8 mrd. kroner i 2000 til 12,0 mrd. kroner i 2001. Rente- og utbytteinntektene i Petroleumsfondet anslås å øke med 4,8 mrd. kroner til 15,2 mrd. kroner i 2001.

Reduksjonen i det oljekorrigerte underskuddet med 5,9 mrd. kroner fra 2000 til 2001 kan forklares ved følgende elementer:

• Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge anslås å øke med 19,9 mrd. til 419,2 mrd. kroner i 2001. Økningen reflekterer anslått lønns- og prisvekst fra 2000 til 2001, økte innbetalte skatter og avgifter som følge av det foreslåtte skatte- og avgiftsopplegget, samt en reduksjon i fellesskatten som følge av økt skatteandel og høyere skattører for kommuner og fylkeskommuner. Reduksjonen i statens inntekter fra fellesskatten har sin motpost i tilsvarende reduserte rammeoverføringer til kommuner og fylkeskommuner, jf. avsnitt 3.3.

• Netto renteinntekter anslås å øke med 1,9 mrd. kroner.

• Inntekter fra salg av aksjer i Den norske Bank fra Statens Banksikringsfond er forskjøvet fra 2000 til 2001, og bidrar til å redusere det oljekorrigerte underskuddet i 2001. Salgsinntektene anslås nå til knapt 4,3 mrd. kroner.

• Andre inntekter anslås å bli redusert om lag 1,2 mrd. kroner. Reduksjonen skyldes blant annet innføring av nettobudsjettering ved universitetene fra 2001, som bidrar til å redusere inntektene. Denne endringen har sitt motstykke i tilsvarende reduserte utgifter.

• Utbetalingene til dagpenger til arbeidsledige anslås å øke med 0,2 mrd. kroner.

• Andre utgifter anslås samlet å øke nominelt med om lag 18,8 mrd. kroner. Overføringer til husholdninger utenom dagpenger øker med drøyt 14 mrd. kroner. Reduserte rammeoverføringer til kommunene pga. økt kommunal skatteandel bidrar til en reduksjon i utgiftene.

Budsjettforslaget for 2001 innebærer en reell, underliggende utgiftsvekst på knapt 2½ pst. fra anslag på regnskap for 2000, tilsvarende om lag 10,5 mrd. kroner. Dette er om lag den samme utgiftsveksten som ble presentert i Nasjonalbudsjettet 2000 i det økonomiske opplegget for 2000.

Om lag halvparten av realveksten i statsbudsjettets utgifter fra 2000 til 2001 kan knyttes til utgiftsutviklingen innenfor folketrygden og andre regelstyrte stønadsordninger. Blant annet øker utgiftene til sykepenger reelt med 2,4 mrd. kroner og utgiftene til uførepensjoner med 1,5 mrd. kroner. Utgiftene til alderspensjoner øker med 0,2 mrd. kroner, medisiner og tekniske hjelpemidler 0,8 mrd. kroner, mens utgiftene til rehabilitering øker med 0,5 mrd. kroner. Samlet gir dette en utgiftsvekst for disse ordningene på 5,4 mrd. kroner.

Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten holdes statsbudsjettets utgifter til petroleumsvirksomhet, renter og dagpenger til arbeidsledige utenfor, jf. tabell 3.4. For å gjøre utgiftene i 2000 og 2001 sammenliknbare, justeres det i tillegg for ekstraordinære endringer og evt. spesielle regnskapsmessige forhold.

I 2001 er det blant annet korrigert for at fjerning av forsørgerfradraget i skatt gir grunnlag for økte satser for barnetrygd. Videre er det korrigert for at rammeoverføringene til kommuneforvaltningen blir redusert som følge av økt skatteandel for kommuner og fylkeskommuner. Korreksjonen for økt kommunal skatteandel, som utgjør vel 4,6 mrd. kroner, er beregnet i forhold til en situasjon med lik vekst i skatter og rammeoverføringer.

De viktigste prioriteringene i budsjettet for 2001 er følgende:

• Mer penger til velferdstjenester i kommunene.De samlede inntektene til kommunene foreslås økt reelt med om lag 5 mrd. kroner i forhold til inntektsnivået i 2000 slik det ble anslått i Kommuneøkonomiproposisjonen. Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2000 er den reelle veksten i de samlede inntektene vel 4 mrd. kroner, og i de frie inntektene 1,6 mrd. kroner. Kommunene har da blitt kompensert for kostnadene knyttet til utvidet ferie, ny arbeidstidsavtale for lærerne, den foreslåtte konjunkturavgiften og momsreformen. Effektiviseringsmuligheter knyttet til ny arbeidstidsavtale for lærerne og utvidet ferie, tilsvarende minst 500 mill. kroner i 2001, vil i tillegg gi muligheter for å bedre velferdstilbudet.

• Forbedre og styrke helsevesenet.Regjeringen foreslår om lag 2,6 mrd. kroner i økte bevilgninger til helsevern i 2001 målt i faste priser. De økte bevilgningene er både knyttet til videreføring av ekstrabevilgninger gitt våren 2000 og til nye satsinger i 2001, bl.a. knyttet til kjøp av sykehusutstyr, kreftbehandling og psykiatri. I tillegg kommer den økte innsatsen i kommunene gjennom styrkingen av de frie inntektene.

• Styrke innsatsen innen utdanning og forskning.Regjeringen vil øke kvaliteten i grunnskolen, og har derfor økt lærerlønningene og inngått ny arbeidstidsavtale med lærerne. I tillegg til at økningen i kommunenes frie inntekter gir rom for kommunal satsing på skolen, foreslår Regjeringen en ekstra satsing på IKT i skolen på 100 mill. kroner og å videreføre ordningen med utlån av bøker i videregående opplæring. Samlet foreslår Regjeringen at det bevilges 520 mill. kroner til IKT i skolene og lærerutdanningen, samt til utlån av skolebøker. Regjeringen foreslår økt forskningsinnsats innenfor prioriterte områder. Regjeringen foreslår dessuten å øke kapitalen i Fondet for forskning og nyskaping med 3 mrd. kroner til 7 mrd. kroner, og foreslår innført en egen tilskuddsordning for å stimulere til økt forskningsinnsats i næringslivet.

• Fortsette utbyggingen av eldreomsorgen.Regjeringen foreslår at det gis tilsagn om å bygge 5 800 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger i 2001 i tråd med den vedtatte handlingsplanen. I tillegg foreslår Regjeringen å øke driftsbevilgningene til kommunene med 800 mill. kroner. Den samlede handlingsplanen foreslås utvidet med 5000 nye plasser i 2002 til 29 400 plasser.

• Styrke tilbudet til barn og unge. Regjeringen legger opp til at det skal bygges 6000 nye barnehageplasser i 2001. Det statlige driftstilskuddet til barnehager økes i 2001 og legger til rette for lavere foreldrebetaling i barnehagene for barn under 3 år. Regjeringen vil øke innsatsen mot barne- og ungdomskriminalitet og målrette innsatsen mot psykiske problemer blant barn og unge. Videre foreslår Regjeringen tiltak overfor ungdom på boligmarkedet, bl.a. økte rammer for etableringslån og boligtilskudd. Det foreslås å bygge 1000 nye studentboliger. Innvilgningsrammene til Husbanken økes med 2 mrd. kroner.

• Satse på kultur og miljø.I tillegg til målrettede kulturtiltak for barn og unge, foreslår Regjeringen å øke pressestøtten, å øke støtten til norsk film og å starte utbyggingen av bredbåndstilknytning til folkebibliotekene. Regjeringen øker bevilgningene til kulturminner og til nye friluftsområder. Regjeringen foreslår også å øke bevilgningene til klimaforskning, bl.a. til utvikling av miljøvennlige gasskraftverk.

• Målrette innsatsen innen nærings- og distriktsutvikling.Regjeringen foreslår å etablere et verdiskapingsprogram for norsk matproduksjon, et nyskapingsprogram for kommersiell utnyttelse av marine ressurser og et e-handelsprogram knyttet til anvendelse av IKT i bedriftene. Regjeringen foreslår i tillegg å opprette et investeringsselskap med kapitalbase på 5 mrd. kroner, der staten skal eie 49 pst. og der formålet er å medvirke til at norske bedrifter kan delta offensivt i strukturendringer og fusjonsprosesser i næringslivet.

• Styrke den internasjonale solidariteten.Regjeringen foreslår å øke bevilgningene til bistand med 1,5 mrd kroner, herunder å bidra til at alle verdens barn får vaksine og til bekjempelse av HIV/AIDS. Regjeringen vil styrke FNs arbeid for bekjempelse av fattigdom. Regjeringen foreslår å øke bevilgningene til tiltak og samarbeid med Russland og Øst-Europa. Videre tar Norge ansvar for å lede det fredsskapende arbeidet i Kosovo og holder deltakelsen i internasjonale operasjoner på et høyt nivå også i 2001.

En nærmere omtale av regjeringens prioriteringer er gitt i St.prp. nr.1 (Gul bok).

Regjeringen vil gjennomføre disse tiltakene innenfor rammen av en ansvarlig budsjettpolitikk, som ikke bidrar til å øke presset i norsk økonomi. For å motvirke den sterke etterspørselsveksten i privat sektor foreslår Regjeringen bl.a. å innføre en konjunkturavgift. Ved utformingen av skatte- og avgiftsopplegget for 2001 har Regjeringen i tillegg lagt stor vekt på å styrke fordelingsprofilen i skattesystemet. Regjeringen foreslår på denne bakgrunn at det samlede skatte- og avgiftsnivået økes med drøyt 12 mrd. kroner på påløpt basis. Innbetalte skatter og avgifter øker reelt med knapt 8,9 mrd. kroner i 2001.

Hovedtrekkene i Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsopplegg er følgende:

• Innføring av en konjunkturavgift på 1½ pst. av utbetalt lønn og grunnlaget for folketrydeavgift på næringsinntekt.

• Innføring av skatt på mottakers hånd for aksjeutbytte. Det foreslås også visse innstramminger i delingsmodellen.

• Lettelser i beskatningen av lønnsinntekter ved å øke øvre grense i minstefradraget.

• Det foreslås å oppheve søskengraderingen i barnetrygden. Forsørgerfradraget i skatt foreslås fjernet og innlemmet i barnetrygden.

• Det foreslås økt likningsverdi på fast eiendom.

• Regjeringen følger opp Stortingets vedtak om å frita næringsaktiva for formuesskatten.

• Økt el-avgift på 1½ øre/kWh, kombinert med økt grunnavgift på fyringsolje. Det foreslås også innført el-avgift på 1 øre/kWh for industrien og veksthusnæringen.

• Reduksjon av drivstoffavgifter.

• Det foreslås en merverdiavgiftsreform som innebærer generell avgiftsplikt på omsetning av tjenester, med visse unntak. Reformen iverksettes 1. juli. Merinntektene foreslås bl.a. brukt til lettelser i særavgifter på grensehandelsutsatte varer, som bensin, diesel og alkohol, samt momskompensasjonsordning for kjøtt.

Utover forslaget til skatte- og avgiftsopplegg foreslås inntektene på statsbudsjettet økt med om lag 2 mrd. kroner, som følge av auksjonsinntekter fra tildelinger av konsesjoner for fiskeoppdrett, bruk av frekvenser for mobilkommunikasjon og reklamefjernsyn, samt inntekter fra salg av Oslo Børs.

Det er beregningsteknisk lagt til grunn en gjennomsnittlig oljepris i 2001 på 180 kroner pr. fat. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til 189,0 mrd. kroner i 2001, eller en økning på 28,8 mrd. kroner fra anslaget for 2000. Det høye nivået på nettoinntektene fra petroleumsvirksomheten skyldes både høye oljepriser og reduserte investeringer i statlig petroleumsvirksomhet. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond i 2001, inklusive renteinntekter og utbytte i fondet, anslås til 192,2 mrd. kroner. Den samlede kapitalen i Petroleumsfondet ved utgangen av 2001 anslås å øke til om lag 590 mrd. kroner, jf. tabell 3.5.

Tabell 3.6 viser utviklingen i offentlig forvaltnings budsjettoverskudd (nettofinansinvesteringer), basert på definisjonene i nasjonalregnskapet. Nettofinansinvesteringer tilsvarer overskuddsbegrepet som benyttes i Maastricht-kriteriene for offentlige finanser. I tillegg til statsbudsjettet og Statens petroleumsfond omfatter dette andre stats- og trygderegnskaper, bl.a. Folketrygdfondet, Statens Banksikringsfond, Statens Bankinvesteringsfond og andre statlige fond. I tillegg inngår kommuneforvaltningen som et eget forvaltningsnivå.

Statsforvaltningens samlede nettofinansinvesteringer anslås å bli redusert fra 208,1 mrd. kroner i 2000 til 181,8 mrd. kroner i 2001, til tross for at overskuddet i Statens petroleumsfond øker med 39,5 mrd. kroner. Hovedgrunnen til dette er ulik føringsmåte i statsbudsjettet og nasjonalregnskapet når det gjelder skatteinntektene. I nasjonalregnskapet er det påløpte skatter som inngår i nettofinansinvesteringene, mens det på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond er innbetalte skatter som inntektsføres. I tabell 3.6 inngår dette avviket i posten for definisjonsforskjeller mellom statsregnskapet/nasjonalregnskapet. På grunn av den kraftige økningen i oljeprisen fra 1999 til 2000 anslås det en sterk økning i påløpte inntektsskatter fra petroleumsvirksomheten i 2000, som bidrar til høye nettofinansinvesteringer i 2000 etter nasjonalregnskapets føringsmåte. Påløpte oljeskatter og nettofinansinvesteringene anslås deretter å bli redusert i 2001, som følge av at oljeprisen anslås å bli noe redusert. Innbetalingsordningen for inntektskatter fra petroleumsvirksomheten medfører normalt at om lag halvparten av påløpt skatt først innbetales året etter opptjeningen. En stor del av oljeprisøkningen i 2000 vil derfor først bli inntektsført i statsbudsjettet og Statens petroleumsfond i 2001.

I nasjonalregnskapet regnes kapitalinnskudd i forretningsdriften (nyinvesteringer minus avskrivninger) som en finansinvestering. Det framgår av tabell 3.6 at kapitalinnskudd i forretningsdriften reduseres fra 3,9 mrd. kroner i 2000 til minus 2,2 mrd. kroner i 2001. Dette skyldes primært at investeringene i statlig petroleumsvirksomhet anslås å bli betydelig redusert, mens avskrivningene fortsatt ligger på et relativt høyt nivå.

Budsjettunderskuddet i kommunesektoren (bokført verdi) anslås å bli redusert fra om lag 11 mrd. kroner i 1999 til om lag 10,6 mrd. kroner i 2000, og videre til om lag 9,5 mrd. kroner i 2001. Finansieringsmåten for kommunenes investeringer knyttet til eldresatsingen og psykiatriplanen bidrar til underskuddet med i størrelsesorden 3 mrd. kroner. Reformene er fullfinansiert med statlige midler, ved at kommunene får statlige tilskudd for å betjene renter og avdrag over en periode på inntil 30 år.

De samlede nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning antas å bli redusert fra 197,9 mrd. kroner i 2000 til 176,3 mrd. kroner i 2001, tilsvarende 12,5 pst. av BNP, jf. tabell 3.6.

Offentlig forvaltnings bruttogjeld, slik den er definert i Maastricht-kriteriene, anslås å øke fra knapt 290 mrd. kroner i 2000 til knapt 300 mrd. kroner, tilsvarende om lag 21 pst. av BNP, ved utgangen av 2001. Bruttofordringene i offentlig forvaltning er imidlertid betydelig høyere enn gjelden. Nettofordringene ved utgangen av 2001, medregnet fordringer i Petroleumsfondet og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift, anslås til om lag 860 mrd. kroner eller 60 pst. av BNP.

3.2.4 Utviklingen i offentlige finanser på mellomlang sikt

Finanspolitikken må være forsvarlig i et langsiktig perspektiv. De langsiktige utfordringene presenteres i avsnitt 3.2.6, mens det i dette avsnittet gis en oversikt over utviklingen i offentlige finanser for de nærmeste fire årene. Beregningene for perioden 2002-2004 er basert på tekniske framskrivinger, og gir ikke uttrykk for Regjeringens politiske prioriteringer. Følgende hovedforutsetninger er lagt til grunn:

• Målt i 2001-kroner antas oljeprisen å bli redusert gradvis fra 180 kroner pr. fat i 2001 til 125 kroner pr. fat i 2004.

• De offentlige utgiftene holdes om lag konstant som andel av BNP for Fastlands-Norge. Dette gir rom for en reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på om lag 1½ pst. pr. år.

• Et uendret reelt skatte- og avgiftsnivå.

Med de nevnte vekstforutsetningene anslås det oljekorrigerte budsjettunderskuddet å øke fra 12,0 mrd. kroner i 2001 til drøyt 38 mrd. kroner i 2004. Inntekter fra salg av aksjer i Den norske Bank fra Statens Banksikringsfond på knapt 4,3 mrd. kroner bidrar til å redusere det oljekorrigerte underskuddet i 2001. Videre anslås overføringene fra Norges Bank å synke med vel 7 mrd. kroner i forhold til nivået i 2001. Korrigert for overføringer fra Norges Bank, samt konjunkturelle variasjoner i skatte- og avgiftsinntektene, øker det oljekorrigerte underskuddet i takt med BNP for Fastlands-Norge.

Kilde: Finansdepartementet.

Den anslåtte nedgangen i oljeprisen etter 2001 bidrar til at statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten reduseres fra 189,0 mrd. kroner i 2001 til om lag 117 mrd. kroner i 2004.

Den årlige nettoavsetningen i Statens petroleumsfond tilsvarer statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten fratrukket overføringen til statskassen som er nødvendig for å dekke det oljekorrigerte underskuddet. I tillegg vil allerede opparbeidet kapital i fondet gi en avkastning i form av renter og utbytte. Inklusive renter og utbytte anslås overskuddet i Statens petroleumsfond å synke fra 192,2 mrd. kroner i 2001 til om lag 112 mrd. kroner i 2004.

Med de forutsetningene som er lagt til grunn, kan samlet kapital i Statens petroleumsfond anslås til om lag 1070 mrd. kroner ved utgangen av 2004, tilsvarende 72 pst. av BNP. Denne formuesøkningen i Statens petroleumsfond har imidlertid sin motpost i at petroleumsformuen på kontinentalsokkelen reduseres, jf. avsnitt 3.2.6.

Overskuddet i offentlig forvaltning - nettofinansinvesteringene - anslås å synke fra 12,5 pst. av BNP i 2001 til 7,2 pst. av BNP i 2004. Lavere inntekter fra petroleumsvirksomheten og en viss økning i det oljekorrigerte underskuddet er hovedårsaken til den anslåtte nedgangen i nettofinansinvesteringene.

Offentlig forvaltnings bruttogjeld, slik begrepet er definert i Maastricht-kravene, anslås å utgjøre drøyt 21 pst. av BNP ved utgangen av 2001. Gjeldsandelen anslås å holde seg om lag på dette nivået fram til 2004.

Totale netto fordringer i offentlig forvaltning, medregnet kapitalen i Statens petroleumsfond, kapitalinnskudd i oljevirksomheten og annen statlig forretningsdrift, er anslått å øke fra om lag 860 mrd. kroner ved utgangen av år 2001 til om lag 1325 mrd. kroner ved utgangen av 2004, tilsvarende om lag 90 pst. av BNP. Denne oppbyggingen av finansformue i offentlig sektor har sin motpost i at statens andel av petroleumsformuen bygges ned.

Figur 3.3C viser utviklingen i offentlige utgifter for Norge sammenliknet med EU-landene og landene i OECD-området (industrilandene). Tallene for Norge er basert på anslagene i denne meldingen. Under den sterke konjunkturoppgangen i Norge i perioden fra 1993 til 1998 var veksten i statsbudsjettets utgifter klart lavere enn veksten i verdiskapingen. Det framgår av figuren at de offentlige utgiftene sank fra rundt 52 pst. av BNP i 1992 til 46,3 pst. av BNP i 1999. De offentlige utgiftene som andel av BNP for Fastlands-Norge ble redusert fra 61,4 pst. av BNP i 1992 til 53,8 pst. i 1998. Som følge av avdempet vekst i fastlandsøkonomien og høyere vekst i offentlige utgifter, anslås utgiftsandelen i forhold til Fastlands-Norges BNP å øke igjen til 55,5 pst. i 1999. Med de forutsetningene som er valgt for de mellomlangsiktige framskrivingene, holder utgiftsnivået seg på om lag konstant på dette nivået av BNP for Fastlands-Norge fram til 2004.

Utgiftsnivået for offentlig forvaltning i Norge, målt som andel av BNP, har de siste årene vært på linje med gjennomsnittet for EU-landene, men høyere enn gjennomsnittet for landene i OECD-området. Relativt lave utgiftsnivåer i land som USA og Japan bidrar til at gjennomsnittet for OECD-området trekkes ned i forhold til gjennomsnittet for EU-landene. Ved sammenlikning av nivået på offentlige utgifter må en ta hensyn til at landenes gjeldssituasjon kan variere betydelig. For EU-landene under ett bidrar høy offentlig gjeld til at renteutgifter utgjør en betydelig del av de offentlige utgiftene.

3.2.5 Nærmere om virkningene av finanspolitikken på norsk økonomi

Et viktig målsetting i finanspolitikken er at den skal bidra til en stabil økonomisk utvikling. I denne sammenheng er det viktig at finanspolitikken bidrar til å dempe konjunktursvingningene. For å kunne vurdere dette, er det nødvendig med en grundig analyse av virkningene av finanspolitikken på norsk økonomi.

