5 Tiltak for å bedre økonomiens virkemåte

5.1 Innledning

Tiltak for å bedre økonomiens virkemåte skal bidra til at landets ressurser blir utnyttet så effektivt som mulig. Effektiv ressursbruk er viktig for å opprettholde høy verdiskaping og virkeliggjøre vekstmulighetene i økonomien. Dette gir grunnlag for å videreutvikle velferdsordningene i samfunnet.

En viktig del av strukturpolitikken er å bidra til at den økonomiske aktiviteten i offentlig sektor blir så målrettet og effektiv som mulig. En annen viktig oppgave er å bidra til økt verdiskaping i privat sektor ved å legge til rette rammebetingelsene for bedrifter og husholdninger. Dette skjer dels via skatter, overføringer og andre bevilgninger, og dels gjennom å regulere markedene ved hjelp av lover og regler.

I produktmarkedene griper myndighetene inn på flere måter:

• Næringsstøttekan benyttes til å styrke forskning og utvikling eller andre formål som den enkelte bedrift ikke ivaretar fullt ut alene. Næringsstøtte kan imidlertid også påvirke konkurransen mellom ulike bedrifter. Samtidig er det realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere næringsstøtten. Ulike former for næringsstøtte bør derfor evalueres jevnlig for å sikre at de ønskede virkningene oppnås på en kostnadseffektiv måte. Næringsstøtte er omtalt i avsnitt 5.2.

• Konkurransepolitikken skal sørge for effektiv bruk av ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse. Det er vanskelig å utforme enkle handlingsregler for hvordan konkurransepolitikken bør utformes i praksis. Konkurransemyndighetene er derfor avhengig av detaljert innsikt i enkeltmarkeder for å utøve bestemmelsene i konkurranseloven. Konkurransepolitikken er omtalt i avsnitt 5.3.

• I en del tilfeller er det nødvendig med særskilt reguleringfor at et marked skal fungere effektivt. Særskilt regulering er f.eks. nødvendig i fiskerisektoren, der bl.a. utviklingen av bedre kvotesystemer har bidratt til en mer effektiv forvaltning av fiskeressursene. I andre sektorer fører myndighetene tilsyn med vilkårene for bruk av infrastruktur som benyttes av hele næringen. Dette er f.eks. tilfelle i telesektoren og kraftsektoren. I enkelte markeder er det også omfattende offentlig eierskap. Regulering av viktige enkeltsektorer og eierskap er omtalt i avsnitt 5.3. Det vises til St.prp. nr. 1 (2000-2001) for Nærings- og handelsdepartementet for en omtale av forslaget om å opprette et statlig/privat investeringsselskap med en kapitalbase på 5 mrd. kroner.

Innen offentlig sektor er det viktig å etablere styringssystemersom sikrer effektiv ressursutnyttelse. Strukturpolitikken i offentlig sektor er omtalt i avsnitt 5.4.

Arbeidskraften er den viktigste ressursen i økonomien. Et godt fungerende arbeidsmarked er derfor sentralt for effektiv ressursutnyttelse. En nærmere omtale av arbeidslinjen i sysselsettings- og trygdepolitikken og arbeidsmarkedspolitikken er gitt i avsnitt 3.6.

Skatter og avgifter påvirker ressursutnyttelsen både i produktmarkeder og i arbeidsmarkedet. Kapittel 4 om skatter og avgifter gir en oversikt over Regjeringens skatteopplegg for 2001.

5.2 Næringsstøtte

5.2.1 En oversikt over næringsstøtten

Næringsstøtte kan defineres som offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler. Støttetiltak kan ofte begrunnes med ulike former for markedssvikt eller at samfunnet har andre mål enn den enkelte bedrift for sin aktivitet. Næringsstøtten kan ha mange former. I tillegg til rene tilskudd, vil for eksempel lån eller garantier gitt på gunstige vilkår, tjenester som det offentlige ikke tar fullt betalt for, manglende krav til avkastning på statlig aksjekapital samt lempelige skatte- og avgiftsregler regnes som næringsstøtte. Tiltakene kan også komme i former som ikke direkte belaster statlige budsjetter, for eksempel i form av skjerming mot konkurranse.

All næringsstøtte vil påvirke konkurransen mellom bedrifter og dermed også ressursbruken i økonomien. Samtidig er det realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere næringsstøtten. Det er derfor viktig at målene for de enkelte tiltakene presiseres, og at tiltakene evalueres jevnlig for å sikre at målene oppnås på en kostnadseffektiv måte.

Finansdepartementet gjennomfører årlig beregninger av statlig budsjettmessig støtte. Beregningene omfatter statens nettokostnader knyttet til støttetiltakene. Nettokostnadene beregnes som differansen mellom de årlige utgifts- og inntektsstrømmene under en ordning. Beregningene omfatter bare støtteordninger som finansieres over budsjettets utgiftsside. Nettokostnadene knyttet til særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte næringer er ikke tatt med. Slik støtte omtales særskilt i eget avsnitt nedenfor.

Finansdepartementets beregninger kan ikke sammenliknes direkte med internasjonale beregninger av støtte i andre land på grunn av forskjeller i metodikk og utvalg.

Hovedresultatene fra Finansdepartementets næringstøtteberegning er vist i tabell 5.1. Den beregnede næringsstøtten på 18,6 mrd. kroner i 1999 utgjorde 1,6 pst. av BNP. Den nedadgående trenden i næringsstøtten i 1990-årene fortsatte i 1999. Fra 1998 til 1999 ble støtteomfanget redusert med om lag 3 pst. I perioden 1995-1999 er årlig budsjettmessig støtte redusert med om lag 11 pst. I 2000 ventes en mindre nedgang i utbetalt næringsstøtte.

Tabellen illustrerer hvordan den samlede næringsstøtten fordeler seg på hovednæringene. Utbetalingene fra bl.a. generelle støtteordninger under Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) og Norges forskningsråd (NFR), er fordelt etter mottakernæring.

Den budsjettmessige næringsstøtten til landbruket har blitt redusert, men svakere enn den samlede næringsstøtten. I perioden 1995-1999 er landbruksstøtten redusert med 7 pst. Det meste av støtten til landbruket gis over jordbruksavtalen.

Støtteutbetalingene til fiskerisektoren er beregnet til 332 mill. kroner i 1999. Et vesentlig støttebidrag til sektoren er overføringer over fiskeriavtalen. Det har vært en reduksjon i overføringene over denne avtalen i 1990-årene. I 1999 var utbetalingene over fiskeriavtalen 95 mill. kroner. Til sammenlikning var utbetalingene i 1991, regnet i 1999-kroner, om lag 1,3 mrd. kroner. Etter 1996 har det ikke vært nedgang i den samlede støtten til fiskerisektoren. For å unngå unødvendig kapasitetsoppbygging er imidlertid støtten til fiskeflåten de siste årene dreid fra støtte til nyinvesteringer i fartøy over mot støtte til kondemnering. Fiskerisektoren er nærmere omtalt i avsnitt 5.3.11.

Støtten til industri, bergverk og private tjenester utgjorde om lag 4,8 mrd. kroner i 1999. Dette er en reell nedgang på 2,6 pst. fra 1998. Den næringsspesifikke støtten har imidlertid økt. Dette skyldes i det alt vesentlige en fortsatt betydelig økning i kontraktrelatert driftsstøtte til skipsbyggingsindustrien. Samlet utbetalt støtte rettet mot skipsbyggingsindustrien utgjorde i 1999 over 36 pst. av all støtte til industri- og tjenestesektoren. Kontrakttilskuddet til skipsbygging utbetales først tre til ni måneder etter at levering av skipet har funnet sted. De høye utbetalingstallene i 1998 og 1999 reflekterer den betydelige økningen i kontraheringer på slutten av 1997. I 2000 ventes støtteutbetalingene til skipsbyggingsindustrien å falle. I henhold til det eksisterende EØS-regelverket for skipsbyggingsindustrien skal all driftsstøtte avvikles for kontrakter inngått etter 1. januar 2001.

I tabell 5.2 er det skilt mellom utbetalinger fra næringsspesifikke og generelle støtteordninger. Bare støtte som eksplisitt er begrunnet i ønsket om å opprettholde produksjonen eller bedre konkurranseevnen i en bestemt næring, er definert som næringsspesifikk. Det finnes flere støtteordninger som i utgangspunktet er åpne for alle næringer, men hvor virkemidlene delvis er organisert etter bransjeprogrammer. Disse er likevel plassert under generell støtte. Utbetalingene fra bevilgningen i 1999 og 2000 til prosjektrettet teknologi i petroleumsrelatert virksomhet, er eksempler på næringsspesifikk støtte. Tabellen viser at den generelle støtten har falt prosentvis mer enn den næringsspesifikke støtten fra 1995 til 1999. I 1999 utgjorde støtten fra de generelle støtteordningene vel 15 pst. av de samlede støtteutbetalingene.

I tabell 5.3 er den totale næringsstøtten videre fordelt etter formål. En slik kategorisering vil inneholde elementer av skjønn. En del støtteordninger kan oppfylle flere formål samtidig. I tabellen er støtten søkt plassert etter det primære formålet for den aktuelle ordningen.

Utbetalingene fra støtteordninger hvor målet primært er forskning og utvikling, viser en fortsatt nedgang fra toppåret i 1997. Dette skyldes en nedgang i utbetalingene fra NFR samt at utbetalingene fra tilskuddsordningen for forsknings- og utviklingskontrakter i SND ligger vesentlig lavere enn i 1997. Mer enn en fjerdedel av næringsstøtten til forskning og utviklingsinvesteringer utbetales fra ordninger med andre primærformål (bl.a. ordninger for miljøteknologi, SNDs utviklingstilskudd og distriktsutviklingstilskudd). Dersom denne støtten inkluderes, er samlet støtte til forskning og utvikling i næringslivet beregnet til om lag 0,9 mrd. kroner i 1999.

Støttetiltak med et direkte regionalt primærmål, utgjorde om lag 1,3 mrd. kroner i 1999. Dette er en liten nedgang fra 1998. I 2000 er det igjen ventet en svak økning i utbetalt regionalstøtte.

