5 Nærmare om lokale bustadsosiale handlingsplanar

5.1 Bakgrunn

I St. meld. nr. 49 (1997-98) Om boligetablering for unge og vanskeligstilte, oppfordra Kommunal- og regionaldepartementet kommunane til å lage handlingsplanar for bustadetablering og utleigebustader for å møte dei problema som vanskelegstilte grupper har på bustadmarknaden.

Det bustadpolitiske arbeidet har i ein del kommunar vore prega av å vere oppstykka og lite samordna. Det har vore ei utfordring for kommunane å sjå dei bustadpolitiske verkemidla i samanheng, og å samordne det bustadsosiale arbeidet med den generelle bustadutbygginga. Kommunane har i mange tilfelle jobba for å løyse akutte problem eller som svar på initiativ til andre aktørar, og i liten grad sjølv lagt premissar for den kommunal bustadpolitikken. I tillegg kunne bustadarbeidet ha vore meir politisk fokusert i kommunane.

Med bakgrunn i dette fekk Husbanken i oppgåve å stimulere og rettleie kommunane i arbeidet med å lage handlingsplanar, og Husbanken starta hausten 1999 det toårige prosjektet «Lokale bustadsosiale handlingsplanar- ein heilskapleg kommunal plan for vanskelegstilte på bustadmarknaden innafor ein heilskapleg bustadpolitikk». I planarbeidet har kommunane lagt vekt på tiltak innanfor to hovudområde: Å hjelpe vanskelegstilte husstandar med bustadetablering, m.a. kjøp, oppføring og innleige av bustader, og gjere fleire vanskelegstilte på bustadmarknaden i stand til å behalde ein egna bustad til dømes gjennom buoppfølging.

Målet med prosjektet var å stimulere til å lage langsiktige og tverrsektorielle planar med sikte på å:

• auke kunnskapen om bustadbehovet i kommunen

• auke kunnskapen om talet på vanskelegstilte på bustadmarknaden

• auke kunnskapen om dei statlege bustadpolitiske verkemidla

• få til ein meir samordna bustadpolitikk mellom sektorane

• betre utnytting av bustadmassen i kommunen og meir målretta og effektiv forvaltning av kommunale og statlege bustadpolitiske verkemidlar

Det har ofte vore eit problem at Husbanken i for stor grad har kome inn i prosjekt etter at dei viktigaste føringane er lagt og Husbanken har difor berre i avgrensa grad kunna påverke resultatet. I arbeidet med dei bustadsosiale handlingsplanane har Husbanken hjelpt kommunane i deira planarbeid, og vore med på å leggje eit godt grunnlag for kommunane si satsing på det bustadsosiale arbeidet.

5.2 Husbanken sin framgangsmåte i arbeidet med handlingsplanane

For å stimulere kommunane til å lage bustadsosiale handlingsplanar ga Husbanken om lag 9 mill. kr i tilskot under kap. 581 post 78 til 118 prosjekt i 2000 og 2001. For å rettleie kommunane la Husbanken vekt på ein kombinasjon av dialog og skriftleg rettleiingsmateriale. Det blei utvikla ein metodeperm for kommunane til arbeidet med å lage handlingsplanar. Metodepermen legg vekt på både den generelle og spesielle bustadpolitikken og omfattar m.a. kartleggingsmetodar av behov og bruk av verkemiddel. Vidare har Husbanken utarbeida ein kommunedatabase med befolkning- og bustadstatistikk, samt husbankstatistikk, som kommunane kan nytte i sitt arbeid med handlingsplanane.

I Husbanken sitt prosjekt deltok hovudkontoret og dei seks regionkontora. For å gi kommunane ei innføring i metodepermen og for å leggje til rette for erfaringsutveksling og nettverksbygging, blei alle kommunar i prosjektet invitert til to prosjektleiarsamlingar arrangert av Husbanken. I alt blei det arrangert om lag 25 slike samlingar i prosjektperioden.

Prosjektmålet om at minst 90 kommunar skulle ha sett i gang planarbeid innan november 2001 blei nådd. Ved årsskiftet 2001/2002 var det sett i gang arbeid med bustadsosiale handlingsplanar i om lag 120 kommunar. Målet om at 40 kommunar skulle ha ferdige planar til same tidspunkt blei ikkje nådd. Ved årsskiftet 2001/2002 hadde 16 kommunar klare planane sine. Grunnen til at måltalet ikkje blei nådd var at det tok lengre tid enn venta for kommunane å få på plass eit politisk vedtak, organisere prosjektet og sette av ressursar til å gjennomføre arbeidet.