Utviklingen i det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettunderskuddet har spilt en viktig rolle som et mål på innrettingen av finanspolitikken og som en krittstrek for budsjettdrøftinger. Indikatoren gir et mål for den underliggende utviklingen i budsjettoverskuddet og viser hvordan innretingen av finanspolitikken påvirker utviklingen i offentlige finanser. Boks 3.2 gir en nærmere redegjørelse for hvordan denne indikatoren er beregnet.

Det bør understrekes at indikatoren i seg selv ikke tar hensyn til at forskjellige offentlige utgifter og inntekter har ulik virkning på den innenlandske økonomien:

• Dersom en særlig prioriterer vekst i utgifter med høyt importinnhold eller overføringer til utlandet, vil aktivitets- og prisvirkningene på norsk økonomi dempes. Dette kan f.eks. gjelde økt u-hjelp eller økte utenlandsinvesteringer. Vekst i slike utgifter kan likevel gi betydelige etterspørselsvirkninger innenlands.

• Utbygging av velferdstilbudene i kommunesektoren er særskilt sysselsettingsintensiv. Dette gir sterkere aktivitets- og prisvirkninger enn mange andre former for økning i offentlige utgifter. Heller ikke dette fanges opp i den finanspolitiske indikatoren, men dette trekker i retning av at finanspolitikken er mer ekspansiv enn det indikatoren tyder på i situasjoner der slike velferdstilbud bygges ut.

• Dersom en finansierer utgiftsøkninger ved å øke skatte- og avgiftsnivået, vil dette kunne slå ut både i økt aktivitetsnivå og i en økning i pris- og kostnadsveksten, selv om dette ifølge den finanspolitiske indikatoren framstår som en nøytral finanspolitikk. Også i dette tilfellet kreves det tilleggsinformasjon for å vurdere den faktiske virkningen på økonomien av politikkopplegget.

• Den spesielle finansieringsmåten som er valgt for 6-årsreformen, eldrereformen, psykiatrireformen og ved utbygging av fylkeskommunale sykehus, bidrar også til at den finanspolitiske indikatoren ikke gir et fullstendig bilde av virkningene på økonomien av offentlige politikktiltak.

Disse eksemplene viser at den finanspolitiske indikatoren ikke kan erstatte helhetlige analyser av budsjettpolitikken når en skal anslå den faktiske virkningen på økonomien av et nærmere bestemt budsjettopplegg.

Det er grunn til å understreke at anbefalingene om innrettingen av finanspolitikken uttrykt ved budsjettindikatoren er begrunnet både ut fra konjunktursituasjonen og langsiktige hensyn om at budsjettpolitikken skal være opprettholdbar over tid. Anbefalingene bygger på omfattende analyser av situasjonen og utsiktene for økonomien, blant annet ved bruk av makroøkonomiske modeller. I disse analysene er det tatt hensyn til at ulike offentlige inntekts- og utgiftsposter har ulik innvirkning på økonomien. Det er også lagt stor vekt på at en politikk som skal kunne opprettholdes over tid, må ta hensyn til at petroleumsinntektene etter hvert vil falle samtidig som pensjonsutgiftene i folketrygden vil øke sterkt.

Det er avgjørende, spesielt i en situasjon der vi de nærmeste årene vil få store inntekter fra petroleumsvirksomheten, å videreføre et system og et analysegrunnlag for å føre en forsvarlig finanspolitikk. Den finanspolitiske indikatoren representerer i denne sammenheng en krittstrek ved budsjettdrøftinger. Denne bruken av indikatoren ivaretar at alle statens utgifter før eller senere må dekkes ved tilsvarende inntekter. Dette tilsier at alle utgifter teller med samme vekt når man i budsjettarbeidet skal prioritere mellom ulike formål. Hvis ikke, ville en komme i situasjoner hvor utgiftsøkninger på ett område, som for eksempel videreutviklingen av velferdsordningene i kommunene eller økte trygdeutbetalinger, må motsvares av større utgiftskutt på andre områder. Tilsvarende vil det være på inntektssiden. Dette ville gi en svært komplisert budsjettprosess.

Hvordan ulike typer endringer i finanspolitikken virker inn på økonomien, kan illustreres ved hjelp av beregninger på den makroøkonomiske modellen MODAG, som brukes av Finansdepartementet for å lage økonomiske framskrivinger. Figur 3.4 viser virkningene på henholdsvis BNP for Fastlands-Norge, konsumprisene og lønnskostnadene av en økning på 5 mrd. kroner på utgiftssiden i budsjettet knyttet til følgende utgiftsposter for offentlig forvaltning:

• kommunalt konsum,

• overføringer til husholdningene og

• næringsoverføringer.

Kilde: Finansdepartementet

Resultatene viser at en økning i kommunalt konsum, med prosentvis like stor endring i lønnskostnadene og utgifter til vareinnsats, gir størst utslag i produksjon og priser av de tre utgiftskategoriene. Sammenliknet med en økning i overføringene til husholdningene i samme størrelsesorden, er utslagene på priser og produksjon om lag dobbelt så store. Denne forskjellen skyldes at offentlig tjenester er relativt sysselsettingsintensive, at importandelen ved kommunale kjøp av varer og tjenester gjennomgående er lavere enn ved økning i privat forbruk og at husholdningene sparer en viss andel av den inntektsøkningen de får når overføringene øker, dvs. at ikke hele inntektsøkningen slår ut i økt privat forbruk.

Visse typer av offentlige varekjøp, f.eks. kjøp av utstyr i utlandet, har mindre sysselsettingsvirkning i Norge og høyere importandel enn gjennomsnittet av offentlige kjøp av varer og tjenester. Også kjøp av utenlandske varer gir imidlertid vesentlige etterspørselsimpulser rettet mot norsk økonomi. Markedsprisen i Norge består av summen av prisen til produsent, transportkostnaden til Norge, avgifter til staten, samt distribusjons- og servicekostnader i engros- og varehandelsleddene. Andelen av markedsprisen som går til den utenlandske produsenten og til utenlandske transportører varierer kraftig mellom ulike varegrupper. I tillegg til selve varekjøpet kommer utgifter til installasjon, service og vedlikehold, som i sin natur er tjenester med relativt sterk sysselsettingsvirkning i Norge og liten importandel.

Ved en økning i næringsoverføringene vil en betydelig del gå til selvstendig næringsdrivende og dermed innebære inntektsøkninger for husholdningene. Økningen i denne delen av overføringene bidrar ifølge modellberegningene til økt privat forbruk og produksjon i Fastlands-Norge. Den delen av næringsoverføringer som går til ikke-personlige foretak har ikke en tilsvarende virkning på aktiviteten i økonomien. På dette punktet kan modellapparatet i noen grad undervurdere den ekspansive virkningen av økte næringsoverføringer.

Beregningene viser også hvordan prisvirkningene av de ulike utgiftsøkningene er nært knyttet til aktivitetsvirkningene. Utgiftsøkninger som fører til relativt store utslag i aktivitetsnivået og i arbeidsmarkedet, vil også gi større effekter på lønninger og priser.

Også på inntektssiden i budsjettet har endringer i de ulike inntektspostene forskjellig virkning på aktivitetsnivået og på pris- og lønnsveksten. Basert på beregninger på MODAG-modellen, viser figur 3.5 virkningene av en økning på 5 mrd. kroner i følgende inntektsposter på statsbudsjettet:

• økt merverdiavgift,

• økt arbeidsgiveravgift

• økte inntektsskatter (økt skatt på nettoinntekt både for forskudds- og etterskuddspliktige).

Kilde: Finansdepartementet

Figur 3.5 viser at virkningene på aktivitetsnivået av de skatte- og avgiftsøkningene som her er analysert, er relativt like, særlig det første året. Aktiviteten i økonomien blir redusert, og mye av utslaget kommer det første året. Nedgangen i aktiviteten bidrar til lavere etterspørsel etter arbeidskraft, slik at presset i arbeidsmarkedet reduseres.

Virkningene på pris- og lønnsveksten av de ulike skatte- og avgiftsøkningene er derimot forskjellige. Reduksjonen i aktivitetsnivået bidrar isolert sett til å dempe presset i arbeidsmarkedet og dermed til å redusere lønnspresset i økonomien. Ved en økning i merverdiavgiften får en imidlertid en direkte virkning på prisnivået det første året. Dette gir pris- og lønnsimpulser som mer enn motvirker effekten på prisene av det reduserte aktivitetsnivået. Tilsvarende ville gjelde ved økning i særavgiftene, som også slår direkte ut i økte konsumpriser.

Ved økning i arbeidsgiveravgiften og økte personskatter blir utslagene på pris- og lønnsnivået vesentlig mindre enn ved økning i merverdiavgiften.

For å motvirke de ekspansive effektene av økte offentlige utgifter, finansieres ofte en utgiftsøkning med en tilsvarende økning i skatter og avgifter. Dette kalles gjerne en balansert budsjettendring. En balansert budsjettendring kan imidlertid virke ekspansivt på økonomien, selv om dette ikke slår ut på budsjettbalansen og i den finanspolitiske indikatoren. Hvor sterk denne effekten er, avhenger både av hva slags utgifter som økes, og av hvordan dette finansieres på inntektssiden i budsjettet.

Dersom en utgiftsøkning i hovedsak er knyttet til en økning i overføringer til husholdningene, vil de samlede virkningene på aktivitetsnivået av en balansert budsjettendring stort sett være forholdsvis beskjedne. En kan likevel få markerte utslag i priser og lønninger dersom inntektsøkningene skjer i form av økt merverdiavgift eller økte særavgifter.

Dersom utgiftsøkningen er knyttet til en økning i offentlige kjøp av varer og tjenester, vil en balansert budsjettendring som hovedregel virke klart ekspansivt på økonomien, jf. figurene 3.4 og 3.5. Årsaken er dels at den økte offentlige etterspørselen gjennomgående er mer sysselsettingsintensiv og mindre rettet mot import, enn den reduksjonen i privat etterspørsel som følger med skatte- og avgiftsøkningene. I tillegg kommer at noe av inntektsreduksjonen i privat sektor slår ut i redusert sparing, og dermed demper virkningene på etterspørselen.

Drøftingen ovenfor illustrerer at selv om utgiftsøkninger som finansieres ved skatter eller avgifter gir nøytrale budsjettvirkninger, vil dette likevel kunne føre til endringer i det økonomiske aktivitetsnivået og i priser og lønninger. Et samlet finanspolitisk opplegg må ta hensyn til disse virkningene på økonomien. Det vises i denne sammenheng til kapittel 2, hvor det gis anslag for den økonomiske utviklingen i 2001 og årene deretter. I disse anslagene er regjeringens forslag til økonomisk opplegg for 2001 innarbeidet fullt ut.

3.2.6 Langsiktige utfordringer i finanspolitikken

Selv om statsbudsjettet trolig vil vise betydelig overskudd og avsetningene i Statens petroleumsfond vil være store de neste ti årene, står norsk økonomi overfor store utfordringer videre framover som følge av en økende andel eldre i befolkningen og sterk vekst i utgifter til pensjoner og til pleie- og omsorgstjenester. Samtidig vil petroleumsinntektene etter hvert avta.

Noen langsiktige utviklingstrekk for norsk økonomi er vist i figur 3.6. Økningen i antall eldre vil medføre betydelig økte utgifter over offentlige budsjetter. Antall personer som er 67 år og over, tilsvarer i dag 26 pst. av antall personer i arbeidsstyrken. Denne andelen antas å øke til 43 pst. i 2050. Veksten i antall eldre, spesielt over 80 år, vil også kreve økte ressurser til pleie- og omsorgstjenester.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Antallet alders- og uførepensjonister anslås å øke med mer enn 60 pst. fra 1999 til 2050, og antall yrkesaktive pr. pensjonist vil reduseres sterkt. Stadig høyere opptjent tilleggspensjon blant nye alderspensjonister vil medføre at gjennomsnittspensjonen øker. I tillegg blir det flere mottakere. Statens utgifter til folketrygdens alders- og uførepensjon er anslått å øke fra om lag 7 pst. av BNP i 2000 til om lag 15 pst. i 2030 og videre til 17 pst. i 2050, jf. figur 3.6C.

Den formelle pensjonsalderen i folketrygden er 67 år. Den reelle gjennomsnittlige avgangsalderen er likevel langt lavere, og yrkesdeltakingen i eldre aldersgrupper har falt betydelig de siste par tiårene. Forventet pensjoneringsalder for 18-åringer har falt med nesten to år fra 1995 til 1999, fra 60,7 år til 58,9 år. Dette har sammenheng med økt uførepensjonering, men også med økt tidligpensjonering gjennom AFP-ordningen. Antallet uførepensjonister ventes å øke fra om lag 270 000 personer ved utgangen av 1999 til vel 340 000 personer i 2005.

De velferdsordningene som allerede er etablert, vil også medføre et betydelig økt ressursbehov for det offentlige. Statistisk sentralbyrå har vurdert at behovet for arbeidskraft særlig innen helse- og omsorgssektoren vil øke med hele 61 000 årsverk fram til 2010 ved full innfasing av vedtatte reformer bl.a. innen eldreomsorg, skole, psykiatri og somatiske sykehus, når det for øvrig legges til grunn uendret standard (dvs. ressursbruk) og dekningsgrad i velferdsordningene. Veksten i arbeidsstyrken i den samme tiårsperioden er anslått til 100 000 personer.

Store petroleumsinntekter gjør at Norge har et bedre utgangspunkt enn mange andre land for å møte de utfordringene som er knyttet til en aldrende befolkning. Petroleumsinntektene må imidlertid ventes å falle utover i dette århundret. I perioder med høye petroleumsinntekter er det derfor nødvendig å sette til side betydelige midler. Dette er et hovedformål med oppsparingen i Statens petroleumsfond. I tillegg er det avgjørende å stimulere til høy yrkesdeltakelse. Utfordringer i sysselsettings- og trygdepolitikken drøftes nærmere i avsnitt 3.6.1.

Nasjonalbudsjettdokumentene har de siste årene presentert anslag for statens pensjonsforpliktelser, beregnet etter mønster fra NOU 1998: 10 «Fondering av folketrygden?». Staten har pensjonsforpliktelser i folketrygden og i Statens Pensjonskasse. I tillegg har kommunene og fylkeskommunene fondsbaserte pensjonsforpliktelser overfor egne ansatte.

Samlede pensjonsforpliktelser i folketrygden består av samlet opptjent alders-, uføre- og etterlattepensjoner. I Nasjonalbudsjettet 2000 ble statens pensjonsforpliktelser i folketrygden anslått til om lag 2 633 mrd. kroner i 1999, eller om lag 2¼ ganger størrelsen på BNP. Økningen i pensjonsforpliktelsene gjennom 2000 ble anslått til om lag 161 mrd. kroner. Etter dette er grunnbeløpet økt fra 1. mai 2000, og noe mer enn beregningsteknisk lagt til grunn for anslaget i Nasjonalbudsjettet. Økningen av pensjonsforpliktelsene gjennom 2000 anslås nå til 185 mrd. kroner. I løpet av neste år er de samlede pensjonsforpliktelsene anslått å vokse med ytterligere 194 mrd. kroner, til nærmere 3000 mrd. kroner, jf. tabell 3.8.

Endringer i pensjonsforpliktelsene påvirker statens reelle formuesposisjon. Dette kommer ikke til syne på statsbudsjettet. Samtidig reflekteres ikke nedbyggingen av petroleumsressursene i statsbudsjettet, mens den løpende uttappingen inntektsføres. Dette er viktige årsaker til at budsjettoverskuddet ikke er et godt mål på utviklingen i statens reelle formue. I boks 3.3 er størrelsen på budsjettoverskuddet i offentlig forvaltning (netto finansinvesteringer) korrigert for realøkningen i statens pensjonsforpliktelser. I tillegg er det korrigert for at dagens oljeinntekter antas å være langt høyere enn i årene framover. Hensikten med disse justeringene er å komme fram til et bedre uttrykk for statens reelle formuesendring. Som det framgår av boks 3.3, viser en slik oppstilling at det med dagens politikk skjer en viss nedbygging av offentlig formue, trass i store løpende overskudd i statens finanser.

Beregningene som presenteres i boks 3.3, fokuserer på endringer i offentlig sektors reelle formuesposisjon, men tegner ikke noe fullstendig bilde av den langsiktige opprettholdbarheten av finanspolitikken. De siste årene har imidlertid mer omfattende langsiktige beregninger blitt presentert i de årlige nasjonalbudsjettdokumentene i form av generasjonsregnskap for Norge. Slike beregninger ser på de samlede inntektene og utgiftene i offentlig forvaltning, og det tas hensyn til demografiske utviklingstrekk og forpliktelsene som er innebygd i dagens folketrygdsystem. Generasjonsregnskapet belyser de generasjonsmessige fordelingsvirkningene av finanspolitikken gjennom å beregne hvor høye nettoskatter, dvs. bruttoskatter fratrukket overføringer, framtidige generasjoner må betale for å sikre langsiktig balanse i offentlige budsjetter. For å vurdere de generasjonsmessige fordelingsvirkningene av dagens finanspolitikk, kan den anslåtte skattebelastningen for framtidige generasjoner sammenliknes med skattebelastningen for dagens generasjoner. Tilsvarende kan en anslå hvor mye budsjettbalansen må styrkes i dag for å unngå innstramminger overfor framtidige generasjoner.

Generasjonsregnskapsberegninger basert på Regjeringens budsjettforslag og øvrige forutsetninger i Nasjonalbudsjettet 2000 antydet at budsjettbalansen for offentlig forvaltning på varig basis måtte ha vært i størrelsesorden 5-20 mrd. kroner høyere for å unngå økte skattebyrder for framtidige generasjoner. I Revidert nasjonalbudsjett 2000 var generasjonsregnskapsbalansen om lag uendret. Oppdaterte beregninger på grunnlag av Regjeringens budsjettforslag for 2001 viser nå om lag balanse i generasjonsregnskapet. Sammen med økningen i anslaget for nåverdien av statens andel av framtidige inntekter fra petroleumsaktiviteten, er denne forbedringen basert på en teknisk videreføring av det høyere skattenivået som ligger i Regjeringens forslag til budsjett for 2001.

Generasjonsregnskapsberegningene analyserer hvorvidt offentlige finanser er i balanse, sett i et generasjonsfordelingsperspektiv. Disse beregningene illustrerer at budsjettforslaget for 2001 har en bedre langsiktig balanse enn tidligere budsjetter, men en får ikke fram konsekvenser av ulike valg i den økonomiske politikken. De langsiktige makroøkonomiske framskrivingene som Utvalget for sysselsetting og verdiskapingpresenterte i NOU 2000: 21 En strategi for sysselsetting og verdiskapning, illustrerer noen slike virkninger av ulike politikkvalg. Utvalget presenterte tre alternative framskrivinger: Vegringsalternativet, Referansealternativetog Offentlig velferd-alternativet. Figur 3.7, som er hentet fra utvalgets utredning, viser utviklingen i noen hovedstørrelser i de tre alternativene.

• Vegringsalternativetillustrerer konsekvensene av å øke sysselsettingen innen offentlig tjenesteyting i takt med veksten de siste ti årene, og ellers videreføre dagens politikk på sentrale områder som pensjonssystemet, brukerbetalinger og skatter. Dette vil gi økende knapphet på arbeidskraft, økt lønnsvekst og nedbygging av konkurranseutsatt næringsliv. Når petroleumsinntektene etter hvert faller og økte pensjonsutgifter gir økende underskudd i offentlige finanser, vil det måtte tvinge seg fram kraftige innstramminger i offentlig sektor eller store skatteøkninger, som vil gi store omstillingsproblemer i økonomien og høy arbeidsledighet.

• I Referansealternativetbegrenses veksten i offentlig sysselsetting for å sikre langsiktig balanse i offentlige finanser. Den offentlige sysselsettingsveksten er i overkant av det som skal til for å opprettholde standard og dekningsgrad i det offentlige tjenestetilbudet på dagens nivå, men ikke fullt ut tilstrekkelig til å dekke behovet som følger av vedtatte reformer. Andre politikkelementer, som pensjonssystemet, brukerbetalinger og skatter, videreføres uendret på samme måte som i Vegringsalternativet. Til tross for dette øker offentlige utgifter som andel av BNP, fra rundt 44 prosent i 1999 til rundt 55 prosent i 2030 og rundt 59 prosent i 2050. Nesten hele veksten i offentlige utgifter som andel av BNP reflekterer økte overføringer. Det er lagt til grunn at med en svak utvikling i offentlige tjenestetilbud, vil det vokse fram privatfinansierte, kommersielle tilbud innen bl.a. helse, omsorg og utdanning i betydelig omfang.

• Offentlig velferd-alternativetbeskriver også en langsiktig balansert utvikling for norsk økonomi. Dette alternativet skiller seg fra Referansealternativet ved at det inneholder politikkendringer som sikrer statsfinansielt rom for å opprettholde et fortsatt sterkt offentlig ansvar for finansieringen av bl.a. helse, omsorgs- og utdanningstjenester. Dette sikres gjennom økt bolig- og eiendomsskatt, økte brukerbetalinger, økt faktisk pensjoneringsalder og tiltak for sterkere effektivisering av tjenesteproduksjon i offentlig sektor.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Beregningene som er utført av utvalget, viser at de langsiktige utfordringene i norsk økonomi er store. Framskrivingene illustrerer at tempoet i bruken av oljeinntektene over offentlige budsjetter kan ha stor betydning for den økonomiske utviklingen. I Referansealternativet og Offentlig velferd-alternativet skjer det relativt stor grad av sparing av inntektene i form av finansformue i offentlig forvaltning, slik at summen av finansformue og petroleumsformue på statens hånd, målt som andel av BNP, er om lag den samme ved slutten av framskrivingsperioden som den er nå. Utvalget understreker at dersom mer av inntektene skal brukes tidlig, vil utviklingen nærme seg den banen som er skissert i Vegringsalternativet. En betydelig økning i bruken av oljepenger innenlands vil innebære en omstilling vekk fra internasjonalt konkurranseutsatt næringsliv. Over tid er det grunn til å tro at denne utviklingen må reverseres, noe som vil kunne gi store omstillingsproblemer, jf. for eksempel tidligere erfaringer fra Nederland og Danmark. Et varig høyt nivå på Petroleumsfondet vil derimot gi renteinntekter, som gir grunnlag for varige overføringer til statsbudsjettet, også etter at petroleumsaktiviteten er trappet ned. Hvis fondet tømmes, vil offentlige utgifter ha blitt tilpasset på et nivå som vanskelig kan opprettholdes på lengre sikt.