I 1999 utgjorde den definerte regionalstøtten om lag 7 pst. av den beregnede næringsstøtten. En rekke andre støttetiltak har også et regionalt formål. Dette gjelder særlig en vesentlig del av støtten forbeholdt bestemte næringer. Fra en slik synsvinkel er en meget stor del av næringsstøtten regionalt begrunnet. Kommunal- og regionaldepartementet har satt i gang en utredning for å vurdere effektene av den samlede statlige innsatsen i forhold til regional utvikling og distriktspolitiske mål. Målet er å avdekke hvilke statlige tiltak som best bidrar til å oppnå regional utvikling og distriktspolitiske mål og motvirke regionale ubalanser og forskjeller. Vurderingen omfatter i stor grad også tiltak som ikke defineres som næringsstøtte.

Som omtalt ovenfor, er særskilte skatte- og avgiftsregler for enkeltnæringer ikke tatt med i Finansdepartementets årlige næringsstøtteberegninger. Skattelettelser som følger av unntaksordninger og særregler, har fått betegnelsen skatteutgifter. I Nasjonalbudsjettet 1999 beregnet Finansdepartementet skatteutgifter for første gang. Disse beregningene er nå videreutviklet, jf. omtale i avsnitt 4.8.

Tabell 5.4 viser beregnede skatteutgifter etter næring i 2000 fordelt etter formål. I tabellen er det bare tatt med den delen av skatteutgiftene som er direkte rettet mot næringsaktører. Dette samsvarer ikke nødvendigvis med de skatteutgiftene som reelt sett har størst betydning for næringslivet. Som det framgår av tabellen, øker den regionale og næringsspesifikke støtten vesentlig dersom en tar med støtte i form av skatte- og avgiftslempninger. Negative tall i tabellen betyr at det er en skattesanksjon, og dette er nærmere forkart i vedlegg 1. For enkelte av skatteutgiftene har en ikke grunnlag for tallfesting.

Differensiert arbeidsgiveravgift tilsvarer alene en beregnet fordel på om lag 6,8 mrd. kroner i 2000. ESAs krav til endringer i ordningen er gjennomført med virkning fra 1. januar 2000. Endringene innebærer at enkelte næringer ikke lenger kan nyte godt av differensieringen. De samlede merkostnadene for næringslivet i distriktene som følge av endringene, ble beregnet til under 3 pst. av den samlede fordelen ved differensieringen. I tillegg ble det gjennomført mindre endringer i virkeområdet.

Petroleum og sjøfart er de enkeltnæringene som får mest næringsspesifikk støtte i form av særlige skatteregler. For petroleumsnæringen er det imidlertid ikke tatt hensyn til den samlede virkningen av petroleumsskattesystemet.

Statlig næringsstøtte kan også gis i form av ordninger som ikke kommer fram på statsbudsjettet. Slik støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkurranse eller konsesjonsregler som begrenser etableringer innen en næring. Statistisk sentralbyrå (SSB) kartlegger annet hvert år omfanget av ulike former for næringsstøtte fordelt på næringer. I disse beregningene er også skjerming fra utenlandsk konkurranse og prisdiskriminering av elektrisk kraft inkludert, jf. omtale i Nasjonalbudsjettet 1996. SSB oppsummerer den samlede støtten i begrepet «effektive støtterater» («Effective Rates of Assistance» - ERA). Den effektive støtten defineres som den ekstra godtgjørelsen eierne av primærfaktorene arbeidskraft og kapital får som følge av offentlige støttetiltak.

Statistisk sentralbyrå har nå gjennomført slike beregninger for 1998. De fleste av næringene kommer ut med positiv effektiv støtte, og støtten har gjennomgående økt i forhold til tidligere beregninger. Det siste kan i stor grad forklares med endringer i behandlingen av skatte- og avgiftstiltak. I forhold til tidligere år er analysen utvidet ved at en del skatte- og avgiftstiltak overfor primærfaktorene arbeidskraft og kapital er blitt inkludert. I tillegg er behandlingen av avgifter pålagt næringer eller varer blitt endret. Mens disse tidligere i sin helhet ble ansett som negative støtteelementer, er prinsippene for Finansdepartementets beregninger av skatteutgifter nå i hovedsak lagt til grunn. Skatter og avgifter som avviker fra det som følger av et generelt og ensartet regelverk, anses som negativ eller positiv næringsstøtte. Avgifter på produserte innsatsfaktorer med et rent fiskalt formål regnes fortsatt i alle tilfeller som negativ støtte.

Dersom en korrigerer for disse definisjonsmessige virkningene, er den effektive støtten for de fleste næringene gått ned fra 1996 til 1998. Det viktigste unntaket er jordbruket, der støtten har økt. Støtten til jordbruket i 1998 er beregnet til 18,3 mrd. kroner, svarende til en effektiv støtterate på 96,4 pst. av faktorinntekten. Den effektive støttesatsen til jordbruket består nesten utelukkende av subsidier og skjermingsstøtte. Veksten i jordbruksstøtten i 1998 skyldes i hovedsak økt skjermingsstøtte som følge av reduserte verdensmarkedspriser, uten tilsvarende nedgang i norske produsentpriser.

Ved siden av jordbruket, peker foredling av kjøtt og meieriproduksjon seg ut når det gjelder effektiv støtte. Et viktig formål med støtteordninger for næringsmidler er å veie opp for fordyrende skjermingsstøtte på viktige innsatsvarer fra jordbruket. Den direkte skjermingsstøtten til næringen er imidlertid større enn et slikt kompensasjonsbehov skulle tilsi. Statistisk sentralbyrå har beregnet den positive effektive støtteraten til å utgjøre 76,8 pst. av faktorinntekten i næringen.

Produksjon av metaller har også en høy effektiv støtterate på 39,5 pst. av faktorinntekten. Næringen drar stor fordel av fritaket for forbrukeravgift på elektrisk kraft, fritaket for CO₂-avgiften og gunstige kraftavtaler.

Utenriks skipsfart, som tidligere ikke har vært inkludert i ERA-beregningene, har en effektiv støttesats på 9,5 pst. Det viktigste bidraget kommer fra gunstige kapitalbeskatningsregler.

Skjermingsstøtte er også inkludert i OECDs internasjonale indikator for støtte til jordbrukssektoren, jf. omtale under.

En svært lite synlig støtteform er tapte offentlige inntekter som følge av at knappe rettigheter tildeles gratis eller til en lav pris. På en rekke områder er antallet aktører i et marked begrenset av offentlige reguleringer. I noen tilfeller kan slike begrensninger være nødvendige for å sikre en effektiv forvaltning av knappe ressurser, som f.eks. fisk. I andre tilfeller er det aktuelle markedet så lite at det bare gir rom for én eller et fåtall aktører. Et eksempel på dette er de enkelte flyrutene i kortbanenettet.

Tradisjonelt har knappe rettigheter ofte blitt tildelt gjennom administrative eller politiske prosesser der tildelingskriteriene til dels har vært uklare. Det er nå en tendens i OECD-området til i stedet å benytte ulike former for auksjoner, ofte kombinert med kvalitetskrav for dem som skal delta i auksjonen. Bruk av auksjoner gjør at en unngår å knytte et støtteelement til tildelingen av knappe rettigheter.

I internasjonale handelsavtaler legges det økt vekt på å regulere støtte som påvirker handelen over landegrensene. Næringsstøtte utenom landbrukssektoren og fiskerisektoren er omfattet av EØS-avtalens bestemmelser om støtte. I tillegg til EØS-avtalen inneholder også Subsidieavtalen i WTO bestemmelser om støtte til vareproduserende sektorer. Støtte til landbrukssektoren er primært regulert av Landbruksavtalen i WTO-avtalen. EØS-avtalens regelverk for offentlig støtte begrenser ikke den totale støtten til næringslivet, men setter kriterier for hva som kan støttes, og grenser for støtteintensiteten i hvert enkelt prosjekt knyttet til kostnadstyper og støtteformål.

5.2.2 Nærmere om landbrukstøtten

Ugunstige topografiske og klimatiske forhold, kombinert med målene om bosetting og aktivt landbruk over hele landet, matvareberedskap, samt miljø- og kulturhensyn, er begrunnelser for næringsstøtten til landbruket i Norge, jf. St.meld. nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon og Innst. S. nr. 167 (1999-2000). Meldingen tar utgangspunkt i hovedlinjene for landbrukspolitikken slik disse tidligere er fastsatt av Stortinget, jf. St.prp. nr. 8 ( 1992-93) Landbruk i utvikling.

Det er viktig å gjennomføre tilpasninger i norsk landbruk som kan redusere det høye kostnads- og overføringsnivået. Støtten til jordbruket i Norge er høyere enn i de fleste andre OECD-land. OECD beregner årlig en internasjonal indikator for landbruksstøtte. Indikatoren blir kalt PSE («Producer Subsidy Equivalent»). PSE skal måle verdien av alle overføringer fra skattebetalerne og konsumentene på grunn av særlige tiltak for jordbruket. Det er lagt opp til å gi et totalmål for brutto støtte som også omfatter indirekte støtteformer som skatte- og avgiftslettelser i tillegg til skjermingsstøtte og budsjettoverføringer. Skatte- og avgiftsordninger er imidlertid i varierende grad tatt med i beregningene for de enkelte land, selv om de kan bety relativt mye for totalmålet på støtte. Det kan også være problemer knyttet til å måle verdien av importbegrensninger.

For sammenlikninger mellom land oppgis gjerne PSE i prosent av den totale produksjonsverdien i jordbruket. Produksjonsverdien er definert som bruttoinntekten inkludert tilskudd. Tabell 5.5 viser PSE i prosent av produksjonsverdien i jordbruket for noen land.

I 1999 økte den samlede støtten til jordbruket i Norge med 2 prosentpoeng til 69 pst. av produksjonsverdien. Det var bare i Sveits og Sør-Korea støtten til jordbruket utgjorde en høyere andel av produksjonsverdien enn i Norge. I EU utgjorde støtten 49 pst. av produksjonsverdien i jordbruket. Både i Norge og i OECD samlet økte PSE-andelene for andre år på rad. Økningen kan i stor grad forklares med at lavere verdensmarkedspriser ikke ble fulgt opp av tilsvarende prisreduksjoner i hjemmemarkedene.