Om lag halvparten av kommunane i landet med over 15 000 innbyggjarar er med i dette bustadsosiale planarbeidet. Av alle kommunar med under 15 000 innbyggjarar er planarbeid sat i gang i omlag kvar sjette kommune. Omfanget av sosiale problem i kommunane ser ut til å vere den viktigaste årsaka til at kommunar lagar bustadsosiale handlingsplanar.

112 kommunar er pr. oktober 2002 i gang med bustadsosiale handlingsplanar, og 43 kommunar har ferdigstilt sine bustadsosiale handlingsplanar. 73 kommunar har ferdigstilt sin behovskartlegging.

5.3 Evaluering midtveis av prosjektet

I 2001 gjorde Asplan Viak ei evaluering av prosjektet bustadsosiale handlingsplanar. Evalueringa peikar på at det er eit stort planbehov på det bustadsosiale feltet og det blei konkludert med at kommunane vurderer handlingsplanane som eit godt verkemiddel i kommunen både med tanke på å få til eit godt samarbeid på tvers av sektorane og med tanke på å nå målgruppene i kommunen.

Evalueringa peiker på at handlingsplanane har medført ein anna og betre dialog med Husbanken enn den kommunane tradisjonelt har hatt. Kommunane er positive til at dei i dette prosjektet har kome i kontakt med Husbanken allereie i den strategiske delen av arbeidet.

Kommunane vurderar tilskotet frå Husbanken som viktig for å få i gang planarbeidet. 43 prosent av kommunane ser på tilskotet frå Husbanken som heilt avgjerande. Initiativet til planarbeidet ser i stor grad ut til å kome frå den kommunale administrasjonen. Berre 9 prosent av kommunane seier at initiativet har kome frå politisk hald. Når det gjeld årsaker til at kommunane ikkje har starta opp planarbeidet, ser det ut til at den viktigaste grunnen er manglande kapasitet i kommunen.

Kommunane ser ut til å vere særs medvetne om at handlingsplanen må koplast til kommunen sin økonomiplan og andre sentrale planar. Ein har og observert eit høgt nivå på ambisjonen om å rullere handlingsplanen etter ei tid. Generelt har det store fleirtalet av kommunane vurdert dei bustadsosiale handlingsplanane som eit godt middel for å organisere det bustadsosiale arbeidet og for å betre arbeidet med dei vanskelegstilte på bustadmarknaden.

Kommunane ser ut til å ha hatt stor nytte av rettleingsmaterialet og anna informasjon frå Husbanken, men dei etterlyser røynsler og gode planforslag frå andre kommunar. Metoden for kartlegging av dei vanskelegstilte får god omtale av kommunane, likeeins har prosjektleiarsamlingane som Husbanken arrangerer fått god omtale.

5.4 Resultat

Planane som er utarbeidde er svært forskjellige. Dei lokale utfordringane varierer. Som eksempel kan vi trekkje fram nabokommunane Bjugn og Ørland. Dei to kommunane utarbeidde bustadsosial handlingsplan samstundes og har hatt felles prosjektleiar. Medan det i Bjugn var gruppa eldre med behov for ein betre fysisk tilpassa bustad som utpeikte seg med store behov, var det førstegangsetablerarar som var den største gruppa i Ørland. Planane legg eit grunnlag for at ein skal kunne ta hand om individuelle behov blant innbyggjarane på ein betre måte enn i dag.

Husbanken har stimulert til at kommunane legg opp til ein open prosess der brukarorganisasjonar og gjennomføringsagentar, som budstadbyggjelag, aktivt tar del i planprosessen. Evalueringa peika på at litt over ein tredjepart av kommunane på undersøkingstidpunktet samarbeidde med ein eller fleire brukarorganisasjonar, medan ein tredjepart samarbeidde med bustadbyggjelag. Larvik kommune har til dømes utvikla ein eigen metode med brukarpanel. Kommunen skriv i planen: «Å nytte brukarpanel som metode byggjer på ei erkjenning om at dei som har bustadbehovet sjølve er ekspertar på eige liv og eigne behov.» Larvik kommune sette ned eit brukarpanel med mellom anna rusmiddelmisbrukarar, ungdom mellom 18 og 35 år og personar med psykiske lidingar. Konklusjonar og tilrådingar som dei enkelte gruppene kom fram til er innbakt i planen.