Regjeringen vil gå gjennom de langsiktige utfordringene i finanspolitikken i større bredde i Langtidsprogrammet 2002-2005, og vil i den forbindelse bl.a. presentere nye langsiktige framskrivinger.

3.3 Nærmere om kommuneforvaltningens økonomi

3.3.1 Utviklingen i kommuneøkonomien de siste årene

Det har vært sterk vekst i aktiviteten i kommunesektoren det siste tiåret. Dette skyldes både forbedringer av eksisterende tjenestetilbud og at sektorens oppgaver er blitt mer omfattende. Blant annet har det vært satset mye på barnehageutbygging, og det er blitt gjennomført undervisningsreformer i grunnskolen og i videregående utdanning. Reformen for psykisk utviklingshemmede, utbygging av sykehussektoren og eldresatsingen har også krevd store ressurser.

Den økonomiske virksomheten i kommuneforvaltningen styres i første rekke gjennom de inntektsrammene som Stortinget fastsetter. Kommunene må tilpasse utgiftene til inntektene innenfor de lover og regler som gjelder på de ulike kommunale ansvarsområdene, og innenfor det regelverket som gjelder for den kommunale økonomiforvaltningen.

I figurene 3.8 illustreres utviklingen i kommunesektoren de siste årene gjennom utvikling i realinntektsnivå, sysselsetting, samlet aktivitetsvekst og underskudd/nettogjeld.

Over perioden 1990 til 2000 økte kommunesektorens realinntekter med om lag 42 mrd. 2000-kroner, tilsvarende om lag 2,2 pst. som årlig gjennomsnitt. Inntektene til kommunene for 2000 anslås til knapt 210 mrd. kroner.

Samlet for perioden 1990-2000 har den kommunale sysselsettingen (målt i timeverk) steget med knapt 25 pst., eller med gjennomsnittlig 2,2 pst. pr. år. Antall sysselsatte personer i kommunesektoren har i denne perioden vokst med om lag 130 000 personer. Kommunesektorens andel av samlet sysselsetting har dermed økt fra 20,9 pst. til anslagsvis 24,5 pst., jf. figur 3.8C. Siden en relativt høy andel av de kommuneansatte jobber deltid, er sysselsettingsandelen i kommunesektoren høyere når den måles som andel av antall personer enn når den måles som andel av antall timeverk.

For å måle utviklingen i den økonomiske aktiviteten i kommuneforvaltningen bruker bl.a. Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi en indikator der endringer i sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats (vareinnsats) i faste priser og brutto realinvesteringer i faste priser veies sammen. Som vekter brukes de andelene som lønnskostnader, produktinnsats og brutto realinvesteringer utgjør av samlet beløp for de tre kostnadsartene året før. Figur 3.8B viser utviklingen i den kommunale aktiviteten målt på denne måten. Dette aktivitetsmålet gir uttrykk for ressursinnsatsen i kommunesektoren. Hvis aktiviteten øker som følge at en får mer ut av gitt ressursinnsats, vil dette således ikke fanges opp.

Den kommunale aktiviteten økte gjennomgående betydelig mer enn BNP for Fastlands-Norge i andre halvdel av 1980-tallet og fram til 1992. I de etterfølgende årene fram til og med 1996 økte den økonomiske aktiviteten i kommunene svakere enn Fastlands-Norges BNP. Dette må ses i sammenheng med at privat innenlandsk etterspørsel i disse årene tok seg kraftig opp. I 1997 økte aktiviteten i kommunene med vel 5 pst., i første rekke som følge av høye investeringer i tilknytning til grunnskolereformen. I 1998 var aktivitetsveksten i kommunene mer på linje med veksten i fastlandsøkonomien, mens det i 1999 var en klart høyere vekst i kommunenes aktivitet enn i BNP for Fastlands-Norge. Inntektsrammene for 2000 tilsier en aktivitetsvekst om lag på linje med forventet vekst i fastlandsøkonomien.

Endringer i befolkningens alderssammensetning tilsier at det vil bli økt etterspørsel etter kommunale tjenester også i årene framover. Samtidig vil det være klare begrensninger på hvor mye inntektsrammene til kommunene kan øke. Situasjonen innebærer store utfordringer, og kommunene vil måtte legge økt vekt på effektivisering og prioritering mellom ulike formål.

Aktiviteten i kommunesektoren har de siste årene økt klart mer enn inntektene, noe som reflekteres i høyere underskudd og økt gjeldsgrad, jf. figur 3.8D. Kommuneforvaltningens underskudd anslås i 2000 til 4,8 pst. av samlede inntekter i henhold til nasjonalregnskapets definisjoner. Dette overskuddsbegrepet viser forskjellen mellom kommunesektorens samlede inntekter og samlede utgifter medregnet investeringer, men utenom gjeldsavdrag. Målt på denne måten øker derfor underskuddet isolert sett betydelig i år med høye investeringer. Nivået på bruttorealinvesteringene i kommunesektoren økte med anslagsvis 10 mrd. kroner i perioden fra 1995 til 1999. Den sterke økningen i underskuddene i 1998 og 1999 hadde også sammenheng med svake driftsresultater disse årene. Nivået på underskuddene fom. 1996 må ellers ses i sammenheng med grunnskolereformen og eldresatsingen. Finansieringsmåten for disse reformene medfører at kommunesektorens investeringsutgifter direkte reduserer overskuddet i investeringsperioden, mens store deler av de statlige overføringene knyttet til å dekke disse utgiftene tilføres kommunene over en lengre tidsperiode. For 2000 bidrar dette til å øke underskuddet med anslagsvis 3 mrd. kroner.

Figur 3.8D viser at nettogjelden i kommunesektoren var på et toppnivå på nærmere 50 pst. på slutten av 1980-tallet. Gjeldsandelen ble kraftig redusert fram til 1997, da den var på om lag 30 pst. Fra 1997 har nettogjelden som andel av inntektene økt, og anslås til knapt 39 pst. i 2000.

¹) Fratrukket tilskudd til flyktninger mv. og arbeidsmarkedstiltak.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.3.2 Kommunenes inntekter i 2000

Den reelle inntektsveksten for kommunesektoren fra 1999 til 2000 ble i Revidert nasjonalbudsjett anslått til om lag 1¾ pst., eller knapt 3,5 mrd. kroner. Anslaget var blant annet basert på en lønnsvekstforutsetning på 3¾ pst. Resultatene fra lønnsoppgjøret gjør at årslønnsveksten fra 1999 til 2000 nå anslås til om lag 4¼ pst. I tillegg kommer virkningen av 2 ekstra feriedager i 2001, som gir økte kostnader ved økt avsetning til feriepenger i år 2000 tilsvarende om lag 0,8 pst. av de samlede lønnskostnadene. I hovedsak som følge av økt årslønnsvekst og utvidelsen av ferien er prisvekstanslaget for kommunal tjenesteyting (deflatoren) økt fra 3,3 pst. til 4,2 pst. Dette innebærer isolert sett at realverdien på kommunesektorens inntekter i 2000 reduseres med om lag 1,8 mrd. kroner sammenliknet med Revidert nasjonalbudsjett.

Stortingsbehandlingen av Revidert nasjonalbudsjett medførte økte bevilgninger til kommunesektoren på netto om lag 330 mill. kroner. Videre er skatteanslaget for 2000 oppjustert med om lag 600 mill. kroner fra Revidert nasjonalbudsjett.

I brev fra Statsministeren til Kommunenes Sentralforbund av 26. mai ble det varslet at det ville bli gitt en ekstrabevilgning til kommunesektoren i 2000 som følge av økte kostnader knyttet til utvidelse av ferien og arbeidstidsavtalen for lærere. Regjeringen fremmet 22. september en proposisjon med forslag om en tilleggsbevilgning på 1 474 mill. kroner. Av dette er 1080 mill. kroner knyttet til utvidelsen av ferien med to dager i 2001, og det behovet dette gir for å øke feriepengeavsetningen i kommuneregnskapene i 2000. Videre er 394 mill. kroner knyttet til den nye arbeidstidsavtalen for lærere, som trådte i kraft fra 1. august.

Den reelle inntektsveksten for kommunesektoren fra 1999 til 2000 anslås med de nye forutsetningene til om lag 2 pst., eller vel 4 mrd. kroner. Dette er om lag 600 mill. kroner høyere enn anslått i Kommuneøkonomiproposisjonen.

Kommunesektoren anslås å få en reduksjon i netto renteutgifter på om lag 100 mill. kroner fra 1999 til 2000. I RNB var det anslått en reduksjon på 250 mill. kroner. Kommunenes netto renteutgifter holdes utenfor ved beregning av kommunesektorens totalinntektsramme.

Kommunesektoren anslås etter dette å få et underskudd før lånetransaksjoner i 2000 på om lag 10,6 mrd. kroner, eller om lag 4,8 pst. av samlede inntekter. Anslagsvis 3 mrd. kroner av underskuddet kan forklares med høye investeringer i tilknytning til eldresatsingen, jf. omtale over.

3.3.3 Kommuneopplegget for 2001

I St. prp. nr. 62 (1999-2000) Om kommuneøkonomien 2001 m.v. ble det lagt opp til en reell vekst i kommunesektorens inntekter på 1¾-2 pst. fra 2000 til 2001, tilsvarende om lag 3,5-4 mrd. kroner. Videre ble det lagt opp til en reell vekst i frie inntekter på 1½ -2 mrd. kroner. Det ble presisert at veksten var regnet fra det nivået på kommunesektorens inntekter i 2000 som var lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett.

Som nevnt over, har Regjeringen foreslått tilleggsbevilgninger i 2000 knyttet til utvidet ferie og ny arbeidstidsavtale for lærere. Regjeringen foreslår at tilleggsbevilgningene videreføres til 2001, jf. omtale i boks 3.4. Her går det også fram at kostnadene i 2001 knyttet til utvidet ferie i 2002 vil bli kompensert fullt ut (1 160 mill. kroner).

Budsjettopplegget i denne meldingen innebærer en reell vekst i kommunenes samlede inntekter fra 2000 til 2001 på om lag 5 mrd. kroner, når veksten regnes fra anslått inntektsnivå i 2000 i Kommuneøkonomiproposisjonen. I tillegg kompenseres kommunesektoren for utvidet ferie og ny arbeidstidsavtale for lærerne. Når det tas hensyn til de oppjusterte anslagene for 2000, innebærer opplegget en reell økning i inntektene på vel 1¾ pst., eller vel 4 mrd. kroner, fra 2000 til 2001. Den økonomiske situasjonen for kommunene avhenger både av inntektsrammen og av evnen og muligheten kommunene har til å omstille og effektivisere. Dette innebærer at aktivitetsnivået i kommuneforvaltningen vil kunne øke sterkere enn den anslåtte realveksten i inntektene. Regjeringen legger spesielt til grunn at kommunesektoren i 2001 kan realisere effektiviseringsgevinster knyttet til ferieutvidelsen og den nye arbeidstidsavtalen for lærerne, jf. boks 3.4. Ulike utredninger indikerer ellers at det er betydelige forskjeller i kostnadseffektivitet mellom kommunene, noe som klart antyder et effektiviseringspotensial.

Regjeringen foreslår å innføre en konjunkturavgift for å dempe presset i arbeidsmarkedet og gi rom for økte bevilgninger til prioriterte utgiftsområder. Satsen er på 1½ pst., og grunnlaget for avgiften skal være utbetalt lønn kombinert med grunnlaget for folketrygdavgiften på næringsinntekter. Regjeringen foreslår at statlig og kommunal sektor kompenseres for avgiften. Kommunesektoren foreslås kompensert på samme måte som for øvrige lønnsutgifter.

Det forventes en økning i netto renteutgifter for kommunesektoren i 2001 på 50-100 mill. kroner. Når renteøkningen den siste tiden antas å gi relativt moderat utslag neste år, skyldes det at mange lån er tatt opp med rentebinding i en viss periode, og at det økte rentenivået derfor slår raskere gjennom i innskuddsrentene enn i lånerentene.

Endringer i kommunale tariffavtaler medfører at pensjonsytelsene blir høyere for en del grupper innenfor kommunal sektor fra 2001. Endringene medfører også at flere ytelser blir omfattet av krav om fondsoppbygging. Endringene er blant annet knyttet til endringer i etterlattepensjonene. I tillegg er knekkpunktet på 8 G fjernet, som fram til nå har vært lagt til grunn ved beregning av pensjonsrettigheter. Dette vil gi kommunesektoren økte pensjonsutgifter i 2001, men det er foreløpig uklart hvor stor økningen i pensjonspremiene evt. vil bli.

Nærmere om de ulike inntektskomponentene

Kommuneopplegget innebærer en nominell vekst i de frie inntektene på om lag 7,2 pst. fra 2000 til 2001, eller om lag 10,6 mrd. kroner.

I Kommuneøkonomiproposisjonen ble det foreslått at veksten i frie inntekter skulle fordeles prosentvis likt på skatteinntekter og rammetilskudd. Det var videre foreslått en gradvis opptrapping av skattenes andel av de samlede inntektene til 50 pst. i løpet av perioden fra 2002 til 2007. Stortingsflertallet gikk inn for å øke skatteandelen til 46 pst. allerede fra 2001. Sammenliknet med et opplegg med uendret skatteandel, innebærer dette at vel 4,6 mrd. kroner trekkes ut av rammetilskuddet og at skatteinntektene øker tilsvarende.

Skattørene til kommunene og fylkeskommunene foreslås satt til hhv. 12,20 pst. og 6,90 pst. i 2001. Dette innebærer en økning på hhv. 1 og 0,45 prosentenheter fra i år.

Veksten i frie inntekter er påvirket av oppgaveendringer og korreksjoner mv., som til sammen utgjør om lag 1,1 mrd. kroner. Det foreslås innlemmet øremerkede tilskudd på til sammen knapt 1,1 mrd. kroner i rammetilskuddet. Hoveddelen av beløpet er knyttet til øremerkede tilskudd til fylkeskommunene. De største postene er avgiftskompensasjon for rutebiler (464 mill. kroner), tilskudd til fylkesvegformål (250,9 mill. kroner), familievernkontor (123,9 mill. kroner) og rehabilitering (103 mill. kroner). De største korreksjonspostene ellers er knyttet til kompensasjon for merverdiavgiftsreformen, samt egenbetaling ved sykehjem og for hjemmetjenester. Forslaget til merverdiavgiftsreform innebærer generell avgiftsplikt på omsetning av tjenester, med enkelte unntak. Kommunesektoren foreslås kompensert for de økte utgiftene de får som følge av denne reformen. Kompensasjonsbeløpet på 190 mill. kroner foreslås lagt inn i rammetilskuddet. 50 mill. kroner er knyttet til kompensasjon til lokale bussruter. Forslagene om egenbetaling medfører samlet sett økte inntekter til kommunesektoren på anslagsvis 74 mill. kroner, og rammetilskuddet foreslås redusert tilsvarende.

Korrigert for oppgaveendringene anslås opplegget å gi en reell vekst i de frie inntektene på vel 1,6 mrd. kroner. Det legges opp til at vel 850 mill. kroner tilfaller kommunene, og om lag 750 mill. kroner tilfaller fylkeskommunene. Dette gir en klart sterkere prosentvis vekst for fylkeskommunene. I tillegg legger Regjeringen til grunn at kommunesektoren kan realisere effektiviseringsgevinster knyttet til ny arbeidstidsavtale for lærere og utvidet ferie på minst 0,5 mrd. kroner.

Opplegget innebærer en nominell vekst i de øremerkede overføringene på om lag 7,4 pst., eller 2,5 mrd. kroner. Uten oppgaveendringer og korreksjoner mv. ville veksten vært om lag 1,2 mrd. kroner høyere. Den reelle veksten i de øremerkede tilskuddene korrigert for oppgaveendringer mv. anslås til om lag 5,7 pst., eller knapt 2 mrd. kroner. Veksten knytter seg i første rekke til eldresatsingen, innsatsstyrt finansiering av sykehus, samt handlingsplanene for økt satsing på psykiatri, kreftbehandling og utstyrsinvesteringer på sykehus. Som hovedregel foreslås det at øremerkede tilskudd til kommuner og fylkeskommuner ikke prisomregnes fra 2000 til 2001. Dette medfører en innsparing i statsbudsjettet på om lag 500 mill. kroner. Spesielle hensyn gjør at bl.a. innsatsstyrt finansiering av sykehus, tilskudd til poliklinisk behandling, regionsykehustilskuddet og barnehagetilskuddet er foreslått prisomregnet.

Den nominelle veksten i gebyrinntekteneanslås til om lag 7,2 pst., eller om lag 1,9 mrd. kroner. Den reelle veksten anslås til 1,4 pst., eller om lag 400 mill. kroner. Økningen i gebyrinntektene skyldes i hovedsak økt omfang av gebyrbelagte tjenester.

3.4 Penge og valutapolitikken

3.4.1 Penge og valutapolitikken

Det er lang tradisjon for å innrette norsk penge- og valutapolitikk mot fast eller stabil valutakurs. Fra 1945 skjedde dette med utgangspunkt i Bretton Woods-avtalen og fra 1972 ved deltakelse i den såkalte «valutaslangen» i Europa. Fra 1978 til 1990 ble kronen holdt stabil mot en kurv av valutaer som reflekterte sammensetningen av norsk utenrikshandel. I 1990 ble kronen knyttet til ECU med en gitt sentralkurs. Systemet med en definert sentralkurs og snevre svingningsmarginer rundt denne viste seg etter hvert å være sårbart for spekulative angrep, og forholdene i valutamarkedet gjorde det nødvendig å forlate dette systemet den 10. desember 1992. Både sentralkursen og svingningsmarginene falt da bort, og kronen ble formelt flytende. Gjennom 1993 og begynnelsen av 1994 ble det i gjennomføringen av penge- og valutapolitikken lagt vekt på at valutakursen skulle være stabil målt mot europeiske valutaer.

Den 6. mai 1994 ble det ved kongelig resolusjon fastsatt ny forskrift for kronens kursordning. I forskriftens § 2 heter det:

«Norges Banks løpende utøvelse av pengepolitikken skal rettes inn mot stabilitet i kronens verdi målt mot europeiske valutaer, med utgangspunkt i kursleiet siden kronen begynte å flyte den 10. desember 1992. Ved vesentlige endringer i kursen skal virkemidlene innrettes med sikte på at valutakursen etter hvert bringes tilbake til utgangsleiet. Det gjelder ikke svingningsmarginer med tilhørende plikt for Norges Bank til å intervenere i valutamarkedet.»

Valutaforskriften pålegger Norges Bank å innrette de pengepolitiske virkemidlene mot stabilitet i kronens verdi målt mot europeiske valutaer. Forskriften gir samtidig fleksibilitet i utøvelsen av pengepolitikken, ved at det ikke er fastsatt noen sentralkurs for kronen med tilhørende svingningsmarginer og plikt for Norges Bank til å intervenere.

Retningslinjene for pengepolitikken har hele tiden tatt høyde for at valutakursen i perioder kan avvike fra utgangsleiet. Ved vesentlige endringer i valutakursen pålegger retningslinjene Norges Bank å innrette virkemidlene i pengepolitikken med sikte på at valutakursen etter hvert bringes tilbake til utgangsleiet.

Kronekursen har i år vært relativt stabil målt mot euro (jf. figur 3.9), og ligger for tiden nær 8,00. Som månedsgjennomsnitt har kronekursen variert mellom 7,73 og 8,90 kroner per ECU/euro siden valutaforskriften trådte i kraft i 1994. Disse utslagene i kronekursen har i stor grad funnet sted i perioder med store svingninger i oljeprisen og uro i internasjonale valutamarkeder. I størstedelen av denne perioden har kronen likevel ligget rundt utgangsleiet, slik dette er definert i valutakursforskriften. Utslagene i kronekursen har ikke vært større enn det en hadde grunn til å forvente da forskriften ble fastsatt i 1994.

Kilde: Norges Bank.

I Revidert nasjonalbudsjett 1994, da valutaforskriften ble fastsatt, ble det lagt betydelig vekt på det gjensidige forholdet mellom målet om stabil valutakurs og lav inflasjon. Det het blant annet:

«Spesielt for et lite land med en åpen økonomi er det over tid vanskelig å holde lav inflasjon, på linje med eller lavere enn i våre konkurrentland, uten stor grad av stabilitet i valutakursen. Stabil valutakurs kan bidra til forventninger om fortsatt lav inflasjon, som igjen har betydning for både pris- og lønnsfastsettingen. Moderat pris- og kostnadsvekst vil samtidig være en forutsetning for en stabil valutakursutvikling over tid. [...]

Pengepolitikken skal sammen med de andre virkemidlene bidra til en stabil økonomisk utvikling. Å videreføre en lav pris- og kostnadsvekst, på linje med eller lavere enn våre konkurrentland, er en forutsetning for å oppnå dette.»

Denne vurderingen gjelder fortsatt.

Erfaringene både fra perioden før fastkursregimet ble forlatt i 1992 og senere tilsier at det er begrensninger i mulighetene til å styre kronekursen på kort sikt. Det er likevel viktig at pengepolitikken bidrar til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Dette stiller også krav til at den økonomiske politikken samlet sett er forenlig med lav pris- og kostnadsvekst.