Utformingen av pris- og markedssystemene i jordbruket skjer innenfor rammene av et importvern. WTO-avtalen fastsetter bl.a. maksimale tollsatser og støttebeløp. Internstøtten er fremdeles under maksimalt tillatt nivå, ikke minst etter målprisreduksjonene i årets jordbruksoppgjør. (Internstøtte, eller «gul støtte», er definert som summen av budsjettmessig prisstøtte og skjermingsstøtte, fratrukket miljøavgifter, omsetningsavgift og merpris for kraftfôr.) På dette området legger også nasjonale markedsforhold begrensninger på utviklingen. WTO-avtalen setter videre klare rammer for omfanget av eksportstøtten.

I 1999 forsatte utviklingen i Norge bort fra produksjonsavhengig støtte over til støtte basert på areal og dyreantall. Om lag en tredjedel av de direkte overføringene til jordbruket er bundet til produksjonsvolum. Støtte bundet til forbruk av innsatsfaktorer ble redusert i 1999, men utgjør fremdeles halvparten av de direkte subsidieutbetalingene. Med virkning fra 1. januar 2000, ble miljøavgiften på kunstgjødsel og investeringsavgiften i jordbruket fjernet, mens miljøavgiften på plantevernmidler ble trappet opp og differensiert etter miljø- og helsefare.

Jordbruksoppgjøret 2000 medførte en reduksjon i budsjettrammen for jordbruksavtalen på 400 mill. kroner.

I samsvar med Jordbruksavtalen 2000 skal det innføres et inntektsfradrag ved beskatning av næringsinntekt fra jord- og hagebruk på 36 000 kroner pr. bruk. Fradraget innføres med halv virkning for 2000 og med full virkning for 2001. Inntektsfradraget er koblet til målprisreduksjoner på 900 mill. kroner og en viss forenkling og omfordeling av budsjettoverføringene innenfor jordbruksavtalen. Fra 1. juli 2001 tas det videre sikte på å etablere et nytt pris- og markedssystem for korn uten statlig kjøpeplikt kombinert med et tollkvotesystem.

5.3 Reguleringsreformer og konkurransepolitikk

5.3.1 Generelt om reguleringsreformer

Et moderne samfunn krever reguleringer på mange områder. Gjennom lover og forskrifter har myndighetene nedfelt et stort antall bestemmelser som stiller krav til selskaper og enkeltpersoner. Et hensiktsmessig og oversiktlig regelverk er viktig for å kunne oppnå målene til rimelig administrasjonskostnad og bruk av tid - og for å sikre likebehandling av dem som berøres. Reguleringer setter også grenser for hva utøvende myndigheter kan foreta seg, og kan dermed bidra til stabilitet og forutsigbarhet.

Selv om regelverket spenner over et vidt spekter av formål, er det likevel mulig å gruppere ulike reguleringer under tre hovedkategorier:

• Økonomiske reguleringer griper direkte inn i hvordan markeder fungerer, f.eks. prisfastsetting, konkurranseforhold, markedsadgang, etableringer og nedleggelser.

• Sosiale reguleringer har til hensikt å beskytte samfunnsinteresser som f.eks. helse, sikkerhet, miljø og sosialt samhold.

• Administrative reguleringeromfatter oppgaveplikter mv. som myndighetene krever.

Fra 1970-årene har en rekke OECD-land gjennomført omfattende reguleringsreformer. Til å begynne med var oppmerksomheten mye rettet mot deregulering av markeder og privatisering av selskaper. Etter hvert har en også blitt mer oppmerksom på betydningen av sosiale og administrative reguleringer.

OECD startet i 1998 et omfattende program for reguleringsreformer - «the Regulatory Reform Programme». Hensikten med programmet er å bidra til at medlemslandene kan forbedre kvaliteten av sine reguleringer; dvs. gjennomføre reformer av reguleringer som unødvendig hindrer konkurranse, innovasjon og vekst, samtidig som reguleringene fremmer sosiale mål på en effektiv måte. Programmet bygger opp under andre initiativ i OECD, bl.a. de årlige økonomiske landstudiene, sysselsettingsstudien, prinsipper for ledelse av selskaper, samt arbeid mot spesielt skadelig kartellvirksomhet, uheldig skattekonkurranse og korrupsjon. Et utdrag av OECDs generelle anbefalinger om reguleringsreformer er gjengitt i Nasjonalbudsjettet 1998.

Omfanget av sosiale og administrative reguleringer er raskt økende i OECD-landene. Det henger sammen med økte ambisjoner på mange politikkområder og at problemene en søker å løse har blitt mer komplekse. Men det kan også skyldes at veksten i reguleringsmengden ikke har fått tilstrekkelig oppmerksomhet, og at det i mange land mangler gode prosedyrer eller organer med uttrykt formål å kontrollere veksten i reguleringene.

Sentralt i OECDs anbefalinger til medlemslandene er å etablere et bredt politisk program for reguleringsreformer med klare mål og rammer for gjennomføringen. Når det forberedes forslag om nye reguleringer, bør behovet for disse vurderes kritisk, bl.a. i forhold til kostnader ved å gjennomføre reguleringene både for dem som berøres og for myndighetene (virkningsanalyser av reguleringer - «Regulatory Impact Analysis»). Eventuelt bør det vurderes om andre virkemidler kan være et alternativ til reguleringer, f.eks. bruk av økonomiske virkemidler eller informasjonstiltak. OECD anbefaler også at eksisterende regelverk gjennomgås med sikte på forenklinger og fjerning av overflødige eller foreldede bestemmelser. Noen få land har etablert rutiner for at eksisterende regelverk skal opp til ny vurdering med jevne mellomrom.

En viktig del av OECDs program for reguleringsreformer er gjennomgang av reformarbeidet i medlemslandene. Gjennomgangene er dels basert på medlemslandenes egne vurderinger av slikt arbeid i eget land og dels på analyser og sammenlikninger foretatt av en ekspertgruppe fra OECD. Hittil har åtte land, bl.a. Danmark og Nederland, vært gjennom en slik undersøkelse av sine reguleringsreformer. I år er det ytterligere fire land som gjennomgås, bl.a. Irland.

Landgjennomgangene omfatter det makroøkonomiske grunnlaget for reguleringsreformer, myndighetenes evne til å sikre regelverk av høy kvalitet, konkurransepolitikkens rolle, reformer for økt markedsadgang og reguleringsreformer i elektrisitets- og telemarkedene. OECD vil i en slik sammenheng gi konkrete råd for det videre reformarbeidet, som legges fram i en egen rapport for hvert av landene som undersøkes.

En landgjennomgang bør kunne gi et godt og konstruktivt bidrag til det videre arbeidet med effektivisering av økonomien, fornyelse av forvaltningen og forbedringer av regelverket. Norge har derfor bedt om å få en slik gjennomgang i 2001. Hvert år er det fire land som gjennomgås, og med interesse fra flere land er det usikkert om dette lar seg gjennomføre allerede neste år.

5.3.2 Næringslovgivning

Næringslovgivningen påvirker ressursbruken i økonomien både gjennom de krav og handlinger som næringsvirksomheten pålegges, og den administrative behandlingen som må til for å etterleve reguleringene. Gjennomføring av reguleringer krever ressurser både i bedriftene og i offentlig forvaltning. Et dårlig regelverk skaper unødig merarbeid både for dem som reguleres og for myndighetene, og gjør det vanskelig å nå målene som ligger til grunn for reguleringen.

Næringslovutvalget har vært i funksjon siden 1990, og har i løpet av denne perioden fremmet mer enn 30 forslag til endringer i lover og andre ordninger som har betydning for etablering og drift av næringsvirksomhet. Utvalgets mandat er å gjennomgå lovgivning som innvirker på mulighetene for næringsutvikling, og å fremme forslag til forenklinger og andre tiltak som kan stimulere til økt næringsaktivitet. Fra 1. januar 2000 er funksjonstiden forlenget med tre år.

Det pågår arbeid med forenkling av regelverk og oppgaveinnkreving i flere sammenhenger. Forskriftsverket er under gjennomgang med sikte på opprydding og forenklinger. I tillegg har departementer og underliggende etater som innhenter informasjon fra næringsvirksomhet, gjennomgått sine skjemaer og spørsmål. Det tas sikte på å gjøre innsamlingen enklere, mindre omfattende og bedre tilpasset data som bedriftene likevel utarbeider for eget bruk. Nærings- og handelsdepartementet har utviklet en veileder om vurdering av konsekvenser for næringsvirksomhet, til bruk ved forberedelse av regelendringer. Det gjennomføres i år forsøk med bruk av bedriftstestpanel ved utarbeiding av nytt regelverk med konsekvenser for næringsvirksomhet. Testpanelet består av 950 bedrifter. Bedriftene forelegges forslag til tre ulike lover og forskrifter, og skal vurdere sine administrative kostnader og tidsbruk dersom forslagene skulle bli gjennomført. Erfaringene med forsøket vil inngå i vurderingen av om bedriftstestpanel bør innføres som en permanent ordning.

Regelverket for helse, miljø og sikkerhet (HMS) forvaltes av flere departementer. Gjennom 1990-årene har myndighetene på HMS-området samarbeidet for å oppnå en forenkling av regelverket og en samordnet tilsynspraksis og styring. Med HMS-myndighetene menes i denne sammenheng forvalterne av forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskiften), dvs. Kommunal- og regionaldepartementet, Miljøverndepartementet, Barne- og familiedepartementet og Justisdepartementet, samt disse departementenes underliggende tilsynsetater på HMS-området - Arbeidstilsynet, Statens forurensningstilsyn/fylkesmennene, Produkt- og Elektrisitetstilsynet, Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern/lokale brannmyndigheter- og Næringslivets sikkerhetsorganisasjon. Et resultat av samarbeidet er at alt tilsyn ved en bedrift som strekker seg utover én dag, samordnes mellom de nevnte etatene.

De ansvarlige departementene på HMS-området forbereder nå hvordan en skal gå videre med forenklinger og komme lengre i samordningsarbeidet. Det er aktuelt å vurdere nye tiltak spesielt på områdene regelverk, tilsyn på lokalt nivå, informasjon (særlig overfor små og mellomstore bedrifter) og risikovurderinger.

5.3.3 Konkurranselovgivning

Konkurransepolitikken fremmer effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse, bl.a. gjennom regler og tilsyn.

Et viktig virkemiddel i konkurransepolitikken i Norge er konkurranseloven fra 1993. I Ot.prp. nr. 97 (1998-99) ble det lagt fram forslag til endringer i konkurranseloven. Endringsforslagene ble vedtatt ved lov av 5. mai 2000. I proposisjonen ble behovet for en bred gjennomgang av norsk konkurransepolitikk og den norske konkurranseloven omtalt. Det er i denne sammenheng besluttet å sette ned et offentlig utvalg.