Kvinesdal kommune var undervegs i planprosessen i dialog med utbyggjarar. Kommunen med rundt 5 000 innbyggjarar fokuserte på at bustadstrukturen i kommunen var einsidig, noko som hindra mellom anna unge etablerarar i å busette seg i kommunen. Kvinesdal vedtok sin plan våren 2001. Same år hadde fleire entreprenørar sett i gang med bygging av mindre bustader.

For andre kommunar, som til dømes Sarpsborg, var auka utgifter til hospits ein av grunnane til at dei sette i gang med planarbeid. For å skaffe varige bustader til hospitsbebuarane har kommunen sett behovet for å auka tilbodet av kommunalt disponerte bustader. Dei legg opp til fleire strategiar som skal medverke til at kommunen skaffar desse bustadane, mellom anna ved å kjøpe leilegheiter i burettslag, leige inn bustader og byggje nytt.

I fleire kommunar avdekka kartlegginga at mange av dei vanskelegstilte har økonomi til å eige sin eigen bustad. Kommunane har difor auka låneopptaket til vidareutlån og endra regelverket. Kristiansand kommune har mellom anna også sett behovet for å opprette det dei kallar kjøpehjelp. Kjøpehjelpa skal vere ei hjelp til dei som har problem med prosessen med å kjøpe bustad. Ein del lånesøkjarar har problem med å orientere seg på bustadmarknaden grunna til dømes språkvanskar og psykiske problem. Ei kjøpehjelp kan medvirke til at dei unngår å gjere dårlege kjøp.

I ein del kommunar har ein hatt fokus på organiseringa av bustadarbeidet. Ein har sett at organiseringa ikkje har vore god og oversiktleg nok. Det er også i fleire av planane peika på at det er lite informasjon til publikum om bustadverkemidla. Tønsberg kommune har m.a. informasjon ut til brukarane om bustadverkemidla som eit av tiltaka i sin plan.

Nokre kommunar har fokusert på at kunnskapen om bustadverkemidla i tenesteapparatet ikkje er god nok. Spesielt er det liten kunnskap om verkemiddel for å betre heimesituasjonen for personar som ikkje har ein bustad tilrettelagt for deira funksjonsnivå. Dette vil i mange tilfelle medverke til at ein del eldre og funksjonshemma vert tilbydd omsorgsbustader i staden for at ein tilrettelegg den bustaden dei allereie har. I fleire planar er det difor tiltak som skal auke kunnskapen om verkemidla i tenesteapparatet, og på den måten sikre ein større heilskap i det bustadsosiale arbeidet.

Eit av dei viktigaste resultata er at kommunane har avdekka at mange husstandar har behov for anna hjelp for å kunne halde på bustaden. Mange har behov for oppfølging i busituasjonen. Fleire kommunar foreslår difor at det vert oppretta miljøtenester som skal følgje opp vanskeligstilte i bustadene deira. Ofte vil slik oppfølging være ei føresetnad for at enkelte i det heile skal kunne skaffast bustad. Sarpsborg kommune, som vedtok sin plan i november 2001, har mellom anna følgt opp dette tiltaket ved å spørje frivillige organisasjonar om å ta hand om ei slik oppgåve.

Fleire kommunar har samarbeidd i planfasen. Dette har ført til at kommunane også har sett på korleis dei kan dra nytte av kvarandre i gjennomføringa av planen. I Numedal samarbeider tre kommunar om å oppretta eit felles bustadkontor.

I planarbeidet kartlegg kommunane vanskelegstilte med bustadbehov som er i kontakt med tenesteapparatet. Kartlegginga pågår på samtlege tenestestader i kommunen. Kartleggingsresultata blir vurderte i samanheng med den generelle befolkningsutviklinga og bustadstrukturen i kommunen. Dette gjev kommunen eit grunnlag for å seie noko om kva lokale utfordringar dei har, noko som gjer det lettare å vurdera verkemidla og utvikle strategiar.

Kommunane sender inn anonymiserte kartleggingsresultat og ferdige planar til Husbanken. I oktober 2002 var 73 kommunar ferdige med kartlegging av bustadbehovet i kommunen. Desse kommunane består både av store bykommunar og små distriktskommunar med stor geografisk spreiing. Husbanken sin kartlegging over vanskelegstilte med bustadbehov i desse kommunane indikerer eit behov for bustadtiltak for 9 600 hushald. Husbanken anslår at om lag 7 700 husstandar har behov for ny/annen bustad, medan om lag 1 500 husstandar anslås å ha behov for tiltak i sin eksisterande bustad. Behova til dei resteranda 400 husstandane er uoppgjeven. Av dei kartlagte 9 600 hushalda er 34 prosent hushald med fysisk eller psykisk funksjonshemma medlem, 31 prosent sosialt eller økonomisk vanskelegstilte, 17 prosent rusmiddelmisbrukarar og 8,5 prosent flyktningar. Dei resterande 9,5 prosent er enten uoppgitt eller har andre funksjonshemmingar. Data frå desse kommunane pluss eigna undersøkingar frå bydelar i Oslo, tyder på at det er om lag 6-8 000 bustadlause i landet.