Renten påvirker valutakursen både direkte, som følge av rentedifferansen mot utlandet, og indirekte via rentens virkning på økonomien. Størrelsen på rentedifferansen mellom norske og europeiske renter er således i seg selv ikke et uttrykk for styrken i den pengepolitiske virkemiddelbruken. Styrken i virkemiddelbruken må også vurderes på bakgrunn av rentens virkning på økonomien. En balansert økonomisk utvikling med lav pris- og kostnadsvekst er en forutsetning for å oppnå stabilitet i valutakursen over tid. De pengepolitiske virkemidlene må derfor innrettes slik at de, sammen med de øvrige virkemidlene i den økonomiske politikken, bidrar til å oppfylle denne forutsetningen. Norges Bank må med utgangspunkt i dette løpende vurdere hvor sterk virkemiddelbruk banken finner hensiktsmessig i lys av forholdene i valutamarkedet og situasjonen i norsk økonomi.

På bakgrunn av erfaringene de seneste årene har Norges Bank i ulike sammenhenger redegjort for hvordan banken utøver det skjønnet som ligger i valutakursforskriften. I brev til Finansdepartementet 21. oktober 1999 skrev banken:

«I skjønnsutøvelsen fokuserer Norges Bank på de grunnleggende forutsetningene for stabilitet i kronekursen: For å oppnå kursstabilitet mot euro, må virkemidlene i pengepolitikken rettes inn slik at pris- og kostnadsstigningen kommer ned mot den stigningen Den europeiske sentralbanken (ESB) sikter mot. Samtidig må Norges Bank unngå at pengepolitikken i seg selv bidrar til nedgangstid med deflasjon, fordi det kan svekke tilliten til kronen.»

Vårt pengepolitiske regime er rettet inn mot stabilitet i valutakursen. For å oppnå dette fokuserer Norges Bank på de grunnleggende forutsetningene for valutakursstabilitet. Innretningen av de pengepolitiske virkemidlene skjer ikke ut fra en vurdering av inflasjonsutsiktene alene, men er basert på en bredere vurdering av konjunktursituasjonen og utsiktene for norsk økonomi.

Det har vært symmetri i virkemiddelbruken i pengepolitikken. I 1999 satte Norges Bank ned renten i en situasjon der kronen var klart svakere enn utgangsleiet, slik det er definert i valutaforskriften. Rentenedsettelsen ble begrunnet ut fra forholdene i norsk økonomi og med hensynet til målet om stabilitet i kronekursen over tid. Tilsvarende har Norges Bank i år vurdert det som nødvendig å sette opp renten, selv om kronekursen tidvis har vært noe sterkere enn utgangsleiet.

Norges Bank har hittil i år økt sine signalrenter med 1½ prosentpoeng, slik at foliorenten nå er 7 pst. Det har samtidig vært renteoppgang internasjonalt. Norges Bank uttaler at tendensen i den økonomiske utviklingen og risikobildet slik banken nå ser det, gjør det like sannsynlig at neste endring i renten vil være en reduksjon som at det blir en økning.

Pengepolitikken utgjør en sentral del av den samlede økonomiske politikken. Den operative arbeidsdelingen mellom penge-, finans- og inntektspolitikken ble etablert som et resultat av anbefalingene fra Sysselsettingsutvalget fra 1992. Allerede den gangen ble det understreket at de ulike politikkelementene måtte betraktes som en helhet. En stabil valutakurs vil innebære en direkte sammenheng mellom utfallet av lønnsoppgjørene og utviklingen i den kostnadsmessige konkurranseevnen. Samtidig er stabilitet i kronekursen på sin side avhengig av en finanspolitikk som bidrar til en stabil realøkonomisk utvikling, og av at partene i arbeidslivet sørger for en lønnsutvikling i overensstemmelse med lønnsutviklingen hos handelspartnerne. Utvalget for sysselsetting og verdiskaping (Holden-utvalget) avga sin innstilling i sommer, og anbefalte å holde fast ved hovedtrekkene i arbeidsdelingen i den økonomiske politikken. Utvalgets vurdering var bl.a. at:

«Siden finanspolitikken ikke alene kan sikre en tilstrekkelig stabilisering av den økonomiske utviklingen, bør også pengepolitikken bidra til å stabilisere økonomien. Pengepolitikkens bidrag må imidlertid avpasses innenfor de rammer som settes av at en over tid skal ha stabilitet i kronekursen [...]»

Samlet har lønnsveksten de siste seks årene vært vel 8 prosentpoeng høyere enn hos våre handelspartnere. Dette legger press på arbeidsdelingen i den økonomiske politikken. Høyere renter avlaster i noen grad finanspolitikken i å stabilisere norsk økonomi, men en bør være varsom med å legge for store byrder på pengepolitikken. Over tid vil en særnorsk høy rente kunne føre til at den norske kronen styrkes. Dette vil svekke konkurranseutsatt sektor på samme måte som når lønnsveksten i Norge er høyere enn i utlandet. En slik politikk vil bryte med Solidaritetsalternativet og vil gjøre det vanskeligere å oppnå en stabilitet i kronekursen. Et høyt rentenivå er også fordelingspolitisk uheldig. Uansett utgjør midlene som disponeres gjennom statsbudsjettet en så stor del av den samlede økonomien i Norge at det i praksis ikke er mulig å få til en stabil økonomisk utvikling uten at budsjettpolitikken tar et hovedansvar.

Retningslinjene for pengepolitikken reflekterer Norges interesse av monetær stabilitet i Europa. Vårt nåværende valutakursregime gir ikke grunnlag for å søke gjensidig intervensjonssamarbeid med andre land. Regjeringen legger stor vekt på å videreføre og videreutvikle de kontaktene som er etablert med EU på det økonomiske og monetære området. Blant annet vil finansministeren delta i et nytt felles møte mellom finans- og økonomiministrene i EU (Ecofin) og EFTA-landene den 16. oktober i år. Det er også planlagt et møte med det franske formannskapet for Ecofin.

3.4.2 Endringer i retningslinjene for Norges Banks valutareserver

Finansdepartementet ble i brev av 24. juli fra Norges Bank forelagt forslag til nye retningslinjer for forvaltningen av valutareservene. I henhold til sentralbankloven § 24 skal Norges Bank «plassere de offisielle valutareservene slik at de tjener den valutapolitikk som er fastlagt». Videre heter det at «Kongen (senere delegert til Finansdepartementet) kan gi forskrifter om plasseringen av de offisielle valutareserver». Denne forskriftshjemmelen er ikke blitt benyttet. Retningslinjene for plasseringen av valutareservene utformes av Norges Bank, og forelegges Finansdepartementet som en sak av særlig viktighet, jf. sentralbankloven § 2.

Norges Banks forslag til endringer i retningslinjene går bl.a. ut på at det åpnes for å investere en del av valutareservene i aksjer. Videre er det i brevet foreslått visse endringer i ansvarsfordelingen mellom Hovedstyret og sentralbanksjefen, samt enkelte endringer i retningslinjene for kredittrisiko og instrumentbruk i forvaltningen av valutareservene. Finansdepartementet har ikke merknader til forslaget.

Norges Banks valutareserver består av fire delporteføljer: en likviditetsportefølje, en langsiktig investeringsportefølje, petrobufferporteføljen og immuniseringsporteføljen. Likviditetsporteføljen skal kunne brukes til intervensjoner i valutamarkedet (kjøp og salg av kroner i kursstyringsøyemed). Den langsiktige porteføljen investeres ut fra langsiktige formuesforvaltningshensyn, men skal samtidig være i beredskap for intervensjoner. Formålet med petrobufferporteføljen er å få til kostnadseffektive overføringer av midler til Statens petroleumsfond, mens immuniseringsporteføljen nøytraliserer rente- og valutaeksponeringen i statens utenlandsgjeld. Endringen i retningslinjene innebærer at det vil bli innført en aksjeandel på 20 pst. i den langsiktige investeringsporteføljen.

Norges Bank skriver i brevet at innføring av aksjer som en del av valutareservene er hensiktsmessig ettersom valutareservene er forholdsvis store. Aksjer gir på sikt høyere forventet avkastning enn obligasjoner. Ifølge Norges Banks beregninger vil innføring av 20 pst. aksjer medføre bare en moderat økning i risikoen.

Bare få sentralbanker internasjonalt plasserer valutareservene i aksjer. Norges Bank plasserer imidlertid allerede i dag deler av valutareservene sine i egenkapitalinstrumenter i petrobufferporteføljen. Retningslinjene til petrobufferporteføljen følger i grove trekk retningslinjene til Petroleumsfondet. Det vises til avsnitt 3.5.1.3 om risikostyringen av Petroleumsfondet for en nærmere beskrivelse av formålet med petrobufferporteføljen.

Finansdepartementet deler Norges Banks vurderinger med hensyn på å investere deler av valutareservene i aksjer. Etter departementets vurdering vil plassering av deler av valutareservene i aksjer være i samsvar med sentralbankloven, jf. § 24 om kursnoteringer og forvaltningen av de offisielle valutareservene, og § 1 annet ledd om at banken kan sette i verk tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank.

Den relativt langsiktige investeringshorisonten for den langsiktige investeringsporteføljen innebærer at hensynet til avkastning og risiko bør tillegges stor vekt. Dette gjør det naturlig å investere deler av porteføljen i aksjer, jf. også tilsvarende drøftinger da en utvidet Petroleumsfondets investeringsalternativer til å inkludere aksjer.

Finansdepartementet har i behandlingen av foreleggelsen lagt vekt på at risikoen bare vil øke moderat ved å inkludere 20 pst. aksjer i den langsiktige porteføljen. Den øvre grensen for tillatt avvik fra referanseporteføljen er holdt uendret på 1 prosentpoeng målt ved risikomålet relativ volatilitet. Dette er en lavere risikoramme enn det som gjelder for Petroleumsfondet på 1,5 prosentpoeng relativ volatilitet. Risikomålet relativ volatilitet er beskrevet i avsnitt 3.5.1.3.

Intervensjoner har blitt mindre aktuelt å benytte i den løpende gjennomføringen av valutapolitikken den senere tiden. En kan imidlertid ikke utelukke at det i en gitt situasjon i framtiden vil kunne bli aktuelt med store intervensjoner i valutamarkedet. Ifølge Norges Bank vil aksjeplasseringene kunne selges på kort varsel i tilfelle det skulle oppstå et uventet og stort behov for intervensjoner i valutamarkedet.

Det er i retningslinjene for den langsiktige porteføljen satt en grense for maksimal eierandel i enkeltselskaper på 0,5 pst. av selskapskapitalen. Departementet har ikke innvendinger til dette. Denne grensen påvirker ikke eierandelsbegrensningen som er fastsatt for Statens petroleumsfond.

3.5 Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet

3.5.1 Statens petroleumsfond

3.5.1.1 Generelt

Statens petroleumsfond hadde i første halvår 2000 en avkastning på 2,4 pst. når en måler avkastningen i utenlandsk valuta tilsvarende valutasammensetningen til fondets referanseportefølje. Denne måten å måle avkastningen på viser utviklingen i fondets internasjonale kjøpekraft. Målt i norske kroner var avkastningen på 5,5 pst. Forskjellen mellom de to avkastningstallene skyldes at den norske kronen ble mindre verdt i forhold til fondets valutakurv i løpet av perioden.

I første halvår ga aksjeinvesteringene en avkastning målt i utenlandsk valuta på 0,9 pst., mens fondets rentebærende investeringer ga en avkastning på 3,3 pst. Siden begynnelsen av 1998 har den samlede avkastningen vært 54 pst. på aksjeinvesteringene og 12 pst. på obligasjonsinvesteringene. Fondets samlede avkastning over denne perioden har utgjort 26 pst., jf. figur 3.10.

Kilde: Norges Bank.

Finansdepartementet har definert en referanseportefølje for forvaltningen av Statens petroleumsfond. Referanseporteføljen er en tenkt portefølje av verdipapirer som er satt sammen ved hjelp av anerkjente aksje- og obligasjonsindekser. Denne porteføljen danner utgangspunktet for Norges Banks forvaltning av midlene og for risikostyringen. Ved å sammenlikne fondets avkastning med avkastningen på referanseporteføljen over tid, får man en indikasjon på hvor godt midlene forvaltes. I første halvår 2000 ga forvaltningen av Petroleumsfondet en avkastning som var 0,47 prosentpoeng høyere enn referanseporteføljens avkastning. Gitt den risiko det er lagt opp til i forvaltningen, vil en slik meravkastning være tegn på en god forvaltning dersom den vedvarer over tid.

Det overføres midler fra statskassen til Petroleumsfondet hvert kvartal. Ved utgangen av 1. kvartal ble det brutto overført 31 386 mill. kroner til fondets kronekonto. Da det var overført 1 386 mill. kroner for mye til fondets kronekonto i 1999, ble dette beløpet tilbakeført til statskassen. Netto ble derfor Petroleumsfondets portefølje av internasjonale verdipapirer tilført 30 mrd. kroner i 1. kvartal. Ved utgangen av 2. kvartal ble det overført ytterligere 40 mrd. kroner til fondets kronekonto. Den samlede markedsverdien til Statens petroleumsfond var etter dette 304,6 mrd. kroner. Av dette var 121,8 mrd. kroner plassert i aksjer og 182,8 mrd. kroner plassert i obligasjoner og andre rentebærende verdipapirer.

Norges Bank har åpnet et kontor i London for å styrke arbeidet med kapitalforvaltningen, i første rekke aksjeforvaltningen. Kontoret skal være en base for oppfølging av eksterne tjenesteleverandører og for å innhente markedsinformasjon som grunnlag for bankens egen forvaltning. London-kontoret skal ikke selv stå for handel med verdipapirer, da all aksjehandel og den tilhørende sentrale risikostyringen av forvaltningen skal foregå fra Norges Banks lokaler i Oslo.

I henhold til § 3.2 i forvaltningsavtalen mellom Finansdepartementet og Norges Bank skal den godtgjøringen banken mottar for forvaltningen av Statens petroleumsfond fastsettes med utgangspunkt i prinsippet om full kostnadsdekning. Ved inngangen til 2000 ble satsene for i år fastsatt til 0,14 pst. av det gjennomsnittlige beløpet som i henhold til referanseporteføljen plasseres i egenkapitalinstrumenter, og 0,06 pst. av det gjennomsnittlige beløpet som plasseres i rentebærende instrumenter. Forvaltningsavtalen legger til grunn en årlig gjennomgang av forutsetningene for godtgjøringen, samt en justering i løpet av året ved vesentlige endringer. På bakgrunn av ny gjennomgang av kostnadene for 2000, har Finansdepartementet gitt sin tilslutning til Norges Banks forslag om å øke satsen for aksjeforvaltningen til 0,148 pst. og redusere satsen for renteforvaltningen til 0,046 pst. Dette gir en reduksjon av den samlede godtgjøringen på anslagsvis 14 mill. kroner i forhold til de tidligere satsene. Det samlede honoraret øker likevel i forhold til det som var lagt til grunn i RNB 2000 fordi beløpet under forvaltning er økt.

3.5.1.2 Forvaltningen av fondet

Petroleumsfondet forvaltes både av eksterne forvaltere og internt i Norges Bank. Ved utgangen av første halvår i år ble i alt vel 40 pst. av fondet forvaltet eksternt. Den eksterne forvaltningen var fordelt på til sammen 14 eksterne forvaltningsorganisasjoner.

Hovedtyngden av aksjeporteføljen forvaltes av eksterne indeksforvaltere. Ved utgangen av første halvår i år ble 61 pst. av aksjeporteføljen forvaltet på denne måten. Andelen såkalt aktiv aksjeforvaltning har økt gradvis siden aksjer ble inkludert som en del av porteføljen. Aktiv forvaltning skiller seg fra indeksforvaltning ved at forvalterne i større grad tillates å avvike fra referanseporteføljen, og at forvalterne utnytter denne muligheten til å velge aksjer ut fra et mål om å oppnå meravkastning i forhold til referanseporteføljen. I alt 25 pst. av aksjeporteføljen var ved utgangen av første halvår i år plassert i eksterne aktive mandater. Fra andre halvår 1999 ble det i noen grad startet med egen aktiv aksjeforvaltning i Norges Bank. Ved utgangen av første halvår 2000 utgjorde den interne aktive aksjeforvaltningen 6 pst. av samlet aksjeportefølje. Norges Bank hadde ved utgangen av første halvår plassert en stor del av de øvrige 8 pst. av fondets aksjeportefølje midlertidig i såkalte aksjefutures, hvor man kan oppnå eksponering mot aksjemarkedet uten å ha kjøpt aksjene. Slike instrumenter benyttes gjerne i forbindelse med overføringen av midler fra statskassen til fondet.

Andelen av fondet som er aktivt forvaltet vil i praksis være lavere enn hva prosenttallene som er referert til ovenfor kan tyde på. Grunnen er at med de risikorammer som de aktive forvalterne er pålagt av Norges Bank, vil også disse investere deler av porteføljen sin i aksjer som inngår i referanseindeksen.

Norges Bank har i alt tildelt ti eksterne mandater for aktiv aksjeforvaltning. Forvaltere til åtte av mandatene ble valgt innen utgangen av 1. kvartal i år, jf. omtale i Revidert nasjonalbudsjett 2000. I tillegg er Scudder Kemper Investments tildelt et mandat for Japan, og ABN Amro Asset Management har fått et europeisk mandat.

Petroleumsfondets portefølje av rentebærende papirer forvaltes i all hovedsak internt i Norges Bank. Ved utgangen av første halvår 2000 ble 10 pst. av renteporteføljen forvaltet av eksterne forvaltere. Det er hittil utpekt tre forvaltere til de aktive rentemandatene, jf. omtale i Revidert nasjonalbudsjett 2000.

I mars 1999 innbød Norges Bank også til søknader om forvaltningsmandater for såkalt taktisk aktivaallokering for Petroleumsfondet. Dette er en type aktiv forvaltning hvor investeringene flyttes mellom ulike land, valutaslag og aktivaklasser (aksjer og obligasjoner). Aktivitene er under oppbygging og det har så langt bare blitt tatt mindre posisjoner. Taktisk aktivaallokering har hittil vært drevet internt i banken. Norges Bank har tildelt ett eksternt mandat for taktisk aktivaallokering til Mellon Capital Management.

Norges Bank redegjør i brev av 5. september til Finansdepartementet for hvilken strategi som legges til grunn for å velge mellom forvaltning av Statens petroleumsfond internt i banken og utsetting til eksterne forvaltningsorganisasjoner. Brevet følger som trykt vedlegg til denne meldingen.

Norges Bank peker i brevet på flere hensyn som tilsier at det er nødvendig med både intern og ekstern forvaltning av Petroleumsfondet. For et stort fond vil det på den ene siden være naturlig å øke bredden i den aktive forvaltningen ved å engasjere flere eksterne aktive forvaltere. Det er imidlertid begrenset hvor mange eksterne forvaltere man kan følge opp på en tilfredsstillende måte. Risikohensyn tilsier også at det er grenser for hvor store porteføljer det vil være forsvarlig å gi til de enkelte eksterne forvalterne. Når det gjelder indeksforvaltning, vektlegger Norges Bank også at det er viktig å unngå å komme i et avhengighetsforhold til noen av de få store aktørene som opererer i dette markedet. Dette tilsier at Norges Bank også driver en viss forvaltning internt.

Norges Bank vil framover kombinere indeksforvaltning av aksjer i egen regi med fortsatt plassering av betydelige porteføljer hos eksterne indeksforvaltere. Dette er, ifølge banken, på linje med det andre store fond internasjonalt gjør. Det er også ifølge Norges Bank et gjennomgående trekk at økt forvaltningsstørrelse øker graden av intern forvaltning. Norges Bank understreker at banken selv står for den samlede risikostyringen av fondet, og at bankens resultatansvar også gjelder for de eksternt forvaltede porteføljene.

Norges Bank skriver at:

«Norges Bank har i mange år hatt høy kompetanse innen forvaltning i de internasjonale markedene for statsobligasjoner. Fra aksjer ble en aktivaklasse i Petroleumsfondet i 1998, har banken hatt som siktemål å bygge opp kompetanse for egen aksjeforvaltning. Norges Bank anser at egen forvaltning innen alle aktivaklasser er nødvendig for å utøve den løpende drifting og risikostyringen av Petroleumsfondet. Videre tilsier stordriftsfordelene i kapitalforvaltning at intern forvaltning i et stort fond kan drives meget kostnadseffektivt sammenlignet med kjøp av eksterne forvaltningstjenester. Et annet, men ikke avgjørende hensyn, er at oppfølging av eksterne forvaltere best ivaretas innen et miljø med løpende tilgang på markedsinformasjon og som selv driver forvaltning med klare krav til lønnsomhet.»

Finansdepartementet legger til grunn at det er banken selv, innenfor de retningslinjer som er fastsatt for forvaltningen av Petroleumsfondet, som beslutter den operative forvaltningsstrategien av fondet, herunder fordelingen mellom intern og ekstern forvaltning. Departementet tar bankens redegjørelse i brev av 6. september til etterretning.

Finansdepartementet har merket seg at Norges Bank vil vurdere forvaltningsstrategien med jevne mellomrom på bakgrunn av de faktiske resultatene som oppnås. Norges Bank offentliggjør i årsrapportene dekomponering av meravkastningen fordelt på hovedkilder. Dette gir løpende innsyn i hvordan lønnsomheten utvikler seg både i den interne og den eksterne forvaltningen.

3.5.1.3 Risikostyring - grensen for relativ volatilitet

Den løpende styringen av risikoen i Petroleumsfondet gjøres med utgangspunkt i de overordnede retningslinjene for fondet. Disse er blitt grundig beskrevet i tidligere budsjettdokumenter, se særlig Revidert nasjonalbudsjett 1997 og Nasjonalbudsjettet 1998 da retningslinjene for forvaltningen av Petroleumsfondet ble etablert. I utformingen av retningslinjene er det blitt lagt vekt på hensynet til å bevare fondets internasjonale kjøpekraft. Det er også blitt lagt til grunn en langsiktig investeringshorisont for fondet. Retningslinjene er gitt ved forskrift av 3. oktober 1997 med senere endringer og ved utfyllende bestemmelser i brev fra Finansdepartementet til Norges Bank.