Som følge av EØS-avtalen har det siden 1994 vært to sett konkurranseregelverk; konkurranseloven og EØS-avtalens konkurranseregler (EØS-konkurranseloven). Begge regelsett har til formål å sørge for at ervervsdrivende gjennom sin atferd ikke hindrer eller skader konkurransen. Likevel er de to regelsettene svært forskjellig utformet. Et hovedspørsmål ved utforming av en ny norsk konkurranselov er derfor om en ny lov i større grad bør harmoniseres med EØS-reglene.

Etter EØS-konkurranseloven har Konkurransetilsynet i dag kompetanse til å innhente informasjon og gjennomføre kontroller i forbindelse med håndhevingen av EØS-avtalens konkurranseregler. Norske myndigheter har imidlertid ikke hjemmel til å sanksjonere overtredelser av EØS-avtalens forbud mot hhv. konkurransebegrensende samarbeid og misbruk av markedsmakt. Konkurransetilsynet bistår i praksis ESA i deres arbeid med å håndheve EØS-avtalens konkurranseregler. EU-kommisjonen arbeider nå med å modernisere regelverket for håndheving av EUs konkurranseregler. Bakgrunnen for moderniseringsarbeidet er et behov for mer effektiv kontroll. For å oppnå dette har Kommisjonen bl.a. foreslått at nasjonale myndigheter bør få kompetanse til å håndheve EUs konkurranseregler fullt ut. Det er derfor aktuelt å vurdere om norske myndigheter bør få hjemmel til også å sanksjonere overtredelser av EØS-avtalens forbudsbestemmelser. Det innebærer i tilfelle at Konkurransetilsynet skal håndheve både den norske konkurranseloven og EØS-avtalens konkurranseregler fullt ut.

En ny norsk konkurranselov må så langt som mulig sikre en effektiv kontroll med og håndheving av grenseoverskridende konkurransereguleringer. EØS-samarbeidet er et viktig bidrag i kampen mot skadelige konkurransereguleringer på tvers av landegrensene. Nordiske konkurransemyndigheter har utarbeidet en rapport der det anbefales at landene gjennomfører lovendringer som vil muliggjøre et nærmere samarbeid mellom de nordiske konkurransemyndighetene. Enkelte av endringene i konkurranseloven som ble vedtatt i mai 2000, åpner for at norske konkurransemyndigheter i større grad vil kunne samarbeide med andre lands konkurransemyndigheter.

5.3.4 Kraftmarkedet

Det har skjedd omfattende endringer i kraftmarkedet i 1990-årene. Med grunnlag i energiloven av 1990, ble kraftforsyningen endret fra en organisering som fokuserte på lokal kraftoppdekning, til en markedsorganisering, der prisene balanserer produksjon og forbruk. Det vokste fram en markedsbasert nordisk kraftomsetning. Videre ble det gitt konsesjon til flere kabler for kraftutveksling til kontinentet. Krafthandelen i Norden og Nord-Europa vil i økende grad ha betydning for utviklingen i det norske energimarkedet.

På eiersiden har mange kommuner og fylkeskommuner omgjort energiverkene til aksjeselskaper og konsern, blant annet for at de skal være bedre tilpasset konkurransen i markedet. Det har den senere tid vært en utvikling i retning av økt samarbeid og fusjoner mellom energiverkene, samt oppkjøp av distribusjonsselskaper og kundeporteføljer i kraftomsetningen.

Energiloven gir også det juridiske grunnlaget for regulering av nettvirksomheten (monopolkontrollen). Monopolkontrollen er etablert som virkemiddel for å sikre brukernes rettigheter samt sikre en effektiv utvikling og drift av overføringsnettet. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) står for kontroll av nettvirksomheten. For den konkurranseutsatte delen av kraftmarkedet gjelder konkurranselovgivningen ved siden av energiloven.

Mulighetene til å skifte kraftleverandør er blitt stadig bedre for sluttbrukerne. Fra og med 1998 kan alle sluttbrukere kostnadsfritt skifte leverandør hver uke. Antall kraftleverandører som tilbyr kraft til kunder i hele landet, har økt til over 50. I 1. kvartal 2000 hadde om lag 252 000 av i alt 2,2 mill. husholdningskunder en annen kraftleverandør enn den dominerende i sitt område. Fortsatt har den største kraftleverandøren i hvert nettområde normalt en stor markedsandel.

Spredningen i kraftpriseneer betydelig redusert. Et mål på spredning er standardavvik. Standardavviket for husholdningskunder med en variabel kontraktspris (det mest vanlige) var 1,3 øre/kWh i 2. kvartal i år. Dette var om lag uendret fra samme periode året før. I 1993 var standardavviket for alle typer husholdningskontrakter 3,35 øre/kWh. Det viser en klar utvikling i retning av mindre prisforskjeller, og indikerer at konkurransen i markedet fungerer selv om det er en relativt liten andel av husholdningskundene som skifter leverandør.

5.3.5 Telemarkedet

Telekommunikasjon er en næring hvor det produseres tjenester med utgangspunkt i ett eller flere nettverk. Den teknologiske utviklingen på området har gitt mulighet for et bredt utvalg av nye tjenester. Samtidig har utviklingen ført til at de store, faste kostnadene i næringen er redusert. Dette har gitt grunnlag for å innføre markedsbasert konkurranse i telesektoren. Fra 1. januar 1998 ble resterende eneretter, på generell teleinfrastruktur og taletelefoni i det faste nettet, avviklet.

Telenor AShar i de fleste delmarkedene for telekommunikasjon så langt beholdt en sterk markedsstilling. Bortsett fra i markedet for GSM-mobiltelefoni har konkurrentene bare tatt mindre markedsandeler i markedene for privatkunder, mens de har lykkes noe bedre i markedene for bedriftskunder.

Tilgang til aksessnett er et sentralt spørsmål i den videre reguleringen av sektoren. For aktører med sterk markedsstilling i det faste nettet, er det aktuelt å forskriftsfeste en plikt til å tilby andre aktører å leie de faste aksesslinjene fra abonnentsiden av endesentralen og fram til abonnenten (gjerne omtalt som LLUB - «local loop unbundling»). Dette spørsmålet er også under vurdering i EU. Det har også vært reist spørsmål om tilsvarende tilgang til mobiloperatørenes radioaksessnett, særlig for tilbydere uten eget nett, bl.a. såkalte virtuelle mobiloperatører. Et slikt pålegg vil kunne bidra til økt konkurranse i mobilnettene, men kan også føre til for svak interesse for videre utbygging. Dette er en problemstilling EU foreløpig ikke har tatt stilling til, og det er uklart hva situasjonen vil bli i resten av Europa. Stortinget har sluttet seg til at det nå ikke bør innføres et pålegg overfor eksisterende mobiloperatører om å gi virtuelle operatører adgang i mobilnettene.

Spørsmålene om tilgang til aksessnett ble behandlet i St.meld. nr. 24 (1999-2000) og Innst. S. nr. 146 (1999-2000). Det ble i den forbindelse også vedtatt å innføre et nytt tredje generasjons system for mobilkommunikasjon i Norge. Det er utlyst fire landsdekkende konsesjoner for etablering og drift av et tredje generasjons system, som skal tildeles etter en anbudskonkurranse. For anbudene stilles det blant annet krav om at søkerne innen fem år minimum må dekke landets elleve største tettsteder pluss Bodø. I tillegg til administrasjonsgebyrene til Post- og teletilsynet, vil de som blir tildelt konsesjon bli pålagt å betale en engangsavgift til staten i forbindelse med konsesjonstildelingen, samt årlige avgifter for disponeringen av frekvensene. Da fristen for å komme med anbud løp ut 14. august 2000, var det kommet inn syv søknader. Det er forutsatt at de søkerne som best oppfyller kriteriene, vil få tildelt konsesjon. Tildeling forventes å kunne skje i november 2000.

Med bakgrunn i markeds- og teknologiutviklingen er det igangsatt en gjennomgang i EU av det regulatoriske rammeverket for telesektoren - «Communications Review». Markedsutviklingen på teleområdet har gitt grunnlag for å vurdere i hvilken grad det er behov for en fortsatt sektorspesifikk regulering. Videre har teknologiutviklingen gitt grunnlag for å se nærmere på mulighetene for en mer horisontal regulering av all kommunikasjonsinfrastruktur på tvers av tidligere skillelinjer. Etter tidsplanen legges det opp til at det nye regulatoriske rammeverket kan iverksettes i 2002/2003. Prosessen i EU følges nøye av telemyndighetene, og det er igangsatt en tilsvarende gjennomgang av gjeldende norsk teleregulering.

Etter at den norske og svenske stat ble enige om at arbeidet med å slå sammen Telenor AS og Telia AB skulle avbrytes, jf. St.prp. nr. 59 (1999-2000), har det blitt arbeidet med å forberede en delprivatisering og børsnoteringav Telenor AS. Ved behandlingen av St.prp. nr. 66 (1999-2000) har Stortinget fastlagt en fremgangsmåte for hvordan dette skal skje, jf. Innst. S. nr. 242 (1999-2000).

Bruken av Internett er tiltakende, og tjenestene i nettet skaper økt behov for nett med stor overføringskapasitet. Dette vil trolig utløse en overgang fra dagens smalbåndskommunikasjon til digital bredbåndskommunikasjon. Foreløpig eksisterer det kun i begrenset grad et massemarked for bredbåndskommunikasjon, og tjenesteutviklingen er i en tidlig fase. Regjeringen har satt i gang et arbeid med å utarbeide en handlingsplan for norsk bredbåndsutvikling.

5.3.6 Luftfart

Det norske luftfartsmarkedet har de seneste årene utviklet seg fra et marked basert på eneretter til et regulert konkurransemarked, men med til dels dominerende aktører. Allerede i 1993 ble det gitt fri adgang for flyselskaper hjemmehørende i EØS-området til å trafikkere ruter mellom landene. Fra 1997 har selskaper fra EØS-området dessuten hatt adgang til å trafikkere innenriksruter i andre EØS-land. Inntil åpningen av Oslo lufthavn, Gardermoen, høsten 1998, var imidlertid tilgangen på landings- og avgangstider ved Norges hovedflyplass sterkt begrensende for etableringen av konkurrerende rutetilbud.