Vidare peikar kartlegginga på at dei som har bustad har ulike problem. For ein del er tilknytinga til bustadmarknaden dårleg. Dei kan miste bustaden fordi dei har behov for oppfølging, eller fordi huseigaren kan seie opp kontrakta. Ein del funksjonshemma bur i bustader som ikkje er tilrettelagt behovet deira. Inntekta til dei kartlagte er låg, men dei fleste har ein eller anna form for fast inntekt som kan gjere dei i stand til å kjøpe eigen bustad dersom dei får bustadtilskot.

Kartlegginga har medverka til eit betre grunnlag for Husbankens vidaretildeling av midlar på dei ulike låne og tilskotsordningane til kommunane.

Gjennom dei bustadsosiale handlingsplanane har staten fått auka kunnskap om dei lokale utfordringane i kommunane. Planane har medverka til at Husbanken har fått reiskap som kan gjere det mogeleg å målstyre verkemidla. Planane gjer at Husbanken på førehand har betre oversikt over kva søknader om til dømes bustadstilskot som kjem og låneopptak i kommunane. Husbanken kan kome tidlig inn i prosessen av prosjekta og påverke kvaliteten i desse mellom anna gjennom prosjektkonkurransar.

Planar som er ferdigstilte blir lagt ut på Internett under http://Husbanken./kommune - kommunar som er i gang.

5.5 Vegen vidare

I arbeidet med dei bustadsosiale handlingsplanane har alle kommunane kartlagt dei vanskelegstilte på bustadmarknaden etter Husbanken sin metode. Metoden blei utvikla av Oslo kommune og er vidareutvikla av Husbanken og Norges byggforskingsinstitutt i samarbeid med fem kommunar. Fleire kommunar har sett fokus på vidareutvikling i form av forenkling. Det er også behov for å ha ein felles metode som alle kommunar kartlegger etter. Husbanken har difor starta eit prosjekt med vidareutvikling av kartleggingsmetoden. Husbanken er i dialog med eigarane av systema som vert brukt på tenestestadene i kommunen for å finne ut om det er mogleg å integrere kartlegginga i eksisterande system. Byggforsk deltar i prosjektet.

Arbeidet med bustadsosiale handlingsplanar som prosjekt blei avslutta i 2001 og det vidare arbeidet med planane blei lagt inn i Husbankens daglege drift. Nye kommunar kjem til og får del i Husbankens opplegg. Ein av dei fremste utfordringane i tida framover vil vere å få sett i verk planane på ein måte som kjem bebuarane i kommunane til gode. Å lage ein plan er berre det første skrittet mot ein god bustadsosial politikk i kommunane. Å følgje opp og realisere tiltaka i planen krev kompetanse og ressursar. Det blir ei viktig oppgåve for Husbanken å hjelpe kommunane med råd og økonomiske middel for å realisere dei ulike bustadsosiale tiltaka. Det blir tatt sikte på ei evaluering av effektane av dei bustadsosiale handlingsplanane i kommunane etter tre år.

Husbanken sine hovudutfordringar i arbeidet med dei bustadsosiale handlingsplanane i tida framover vil vere:

• å stimulere kommunane til å bruke dei bustadsosiale handlingsplanane som verktøy i arbeidet med å skaffe bustader til nykomne flyktningar, bustadlause og andre særleg vanskelegstilte

• å stimulere og rettleie nye kommunar til å utvikle lokale bustadsosiale handlingsplanar

• å analysere og nytte handlingsplanane i arbeidet mot kommunane og i arbeidet med verkemiddeltilpassing og rammer

• å utvikle verktøy for kommunane som dei kan bruke ved oppfølging og gjennomføring av handlingsplanane

Arbeidet med dei bustadsosiale handlingsplanane har handla om å arbeide i forkant. Denne metodikken vil Husbanken nytte på fleire områder, og da særs i sitt arbeid retta mot kommunane som etter kvart får eit aukande ansvar for den iverksetjande delen av den offentlege bustadpolitikken.