Retningslinjene innebærer at fondets midler skal investeres med sikte på å oppnå en høyest mulig avkastning, innenfor fastsatte grenser for risiko. Retningslinjene for Petroleumsfondet innebærer at midlene investeres spredt, både med hensyn til land og aktivatyper. Ved å spre investeringene kan man oppnå en reduksjon av samlet risiko uten at forventet avkastning blir mindre (såkalt diversifiseringsgevinst). Petroleumsfondets plasseringer er fordelt mellom aksjer og obligasjoner i 21 land, og aksjeplasseringene er spredt på over 2000 selskaper. Fondet utgjør således en svært diversifisert portefølje.

Ut fra hensynet til å bevare fondets internasjonale kjøpekraft, ble det tatt utgangspunkt i Norges importvekter for å fastlegge fondets valutafordeling. Når vurderingshorisonten er lang, vil imidlertid risiko knyttet til valutakursbevegelser reduseres og andre risikomomenter få økt betydning. Norge importerer mye fra land som likner mye på Norge i økonomisk struktur og som ligger nært oss geografisk. Det er derfor grunn til å tro at disse landene over tid vil kunne ha en økonomisk utvikling som likner mye på Norges. Det innebærer derfor en risikoreduksjon i å spre investeringene også til andre deler av verden. Amerika og Asia/Oceania har på denne bakgrunn en høyere vekt og Europa en lavere vekt i Petroleumsfondets plasseringer enn importvektene alene skulle tilsi.

Ved fastsettelsen av hvilke land Petroleumsfondet kan investeres i, er det blitt lagt til grunn entydige og objektive kriterier. Velfungerende og likvide finansmarkeder med betryggende selskaps-, børs- og verdipapirlovgiving har vært avgjørende i denne sammenhengen.

Petroleumsfondets avkastning og risiko bestemmes i vesentlig grad av retningslinjene for fondet. Retningslinjene har etter Finansdepartementets mening fungert godt i tråd med intensjonen så langt. Dette er imidlertid noe som må følges og vurderes over tid. Inkludering av flere framvoksende markeder i fondets investeringsunivers og referanseportefølje er et resultat av en slik vurdering, jf. avsnitt 3.5.1.4 nedenfor.

I henhold til forskriften for Petroleumsfondet skal Finansdepartementet fastsette en referanseportefølje for fondet, samt et risikomål for tillatt avvik for den faktiske porteføljen i forhold til referanseporteføljen. Det er i retningslinjene også fastsatt grenser for renterisiko og kredittrisiko knyttet til Petroleumsfondets plasseringer. I forskriften heter det dessuten at «Norges Bank skal påse at det eksisterer betryggende risikosystemer og kontrollrutiner for de instrumenter som brukes i forvaltningen av fondet».

Referanseporteføljen for fondet er en tenkt portefølje som er satt sammen av aksje- og obligasjonsindekser fra de landene fondet kan investeres i. I referanseporteføljen har man tatt utgangspunkt i midtpunktene i de rammene som i forskriften er satt for fondets investeringer. Når det f.eks. heter i retningslinjene at fondet kan plassere 30-50 pst. i aksjer, har man i referanseporteføljen en aksjeandel på 40 pst. Referanseporteføljen representerer en nøytral investeringsstrategi ut fra retningslinjene.

Aksje- og obligasjonsporteføljene er fordelt på de tre regionene Amerika, Europa og Asia/Oceania med hhv. 30 pst., 50 pst. og 20 pst. Innen regionene er aksjeporteføljen fordelt mellom land etter størrelsen på aksjemarkedene i landene, mens obligasjonsporteføljen er fordelt etter størrelsen på landenes økonomi (BNP-vekter). Utviklingen i verdien av referanseporteføljen er da bestemt av et veiet gjennomsnitt av utviklingen i hhv. aksje- og obligasjonsindekser i de enkelte landene.

Referanseporteføljen anvendes som et risikostyringsverktøy, ved at det settes grenser for hva som aksepteres av forskjeller i risiko mellom de faktiske investeringene og referanseporteføljen. For Petroleumsfondet benyttes risikomålet relativ volatilitet, jf. boks 3.5.

Boks 3.5 Relativ volatilitet

Referanseporteføljen anvendes som et risikostyringsverktøy ved at det settes en grense for forskjellen i risiko mellom den faktiske investeringsporteføljen og de tenkte investeringene i referanseporteføljen. Relativ volatiliteter et slikt risikomål. Med utgangspunkt i referanseporteføljen for Petroleumsfondet konstrueres en såkalt differanseportefølje, som er slik at referanseporteføljen og differanseporteføljen til sammen er identisk med den faktiske porteføljen. Differanseporteføljen er dermed «differansen» mellom den faktiske porteføljen og referanseporteføljen. Relativ volatilitet er definert som standardavviket til denne porteføljen. Hvis den faktiske porteføljen er identisk med referanseporteføljen, vil porteføljens relative volatilitet være null.

En øvre grense for relativ volatilitet kan tolkes som at den faktiske avkastningen på fondet vil ligge innenfor et intervall rundt avkastningen på referanseporteføljen. Grensen for relativ volatilitet for Petroleumsfondet er satt til 1,5 prosentpoeng. Dersom denne grensen utnyttes fullt ut, kan grensen (under visse forutsetninger om de statistiske egenskapene til dataene) tolkes slik at det er 67 pst. sannsynlighet for at avkastningsforskjellen mellom referanseporteføljen og den faktiske porteføljen blir mindre enn 1,5 prosentpoeng. Det er 95 pst. sannsynlighet for at avkastningsforskjellen er mindre enn 3 prosentpoeng (forutsatt lik forventet avkastning for fondet og referanseporteføljen).

Relativ volatilitet definerer intervallet for framtidige forventede avkastningsforskjeller. Anslaget er basert på historiske data for risiko og samvariasjon. Når man bruker relativ volatilitet til å si noe om maksimale avkastningsforskjeller i framtiden, forutsetter man samtidig at historiske data er representative også for framtidig utvikling.

¹Figuren gir en forenklet framstilling, der en forutsetter at forventet meravkastning i forhold til referanseporteføljen er lik null. Trakten på figuren blir da symmetrisk rundt verdien til referanseporteføljen. Bruk av aktiv forvaltning gir imidlertid grunn til å forvente en meravkastning for faktisk portefølje i forhold til referanseporteføljen.

Hvilken grense som skal settes for relativ volatilitet, blir et spørsmål om hvordan Petroleumsfondet skal forvaltes. Strategien for forvaltningen av Petroleumsfondet er at en stor del av fondet forvaltes med bare små avvik fra referanseporteføljen, såkalt indeksforvaltning. Transaksjonskostnader gjør imidlertid at det ikke alltid vil være ønskelig å kjøpe alle verdipapirene som inngår i indeksene. I tillegg forvaltes en mindre del av fondet etter en mer aktiv strategi, som også gjør at fondet vil få en sammensetning som avviker fra de nevnte indeksene i referanseporteføljen. Aktiv forvaltning er nærmere beskrevet i avsnitt 3.5.1.2.

I henhold til § 4 i forskriften om forvaltning av Statens petroleumsfond skal Finansdepartementet fastsette en maksimal grense for relativ volatilitet i Petroleumsfondet, målt i forhold til fondets referanseportefølje. Finansdepartementet fastsatte i brev til Norges Bank av 19. desember 1997 grensen for relativ volatilitet til 1,5 prosentpoeng på årlig basis, og at den skal gjelde til enhver tid. Dette var i tråd med anbefalingen fra Norges Bank.

Departementet skrev i Nasjonalbudsjettet 1998 i forbindelse med etableringen av forskriften at:

«En vil senere vurdere grensen for relativ volatilitet i lys av de erfaringer man gjør, og i lys av at senere perioder med lavere vekst i fondets plasseringer trekker i retning av at det ikke er nødvendig å ha like stor toleranse for avvik fra referanseporteføljen som nå.»

I tråd med dette tok Finansdepartementet i brev av 21. april 1999 til Norges Bank initiativ til en ny vurdering av grensen for relativ volatilitet. I brevet heter det bl.a.:

«På denne bakgrunn vil Finansdepartementet be Norges Bank om en vurdering av grensen for relativ volatilitet. En er i denne sammenhengen for det første interessert i erfaringer med risikomålet generelt og hvordan Norges Banks systemer håndterer dette. For det annet ønsker Finansdepartementet en vurdering av hvor høyt grensen for relativ volatilitet som bør settes i perioden framover.»

Norges Banks svarbrev av 5. mai 2000 følger som trykt vedlegg til denne meldingen. Norges Bank drøfter i brevet erfaringene med grensen for relativ volatilitet så langt, og gir en vurdering av det framtidige behovet for relativ volatilitet i forvaltningen av Petroleumsfondet. Norges Bank konkluderer i brevet med å anbefale at dagens grense for relativ volatilitet videreføres.

Erfaringene så langt viser at utnyttelsen av rammen for relativ volatilitet gjennomgående har vært moderat, jf. figur 3.12. Etter at opptrappingen av aksjeandelen i fondet ble fullført våren 1998, har forventet relativ volatilitet for Petroleumsfondet ligget lavere enn 0,4 prosentpoeng, med enkelte unntak som blir beskrevet nedenfor. Fra begynnelsen av juli 1998 til utgangen av 1999 har det gjennomsnittlige nivået på forventet relativ volatilitet vært om lag 0,25 prosentpoeng.

Kilde: Norges Bank.

Den lave utnyttelsen av relativ volatilitet har sammenheng med at Petroleumsfondet i denne perioden i stor grad har blitt forvaltet som et indeksfond, og i liten grad ved aktiv forvaltning. Oppbyggingen av den aktive forvaltningen har skjedd gradvis, og ved utgangen av første halvår 2000 ble til sammen om lag 38 mrd. kroner av totalt 305 mrd. kroner forvaltet med aktive mandater. Det meste av dette var aktiv aksjeforvaltning.

Petroleumsfondet forvaltes altså i stor grad etter en indekseringsstrategi, men der deler av fondet også forvaltes aktivt. Dette synes å være i tråd med praksis internasjonalt. Norges Bank skriver i brevet bl.a.:

«Blant investorer internasjonalt er det en trend å velge en blanding av en passiv og en aktiv strategi. Det vil si at en stor del av porteføljen forvaltes passivt etter indeksmandater (passiv kjerne), og at en mindre del av porteføljen forvaltes etter aktive mandater med nokså høy ramme for RV [relativ volatilitet]. Tanken er at forventet meravkastning kan skapes med lavere forvaltningskostnader når risikotakingen konsentreres til en mindre del av porteføljen. Dessuten gir bruk av spesialiserte mandater bedre muligheter for å utnytte den enkelte forvalters fortrinn. Andelen som indekseres er stigende. Om det betyr minkende grad av aktiv forvaltning generelt, er vanskelig å si siden den gjenværende delen kanskje forvaltes aktivt med større risiko. Det er få investorer som velger rene indeksstrategier.»

Det er gjort en rekke studier for å kartlegge om det er fordeler forbundet med aktiv forvaltning sammenliknet med å følge passive indekseringsstrategier. Studiene viser at det er vanskelig å oppnå risikojustert meravkastning som overstiger kostnadene. Disse undersøkelsene omfatter i stor grad fond som er lite sammenliknbare med Petroleumsfondet. Norges Bank peker i brevet på to argumenter for å drive aktiv forvaltning:

«For det første representerer referanseindeksen bare et begrenset utvalg av fondets investeringsunivers. Det kan være mulig å øke avkastningen ved å investere i andre aktiva enn de som inngår i indeksen. For det andre finnes det i markedene ineffisiens som det er mulig å utnytte. For eksempel kan et stort innslag av indeksforvaltning skape ineffisiens ved prisbevegelser knyttet til inn- og utdefinering av bedrifter i indeksene. Et annet eksempel er ved emisjoner. Når en aksje blir inkludert i indeksen like etter en offentlig emisjon kan det være spesielt gode muligheter for å kjøpe aksjen til en lavere pris enn den vil gå inn i indeksen til.»

Om planene framover vedrørende aktiv forvaltning skriver Norges Bank i brevet:

«[...]aktiv forvaltning krever en organisasjon som det tar tid å bygge opp. Over tid tas det sikte på å utnytte en større del av risikokvoten, under forutsetning av at det viser seg å gi meravkastning.»

Norges Banks arbeid med hensyn til utvelgelse av eksterne aktive forvaltere og oppfølging av disse synes etter departementets mening å være svært grundig. En ser det også som betryggende at oppbyggingen av aktiv forvaltning skjer gradvis over tid, for å sikre at nødvendige kontrollrutiner kommer på plass og fungerer. Norges Bank peker også på at en ved å gå gradvis fram vil vinne erfaring med de forvalterne som er valgt. Dette vil igjen være avgjørende for den videre strategien med aktiv forvaltning. Finansdepartementet har merket seg at Norges Bank i denne sammenhengen vektlegger hensynet til fleksibilitet, og ikke legger opp til å ha langsiktige bindinger til de enkelte forvalterne.

Til sammen 14 eksterne forvaltere er hittil tildelt mandat for aktiv forvaltning, ti innen aksjeforvaltning, tre innen forvaltning av obligasjoner og renteinstrumenter og én innen området for såkalt taktisk aktivaallokering. Det vises til en nærmere omtale av dette i avsnitt 3.5.1.2 over. Norges Bank tildeler hver av de eksterne forvalterne egne risikogrenser for hvor mye den enkelte kan avvike fra referanseporteføljen. Norges Bank skriver at enkelte av de aktive mandatene i 1999 opererte med en relativ volatilitet på 5 prosentpoeng. Som følge av lav samvariasjon (korrelasjon) mellom de enkelte aktive mandatene, og mellom de aktive mandatene samlet og indeksporteføljen for aksjer, var imidlertid bidraget til Petroleumsfondets samlede risikotaking langt lavere. Samlet relativ volatilitet i aksjeporteføljen var, ifølge Norges Bank, mindre enn 0,5 prosentpoeng ved utgangen av 1999.

Departementet legger til grunn at grensene for relativ volatilitet for det enkelte aktive mandatet fastsettes på en måte som innebærer at de samlet gir betryggende marginer i forhold til Petroleumsfondets samlede grense for relativ volatilitet. Det må i denne sammenhengen bl.a. tas hensyn til at relativ volatilitet for fondet samlet av andre grunner vil kunne øke i enkelte perioder av året, jf. nedenfor.

Petroleumsfondet hadde i 1999 en meravkastning i forhold til referanseporteføljen på 1,26 prosentpoeng, noe som hovedsakelig kunne tilskrives de aktive aksjemandatene. Meravkastningen var svært god i forhold til det en kunne forvente med det nivået en fant ved målinger av forventet relativ volatilitet gjennom året. Den viktigste forklaringen på meravkastningen var, ifølge Norges Bank, forvalternes evne til å velge enkeltaksjer med høy avkastning, i en periode preget av unormalt store bevegelser i markedene.

Relativ volatilitet, slik dette målet benyttes i målingen av risikoen for Petroleumsfondet, fanger i liten grad opp den bedriftsspesifikke risikoen som er knyttet til slike investeringsstrategier. Målet kan således undervurdere risikoen til slike plasseringer. Finansdepartementet og Norges Bank vil ha særlig fokus på dette i arbeidet med risikostyringen av Petroleumsfondet.

Norges Bank skriver i brevet:

«Slike selskapsspesifikke faktorer må med nødvendighet være dårlig representert ved modellering av risiko, og erfaringene i 1999 kan tyde på at dette bidro til at BARRA-modellen underestimerte markedsrisikoen. Samtidig ble korrelasjonsmønsteret mellom sektorer endret i 1999, særlig mellom teknologisektoren og de øvrige sektorene. Dette vil først bli fullt ut gjenspeilt i BARRA-modellen når det nye mønsteret har vedvart i noen tid, og denne endringen var dermed ytterligere en grunn til underestimering av markedsrisikoen i 1999.»

Norges Bank benytter konsulentselskapet BARRAs analyseapparat for å beregne forventet relativ volatilitet for Petroleumsfondet. Norges Bank planlegger å ta i bruk en annen versjon av BARRAs modell, som ifølge banken på en bedre måte enn dagens globale modell fanger opp de risikofaktorene som er spesielle i hver enkelt region. Norges Bank forventer at den nye versjonen vil gi et bedre bilde av den faktiske markedsrisikoen. Det understrekes imidlertid at det alltid vil være feilkilder i en modellbasert måling av markedsrisiko, og en kan derfor aldri tolke målinger av forventet relativ risiko som fullstendig dekkende for den faktiske markedsrisikoen en står overfor. Norges Bank benytter også en rekke andre analyseverktøy for å overvåke markedsrisikoen i de ulike delporteføljene.

Også hensynet til å drive en kostnadseffektiv forvaltning er kilde til at det oppstår avvik mellom Petroleumsfondets faktiske portefølje og referanseporteføljen. Referanseporteføljen er, jf. over, bygget opp av landspesifikke aksje- og obligasjonsindekser. Aksjeindeksene består i sin tur av konkrete aksjer i selskaper, med en vekt tilsvarende de enkelte selskapenes verdi. Verdien til selskapene som inngår i de enkelte landindeksene, vil normalt utvikle seg forskjellig i forhold til hverandre over tid. Dette innebærer i sin tur behov for at Petroleumsfondets referanseportefølje må oppdateres for å reflektere kursutviklingen og endringene i landindeksene. På samme måte vil ulik verdiutvikling mellom land og mellom regioner, samt mellom aksjer og obligasjoner, medføre behov for å oppdatere referanseporteføljen. En oppdatering av referanseporteføljen vil sikre at referanseporteføljens land- og regionsvekter og fordeling mellom aksjer og obligasjoner igjen settes i tråd med retningslinjene. Slike oppdateringer av referanseporteføljen kalles rebalanseringer.

Overføringene av midler fra statsbudsjettet til Petroleumsfondet blir som hovedregel gjennomført ved utgangen av hvert kvartal, samtidig med de kvartalsvise rebalanseringene av referanseporteføljen. For å kunne gjennomføre overføringene på en kostnadseffektiv måte har Norges Bank opprettet en særskilt portefølje i valutareservene (petrobufferporteføljen). Hensikten med denne porteføljen er å samle de løpende valutakjøpene som hvert kvartal skal overføres til Petroleumsfondet. Samlede transaksjonskostnader blir lavere når en i oppbyggingen av petrobufferporteføljen kan undervekte aktiva som er overvektet i fondet (og omvendt). Det vil være gunstigst om petrobufferporteføljen bygges opp på en slik måte at den på overføringstidspunktet kan dekke mest mulig av rebalanseringsbehovet i Petroleumsfondet. Ordningen med petrobufferporteføljen tilsier derfor mindre løpende behov for relativ volatilitet i Petroleumsfondet til å oppnå kostnadseffektive transaksjoner ved overføringene til fondet. Formål og retningslinjer for petrobufferporteføljen er nærmere omtalt i Nasjonalbudsjettet 1999.

Norges Bank peker i brevet av 5. mai 2000 på at behovet for relativ volatilitet kan være spesielt stort den siste dagen før rebalansering av referanseporteføljen. Dette har sammenheng med at fondet da fortsatt vurderes i forhold til den gamle referanseporteføljen, mens petrobufferporteføljen som denne dagen tillegges fondet er tilpasset den nye referanseporteføljen. Dette medførte at relativ volatilitet den 30. september og den 30. november 1998, ifølge Norges Bank, var henholdsvis 0,5 og 0,98 prosentpoeng målt mot gammel referanseportefølje etter tilførsel av nye aktiva fra petrobufferporteføljen. Behovet for så store risikokvoter til rebalanseringer kom ifølge Norges Bank i hovedsak av at markedene hadde beveget seg mye i forkant av disse to tidspunktene.

Overføringene fra statskassen, som skjer samtidig med rebalanseringstidspunktene, virker dempende på utslaget i relativ volatilitet. Behovet for relativ volatilitet kan forsterkes dersom tilførselen av nye midler til fondet blir mindre regnet som andel av fondets totale markedsverdi, ettersom tilpasningen da i større grad må skje i selve Petroleumsfondet. I årene framover vil tilførslene av nye midler utgjøre en stadig mindre del av fondets totale markedsverdi.

Etter forslag fra Norges Bank, fastsatte Finansdepartementet i brev av 29. juni 2000 til Norges Bank et system for Petroleumsfondets aksjereferanseportefølje med daglig rebalansering av landvektene innenfor hver region og daglig oppdatering av sammensetningen av aksjeindeksene. Justeringen påvirker bare utviklingen til referanseporteføljen mellom de kvartalsvise rebalanseringene, og ikke porteføljens sammensetning eller referanseporteføljens utvikling over tid. Endringen vil trolig bidra til at behovet for avvik mellom faktisk portefølje og referanseporteføljen mellom rebalanseringstidspunktene vil bli noe redusert framover.

Det må uansett også i framtiden tas høyde for at store markedsbevegelser kan føre til betydelige avvik i dagene rundt oppdateringen av referanseporteføljen. Norges Bank antyder at en må regne med at det i enkelte tilfeller vil være nødvendig med 0,5-0,6 prosentpoeng relativ volatilitet. Dette kommer i tillegg til den løpende indeksforvaltningen, som banken antar vil kreve 0,1-0,2 prosentpoeng.

Norges Bank konkluderer med følgende i sitt brev:

«Etter en samlet vurdering anbefaler Norges Bank at grensen for relativ volatilitet holdes uendret. Vi har ovenfor argumentert for at en del av den samlede risikokvoten må forbeholdes de kvartalsvise rebalanseringene. Det betyr at bruken av risiko i gjennomsnitt vil ligge en del lavere enn maksimumsgrensen.»