Etter åpningen av hovedflyplassen på Gardermoen ble SAS og Braathens utsatt for økt konkurranse i innenriksmarkedet fra det nyetablerte selskapet Color Air. Dette gav en betydelig økning i flytilbudet til og fra Oslo, og en intensivering av rabattkonkurransen. Dessuten var det en betydelig trafikkøkning til og fra Sandefjord lufthavn, Torp, noe som trolig har sammenheng med lokaliseringen av hovedflyplassen nord for Oslo. Om lag samtidig med tilbudsøkningen, inntraff en utflating i etterspørselen etter flyreiser, og spesielt forretningsmarkedet falt med 10 - 15 pst. Det ble dermed en sterk overkapasitet. Sammen med visse driftsforstyrrelser, bl.a. vinterproblemer på Gardermoen, medvirket dette til svake økonomiske resultater for flyselskapene i Norge i 1999.

Color Air opphørte høsten 1999. Siden har Braathens og SAS redusert flyvingene om lag tilbake til 1998-nivået for ruter til og fra Oslo, samt økt billettprisene. Likevel ventes lønnsomheten i norsk innenriks luftfart å bli svak også i 2000, bl.a. fordi forretningstrafikken bare i begrenset omfang har tatt seg opp. Med bare to konkurrerende selskaper er konsentrasjonen stor i innenriks luftfart, og den strategiske avhengigheten mellom selskapene er derfor sterk. Flyselskapenes lojalitetsprogrammer (bonussystemer), storkundeavtaler og rabattbilletter overfor spesielle kundegrupper påvirker mulighetene for etablering av nye selskaper. Så langt er det ingen utenlandske selskaper som har funnet det interessant å ta opp konkurransen i det norske innenriksmarkedet.

Etableringen av internasjonale allianser i luftfarten de senere år påvirker konkurransesituasjonen. Tendensen er fortsatt at omfanget av ulike former for allianser eller samarbeid mellom flyselskaper, øker. EU-kommisjonen har tatt opp enkelte avtaler mellom europeiske og amerikanske luftfartsselskaper til vurdering etter konkurransereglene. Generelt anses alliansene å bidra til høyere konsentrasjon, redusert konkurranse i markedene og redusert potensial for nyetableringer.

Flyselskapenes gruppeunntak fra EØS-avtalens konkurranseregler for flyvinger innenfor EØS er forlenget til 30. juni 2001. I praksis medfører unntaket at flyselskapene kan konsultere hverandre om prisøkninger på fullpris- og rabattbilletter på innenriksruter og fullprisbilletter på utenriksruter i EØS. Gruppeunntaket kan derfor isolert sett bidra til å svekke konkurransen også på innenriksrutene. Sammen med høy konsentrasjon, og nevnte bonussystemer og storkundeavtaler, innebærer gruppeunntaket at konkurransen fortsatt må karakteriseres som begrenset.

På ulønnsomme flyruter som vurderes som nødvendige å opprettholde av distriktspolitiske hensyn, kan staten gripe inn med såkalt forpliktelse til offentlig tjenesteytelse (FOT). Dette skal være basert på vurderinger av blant annet transportstandard og tilbudet andre transportformer kan gi. Dersom ingen flyselskaper er villige til å betjene en rute på forretningsmessig basis i samsvar med kravene til flyrutebetjeningen (FOT-krav), gjennomføres anbud etter prosedyrer fastsatt i Rådsforordning (EØF) nr. 2408/92. Anbud skal utlyses i hele EØS, og alle selskaper med gyldig lisens kan legge inn anbud. Vinneren av anbudskonkurransen tildeles enerett på FOT-ruten i anbudsperioden, som etter forordningens bestemmelser er begrenset oppad til tre år. Ifølge regelverket er det bare etter slik anbudskonkurranse at eksklusive trafikkrettigheter og tilskudd kan tildeles til flyrutedrift innen EØS. I Norge er enerett etter anbud gitt til i alt seks selskaper, for ruter til totalt 27 regionale lufthavner og én helikopterplass.

Regelverket medfører at det hvert tredje år vurderes hvilke ruter som skal omfattes av FOT. Flyselskapene får da mulighet til å fly tidligere FOT-ruter på kommersielle vilkår, slik Widerøe's Flyveselskap ASA startet med fra april 2000 for tre tidligere FOT-ruter. I slike tilfeller bortfaller eneretten, og det gjelder fri markedsadgang.

De regionale flyrutene som omfattes av anbud og enerett, fungerer ofte som materuter til og fra det landsdekkende, kommersielle flyrutenettet. For at selskapene på det kommersielle rutenettet skal ha mest mulig like vilkår i konkurransen om tilslutningstrafikken fra anbudsrutene, er det f.o.m. 1. april 2000 satt en rekke anbudsvilkår med siktemål å legge til rette for nøytral overgang av passasjerer mellom anbudsrutene og de øvrige rutene. Kravene omfatter bl.a. vilkår om nøytrale tilslutningspriser mellom alle selskaper og forbud mot bonusprogrammer på anbuds-/enerettrutene.

Begrensningen i maksimal kontraktsperiode antas å kunne redusere konkurransen om anbudene fordi etableringskostnadene for kortbanedriften i Norge ofte er høye i forhold til en driftsperiode på tre år. Samferdselsdepartementet gjennomfører i 2000 en omfattende evaluering av anbudsregelverk og -prosess.

5.3.7 Jernbane

Norge er blant de landene i Europa som organisatorisk og lovmessig har kommet lengst med å legge forholdene til rette for å åpne for konkurranse på jernbanenettet. Ved oppsplittingen av forvaltningsbedriften NSB i 1996, ble infrastrukturdelen skilt ut i et eget forvaltningsorgan under navnet Jernbaneverket. Trafikkdelen i NSB ble omdannet til særlovselskapet NSB BA. Samtidig ble Statens jernbanetilsyn opprettet for å ivareta sikkerheten i jernbanetrafikken. På tross av utskillelsen av infrastrukturdelen, er NSB fremdeles stort sett alene om å trafikkere det norske jernbanenettet.

Regjeringen vil legge til rette for økt konkurranse på det norske jernbanenettet. Dette kan styrke jernbanen som transportmiddel gjennom økt effektivitet, og bedre utnyttelsen av ledig kapasitet på dagens jernbanenett. Tilrettelegging for flere aktører vil bl.a. bli vurdert utfra hensynet til tilgjengelig sporkapasitet og til trafikksikkerheten. Det legges i første omgang vekt på i større grad å åpne jernbanenettet for godstransport.

Norge er gjennom EØS-avtalen underlagt EUs rådsdirektiv om utvikling av jernbanesektoren. Direktivet regulerer blant annet plikten til å gi tilgang til infrastrukturen for jernbaneselskaper fra andre EØS-land. EU-kommisjonen har lagt fram et forslag til nytt direktiv på jernbaneområdet, hvor det legges opp til ytterligere åpning for konkurranse på internasjonal godstrafikk. Det er så langt ikke enighet innad i EU om graden av liberalisering.

5.3.8 Post

I 1996 ble forvaltningsbedriften Postverket omdannet til Posten Norge BA (Posten), som er et selskap organisert etter egen lov. I 1997 ble Post- og teletilsynet opprettet som en reguleringsmyndighet med ansvar for post- og telesektoren. Post- og teletilsynet er underlagt Samferdselsdepartementet, som også eier Posten.

Postens enerett til å tilby såkalte reserverte posttjenester ble opprettholdt tilnærmet uendret fram til 1999. Da ble formidling av bøker, kataloger, aviser og blad som tidligere var omfattet av eneretten, tatt ut av enerettsområdet i tråd med EUs postdirektiv. Konsekvensene antas å være relativt små. I dag omfatter Postens enerettsområde håndtering av lukket og adressert brevpost inntil 350 gram med enkelte begrensninger for brev med lav vekt og høy pris. Med Postens enerett følger også en rekke plikter, blant annet plikt til å tilby basistjenester i hele landet. Videre godkjenner Samferdselsdepartementet takster for A-post innenlands innenfor enerettsområdet, mens styret for Posten fastsetter alle andre takster. Merkostnader ved å opprettholde et tilbud av posttjenester utover det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt, forutsettes dekket av overskudd fra Postens enerettstjenester, sammen med statlige bevilgninger til kjøp av posttjenester.

Utenfor det reserverte området er Posten i prinsippet utsatt for konkurranse fra både norske og utenlandske aktører. EUs postdirektiv er også ment å begrense de nasjonale postverkenes muligheter for dekke inn eventuelle underskudd i det konkurranseutsatte området gjennom overføring av midler fra enerettsområdet. For å unngå uønsket kryssubsidiering har det vært stilt krav til Posten om produktregnskap (separate regnskaper for enerettstjenester og konkurranseutsatte tjenester). Posten har fra og med regnskapsåret 1999 levert produktregnskap i tråd med bestemmelsene i konsesjonen.

Ifølge EUs postdirektiv skal det treffes beslutninger om å videreføre den gradvise og kontrollerte liberaliseringen av postmarkedet i Europa, bl.a. med en vektgrense på 50 gram. Forslaget vil gjennom EØS-avtalen ventelig også få betydning for utviklingen på postområdet i Norge.

5.3.9 Drosjer

Drosjenæringen har tradisjonelt vært strengt regulert. Fylkeskommunene regulerer etablering i markedet gjennom å tildele løyver. Videre har Konkurransetilsynet regulert prisene i markedet gjennom å fastsette maksimale drosjetakster. Løyveordningen er regulert i samferdselsloven, mens maksimale takster fastsettes med hjemmel i en forskrift til konkurranseloven. Takstreguleringens primære formål har vært å hindre at drosjenæringen utnytter begrensningene i antall drosjeløyver til å sette for høye priser.

Fra 1. mai 2000 opphørte Konkurransetilsynets regulering av takstene for drosjer i områder der det ligger til rette for konkurranse mellom ulike sentraler. Dette gjelder i første omgang Oslo og Akershus, samt Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand og Drammen med enkelte nabokommuner.

Oppheving av takstreguleringen medfører at drosjetakstene i de ovennevnte områdene fastsettes av aktørene i drosjemarkedet. Bestemmelsene i samferdselsloven er uendret. Tilbudet av drosjetjenester er derfor fortsatt delvis bestemt av fylkeskommunenes praktisering av løyveordningen. Konkurransetilsynet skal evaluere erfaringene med å oppheve takstreguleringen etter ett år. Inntil erfaringene er evaluert, skal eventuelle forslag om å oppheve reguleringen i nye områder der det etableres flere sentraler, forelegges Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Konkurransetilsynet skal fortsatt fastsette maksimalpriser i områder med kun én sentral eller der tilsynet av andre grunner ikke har funnet at forholdene ligger til rette for konkurranse mellom drosjesentraler.

5.3.10 Legemidler

Legemidler er en viktig innsatsfaktor i helsevesenet. Målt i utsalgspris fra apotek ble det i 1999 omsatt legemidler for om lag 10,7 mrd. kroner i Norge. Et bedre fungerende marked for legemidler er viktig for å begrense kostnadsveksten i helsevesenet. Det norske markedet for legemidler har vært og er fortsatt preget av omfattende reguleringer. Blant de viktigste er krav til sortiment og distribusjon for legemiddelgrossistene, regulering av apotekenes innkjøps- og utsalgspriser på reseptpliktige legemidler og apotekenes tilnærmede enerett til salg også av reseptfrie legemidler.

Stortinget har vedtatt ny apoteklov, som legger opp til at det skal bli lettere å etablere apoteker, jf. Ot.prp. nr. 29 (1998-1999) og Innst. O. nr. 52 (1999-2000). Etablering skjer i dag etter behovsprøving av Statens helsetilsyn, og bare farmasøyter kan få konsesjon. Norge har i dag dårligere apotekdekning i forhold til innbyggertallet enn andre europeiske land det er naturlig å sammenlikne med. I den nye apotekloven skilles det mellom konsesjon til eierskap og konsesjon til drift av apotek. Eierskapskonsesjon kan gis så vel selskaper som enkeltpersoner, men ikke de som foreskriver eller produserer legemidler. Driftskonsesjon gis kun til farmasøyter. Opprettelse av apotek vil kreve at eier har eierkonsesjon og har ansatt en farmasøyt med driftskonsesjon. Dette vil sikre at den faglige standarden opprettholdes, samtidig som det åpnes for flere etableringer og økt konkurranse mellom apotekene.

Lettere etableringsadgang er en forutsetning for virksom konkurranse mellom apotek eller kjeder av apotek. Dette vil igjen kunne legge grunnlaget for et høyere servicenivå, bedre tilgang og lavere priser på legemidler og handelsvarer. Den nye apotekloven framhever konkurranse som et egnet middel for å nå helsepolitiske mål om lavere priser og bedre tilgjengelighet til legemidler. Samtidig vil imidlertid myndighetene ha adgang til å begrense antall eierskapskonsesjoner i sentrale strøk. Formålet er å forhindre at det blir mangel på farmasøyter i andre deler av landet.

Den nye apotekloven vil tre i kraft i løpet av første halvår 2001. Sosial- og helsedepartementet har imidlertid satt i verk tiltak for å legge bedre til rette for konkurranse i legemiddelmarkedet. Dette er gjennomført ved å endre praksis allerede under gjeldende lov, slik at hensynet til konkurranse vil være et avgjørende kriterium ved behandling av søknader om å få etablere nye apotek.

Praksis for fastsettelse av maksimalpriser for reseptpliktige legemidler er endret med virkning fra 1. juli 2000, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (1999-2000) og St.prp. nr. 61 (1999-2000). Under den nye praksisen vil maksimalprisene fastsettes i hovedsak med henblikk på salgsprisene i land innenfor EØS-området, men med unntak av sør-europeiske land. Som hovedregel settes prisen lik gjennomsnittet i de tre billigste av sammenlikningslandene. Bakgrunnen for endringen er et klart potensial for innsparing, og legemiddelindustriens kritikk av myndighetene for manglende innsyn og forutsigbarhet.

5.3.11 Fiske og havbruk

Et særtrekk ved fiskerinæringen er det omfattende regelverket som er knyttet til utøvelse av næringsvirksomheten. Et overordnet mål for ressursforvaltningen er å regulere høstingen av det enkelte fiskeslag slik at en sikrer en forsvarlig utnytting av ressursene. Gjennom en bærekraftig forvaltning av ressursene skal en også søke å nå de øvrige fiskeripolitiske målene.

Overkapasiteti fiskeflåten bidrar til at det enkelte fartøys fangstkapasitet og potensial ikke utnyttes, slik at inntjeningen fra driften blir mindre enn hva den ville ha vært med en kapasitet som var bedre tilpasset. For samfunnet er dette feil bruk av kapitalressurser, som i tillegg medfører press i retning av større ressursuttak for å øke inntjeningen på fartøyene. En annen konsekvens av overkapasitet er at reguleringene av fisket blir mer omfattende og detaljerte, og kontrollkostnadene blir høyere.

Kapasiteten i fiskeflåten reguleres gjennom innsatsreguleringer i form av konsesjonsordninger (ervervstillatelse etter deltakerloven og bestemmelser for utskifting av fartøy) og adgangsbegrensninger (årlige deltakerreguleringer). I tillegg kan det gis tilskudd til fornyelse og kapasitetstilpasning. Fiskeridepartementet arbeider med å endre utskiftingsbestemmelsene i konsesjonsregelverket for torsketrålflåten, ringnotflåten og reketrålflåten. De nye bestemmelsene for torsketrål er nylig vedtatt, mens det for ringnot og reketrål tas sikte på å fastsette nye bestemmelser om utskifting i løpet av høsten 2000.

Uttaket av de aller fleste fiskeslag er begrenset gjennom kvotereguleringer. For deler av flåten er det innført enhetskvoteordninger. Tidligere omfattet dette torsketrål-, ringnot- og grønlandsreketrålflåten. Fra juli 2000 er det innført enhetskvoteordning også for konvensjonelle fartøy på eller over 28 meter. Det er nå aktuelt å starte arbeidet med en enhetskvoteordning for seitrålerne, og med ulike fleksible kvoteordninger for andre fartøy under 28 meter.

Enhetskvoter innebærer at fiskekvoter fra flere fartøy i en tidsavgrenset periode kan samles på ett fartøy (eventuelt en avkortet del av kvoten), mot at andre fartøy blir tatt ut av fisket. Det medfører et styrket driftsgrunnlag for det fartøyet som får overført kvote. Samlet førstehåndsverdi fra den delen av flåten som kunne benyttet seg av enhetskvoteordning, utgjorde om lag 48 pst. av total førstehåndsverdi for hele flåten i 1999. Med unntak av for torsketrålerflåten har enhetskvoteordningen virket i kort tid. Likevel er om lag 10 pst. av fartøyene i de ulike gruppene som har vært omfattet, trukket ut av fiske.

Fiskeridepartementet vil i løpet av høsten 2000 sette ned et utvalg som skal gjennomgå problemstillinger i forbindelse med eierskap til fiskefartøy.

Havbruksnæringen har vist kraftig vekst over flere år, hovedsakelig fra oppdrett av laks og ørret. Lønnsomheten i næringen har vært varierende, men er kraftig forbedret fra 1996. Beregninger fra Fiskeridirektoratet viser at selskapene med matfiskproduksjon av laks og ørret hadde meget god lønnsomhet både i 1998 og 1999. Den positive utviklingen har fortsatt i år, med økte eksportpriser. Lønnsomheten i oppdrett av skjell og andre marine arter er fortsatt svak.

For å kunne drive med oppdrettsvirksomhet må det først innhentes en tillatelse fra fiskerimyndighetene. Praksisen har vært meget restriktiv når det gjelder nye tillatelser til oppdrett av laks og ørret som matfisk. For laks gjelder i tillegg fôrkvoter, som i stor grad er bestemmende for hvor mye fisk som kan produseres. Innenfor oppdrett av andre arter (marine arter og skjell) er det åpent for å tildele konsesjoner. Fiskeridepartementet arbeider med en helhetlig revisjon av oppdrettsloven med sikte på å legge fram forslag om ny havbrukslov. Det vises videre til omtalen i kapittel 5 i St.prp. nr. 1 (2000-2001) Skatte-, avgifts- og tollvedtak om auksjonering av nye tillatelser til oppdrett av laks og ørret.

5.4 Offentlig sektor

5.4.1 Generelt om strukturpolitikken i offentlig sektor

Spørsmål av sentral betydning for effektivitet og strukturpolitiske tiltak i offentlig sektor har relativt nylig vært vurdert i flere offentlige utvalg. Disse utredningene danner et viktig grunnlag for Regjeringens arbeid med å fornye, omstille og effektivisere offentlig forvaltning.

Offentlig sektor står for en stor del av ressursbruken i samfunnet. I 1999 utgjorde offentlig konsum vel 21 pst. av bruttonasjonalproduktet. Tilsvarende ble knapt 27 pst. av totale timeverk utført i offentlig forvaltningsvirksomhet.

Utvalget for sysselsetting og verdiskaping har drøftet effektivitet og kvalitet i offentlig sektor, jf. NOU 2000: 21. Utvalget påpeker at hovedparten av offentlig tjenesteproduksjon er preget av bl.a. følgende trekk:

• Høy arbeidsintensivitet og relativt høy kostnadsvekst.

• Etterspørselen øker prosentvis mer enn økningen i inntektsnivået i samfunnet.

• Fellesfinansiering av ytelser som tilfaller enkelte grupper gratis eller svært billig.

• Informasjonsproblem ved at tjenesteprodusentene ofte har et informasjonsovertak, både overfor brukerne av tjenestene og myndighetene.

De fleste tjenester som hører inn under det offentliges ansvarsområde, f.eks. innenfor utdanning, helse, pleie og omsorg, er arbeidsintensive tjenester. På disse sentrale områdene av offentlig tjenesteyting vil ikke teknologisk utvikling i særlig grad kunne føre til forenkling av arbeidsoppgaver på en måte som reduserer behovet for arbeidskraft. Tvert imot vil ofte teknologiske framskritt og nyvinninger skape behov for mer arbeidskraft. Dette gjelder trolig i særlig grad innenfor helsesektoren. Mange tjenester kan dessuten bli mer kompliserte som følge av den teknologiske utviklingen, og dermed kreve flere typer spesialisert arbeidskraft. Slike tjenester vil derfor ha en tendens til å legge beslag på en stadig større del av samfunnets realressurser, uavhengig av om produksjonen skjer i privat eller offentlig regi.