Finansdepartementet er innforstått med Norges Banks vurderinger om at det er hensiktsmessig med et visst innslag av aktiv forvaltning av Petroleumsfondet. Petroleumsfondet har økt markert siden de første overføringene i 1996, og framskrivingene i denne meldingen antyder at det vil øke betydelig også i årene som kommer. Erfaringer fra andre store fond har vist at det kan være vanskelig å drive aktiv forvaltning med store beløp. Finansdepartementet legger derfor til grunn at en stor del av Petroleumsfondet også framover bør forvaltes etter en langsiktig strategi der en bare har små avvik fra referanseporteføljen.

Behovet for å trekke på risikorammen har avtatt etter at oppbyggingen av aksjeandelen er ferdig. På den annen side er behovet for avvik fra referanseporteføljen i forbindelse med rebalanseringer blitt større i forhold til det en tidligere så for seg.

Normalnivået for utnyttelsen av rammen for relativ volatilitet har vært moderat fram til nå. Store markedsbevegelser rundt rebalanseringstidspunktene har imidlertid i betydelig grad trukket på fondets risikoramme. Dette vil også måtte påregnes i framtiden. Det største utslaget (30. november 1998) var likevel på under 1 prosentpoeng, dvs. godt under den øvre grensen på 1,5 prosentpoeng.

Forvaltningen av fondet må uansett legges opp slik at en selv under store markedsbevegelser ikke overstiger den maksimale risikorammen. Det betyr at relativ volatilitet normalt må ligge betydelig lavere enn den øvre grensen som er satt. Omfanget av aktive mandater, og grensen for relativ volatilitet som settes for de enkelte mandatene, må ta hensyn til dette.

Det er vanskelig å sammenlikne nivået på relativ risiko i Petroleumsfondet med nivået i andre fond. Dette har sammenheng med at det internasjonalt er få fondsforvaltere som synes å styre forvaltningen etter en formell grense for relativ volatilitet i forhold til en gitt referanseportefølje. Inntrykket er likevel at maksimalrammen for relativ risiko i Petroleumsfondet er lavere enn gjennomsnittet av faktisk risiko blant andre forvaltere.

Etter en samlet vurdering slutter departementet seg til Norges Banks anbefaling om å videreføre dagens grense for relativ volatilitet på 1,5 prosentpoeng.

Finansdepartementet vil understreke at en også framover vil følge forvaltningen og risikostyringen av fondet nært. Valg av risikomål og hvilke risikogrenser som skal fastsettes, vil være under kontinuerlig vurdering i departementet.

3.5.1.4 Endringer i retningslinjene

Petroleumfondet ble opprinnelig bare investert i de mest utviklede finansmarkedene. En valgte å benytte den anerkjente markedsindeksen MSCI World Index som utgangspunkt for å definere hvilke land fondet skulle investeres i, fordi indeksen er konstruert etter samme type kriterier som er relevante for Petroleumsfondet. Hellas var da regnet som et framvoksende marked. Landet har derfor til nå verken vært inkludert i investeringsuniverset for obligasjoner eller i referanseporteføljen for aksjer eller obligasjoner.

Hellas vil bli opptatt som medlem i Den økonomiske og monetære union (ØMU) fra og med 1. januar 2001. MSCI World Index har også annonsert at landet vil bli flyttet til indeksen for utviklede markeder 31. mai neste år. Greske obligasjoner inkluderes derfor nå i investeringsuniverset for Petroleumsfondet. For aksjer inkluderes Hellas blant de utviklede markedene, og ikke blant framvoksende markeder som tidligere. Finansdepartementet har på denne bakgrunn endret forskriften for forvaltningen av Statens petroleumsfond samme dag som denne meldingen legges fram. Hellas inkluderes i referanseindeksene både for obligasjoner og aksjer fra årsskiftet. Dette er i samsvar med Norges Banks tilråding.

I Nasjonalbudsjettet 2000 ble det åpnet for aksjeinvesteringer i syv framvoksende markeder: Brasil, Mexico, Hellas, Tyrkia, Taiwan, Thailand og Sør-Korea. Landene ble imidlertid ikke inkludert i fondets referanseportefølje, blant annet fordi en trengte noe mer tid på å identifisere egnede indekser som kan inngå i referanseporteføljen. Spørsmålet om å investere i obligasjoner i framvoksende markeder har så langt ikke blitt vurdert, jf. omtale i Nasjonalbudsjettet 2000.

Norges Bank har vurdert ulike problemstillinger knyttet til aksjeinvesteringer i disse landene nærmere. I brev av 30. august 2000, som følger som trykt vedlegg til denne meldingen, skriver banken blant annet:

«I alle disse markedene er det etablert tilsynsorganer og et juridisk rammeverk for verdipapirmarkedene. Kvaliteten på lovverk og tilsynsmyndigheter varierer, og det er ikke i alle tilfeller samsvar mellom det formelle apparatet og reell oppfølging. Tilstanden er imidlertid av en slik karakter at det vurdert ut fra krav til tilsynssystemer og lovgivning, vil være tilrådelig å investere i landene. Systemene for registrering og oppbevaring av verdipapirer holder jevnt over en tilfredsstillende kvalitet i samtlige land. Oppgjørs- og avregningssystemene er av varierende kvalitet. I få av markedene oppnås simultanitet i betaling mot levering, men jevnt over varer risikoeksponeringen over relativt korte tidsrom. Generelt gjelder at motpartene til Norges Bank må oppfylle de kravene til kredittverdighet som er fastsatt i regelverket for kapitalforvaltningen i Norges Bank. Oppgjørsrisikoen er høyere, og tilsynssystemer og det juridiske rammeverket har lavere standard i framvoksende enn i utviklede markeder. Etter Norges Banks mening tilfredsstiller imidlertid de 7 markedene de kravene som det er rimelig å stille til framvoksende markeder.»

Det er antatt at avkastningen i framvoksende markeder på sikt vil være høyere enn avkastningen i utviklede markeder. Risikoen i disse markedene er imidlertid isolert sett også høyere. Imidlertid kan man redusere fondets samlede risiko ved å investere i flere typer aktiva der avkastningen ikke varierer i takt. Norges Bank har gjort beregninger som viser en slik risikoreduksjon for en kombinasjon av Petroleumsfondets ordinære portefølje og de syv markedene som er nevnt over for en periode fra 1989 til i dag, jf tabell 3.11. Tabellen viser at avkastningen kunne ha økt og risikoen kunne ha blitt redusert ved å plassere en viss andel av fondet i framvoksende markeder.

I sitt brev skriver Norges Bank:

«For Petroleumsfondet viser beregningene basert på data fra perioden 1989 til juni 2000 at avkastningen til Petroleumsfondets aksjeportefølje ville ha økt, mens risikoen ville ha blitt noe lavere dersom en hadde investert en mindre del i framvoksende aksjemarkeder. [...] Det skyldes at samvariasjonen mellom avkastningen i framvoksende og utviklede markeder har vært relativt lav. Korrelasjonskoeffisienten på 90-tallet var om lag 0.4. [...] Resultatene [...] kan tale for å inkludere framvoksende aksjemarkeder i Petroleumsfondets referanseportefølje. Den store usikkerheten i estimatene for avkastning og risiko innebærer imidlertid at beslutninger om hvilken andel framvoksende markeder skal ha i referanseporteføljen ikke kan baseres bare på denne typen analyser.»

Norges Bank anbefaler å inkludere Brasil, Mexico, Tyrkia, Taiwan og Sør-Korea i referanseporteføljen. Banken mener at Thailand ikke bør inkluderes fordi markedet ifølge nye tall er mindre enn det som ble lagt til grunn tidligere. Transaksjonskostnadene vil dermed redusere avkastningen uforholdsmessig mye. Norges Bank anbefaler å inkludere de fem markedene i referanseporteføljen under sine respektive regioner med en andel som svarer til markedets størrelse. Banken skriver:

«Dette er en mindre andel enn det som synes optimalt ut fra porteføljeanalysen. Det er flere forhold som ligger til grunn for denne vurderingen. Bruk av markedsvekter er konsistent med det gjeldende systemet, og det er ingen åpenbar grunn til å fravike dette prinsippet for framvoksende markeder isolert sett. Framvoksende aksjemarkeder er også en ny aktivaklasse, og generelle forsiktighetsprinsipper kan tilsi at investeringene begrenses.»

Finansdepartementet er enig i Norges Banks vurdering. Risikoen i de framvoksende markedene er større enn risikoen i de utviklede markedene. En legger likevel til grunn at en kan kombinere investeringer i disse landene med investeringer i utviklede land samtidig som fondets samlede risiko holdes om lag på samme nivå som ved utelukkende å investere i utviklede land. Det er videre lagt vekt på at avkastningen i framvoksende markeder forventes å være større enn avkastningen i utviklede markeder. De framvoksende markedene plasseres under sine respektive regioner i referanseporteføljen og gis en vekt i forhold til markedets størrelse, og følger således det samme vektingsprinsippet som den øvrige del av fondets aksjeportefølje. Andelen i framvoksende markeder blir i utgangspunktet om lag 1,75 pst., men denne vil kunne endres med markedsutviklingen. I forskriften for forvaltning av Statens petroleumsfond er imidlertid investeringer i land som defineres som framvoksende markeder, begrenset til 5 pst. av fondets aksjeportefølje.

For de 21 utviklede markedene, som i dag inngår i referanseporteføljen for aksjer, brukes aksjeindeksene fra FTSE for å sette sammen en referanseportefølje. En vil på samme måte benytte FTSEs indekser for de framvoksende markedene for å konstruere en referanseportefølje for disse landene.

3.5.1.5 Miljøfondet

Miljøfondet på 1 mrd. kroner skal etableres ved utgangen av året i henhold til tidsplanen som ble skissert i Revidert nasjonalbudsjett 2000. Det er forutsatt at størrelsen på Miljøfondet skal vurderes på nytt etter tre år med tanke på en eventuell utvidelse av kapitalen. Før dette skal de økonomiske og miljømessige resultatene evalueres. Fondet skal utelukkende investeres i egenkapitalinstrumenter (aksjer). Det er tidligere besluttet at selskaper som oppfyller visse krav til miljørapportering eller miljøsertifisering, skal inkluderes. Dessuten inkluderes selskaper som vurderes å ha liten negativ innflytelse på miljøet, selv om de ikke oppfyller kravene til rapportering og sertifisering.

I Revidert nasjonalbudsjett 2000 informerte en om det videre arbeidet med miljøkriteriene. Det britiske konsulentselskapet Ethical Investment Research Service (EIRIS) innhenter og systematiserer miljødata for fondet. Det ble lagt til grunn at EIRIS' karaktersystem med fire nivåer (utmerket, god, moderat, dårlig) skulle benyttes ved rangeringen av selskapene. Det gjensto imidlertid å beslutte hvilket nivå en skulle kreve, siden en trengte ytterligere informasjon for å beregne porteføljens risiko. Det var også usikkert om miljødata kunne skaffes til veie for alle landene i Petroleumsfondets referanseportefølje.

EIRIS er nå ferdig med datainnsamlingen. Alle de utviklede markedene i referanseporteføljen kan inkluderes i Miljøfondet. Regjeringen legger opp til å inkludere selskaper som har en miljørapport eller et miljøstyringssystem som EIRIS gir minst nest beste karakter (god). Da blir fondets risiko akseptabel samtidig som miljøkravene er relativt ambisiøse.

Selskaper som etter EIRIS' vurdering tilhører sektorer med små negative miljøkonsekvenser, inkluderes automatisk. Disse selskapene utgjør om lag 65 pst. av markedsverdien i aksjeindeksen FTSE i de relevante landene. Selskapene som gjenstår, vurderes etter miljøkriteriene. Målt etter markedsverdi utelukkes drøyt halvparten av disse fra fondet. Miljøfondet vil da totalt inkludere om lag 80 pst. av markedsverdien til aksjene i FTSE-indeksene. Risikoen til Miljøfondet i forhold til en portefølje uten miljøkriterier er beregnet til 1,45 pst. målt ved forventet relativ volatilitet, jf. boks 3.5.

EIRIS skal årlig levere en liste over selskaper som fondet kan investere i. Når et selskap strykes i FTSE-indeksen, strykes det også fra Miljøfondet. For selskaper som legges til indeksen i løpet av året legges det opp til at EIRIS' vurderer disse én gang i kvartalet. Et selskap bør som hovedregel være inkludert inntil EIRIS' vurdering foreligger, fordi Miljøfondet ellers systematisk ville bli liggende etter andre kjøpere når nye selskaper tas inn i indeksen. Videre er de fleste FTSE-selskapene inkludert i fondet, og transaksjonskostnadene blir derfor trolig minst ved denne handlingsregelen. Ulempen er at et selskap som senere viser seg ikke å oppfylle miljøkriteriene, kan bli inkludert i fondet inntil tre måneder. Departementet legger for øvrig opp til at visse selskaper som helt åpenbart ikke oppfyller kriteriene, utelukkes. Dette gjelder f. eks. fusjoner mellom to selskaper hvor ingen av dem har vært godkjent tidligere.

Opprettelsen av Miljøfondet er hjemlet i forskriften for forvaltning av Statens petroleumsfond. En tar ikke sikte på å fastsette detaljerte retningslinjer for Miljøfondet i forskriften, men vil gi retningslinjer i brev til Norges Bank. Norges Bank vurderte retningslinjene for forvaltningen av Miljøfondet i sitt brev av 29. mars 2000, som fulgte som trykt vedlegg til Revidert nasjonalbudsjett 2000. Finansdepartementet har lagt vekt på Norges Banks vurderinger i utformingen av retningslinjene, selv om en på noen punkter trekker andre konklusjoner enn banken. Dette knytter seg til om et selskap som legges til FTSE indeksen i løpet av året skal være inkludert fram til EIRIS' vurdering foreligger, jf. drøfting ovenfor, samt spørsmål om rebalansering, jf. omtalen nedenfor.

Finansdepartementet vil definere en referanseportefølje for Miljøfondet på samme måte som for hovedfondet, samt fastsette en grense for hvilket avvik fondet kan ha i forhold til referanseporteføljen. Miljøfondets referanseportefølje og hovedfondets referanseportefølje er ikke like. Dette skyldes dels miljøretningslinjene og dels andre forhold som for eksempel kostnadsmessige hensyn, jf. tabell 3.12.

I samsvar med Norges Banks tilråding settes regionfordelingen til Miljøfondets referanseportefølje i utgangspunktet lik regionfordelingen til hovedfondet, dvs. 50 pst. i Europa, 30 pst. i Nord-Amerika og 20 pst. i Asia/Oceania. Referanseporteføljen vil bestå av alle selskaper som etter EIRIS' vurdering tilfredsstiller miljøkriteriene for fondet. Landvektene innenfor hver region bestemmes av markedsverdien til de bedriftene som oppfyller kriteriene. Innenfor hvert enkelt land vektes de godkjente selskapene i forhold til sin markedsverdi.

For hovedfondet endres regionvektene innen kvartalet dersom markedsverdiene i de ulike regionene utvikler seg forskjellig, men bringes tilbake til utgangspunktet (rebalanseres) ved utgangen av hvert kvartal. For Miljøfondet legges det ikke opp til en tilsvarende rebalansering fordi kostnadene ved rebalansering vil være høyere for Miljøfondet enn for hovedfondet. Dette skyldes særlig tre forhold:

• Det vil være mindre hensiktsmessig å bruke futuresmarkedet. Futureskontrakter vil gjerne avspeile et lands fullstendige aksjemarked, mens Miljøfondet i gjennomsnitt utelukker 20 pst. av markedet. En oppnår derfor ikke like lett den ønskede eksponeringen ved bruk av futureskontrakter.

• Det vil ikke være jevnlig tilførsel av midler til Miljøfondet, slik at noen aksjer må selges samtidig som andre kjøpes ved rebalansering.

• En vil ikke ha samme mulighet til å gjøre handler utenfor meglerapparatet fordi slike handler gjerne gjøres for andeler av anerkjente indekser.

Merkostnadene ved å rebalansere Miljøfondet kan anslås til om lag 0,05 pst. av fondet på årsbasis. I tillegg kommer økt ressursbruk i Norges Bank. Risikoreduksjonen en oppnår ved å rebalansere, vil være svært beskjeden hvis en ser Miljøfondet og hovedfondet under ett siden hovedfondet er så vidt mye større enn Miljøfondet. Norges Bank foreslo å rebalansere Miljøfondets referanseportefølje dersom det skjer vesentlige endringer i regionfordelingen. Siden Petroleumsfondets samlede risiko påvirkes lite av endrede regionvekter i Miljøfondet, legger departementet opp til ikke å rebalansere regionvektene i Miljøfondet.

Forskjeller i avkastning mellom Miljøfondet og hovedfondet vil ikke bare skyldes miljøkriteriene. Hovedfondet inneholder 60 pst. rentebærende instrumenter, mens Miljøfondet er et rent aksjefond. Aksjeporteføljen til hovedfondet omfatter fem framvoksende markeder, mens Miljøfondet bare inneholder utviklede markeder. Videre vil rebalanseringen av hovedfondet føre til ulik regionsammensetning over tid. Når regionsammensetningen er forskjellig, vil også avkastningen bli forskjellig.

Miljøfondets økonomiske og miljømessige resultater skal evalueres om tre år. Ved den økonomiske evalueringen vil en da sammenlikne Miljøfondets avkastning og risiko med en tenkt portefølje som har de samme karakteristika som Miljøfondet - med unntak av miljøretningslinjene. Slik blir det mulig å fastslå hvordan miljøkriteriene i seg selv har påvirket fondets økonomiske resultater.

Finansdepartementet setter en øvre grense for mye Norges Banks investeringer kan avvike fra referanseporteføljen målt ved forventet relativ volatilitet, jf. boks 3.5. Det legges opp til at den øvre grensen for forventet relativ volatilitet for Miljøfondet blir satt til 1 prosentpoeng. For hovedfondet er grensen for forventet relativ volatilitet satt til 1,5 prosentpoeng. En legger opp til at Miljøfondet forvaltes som et indeksfond, men lar det likevel være rom for visse avvik i forhold til referanseporteføljen. Dette gir Norges Bank rom til for eksempel å ta kostnadshensyn ved å la være å kjøpe alle aksjene i referanseporteføljen.

3.5.2 Folketrygdfondet

3.5.2.1 Innledning

Under behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2000 vedtok Stortinget følgende (jf. Innst. S. nr. 220 (1999-2000), vedtak LI):

«Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til endring i Folketrygdfondets reglement, slik at Folketrygdfondet kan investere i børsnoterte aksjer i de øvrige nordiske land.»

Regjeringen følger opp Stortingets vedtak i denne meldingen.

Det er etter Regjeringens mening viktig at en adgang for Folketrygdfondet til å investere i børsnoterte aksjer i de øvrige nordiske land gjøres innenfor klart definerte rammer og retningslinjer. Dette gjelder både med hensyn til hvor mye fondet samlet skal kunne plassere på de nordiske børsene, hvor mye fondet skal kunne eie i enkeltselskaper og hvordan slike plasseringer blir innpasset i Folketrygdfondets samlede strategi for risikostyring.

3.5.2.2 Bakgrunn

Folketrygdfondet ble opprettet med hjemmel i folketrygdloven av 17. juni 1966 nr. 12, § 16-6, i forbindelse med innføringen av folketrygden. Den delen av folketrygdens inntekter som ikke gikk med til dekning av folketrygdens utgifter, skulle overføres Folketrygdfondet. I perioden 1967-1979 ble fondet tilført 11,8 mrd. kroner fra folketrygden og tidligere fond. Etter at folketrygdens utgifter begynte å overstige inntektene i 1979, har disse midlene blitt værende i Folketrygdfondet. I tillegg har fondet vokst med den årlige avkastningen. Folketrygdfondet er i dag fristilt fra folketrygden i den forstand at det ikke blir overført midler til eller fra fondet, og det finnes ikke regler som hjemler bruk av fondet som likviditetsreserve for folketrygden.

Folketrygdfondet har rettslig status som offentlig fond. Staten har i egenskap av å være Folketrygdfondets eier eierrådighet over fondet. Finansdepartementet er ansvarlig for oppfølgingen av fondet. Fokus for departementets oppgaver i denne forbindelse er resultatoppfølging av fondet, samt å påse at fondet etterfølger de retningslinjer og plasseringsrammer som er fastsatt av Stortinget og Finansdepartementet. Fondet rapporterer sine resultater til Finansdepartementet, som i sin tur informerer Stortinget gjennom kredittmeldingene.

I henhold til ny folketrygdlov § 23-11, fjerde ledd, gir Stortinget bestemmelser om Folketrygdfondet. Gjeldende «Regler for administrasjon av Folketrygdfondet og om forvaltning av midlene, revisjon mv.» ble fastsatt av Stortinget 20. juni 1997. Det gis her bl.a. bestemmelser om hvordan midlene kan anbringes, om ansettelse av personale og om avgivelse av beretning om Folketrygdfondets virksomhet. Økonomireglement for staten gjelder i sin alminnelighet ikke for Folketrygdfondet.

Folketrygdfondet ble gitt adgang til å investere i aksjer i 1991, jf. Stortingets behandling av St.prp. nr. 69 (1990-91). Begrunnelsen var å gi Folketrygdfondet mulighet til å oppnå høyere avkastning på sin formue, samt å bidra til å styrke tilgangen på egenkapital til norsk næringsliv fra innenlandske kilder. Som finansiell investor skal Folketrygdfondet bidra til å bedre den generelle tilgangen av kapital til aksjemarkedet. Fondet er således ikke ment å være en strategisk investor eller å utøve et aktivt eierskap i de selskapene fondet har investert i. Fondet kan, i henhold til reglementet vedtatt av Stortinget, kjøpe aksjer både i norske og utenlandske selskaper, betinget av at de er notert på norsk børs. Fondet kan plassere inntil 20 pst. av sin forvaltningskapital i aksjer, og eie opp til 15 pst. av verdien til enkeltselskaper. Aksjene utgjorde ved utgangen av 1999 rundt 12 pst. av fondets samlede bokførte kapital, som er på vel 117 mrd. kroner. Statspapirer (kontolån til staten og statsobligasjoner) utgjorde vel 60 pst. av kapitalen, og private og kommunale obligasjoner utgjorde den resterende delen av forvaltningskapitalen.

I reglementet for Folketrygdfondet heter det at fondets styre «har ansvaret for at fondets midler anbringes med sikte på best mulig avkastning under hensyntaken til betryggende sikkerhet og den nødvendige likviditet». Dette understreker rollen for fondet som en finansiell investor, som innenfor de retningslinjer fondet er underlagt skal investere på bakgrunn av forventet avkastning og risiko. Det ble i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2000 fastsatt at det skal etableres et risikostyringssystem for Folketrygdfondet, der det vil bli definert referanseindekser og mål for tillatte avvik fra disse referanseindeksene.

3.5.2.3 Folketrygdfondets plasseringer i statspapirer

Markedsverdien av Folketrygdfondets kapital utgjorde ved utgangen av 1999 vel 120 mrd. kroner. Vel 70 mrd. kroner av dette, eller rundt 60 pst., var plassert som lån til staten. Folketrygdfondet har således over tid bidratt vesentlig til å dekke statens finansieringsbehov. Kapitalregnskapet til staten, både gjelden og eiendelene, er på denne måten blitt blåst tilsvarende opp.

Finansdepartementet fastsetter i begynnelsen av hvert år en ramme for økningen av Folketrygdfondets beholdning av private og kommunale plasseringer for inneværende år. Denne rammen er avgjørende for hvor mye av Folketrygdfondets realiserte resultat som hvert år kan plasseres i statspapirer som lån til staten, og hvor mye som kan plasseres i aksjer og private obligasjoner. For årene inntil 1991 var en typisk ramme for økning i private og kommunale plasseringer på rundt 0,5 mrd. kroner (det var da ikke adgang til å plassere i aksjer). Rammeøkningen ble i 1992 hevet til 4,5 mrd. kroner og i 1993 til 5 mrd. kroner. Deretter er rammeøkningen gradvis blitt trappet ned, til 3,5 mrd. kroner i 1995, 2,5 mrd. kroner i 1996, 2 mrd. kroner i 1997 og 1998 og 1,5 mrd. kroner i 1999 og 2000. Folketrygdfondets realiserte resultat var til sammenlikning på rundt 7 mrd. kroner i 1998 og 1999.

Økningen i 1994 av rammen for aksjeplasseringer fra 15 til 20 pst. av kapitalen skjedde under andre omstendigheter for norsk økonomi enn i dag. Kapital var på den tiden, i kjølvannet av bankkrisen, ikke like lett tilgjengelig for norsk næringsliv som i dag. De høye rammene for Folketrygdfondets plasseringssøkning i private og kommunale papirer i årene 1993-95 må også ses i en slik sammenheng.

Overskudd på statsbudsjettet blir kanalisert til Statens petroleumsfond. Dette betyr at staten i tiden framover vil ha behov for betydelige opptak av lån for å dekke sitt finansieringsbehov, bl.a. knyttet til refinansiering av eksisterende gjeld. Statens brutto finansieringsbehov fram til 2005 til refinansiering av statens utestående lån vil alene utgjøre rundt 120 mrd. kroner. Når rammen for Folketrygdfondets beholdningsøkning i private plasseringer holdes på et moderat nivå, betyr det at fondet vil bidra til å dekke finansieringsbehovet gjennom plasseringer i kontolån til staten. Dette vil i så fall isolert sett redusere statens lånebehov hos andre. Motsatt vil Folketrygdfondets plasseringer i det private markedet innebære at staten må øke sin opplåning andre steder. Dette tilsier at hovedplasseringsformen for Folketrygdfondet bør være i statlige plasseringer.

Stortinget vedtok i 1994 å øke Folketrygdfondets adgang til å plassere i aksjer fra 15 til 20 pst. av kapitalen, jf. over. En har i fastsettelsen av de årlige rammene for beholdningsøkning i private og kommunale plasseringer lagt vekt på at rammen ikke skal virke begrensende for Stortingets vedtak. Folketrygdfondet kan innenfor dagens ramme øke sine nettoplasseringer i aksjemarkedet opp til grensen på 20 pst. av forvaltningskapitalen ved omplasseringer av eksisterende bankinnskudd og private og kommunale obligasjoner. Den øvre rammen for aksjeplasseringer på 20 pst. av forvaltningskapitalen tilsvarer rundt 23 mrd. kroner. Fondets beholdning av aksjer (målt til kostpris) tilsvarte ved utgangen av 1999 13,6 mrd. kroner. Fondets beholdning av andre private plasseringer (obligasjoner mv.) utgjorde på samme tid mer enn 20 mrd. kroner.

3.5.2.4 Hensynet til avkastning og risiko

Staten er i ferd med å bygge opp en betydelig finansiell formue. Det er viktig for staten å spare nå for å være i bedre stand til å møte store statlige utgifter i framtiden, bl.a. til pensjoner. En best mulig formuesforvaltning, med mål om å oppnå en høyest mulig avkastning til en akseptabel risiko, må således være en viktig målsetting for staten.

Det sentrale for staten, som for enhver finansiell investor, er å finne en effektiv avveining mellom avkastning og risiko på statens samlede netto formue. Folketrygdfondet inngår da som én del av formuen. Risiko- og kostnadshensyn kan tilsi at en bør være varsom med å spre forvaltningen av statens utenlandsplasseringer på flere hender. I dag er det Norges Bank som gjennom forvaltningen av bankens internasjonale reserver og Statens petroleumsfond har hovedansvaret for forvaltningen av statens fordringer i form av plasseringer i utlandet. Etter Regjeringens syn har dagens arbeidsdeling mellom Petroleumsfondet, som bare kan plasseres utenlands, og Folketrygdfondet, som plasserer sine midler i Norge, virket hensiktsmessig.

Folketrygdfondet bidrar til å dekke statens finansieringsbehov, jf. over. Plasseringer av Folketrygdfondet på børser i de øvrige nordiske landene vil i en slik forstand innebære at staten låner for å kjøpe aksjer i utlandet. Det er ikke opplagt at økt opplåning for staten for å øke sine aksjeplasseringer i nordiske land vil bidra til å redusere statens samlede risiko eller gi en bedre balanse mellom forventet avkastning og risiko.

3.5.2.5 Statlig eierskap i norsk næringsliv

Folketrygdfondet kan plassere 20 pst. av forvaltningskapitalen i aksjer. Rammen er på langt nær utnyttet. Fondets aksjeplasseringer utgjør i dag rundt 12 pst. av forvaltningskapitalen. En grunn for at rammen ikke i større grad blir utnyttet, er at fondet da vil bli en større aktør på Oslo Børs enn det fondet selv mener er hensiktsmessig. Ved en utvidelse av fondets plasseringsadgang til de nordiske børsene vil Folketrygdfondet kunne kjøpe aksjer i de øvrige nordiske landene uten å redusere sine norske aksjeplasseringer. I så fall vil ikke det statlige eierskapet i norsk næringsliv bli redusert av en utvidet plasseringsadgang for fondet.

3.5.2.6 Nordisk børssamarbeid

I avtale av 30. november 1999 ble OM Stockholmsbørsen AB, København Fondsbørs A/S og Oslo Børs enige om å forhandle og samarbeide med sikte på å inngå en avtale om å inkludere Oslo Børs i det eksisterende børssamarbeidet mellom de andre børsene. Børssamarbeidet betegnes som NOREX-alliansen. Avtalen er ennå ikke undertegnet. Gjennom samarbeidet skal det etableres kursnotering og handel i ett felles elektronisk handelssystem med felles ordrebok der alle børsenes verdipapirer blir tilgjengelig for børsmedlemmer (meglere) gjennom en handelsterminal.

Sentrale elementer i avtalen er blant annet:

• Uavhengighet, dvs. at NOREX er et samarbeid mellom selvstendige børser. De enkelte børsene beholder sin selvstendighet innenfor samarbeidets rammer. Hver børs skal ha egne utstedere, børsmedlemmer og andre brukere.

• Prinsippet om ett noteringssted, dvs. én notering og én handelsplass for hvert verdipapir der det enkelte verdipapir handles på børs i det land der utstederen er registrert.

• Kryssmedlemsskap, dvs. at børsmedlemmer på den enkelte børs også skal gis enkel tilgang til medlemsskap på alliansens øvrige børser og felles handelsregister.

• Felles handelssystem og felles handelsregler.

Prinsippet om uavhengighet innebærer at det fremdeles skal være slik at de finansielle instrumentene tas opp til notering på den enkelte børs. NOREX-samarbeidet legger således ikke direkte føringer på spørsmålet om Folketrygdfondets plasseringsadgang på de øvrige nordiske børsene.

3.5.2.7 Hensynet til pengepolitikken

Plasseringsadgang i utlandet for Folketrygdfondet vil innebære at Folketrygdfondet vil bidra til kapitalstrømmer til og fra Norge. Som en finansiell investor, med sikte på å oppnå en høyest mulig avkastning, vil markedsforventninger om svekkelse eller styrking av den norske kronen kunne ha betydning for hvor gunstig det er for Folketrygdfondet å plassere i de øvrige nordiske landene. Folketrygdfondet vil på denne måten kunne bidra til å forsterke svingninger i kronekursen, og således bidra til å vanskeliggjøre den pengepolitiske styringen.

Dette vil trolig ikke bli et stort problem med de rammer for utenlandsplasseringer som foreslås i denne meldingen, jf. nedenfor. En høyere ramme enn dette kan imidlertid tale for at det bør vurderes om det er hensiktsmessig å pålegge Folketrygdfondet å valutasikre sine utenlandsplasseringer, slik at virkningen på det norske valutamarkedet blir nøytralisert.

3.5.2.8 Vurdering

De momentene som er blitt tatt opp ovenfor, tilsier at en adgang for Folketrygdfondet til å investere i børsnoterte aksjer i de øvrige nordiske land bør gjøres innenfor klart definerte rammer og retningslinjer.

Plasseringer i utlandet vil være nytt for Folketrygdfondet. Slike plasseringer krever utvidet kompetanse. Dette taler også for at rammen for utenlandsplasseringer for Folketrygdfondet bør være moderat.

Folketrygdfondet kan i dag plassere inntil 20 pst. av sin kapital i aksjer notert på norsk børs. Ved utgangen av 1999 tilsvarte dette om lag 23 mrd. kroner. Rundt 13 mrd. kroner av denne rammen var utnyttet. Det foreslås at inntil 5 pst. av fondets ramme for aksjeplasseringer kan plasseres i børsnoterte selskaper i Sverige, Danmark og Finland. Dette tilsvarte ved utgangen av 1999 vel 1 mrd. kroner. Finansdepartementet er innstilt på at rammen kan økes fra 5 til 10 pst. i lys av de erfaringene en opparbeider seg.

Folketrygdfondet kan i dag eie inntil 15 pst. av verdien i enkeltselskaper. Fondets eierandeler på selskapene på Oslo Børs varierer fra under 1 pst. til opp mot maksimalgrensen på 15 pst. Grensen må ses i sammenheng med fondets størrelse i forhold til den norske aksjemarkedet. Ved utgangen av 1999 utgjorde aksjeporteføljen til Folketrygdfondet vel 3 pst. av verdien på Oslo Børs.

Folketrygdfondet vil bli en liten aktør på børsene i Sverige, Finland og Danmark. Hensynet til fondets størrelse vil således ikke være førende for fastsettelsen av maksimal eierandel i enkeltselskaper.

Ved å spre investeringene på en rekke aksjer eller kjøpe andeler i fond, vil Folketrygdfondet oppnå en diversifisering av porteføljen. Strategiske investeringer gir en dårligere spredning av investeringene. Risikohensyn tilsier at grensen for maksimal eierandel i enkeltselskaper settes lavt. En tilsvarende vurdering ligger til grunn for fastsettelsen av maksimal eierandel for Petroleumsfondet.

Det foreslås en maksimal grense for eierandel for Folketrygdfondet i enkeltselskaper notert på børser i Danmark, Finland og Sverige på 0,5 pst. Dette anses som en rommelig grense. Petroleumsfondet hadde ved utgangen av 1999 plassert til sammen om lag 4 mrd. kroner i aksjer på børsene i Sverige, Danmark og Finland. Den høyeste eierandelen i enkeltselskap var likevel lavere enn 0,5 pst. Petroleumsfondets eierandelsbegrensning på 3 pst. må ses i sammenheng med at Petroleumsfondet vil vokse markert i årene framover.

Konkret foreslår Regjeringen følgende endring i § 5 i reglementet for Folketrygdfondet (endring i kursivert skrift):

«Styret har ansvaret for at fondets midler anbringes med sikte på best mulig avkastning under hensyntaken til betryggende sikkerhet og den nødvendige likviditet. Styret skal påse at det er etablert et betryggende risikostyringssystem for fondets forvaltning.

Fondets midler kan plasseres i norske ihendehaverobligasjoner og sertifikater, som kontolån til statskassen og som innskudd i forretnings- og sparebanker. Innenfor en ramme på 20 pst. av forvaltningskapitalen kan fondets midler plasseres i aksjer notert på norsk børs eller på børs i Danmark, Finland eller Sverige,og, etter godkjenning fra Finansdepartementet, aksjer i norske selskaper ellers hvor aksjene er gjenstand for regelmessig og organisert omsetning, børsnoterte grunnfondsbevis i norske sparebanker, kredittforeninger og gjensidige forsikringsselskaper, og børsnoterte konvertible obligasjoner og børsnoterte obligasjoner med kjøpsrett til aksjer i norske selskaper. Plasseringer i aksjer notert på børs i Danmark, Finland eller Sverige må samlet ikke overstige 5 pst. av Folketrygdfondets ramme for aksjeplasseringer.Fondet kan delta i emisjoner i ikke-børsnoterte aksjer i norske selskaper umiddelbart før børsintroduksjon, dersom det er klargjort på emisjonstidspunktet at de aktuelle aksjene vil bli børsnotert kort tid etter emisjonen.

Annet ledd er ikke til hinder for at Folketrygdfondet kan beholde aksjer i norsk selskap som i forbindelse med oppkjøp, fusjon el. endrer status til å bli utenlandsk selskap.

Fondet kan videre, innenfor den samlede rammen på 20 pst. av fondskapitalen, gå inn med egenkapitalinnskudd i form av ikke-børsnoterte papirer, i tilfelle hvor fondet står i fare for å lide betydelige tap på plasseringer i obligasjoner. Dette må i så fall være ledd i en koordinert aksjon, hvor en dominerende gruppe av kreditorene deltar, og hvor siktemålet for fondet alene er å trygge fondets egne interesser.

Folketrygdfondet kan eie andeler for inntil 15 pst. av total aksjekapital eller grunnfondsbeviskapital i ett enkelt selskap i Norge. Folketrygdfondet kan eie andeler for inntil 0,5 pst. av total aksjekapital i ett enkelt selskap i Danmark, Finland og Sverige.Styret kan ta opp kortsiktige lån dersom dette finnes hensiktsmessig.

Folketrygdfondet kan, etter nærmere retningslinjer fastsatt av Finansdepartementet, inngå salgs- og gjenkjøpsavtaler knyttet til egenkapitalinstrumenter og rentebærende instrumenter der erververen av instrumentene etter avtalen har plikt til å tilbakeføre disse til selger.»

Det vises til forslag til vedtak i Gul bok.

Spørsmålet om etablering av et risikostyringssystemfor Folketrygdfondet ble omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 2000, hvor det blant annet heter:

«Folketrygdfondet skal ut fra retningslinjer fastsatt av Stortinget opptre som en finansiell investor, og investere på bakgrunn av forventet avkastning og risiko. I denne sammenhengen er det ønskelig og naturlig at det utvikles mer systematiske retningslinjer for hvor stor risiko fondet kan ta. Dette kan for eksempel gjøres ved at det settes en grense for hvor store avvik det kan være mellom fondets faktiske plasseringer og en nærmere bestemt referanseportefølje. Et slikt mål, relativ volatilitet, er også satt for Statens petroleumsfond og er nærmere beskrevet i Nasjonalbudsjettet 1998.»

Det ble i vurderingen lagt vekt på at ulike referanseporteføljer og risikomål må ha en faglig forankring i for Folketrygdfondet. Det institusjonelle rammeverket for Folketrygdfondet gjør det naturlig at Finansdepartementets oppgave er å påse at Folketrygdfondets styre etablerer et risikostyringssystem. Et slikt pålegg ble tatt inn i reglementet for Folketrygdfondet gjennom tilføyelsen «Styret skal påse at det er etablert et betryggende risikostyringssystem for fondets forvaltning.»

Folketrygdfondets styre skrev i brev av 4. mars i år til Finansdepartementet at fondet er innstilt på å definere referanseindekser og å ta i bruk risikomålet relativ volatilitet som et ledd i fondets risikostyring, i kombinasjon med allerede eksisterende rammer og retningslinjer. Ved en utvidelse av plasseringsadgangen må Folketrygdfondet således også definere referanseindekser for plasseringene i de øvrige nordiske landene, og hvilke avvik i form av relativ volatilitet som skal tillates fra referanseindeksene.

I Revidert nasjonalbudsjett står det at det er naturlig at Folketrygdfondet gis vesentlig videre rammer enn Petroleumsfondet for hva som bør aksepteres av forskjeller i risiko mellom faktiske investeringer og referanseporteføljen. Dette har bl.a. sammenheng med at Folketrygdfondet er en forholdsvis stor aktør i det norske markedet, og at mulighetene til enhver tid å tilpasse seg til referanseporteføljen er begrenset. Dette vil imidlertid ikke være tilfellet for Folketrygdfondets plasseringer i utlandet. Dette tilsier at grensen for relativ volatilitet settes langt lavere for utenlandsplasseringene enn for de norske plasseringene. En kan ikke se grunner for at grensen for relativ volatilitet for Folketrygdfondet bør settes høyere enn det som gjelder for Petroleumsfondet på 1,5 prosentpoeng.

Det vises til at det i reglementet for Folketrygdfondet er tatt inn en bestemmelse om at «Styret skal påse at det er etablert et betryggende risikostyringssystem for fondets forvaltning.» Det forutsettes således at Folketrygdfondet ikke plasserer i øvrige nordiske land før fondet har lagt fram for Finansdepartementet et betryggende opplegg for risikostyring som på en god måte er innpasset i det risikostyringssystemet som er under etablering.

3.6 Sysselsettings- og trygdepolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet

3.6.1 Arbeidslinjen i sysselsettings- og trygdepolitikken

Etter oppgangskonjunkturen gjennom store deler av 1990-tallet, er yrkesdeltakelsen kommet opp på et rekordhøyt nivå, og arbeidsledigheten er halvert siden toppnivået i 1993. Lav arbeidsledighet er en styrke ved norsk økonomi. Samtidig er det en hovedutfordring framover å sikre en tilstrekkelig tilgang på arbeidskraft. Gjennom flere år har arbeidsstyrken økt sterkt til tross for at avgangen fra arbeidsmarkedet i form av tidligpensjonering og uføretrygding har tiltatt kraftig. Framover vil demografiske forhold bidra til at veksten i arbeidsstyrken blir betydelig svakere enn de siste tiårene.

Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Det kan illustreres ved at beregninger av Norges nasjonalformue viser at den menneskelige kapitalen i form av arbeidsinnsats og kompetanse er mer enn 10 ganger høyere enn verdien av den samlede petroleumsformuen, jf. figur 3.13. Den framtidige verdiskapingen og videreutvikling av velferden er derfor avhengig av at vi klarer å opprettholde en stor og velkvalifisert arbeidsstyrke.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I internasjonal sammenheng er yrkesdeltakingen i Norge høy. I 1999 var 78 pst. av befolkningen i Norge i alderen 16-64 år sysselsatte. Til sammenlikning var sysselsettingsandelen for EU snaut 63 pst., mens den for OECD-området under ett var 66 pst. I løpet av de siste 30 årene er det bare tre medlemsland i OECD, Sverige, Island og Sveits, som har hatt en sysselsettingsfrekvens over 80 pst. I både Sverige og Island var sysselsettingsfrekvensen over 80 pst. i en kort periode med store pressproblemer i arbeidsmarkedet.

Kilde: OECD.

Potensialet for ytterligere vekst i yrkesfrekvensene i Norge er trolig begrenset. Mens arbeidsstyrken har økt med nesten 25 000 personer i gjennomsnitt pr. år fra begynnelsen av 1970-tallet fram til i fjor, er det anslått at demografiske forhold isolert sett vil gi en vekst i arbeidsstyrken på om lag 10 000 personer årlig fram til 2010. Deretter ventes veksten å avta ytterligere. Samtidig vil etterspørselen etter arbeidskraft i blant annet offentlig sektor kunne øke betydelig framover. Det må ses i sammenheng med det økende behovet for tjenesteproduksjon i helse- og omsorgssektoren etter hvert som befolkningen eldes.

Statistisk sentralbyrå har anslått at behovet for arbeidskraft innen offentlig sektor vil øke med 27 000 årsverk dersom dagens standard (ressursbruk) og dekningsgrad skal opprettholdes fram til 2010. Ved full innfasing av vedtatte reformer innen bl.a. eldreomsorg, skole, psykiatri og somatiske sykehus vil det kunne være behov for 61 000 årsverk. Med en gjennomsnittlig stillingsbrøk i kommunesektoren på rundt 70 pst. svarer dette til et behov for i underkant av 90 000 nye sysselsatte ved full innfasing av reformene. Klarer vi ikke å opprettholde en tilstrekkelig høy vekst i arbeidsstyrken, vil resultatet lett bli høyt kostnadspress, jf. begregningene i avsnitt 2.2. Dette vil kunne føre til en nedbygging av virksomheter som er utsatt for internasjonal konkurranse. I tillegg vil mangel på arbeidskraft kunne medføre at viktige offentlige tjenester ikke kan tilbys i tilfredsstillende omfang.