Norske og internasjonale undersøkelser gir likevel støtte til at det er et potensial for mer effektiv ressursbruk innen offentlig tjenesteproduksjon. Resultatene viser at det ofte er til dels betydelige forskjeller i effektivitet mellom sammenliknbare enheter, og at en stor del av forskjellene i ressursbruk trolig skyldes forhold som det i prinsippet er mulig å gjøre noe med. Det er imidlertid betydelige metodiske problemer knyttet til slike effektivitetsanalyser, bl.a. hvordan en tar hensyn til forskjeller i kvalitet. Selv om det gjennom slike analyser kan avdekkes et potensial for effektivisering, gjenstår det uansett store utfordringer knyttet til utformingen av tiltak og styringsmekanismer.

En grunnleggende forutsetning for effektiv ressursbruk i offentlig sektor er en hensiktsmessig forvaltningsstruktur og oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene, og en styringsstruktur mellom staten og lokale og regionale forvaltningsnivåer som fremmer effektivitet. En nærmere vurdering av reformbehovet i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene er gitt i rapporten fra oppgavefordelingsutvalget, jf. NOU 2000: 22. Utvalget drøfter bl.a. ulike hovedmodeller eller veivalg for organiseringen av det regionale nivået.

I forbindelse med behandlingen av Kommuneøkonomiproposisjonen for 2000 sluttet Stortinget seg til Regjeringens plan for avvikling eller innlemming i inntektssystemet av øremerkede tilskudd. Planen vil gi mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren ved at kommunene kan tilpasse tjenestetilbudet til lokale behov. Redusert øremerking vil også bety at offentlig sektor kan overføre ressurser fra administrasjon og kontroll av øremerkede tilskudd til produksjon av tjenester. Planen vil samtidig gi jevnere inntektsfordeling mellom kommuner, og redusere dagens problemer med at ulike tilskudd motvirker hverandre innenfor et uoversiktlig system.

Organisasjons- og kompetanseutvikling er et sentralt tiltak for å effektivisere ressursbruken i et flertall av offentlige virksomheter. Dette kan bidra til en mer effektiv ressursbruk først og fremst gjennom en bedre bruk av arbeidstakernes kompetanse og en bedre prioritering og målretting av oppgavene. Økt grad av desentralisering og delegasjon av ansvar og myndighet har bl.a. preget utviklingen i kommunesektoren i de senere årene. Dette kan bidra til økt effektivitet, men stiller samtidig økte krav til resultatrapportering og styringssystemer. På noen områder kan det også være gevinster knyttet til samarbeid mellom ulike virksomheter, f.eks. i form av felles innkjøp eller utnyttelse av IT-utstyr.

5.4.2 Politi, domstoler og kriminalomsorg

Omstilling av politi- og lensmannsetaten er bl.a. en oppfølging av NOU 1999: 10 En bedre organisert politi- og lensmannsetat. Forslagene omfattet både endringer i organiseringen av politidistriktene og endringer i den sentrale politiledelsen, herunder opprettelse av et politidirektorat. Oppfølgingen er todelt. Politidirektoratet etableres fra 1. januar 2001, jf. Ot.prp. nr. 7 (1999-2000) og Innst. O. nr. 40 (1999-2000). Den andre delen vil være en stortingsmelding om politiet, som vil invitere til en bred politisk debatt om politiets oppgaver, ressurser og om den regionale og distriktsvise organiseringen av politi- og lensmannsetaten.

Det har vært arbeidet med regionalisering av kriminalomsorgen i tråd med omtale i St.meld. nr. 27 (1997-1998) og Innst. S. nr. 6 (1998-1999). Et sentralt tiltak er at det opprettes seks regioner. Hver region vil bestå av de fengslene og friomsorgskontorene som ligger innenfor regionens grenser, med en felles ledelse. Den nye organisasjonsmodellen, som iverksettes fra 1. januar 2001, vil dermed ha følgende tre nivåer:

• Sentralt nivå (Justisdepartementet/Fengselsstyret).

• Regionalt nivå (nytt).

• Lokalt nivå (det enkelte fengsel og friomsorgskontor, hybelhus).

Innføring av det nye regionale leddet vil gjøre det mulig å desentralisere beslutningsmyndighet fra sentralt nivå, slik at den regionale ledelsen får tilført handlefrihet under gjennomføringen av sentralt fastsatte mål og rammer. Justisdepartementet vil delegere en betydelig saksmengde til de nye regionene, og lokalt nivå vil i større grad enn tidligere fatte vedtak i første instans. Dette vil ha lovgrunnlag i en odelstingsproposisjon om lov om gjennomføring av straff, som fremmes høsten 2000.

Den framtidige organiseringen, lokaliseringen og styringen av den sentrale domstolsadministrasjonen er under vurdering. I dette arbeidet baserer Justisdepartementet seg på NOU 1999: 19 Domstolene i samfunnet, samt høringsuttalelsene til utredningen. Flere organisasjonsmodeller vurderes: Opprettelse av en egen frittstående domstolsadministrasjon ledet av et styre, beholde administrasjonen i Justisdepartementet samtidig som det opprettes et eget Domstolsråd, samt ulike mellomløsninger. Regjeringens forslag til ny organisasjonsmodell og lokalisering av domstolsadministrasjonen planlegges lagt fram for Stortinget innen 1. kvartal 2001.

Det arbeides også med en stortingsmelding om embetsreguleringer i herreds- og byrettene. Grunnlaget her er NOU 1999: 22 Domstolene i første instans, der bl.a. domstolenes størrelse og organisering, domsogninndeling, lokalisering og bemanning er gjennomgått. Dersom forslagene til flertallet følges på alle punkter, vil antall domstoler i første instans reduseres fra 93 til 54. Utredningen har vært på en omfattende høring. Stortingsmeldingen planlegges lagt fram i løpet av året.

Dessuten er den framtidige organiseringen av den sivile rettspleien på grunnplanet til vurdering. Mulige strukturendringer knytter seg til organiseringen av og ansvaret for forliksrådene, sektretariatsfunksjonen til forliksrådene, namsmanns-funksjonen og hovedstevnevitne-funksjonen.

5.4.3 Utdanningssektoren

I høyere utdanning legges det opp til at institusjonene får bedre omstillingsevne gjennom økt frihet i faglige og økonomiske spørsmål. Myndighet til å opprette og nedlegge studietilbud med 30 vekttalls omfang på lavere grads nivå og å etablere desentraliserte studietilbud med samme omfang, ble fra 1. januar 2000 delegert til institusjonene. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har arbeidet med en ytterligere fristilling i form av nettobudsjettering ved universitetene. En omlegging til nettobudsjettering vil bl.a. gi universitetene større frihet og fleksibilitet til å disponere midler. Stortinget vedtok i forbindelse med behandlingen av endringer på statsbudsjettet våren 1999 at det innføres nettobudsjettering som prøveordning så snart som praktisk mulig, jf. St.meld. nr. 67 (1998-1999) og Innst. S. nr. 236 (1998-1999). Prøveordningen kommer i gang fra 1. januar 2001.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har i dag tre underliggende institusjoner med voksenopplæring som arbeidsområde, Norsk fjernundervisning (NFU), Norsk voksenpedagogisk forskningsinstitutt (NVI) og Statens ressurs- og voksenopplæringssenter (SRV). Ut fra de utfordringene som følger av Kompetansereformen, jf. Innst. S. nr. 78 (1998-1999), og forslaget om rett for voksne til videregående opplæring, jf. Ot.prp. nr. 44 (1999-2000), er det behov for å samle ressurser og kompetanse for å få en handlekraftig og faglig god institusjon. Sammenslåingen av de tre institusjonene til en felles institusjon skal gjelde fra 1. januar 2001, jf. St.prp. nr. 63 (1999-2000) og Innst. S. nr. 225 (1999-2000).

Flere utvalg som har utredet sentrale spørsmål om styring og finansiering av høyere utdanning og fagskoler, har relativt nylig levert sine innstillinger, jf. NOU 2000: 14 Frihet med ansvar - om høgre utdanning og forskning i Norge, NOU 2000: 5 Mellom barken og veden - om fagskoleutdanninger, og NOU 1999: 33 Nyttige lærepenger - om utdanningsfinansieringen gjennom Lånekassen. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet tar sikte på en felles oppfølging av disse spørsmålene våren 2001.

5.4.4 Sosial- og helsesektoren

Det offentlige finansierer en større andel av helsetjenestene i Norge enn i de fleste av OECD-landene, mens innslaget av private løsninger har et tilsvarende beskjedent omfang. Data fra sykehussektoren kan tyde på at kostnadsnivået har økt relativt kraftig fra midten av 1990-årene, også når en ser bort fra lønnsvekst. Det er imidlertid en rekke problemer ved å vurdere slike data, bl.a. med å korrigere for kvalitetsendringer og for at stadig flere pasienter behandles utenfor sykehusene.

Ifølge anslag fra OECD utgjorde helseutgifter (inklusiv utgifter til pleie og omsorg) 8,9 pst. av BNP i Norge i 1998. Målt som andel av BNP hadde Norge dermed de sjette høyeste utgiftene i OECD-området og de tredje høyeste i EU/EØS-området (etter Tyskland og Frankrike). Statistisk sentralbyrå har et noe lavere anslag for helseutgifter i 1998 enn OECD (8,5 pst. av BNP), men selv denne andelen innebærer at Norge har den høyeste andelen av helseutgifter i Norden. I 1990 hadde Norge til sammenlikning den laveste andelen av helseutgifter i Norden (7,8 pst. av BNP). Mål for helseutgifter pr. innbygger bekrefter utviklingen i det norske utgiftsnivået. Ifølge OECD hadde Norge de høyeste helseutgiftene pr. innbygger i EU/EØS-området i 1998 (22 282 kroner pr. innbygger).

Samtidig har Norge falt noe tilbake i forhold til andre land etter forventet levealder, men ligger fortsatt høyt (over EØS-gjennomsnittet). Det er imidlertid en rekke andre forhold enn helsetjenestene som virker inn på levealderen.

Det er et omfattende reformbehov i de offentlige sykehusene. En grunnleggende utfordring er å klargjøre delingen av ansvar for overordnet helsepolitisk styring av sektoren gjennom de generelle rammebetingelsene og ansvaret for intern styring av driften i det enkelte sykehus. Flere reformer i sykehusvesenet er gjennomført eller vedtatt de siste årene. Innsatsstyrt finansiering, fritt sykehusvalg og økt vektlegging av det regionale helseplanarbeidet vil ha store konsekvenser for ressursbruken i sykehusene. De etablerte reformene har åpnet muligheter for en bedre samordning og rollefordeling mellom enkeltsykehus, og vil derfor være viktige premisser for vurderingen av sykehusenes tilknytningsform.

Helsetjenesten skal fungere slik at alle som trenger det, får behandling i rett tid, og at det ikke er store forskjeller avhengig av hvor i landet man bor. Dette er utgangspunktet for arbeidet med å fornye helsetjenesten. Regjeringen legger videre til grunn at det er behov for bedre samordning og bedre utnyttelse av ressursene. Samtidig med forslag om økt ressursinnsats i helsesektoren, vil Regjeringen arbeide med tiltak som er rettet inn mot dette.

Regjeringen vil allerede nå signalisere noen av de temaene som det arbeides videre med. Organiseringen av sykehusene, herunder eierskap, vurderes som en viktig forutsetning for å oppnå en best mulig samordning og effektiv utnyttelse av ressursene. Regjeringen vil som et ledd i dette vurdere statlig eierskap til sykehusene. Dette vil gi grunnlag for en klarere ansvarsstruktur og dermed bedre rammebetingelsene for utøvelse av ledelse i sykehus. Finansieringsordningene rettet mot sykehusene skal gjennomgås, og det skal bl.a. vurderes behov for endringer i finansieringen av investeringer i sykehussektoren. Det vil også bli foretatt en gjennomgang av helsetjenestene på tvers av forvaltningsnivåene, med sikte på forenkling og best mulig utnyttelse av ressursene. Den sentrale helseforvaltningen skal også vurderes med tanke på samordning.

Stortinget har vedtatt at det åpnes for en ny, alternativ tilknytningsform for fylkeskommunale sykehus, fylkeskommunalt sykehusselskap, jf. Ot.prp. nr. 25 (1999-2000) og Innst. O. nr. 88 (1999-2000). Sosial- og helsedepartementet sender nå utkast til forskrifter til loven på høring, med sikte på at loven skal kunne tre i kraft fra årsskiftet 2000/2001. Lov om fylkeskommunale sykehusselskaper gjør det mulig for fylkeskommunene å omdanne sine sykehus til selskaper som økonomisk og juridisk er fristilt, uten å velge aksjeselskapsformen. Den nye loven er en oppfølging av utvalget som utredet tilknytningsformer for offentlige sykehus, jf. NOU 1999: 15 Hvor nært skal det være? Utvalget mente imidlertid at modellen burde gjelde generelt for kommunal og fylkeskommunal virksomhet, og ikke begrenses til sykehusvirksomhet.

Den nye tilknytningsformen for sykehusene har felles trekk med statsforetaksformen, men er også tilpasset fylkeskommunenes særlige styringsbehov. Et viktig siktemål med loven er å oppnå mer målrettet drift, mer effektiv utnyttelse av ressursene og bedre økonomistyring gjennom en bedre rolle- og ansvarsdeling mellom eier og sykehus. Sykehusselskapets styre og daglige leder får videre fullmakter i driften av sykehuset, særlig i personal- og økonomisaker. Tilknytningsformen åpner dessuten for at fylkeskommunen kan stille krav til sykehusenes ytelser gjennom inngåelse av kontrakter.

En overgang til fylkeskommunalt sykehusselskap medfører ikke noen fullstendig fristilling. Lov om fylkeskommunale sykehusselskaper innebærer ikke noen endring i fylkeskommunenes adgang til fortsatt å organisere sine sykehus som forvaltningsorganer, men stiller til disposisjon en ny organisatorisk løsning som eventuelt kan velges i stedet for dagens forvaltningsorganisering. Fra 1. januar 2000 kan sykehus på linje med annen kommunal eller fylkeskommunal virksomhet også organiseres som kommunalt foretak, som er en tilknytningsform der sykehuset fortsatt vil være en del av fylkeskommunen som juridisk person, jf. Ot.prp. nr. 53 (1997-1998).

Også i staten gjennomføres nå tiltak for å gi de statseide sykehusene en friere organisatorisk stilling. I regi av Sosial- og helsedepartementet gjennomføres det et arbeid med sikte på å omdanne sykehusene til statsforetak. Siktemålet er både å legge til rette for den ønskede politiske styringen av sykehusene, og for at sykehusledelsene skal gis bedre kontroll og styring med driften av sykehusene. Målet er bedre utnyttelse av helseressursene slik at flere kan få nytte av tjenestene.

Fritt sykehusvalg skal innføres 1. januar 2001. Rett for pasienten til å velge på hvilket offentlig sykehus eller distriktspsykiatrisk senter behandlingen skal foretas, følger av ny lov om pasientrettigheter, jf. Ot.prp. nr. 12 (1998-1999) og Innst. O. nr. 91 (1998-1999). Hensikten med det frie sykehusvalget er å styrke pasientrollen og å bedre utnyttelsesgraden av eksisterende kapasitet ved at pasientene søker seg til sykehus med ledig kapasitet. Et sentralt premiss er at det finnes kapasitet ved sykehusene som ikke utnyttes i dag.

Fastlegereformen planlegges innført fra 1. juni 2001, jf. Ot.prp. nr. 99 (1998-1999) og Innst. O. nr. 49 (1999-2000). Reformen vil innebære en organisatorisk endring med fastere tilknytning mellom lege og innbyggere. Alle innbyggere gis rett til å være tilknyttet en navngitt fastlege. Fastlegen vil ha plikt til å prioritere innbyggere på sin liste og ha ansvar for å følge opp innbyggeren over tid. Reformen bidrar dermed til å klargjøre ansvar for innbyggernes allmennlegetjeneste. For legenes samarbeidspartnere er det av stor betydning å vite hvilken lege som plikter å ivareta innbyggerens medisinske behov ved en tverrfaglig oppfølging.

Allmennlegen er ofte innbyggernes primærkontakt med helsevesenet, og påvirker dermed utgiftene i andre deler av helsetjenesten, bl.a. gjennom henvisning og foreskriving av medikamenter. Bedre oversikt vil redusere risiko for overforbruk av legetjenester, f.eks. unødig gjentakelse av allerede gjennomførte undersøkelser. Faglig forsvarlig praksis vil også innebære at fastlegen vil ha oversikt over foreskriving av medikamenter til innbyggerne på sin liste. Bedre samordning og klargjøring av ansvar forventes slik sett å bidra til mindre forbruk av legemidler og mer rasjonell bruk av spesialisthelsetjenesten.

Fastlegeordningen gir legen bedre oversikt og mulighet for å følge opp pasientene. Det gjør at det blir lettere å drive fag- og kvalitetsutvikling, f.eks. ved sammenlikning av legepraksiser. Reformen kan også bidra til å gi bedre oversikt over befolkningens legebruk og sykdommer. Dermed gis et bedre grunnlag for målrettede forebyggingstiltak.

Rett til refusjon fra trygden begrenses til leger som inngår fastlegeavtale med kommunen. Det blir dermed en forutsetning for refusjon at legen har avtale og arbeider innenfor den offentlig styrte helsetjenesten.

Utvikling av kvalitetsmål for helsetjenestene er viktig som stimulans i arbeidet for kvalitetssikring og kvalitetsutvikling. Kvalitetsmål vil både gå inn som en del av styringsgrunnlaget for sektoren, og benyttes som målestokk for effekten av reformer og effektiviseringstiltak. Fritt sykehusvalg og økt fristilling vil i økende grad stille krav til at helseinstitusjoner kan dokumentere sin kvalitet for omverdenen. Utvikling av medisinske kvalitetsregistre vil i tillegg bidra til bedre og mer oppdatert kunnskap om de beste medisinske behandlingsmåtene.

Et godt statistikksystem i pleie- og omsorgssektoren er et viktig grunnlag for å følge utviklingen i sektoren, ved utforming av effektiviseringstiltak og for å kunne evaluere reformene. Den årlige nasjonale statistikken for pleie- og omsorgssektoren har vist seg ikke å være tilstrekkelig for å gi gode plandata for utviklingen av tjenestene i kommunene. Statistikksystemet Gerix, som noen kommuner har tatt i bruk, gir et langt bedre grunnlag, men har også en rekke svakheter. Sosial- og helsedepartementet arbeider med å utvikle et nytt statistikksystem, IPLOS (individbasert pleie- og omsorgsstatistikk), som skal erstatte dagens statistikk og inngå i kommune-stat-rapporteringen, KOSTRA.

5.4.5 Vegsektoren

Stortinget har bedt om en utredning av Offentlig privat samarbeid (OPS), og at det legges fram en vurdering av mulige prøveprosjekt, jf. Budsjettinnst. S. I Tillegg nr. 1 (1998-99). Konsulentselskapet ECON har, på oppdrag for Samferdselsdepartementet, utredet konsekvenser av en slik organisering. Vegdirektoratet har samtidig vurdert vegloven og budsjettsystemet i forhold til OPS. Videre arbeid med OPS vil omfatte prinsipielle spørsmål og arbeid med mulige prøveprosjekter, jf. nærmere omtale i Nasjonal transportplan 2002-2011.

Statens vegvesen er et forvaltningsorgan underlagt Samferdselsdepartementet. Etaten er organisert med et sentralt direktorat og ett vegkontor i hvert fylke. Hvert vegkontor og direktoratet har en produksjonsavdeling. Produksjonsavdelingene utfører utbyggings-, drifts- og vedlikeholdsoppgaver på riks- og fylkesvegnettet. Statskonsult har på oppdrag fra Samferdselsdepartementet kartlagt konkurranseforholdene i produksjonsvirksomheten, jf. Rapport 1999:14 Vegen videre. Rapporten viser at det er vanskelig å måle konkurranseevnen for produksjonsvirksomheten, bl.a. på grunn av at rammebetingelsene er svært ulike for private aktører og produksjonsvirksomheten i Statens vegvesen.

Som en oppfølging av rapporten vil Samferdselsdepartementet vurdere hvordan produksjonsvirksomheten kan organiseres med sikte på mest mulig effektivitet, samtidig som nødvendige strategiske hensyn ivaretas. På denne bakgrunn vil det i løpet av høsten 2000 startes opp et utredningsarbeid som ser på ulike organisasjonsmodeller for produksjonsavdelingene i Statens vegvesen.