I 1999 ble vel 34 000 personer alderstrygdet. Antallet nye alderstrygdede vil gjennom de neste fem årene kunne holde seg på et noe lavere nivå. Til tross for dette er det flere forhold som kan føre til lav vekst i arbeidsstyrken framover:

• Tilgangen til uføretrygd har økt fra snaut 20 000 personer i 1993 til om lag 33 600 personer i 1999, jf. figur 3.15A. Størstedelen av denne økingen kan henføres til økt uføretrygding i de enkelte aldersgrupper. De nye uførepensjonistene blir stadig yngre, og gjennomsnittsalderen for uførepensjonistene har falt med vel 2½ år fra 1990 til 1999. I løpet av de neste 10 årene vil aldringen av arbeidsstyrken kunne øke antall nye uføretrygdede betydelig. Rikstrygdeverket har anslått at i 2005 kan mer enn 340 000 personer være uføretrygdet, svarende til vel 11 pst. av befolkningen i alderen 16-67 år. I 1985 var antallet til sammenlikning 188 000, eller knapt 7 pst. av befolkningen i denne aldersgruppen.

• Sykefraværet har økt sterkt siden 1994, jf. figur 3.15C. For 2001 anslås sykefraværet som dekkes av folketrygden, å utgjøre om lag 14 sykedager pr. lønnstaker, svarende til om lag 100 000 årsverk. Veksten i sykefraværet gjennom 2000 anslås å tilsvare om lag 10 000 årsverk. Det betyr at nesten halvparten av veksten i arbeidsstyrken på 22 000 personer i praksis går med til å dekke opp det økte sykefraværet. I tillegg til sykefraværet som dekkes av folketrygden, kommer sykefraværet som dekkes av arbeidsgiver. Dette antas å ha om lag samme omfang som det trygdefinansierte fraværet.

• Antall nye tidligpensjonister,bl.a. under AFP-ordningen, har økt sterkt de siste årene, jf. figur 3.15B. I 1999 var det 10 100 nye personer som gikk av med AFP-pensjon, og i de første syv månedene i år har 9 300 personer gått av med AFP-pensjon. Om lag halvparten av disse kom fra offentlig sektor. Antall nye AFP-pensjonister i 1999 svarte til 20 pst. av dagens fødselskull.

• Arbeidsinnvandring, særlig fra Sverige, har de siste årene avhjulpet mangelen på arbeidskraft i bygge- og anleggssektoren og i enkelte servicenæringer, herunder helsesektoren. Når nå den økonomiske aktiviteten tar seg opp i Sverige, er det tegn til at svenske arbeidstakere flytter hjem igjen, noe som bidrar til å forsterke knappheten på arbeidskraft.

Den tiltakende avgangen fra arbeidsmarkedet over i trygde- og tidligpensjonsordninger har sitt motstykke i den sterke utgiftsveksten i folketrygdens overføringsordninger. Sett over de tre årene 1999-2001, er realveksten i utgiftene til sykepenger anslått til om lag 6,5 mrd. kroner, mens utgiftene til uførepensjon øker reelt med 4,1 mrd. kroner. De siste årene har vel en tredel av den samlede utgiftsveksten i budsjettet blitt «spist opp» av veksten i disse to ordningene, jf. tabell 3.13. Hvis tilgangen til uførepensjon i perioden 1997-2001 hadde vært på samme nivå som i 1996, dvs. 24 000 personer, ville utgiftene til uføretrygd vært 2,7 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i budsjettforslaget for 2001. Samtidig ville det vært anslagsvis 26 000 flere personer i arbeidsstyrken. Sykefraværet anslås å øke med 12 pst. i år og 10 pst. i 2001. Med et sykefravær i 2001 på samme nivå som i 1996, ville sykepengeutgiftene vært 8 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i budsjettforslaget for 2001.

¹) Tall for januar til juli 2000.

Kilde: Rikstrygdeverket, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I årene framover vil det være tilgangen på og utnyttelsen av ressursene, og særlig arbeidskraft, som vil være avgjørende både for den økonomiske veksten og for hva slags rom det vil være for å videreutvikle det offentlige tjenestetilbudet framover. En hovedutfordring er derfor å styrke arbeidslinjen i sysselsettings- og trygdepolitikken for å hindre at eldre og andre trekkes ut av arbeidsmarkedet og over i trygde- og pensjonsordninger. Ved å få flere til å delta i det ordinære arbeidslivet, vil det skapes rom for å satse mer på prioriterte områder, samtidig som potensialet for økonomisk vekst øker.

Blant kvinner og ungdom er det et visst potensial for økt yrkesdeltakelse. De fleste ungdommene som er i arbeid, har deltidsjobb i varehandel og servicenæringer. Yrkesdeltakelsen blant kvinner har økt sterkt gjennom lang tid, men er fortsatt lavere enn for menn. Som følge av at eldre kvinner som pensjoneres gjennomgående har svakere tilknytning til arbeidslivet enn yngre kvinner, kan yrkesdeltakelsen for kvinner fortsatt komme til å øke noe framover. I tillegg kan flere kvinner gå over fra å jobbe deltid til heltidsarbeid. Blant innvandrere er det også et potensial for økt yrkesdeltakelse. Innvandrere har en vesentlig lavere yrkesdeltakelse og om lag tre ganger så høy ledighet som hele befolkningen. Det er en sentral målsetting å få innvandrere bedre integrert i arbeidsmarkedet.

Den sterke veksten i sykefraværet og i tilgangen til uførepensjon de siste årene førte til at regjeringen Bondevik satte ned et offentlig utvalg (Sandman-utvalget) for å vurdere utviklingen i folketrygdens sykdomsrelaterte ordninger. Utvalget, som avga sin innstilling 15. september 2000, kom med en rekke forslag, jf. boks 3.6. Utvalgets innstilling er nærmere omtalt i St. prp. nr. 1 (2000-2001) (Gul bok og Sosial- og helsedepartementet). Innstillingen vil bli sendt på høring, og Regjeringen tar sikte på å legge saken fram for Stortinget i vårsesjonen 2001.

Arbeidsmarkedsetatens (Aetat) innsats overfor yrkeshemmede arbeidssøkere sikter mot å få flest mulig inn i yrkesaktivitet og å hindre varig utstøting fra arbeidslivet. I første halvår 2000 var det registrert 56 600 yrkeshemmede arbeidssøkere, som er noe høyere enn året før. Økningen må sees i sammenheng med at flere blir vurdert og får prøvd yrkesmessig attføring og at tiltaksaktiviteten for gruppen har økt. Det er en betydelig gjennomstrømning i beholdningen av yrkeshemmede arbeidssøkere. I løpet av 1999 avsluttet over 30 000 personer attføring og om lag like mange kom til. Av de som avsluttet attføring gikk i underkant av 10 000 personer over i arbeid eller i en kombinasjon av arbeid og trygd, og om lag 5 000 personer ble registrert som ordinære arbeidssøkere. De resterende ble enten henvist til medisinsk behandling eller tilbakeført til trygdeetaten.

Den sterke prioriteringen av arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede foreslås videreført og styrket i 2001. Budsjettforslaget under kap. 1592 Spesielle arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede gir rom for et gjennomsnittlig nivå på 20 450 plasser. Dette er noe høyere enn i 2000. I tillegg kan yrkeshemmede arbeidssøkere med rett til attføringsytelser over folketrygdens kap. 2543 delta i arbeidstrening og i ordinær skolegang. Dette er en rettighetsbasert ordning. I 2. kvartal i år deltok om lag 25 000 yrkeshemmede i tiltak finansiert over folketrygden.

Kravene for å få uføretrygd er noe innskjerpet ved at attføring i større grad skal prøves ut før eventuelt uførepensjon tilstås. Rikstrygdeverket og Aetat har utarbeidet felles operative retningslinjer for harmonisering av mål og prioriteringer for dette arbeidet.

3.6.2 Arbeidsmarkedspolitikken

Arbeidsmarkedspolitikken skal bidra til at arbeidssøkere hurtigst mulig kommer i jobb. I dagens situasjon, med mangel på arbeidskraft i flere sektorer, vil det være særlig viktig at arbeidsmarkedsetaten raskt formidler informasjon om ledige stillinger og arbeidssøkernes kvalifikasjoner til brukerne.

I første halvår 2000 gjennomførte Aetat 167 000 formidlinger, som er en øking på 50 pst. fra samme periode året før. I samme periode ble antall formidlede personer noe redusert. Det må ses i sammenheng med at formidlinger til kortvarige vikariater, ofte samme person til flere vikariater i løpet av samme år, har økt særlig sterkt de seneste årene.

For å avhjelpe mangelen på helsepersonell, har Aetat de senere årene økt innsatsen betydelig for å rekruttere kvalifisert helsepersonell fra utlandet. Rekruttering av sykepleiere har hatt størst tallmessig omfang, men det er også rekruttert relativt mange leger. I 1999 ble det rekruttert 220 sykepleiere, hovedsakelig fra Finland, og 110 leger, hovedsakelig fra Tyskland. Aetat vurderer også å rekruttere helsepersonell fra land utenfor EØS-området. De mest aktuelle landene er Polen og Ungarn.

Til innhøstingsarbeid innen jord- og hagebruksnæringen har det de senere årene blitt vanskeligere å rekruttere arbeidskraft, og kvoten for utenlandsk sesongarbeidskraft i jord- og hagebruksnæringen har derfor blitt utvidet. Kvoten i 2000 er på 10 135 personer. Fra og med 1. april i år opphørte de sesongmessige begrensningene i bruken av ordningen med kvotearbeidskraft. Kravene for å få arbeidstillatelse i Norge for personer utenom EØS-området er endret med virkning fra 1. mai 2000. Tidligere var det et krav at arbeidssøkeren var fagutdannet på høyt nivå eller hadde spesielle kvalifikasjoner. Regelendringen innebærer at det nå er tilstrekkelig at arbeidssøkeren er fagutdannet.

Regelverket for arbeidsleie og arbeidsformidling er nylig endret, slik at utleie av arbeidskraft og privat arbeidsformidling generelt er tillatt, jf. boks 3.7. Det er også åpnet opp for at Aetat kan tilby arbeidsmarkedstjenester (personalutvelgelse, vikardrift, utleie, omstillingsbistand og kompetanseheving) mot betaling.

Lov om lønnsplikt under permittering regulerer arbeidsgivers lønnsplikt ved permitteringer. Loven pålegger arbeidsgiver lønnsplikt for de tre første dagene av permitteringen og når arbeidstaker har vært permittert uten lønn i 52 uker. Stortinget vedtok i forbindelse med behandling av Ot.prp. nr. 59 (1999-2000) at så lenge permitterte arbeidstakere deltar på arbeidsmarkedstiltak, skal ikke arbeidsgivers lønnsplikt gjeninntre. Endringen ble vedtatt for å avhjelpe de akutte problemene innen verfts- og leverandørindustrien, og gjelder fram til 1. juli 2001. Endringen må ses i sammenheng med at Stortinget i budsjettinnstillingen for 2000 vedtok at inntil 3000 av Aetats tiltaksplasser skulle benyttes for å møte problemene i verfts- og leverandørindustrien.

Som følge av en bedret situasjon på arbeidsmarkedet, er nivået på de ordinære arbeidsmarkedstiltakene redusert fra om lag 60 000 plasser i 1993 til 8 400 plasser som gjennomsnitt for 1999. For inneværende år gir bevilgningen rom for om lag 11 000 tiltaksplasser. Økningen i tiltaksnivået fra 1999 er særlig rettet inn mot problemene i oljerelatert verkstedindustri. Statsbudsjettet for 2000 inneholder en tiltaksplan for oppsagte og permitterte arbeidstakere fra oljerelatert virksomhet, hvor arbeidsmarkedsetaten har en sentral rolle. Arbeidsdirektoratet har i den forbindelse opprettet en kontaktgruppe med Teknologibedriftenes Landsforening (TBL) og Fellesforbundet.

Regjeringen legger til grunn et tiltaksnivå på 10 000 plasser i første halvår 2001, mens tiltaksnivået for andre halvår vil bli nærmere vurdert i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett i lys av utviklingen på arbeidsmarkedet. Forslag til bevilgning til arbeidsmarkedstiltak under kap. 1591 svarer til et tiltaksnivå på om lag 9000 plasser som gjennomsnitt for 2001. Det noe lavere tiltaksnivået i 2001 enn i inneværende år må ses i sammenheng med at problemene i oljerelatert verkstedindustri er noe mindre og av mer midlertidig karakter enn tidligere lagt til grunn. Likevel kreves tiltaksplasser også i 2001 for å følge opp de forutsetningene som lå til grunn i opplegget for 2000 rettet mot verkstedindustrien. De ordinære arbeidsmarkedstiltakene vil i første rekke bli satt inn overfor ungdom og langtidsledige, som har behov for kvalifisering og arbeidstrening for å komme i arbeid. Tiltakene vil også bli brukt for å mobilisere arbeidskraftressurser blant innvandrere. I en situasjon med mangel på arbeidskraft i flere bransjer og sektorer vil de ordinære arbeidsmarkedstiltakene særlig bli rettet inn mot kvalifisering, bl.a. gjennom kortvarige, yrkesrettede arbeidsmarkedsopplæringskurs (AMO). Dette er nødvendig for å sikre at ledige hurtigst mulig kan tilføres kvalifikasjoner tilpasset virksomhetenes kompetansebehov. Overfor arbeidssøkere med svak utdanningsbakgrunn, bl.a. innvandrere, kan det være aktuelt med AMO-kurs av noe lengre varighet. Innenfor det planlagte tiltaksnivået for 2001 vil ungdomsgarantien, som sikrer tilbud om arbeidsmarkedstiltak til ungdom under 20 år uten skoleplass eller arbeid, bli videreført.

Tiltak overfor yrkeshemmede er omtalt i avsnitt 3.6.1.

3.6.3 Det inntektspolitiske samarbeidet

Det inntektspolitiske samarbeidet skal bidra til en moderat lønns- og prisvekst, slik at grunnlaget for varig høy sysselsetting og lav arbeidsledighet styrkes. Det inntektspolitiske samarbeidet har vært en sentral del av den økonomiske politikken i Norge. Dette har bidratt til at vi har hatt lavere arbeidsledighet enn de fleste andre OECD-land. Den økonomiske utviklingen på 1990-tallet i Norge ville trolig ikke vært like god hvis ikke myndighetene og partene i arbeidslivet gjennom et forpliktende inntektspolitisk samarbeid hadde vist vilje og evne til å møte de krevende utfordringene norsk økonomi har stått overfor.

På lang sikt er det grunn til å regne med at reallønnsveksten vil være bestemt av produktivitetsveksten i økonomien. Et land kan over tid ha høyere reallønnsvekst enn sine handelspartnere hvis produktivitetsveksten er høyere enn hos handelspartnerne. Den viktigste testen på et vellykket inntektspolitisk samarbeid er derfor om vi over tid klarer å holde lav arbeidsledighet og høy sysselsetting.

Utvalget for sysselsetting og verdiskaping (Holden-utvalget), hvor blant annet alle hovedorganisasjonene var representert, avga sin innstilling i slutten av juni. Utvalget støtter opp om det inntektspolitiske samarbeidet. Samtidig påpekte utvalget at det inntektspolitiske samarbeidet er stilt overfor betydelige utfordringer og uttalte i den sammenheng:

«Det inntektspolitiske samarbeidet er i dag stilt overfor utfordringer med basis i både nasjonale og internasjonale utviklingstrekk. Internasjonalt legges det stor vekt på å holde stabile priser. Den europeiske sentralbanken sikter mot å holde inflasjonen i euroområdet under 2 pst. Lav lønns- og prisvekst hos våre handelspartnere, kombinert med stabil valutakurs over tid, medfører at vår kostnadsmessige konkurranseevne bare kan opprettholdes med en tilsvarende lav lønns- og prisvekst i vårt eget land. Dette innebærer at den nominelle lønnsveksten framover må være lavere enn det som var vanlig tidligere. Nasjonalt har et stramt arbeidsmarked gjort det mer krevende å videreføre en linje med moderat lønns- og prisvekst. Et vellykket inntektspolitisk samarbeid fordrer en lønnsdannelse som sikrer tilgangen på kvalifisert arbeidskraft og som er tilstrekkelig fleksibel for å møte arbeidsmarkedets behov.»

Utvalget lanserte også flere forslag til hvordan det inntektspolitiske samarbeidet må justeres for å møte disse utfordringene, jf. boks 3.8.

I årets lønnsoppgjør ble de sentrale tilleggene avtalt både for inneværende og neste år i alle store forhandlingsområder. Dermed vil det ikke bli gjennomført sentrale forhandlinger i disse områdene i 2001. Resultatene fra oppgjøret tyder på at lønnsveksten også i år blir høyere enn hos våre handelspartnere. Den gjennomsnittlige årslønnsveksten fra 1999 til 2000 kan anslås til 4¼ pst. Anslaget bygger på at tarifftilleggene bidrar til å øke årslønnen med 1¾ pst. og at lønnsglidningen blir noe lavere enn de siste årene. Til sammenlikning var årslønnsveksten 4,9 pst. fra 1998 til 1999. Tarifftilleggene vil bidra vesentlig mindre til årslønnsveksten i 2001 enn i inneværende år. Dersom en legger til grunn at lønnsglidningen til neste år blir noe lavere enn de siste årene, kan årslønnsveksten fra 2000 til 2001 anslås til 4 pst. I årets tariffoppgjør ble det avtalt å utvide ferien med 2 dager i 2001 og med ytterligere 2 dager i 2002. Kostnadene knyttet til utvidet ferie inngår ikke i årslønnsveksten. Økt ferie vil isolert sett bidra til å trekke opp veksten i timelønnskostnadene med om lag ¾ prosentenheter både i 2001 og 2002. I tillegg vil Regjeringens forslag om å innføre en konjunkturavgift isolert sett øke timelønnskostnadene med om lag 1¼ prosentpoeng i 2001.

I forbindelse med meklingen i årets lønnsoppgjør mellom LO/NHO formidlet Riksmeklingsmannen en anmodning til Regjeringen fra partene angående støtte til livsopphold ved utdanningspermisjon. I Statsministerens svar av 9. mai heter det:

«Regjeringen legger til grunn at partene er enige om at utviklingen av en eventuell ordning vedrørende støtte til livsopphold ved utdanningspermisjon må skje i et samspill mellom arbeidslivets parter og de politiske myndigheter.

Partene ønsker å få utredet nærmere hvordan en slik støtteordning kan utformes og at dette bør skje i et utredningsarbeid sammen med myndighetene.

Regjeringen bekrefter at et slikt utredningsarbeid vil bli igangsatt med sikte på å etablere en ordning som gjelder hele arbeidslivet. Regjeringen vil utarbeide mandat og framdriftsplan for utredningsarbeidet i nært samarbeid med partene og fremme nødvendige forslag for Stortinget.»

Regjeringen vil i nær framtid oppnevne et offentlig utvalg for å utrede støtte til livsopphold under utdanningspermisjon.

De siste lønnsoppgjørene har gitt en lønnsvekst i Norge som er vesentlig høyere enn hos våre handelspartnere. Også i 2000 og 2001 ligger det an til at lønnsveksten i Norge blir høyere enn i de landene vi konkurrerer med, jf. figur 3.16C. Ser en de siste seks årene under ett, har lønnskostnadsveksten i Norge vært vel 8 pst. sterkere enn hos handelspartnerne.

Lærerne er blitt høyt prioritert i årets inntektsoppgjør, og denne gruppen vil både i 2000 og i 2001 ha en lønnsvekst som er vesentlig høyere enn gjennomsnittet for offentlig sektor. Det er særlig tre forhold som bidrar til å heve lærerlønningene. For det første heves lønnen med 2 lønnstrinn pr. 1. august 2000 som følge av en ny arbeidstidsavtale for lærerne. For det andre økes lønnen med 1 lønnstrinn pr. 1. januar 2001 for å kompensere for at økningen i den tariffestede ferien ikke skal redusere lærernes undervisningstid. For det tredje ble lærerne prioritert i de sentrale justeringsforhandlingene. Hensikten med den nye arbeidstidsavtalen er bl.a. å bidra til en bedre bruk av lærernes arbeidsår.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Konsumprisene anslås å øke med 3 pst. fra 1999 til 2000. Sterk prisvekst på energivarer mot slutten av fjoråret og i første halvår i år har bidratt til at veksten i konsumprisene har blitt noe sterkere enn tidligere lagt til grunn. Den forventede utviklingen i elektrisitetspriser utover i andre halvår, vil bidra til å trekke konsumprisveksten noe ned framover. Importprisene har tatt seg opp siden slutten av fjoråret. Det legges til grunn en avdemping av veksten til neste år. Det foreslåtte avgiftsopplegget for 2001 anslås ikke å øke prisnivået i vesentlig grad utover et prisjustert avgiftsopplegg. Imidlertid vil den foreslåtte konjunkturavgiften føre til høyre lønnskostnader for bedriftene, som kan bli veltet over i prisene. Samlet sett anslås veksten i konsumprisene fra 2000 til 2001 til om lag 2¾ pst. Anslagene i denne meldingen gir en reallønnsvekst på om lag 1¼ pst. både i inneværende år og neste år. Det er noe høyere enn den gjennomsnittlige årlige reallønnsveksten de siste 20 årene. En nærmere omtale av lønns- og prisutviklingen er gitt i avsnitt 2.9.