5 Samfunnspålagte tjenester
5.1 Pålagte landsdekkende tjenester og fastsatte servicekrav
Etter postloven § 4 kan regelmessig formidling mot vederlag av postsendinger bare utføres av den som er gitt konsesjon av departementet. Konsesjonsplikten er i postforskriften § 5 avgrenset til å gjelde for enerettsområdet. Samferdselsdepartementet fastsatte 1. oktober 1997 konsesjon til Posten for enerettsområdet med krav om oppfyllelse av samfunnspålagte oppgaver som motytelse. Post- og teletilsynet er tilsynsmyndighet etter konsesjonen og kan i den forbindelse gi pålegg for å sikre at konsesjon med vilkår blir overholdt.
5.1.1 Omfang av konsesjonen
Samfunnspålagte oppgaver
Posten plikter å sørge for en effektiv formidling i Norge av landsdekkende postsendinger (basistjenester) til rimelige priser og av god kvalitet.
Basistjenestene, dvs. formidling av brevpost, aviser og blad i abonnement eller lettgods inntil 25 kg, i tillegg til Postbankens grunntjenester, skal være tilgjengelige for befolkningen i hele landet gjennom et landsdekkende postnett. Privatpersoner, bedrifter og offentlig virksomhet skal sikres et godt og likeverdig tilbud i alle deler av landet, med mål for fremsending/utførelse av disse tjenester.
Posten skal opprettholde det samfunnspålagte servicenivået selv om antall stasjonære poststeder blir redusert. I hver kommune skal det som regel være minst et postkontor/postfilial som tilbyr basistjenester og Postbankens grunntjenester. Åpningstidene tilpasses behovet på det enkelte sted.
Posten skal sikre god tilgjengelighet gjennom et tilstrekkelig antall innsamlingspostkasser. Videre skal alle som bor ved vei som er farbar med bil eller annet befordringsmiddel som er hensiktsmessig for postomdeling, så vidt mulig i forhold til bosettingsstruktur, få brevpost, herunder aviser og blad samt meldesedler for registrerte sendinger (brev og pakker), levert i postkasse ved eller i nærheten av bosted.
Finansiering av merkostnadene ved å opprettholde et samfunnspålagt servicenivå ut over det som er bedriftsøkonomisk lønnsomt skal skje ved bidrag fra Postens enerettsoverskudd og bevilgning fra staten til kjøp av posttjenester.
Servicemål
Posten skal sørge for et servicenivå med god tilgjengelighet til sine tjenester. Servicenivået må vurderes ut fra de samlede innleverings- og utleveringsmulighetene m.m. (postkontor, postfilialer, landpostbud, lokalomdelingsruter, elektronisk nett m.m.) den enkelte kan nytte i et område. Tilgjengeligheten må i stor grad vurderes ut fra tjenestenes nærhet til arbeidsplasser, forretninger, bensinstasjoner og senterfunksjoner for øvrig.
Det er i konsesjonen fastsatt følgende servicemål for enkelte produktområder:
Prioritert brevpost
Prioritert brevpost skal være fremme hos mottaker dagen etter innlevering når offentlige kommunikasjoner/ruteopplegg gir mulighet for dette. Fristen for innlevering må fastsettes med grunnlag i dagens servicenivå. Omdeling av prioriterte sendinger skal utføres alle virkedager. Med virkedager menes mandag til og med lørdag. Lokalt fastsatte innleveringsfrister skal bekjentgjøres på de enkelte innsamlingspostkassene i hele landet. Minimum 93 pst. av Postens prioriterte brevpost skal foreligge hos mottaker senest dagen etter innleveringen.
Ikke prioritert brevpost
Posten skal tilby rimeligere fremsendingsmåter enn prioritert brevpost. Postens kunder skal ha tilgang til kvalitativt gode og likeverdige formidlingstilbud også av ikke prioritert brevpost. Fristen for innlevering må fastsettes med grunnlag i dagens servicenivå. Det skal minimum foreligge et formidlingstilbud med fremsendingstid på 2 virkedager lokalt, 3 virkedager innen landsdelen og normalt 5 virkedager mellom landsdeler.
Massesendinger
Det skal opprettholdes et landsdekkende formidlingstilbud for adresserte og uadresserte massesendinger. Distribusjonstiden skal være et forhold mellom Posten og avsender. Posten har fra 1. januar 1998 innført tilbud til postkundene om en reservasjonsordning for uadresserte massesendinger som innebærer at Posten inndeler denne type postsendinger i to kategorier: informasjon som går til alle mottakere og uadressert reklame som det er mulig å reservere seg mot.
Aviser og blad i abonnement
Det skal foreligge et landsdekkende formidlingstilbud av aviser og blad i abonnement. Avsender skal, som ved brevpost, ha mulighet til å velge mellom prioritert og ikke prioritert fremsending. Formidlingstilbudet av aviser og blad i abonnement skal minimum sikre formidling med kvalitetsstandard som for brevpost.
Lettgods
Det skal opprettholdes et landsdekkende rimelig standardtilbud for formidling av lettgods inntil 25 kg.
Lettgods som skal formidles innenfor lokalområdet skal kunne utleveres til/hentes av mottaker dagen etter innlevering. Lettgods som skal formidles innenfor en landsdel skal kunne utleveres til/hentes av mottaker tredje virkedag etter innlevering. Lettgods mellom landsdeler skal normalt kunne utleveres til/hentes av mottaker femte virkedag etter innlevering. Minimum 93 pst. av lettgods skal kunne utleveres til/hentes av mottaker innen de angitte tidsfrister. Det skal foreligge et tilbud som minimum sikrer formidling med kvalitetsstandard som for ikke prioritert brevpost.
Post til/fra utlandet
Post som ankommer fra utlandet til Norge skal formidles innenfor de samme kvalitetsstandarder som tilsvarende innenlands post. Det samme gjelder for den innenlandske behandlingen m.m. av post til utlandet.
5.1.2 Særskilte samfunnspålagte oppgaver
I tillegg til konsesjonskrav om oppfyllelse av de ordinære samfunnspålagte oppgavene, er det også krav om at Posten skal oppfylle særskilte samfunnspålagte oppgaver.
Det fremgår av krav i konsesjonen at Posten mot vederlag skal videreføre dagens ordning med ytelser til totalforsvaret for å sikre behovet for relevante posttjenester under beredskap, kriser og krigsforhold. Så lenge Posten har et enerettsområde, dekkes kostnadene til disse oppgavene gjennom enerettsoverskuddet.
Posten skal videre mot vederlag videreføre dagens ordning med at postsendinger med blindeskrift (prioritert brevpost inntil 1 kg og lettgods inntil 25 kg) skal være fritatt fra porto og avgifter både innenlands og utenlands.
5.1.3 Måling av kvaliteten på landsdekkende posttjenester m.v.
Posten skal etter krav i konsesjonen utarbeide en årlig rapport til Post- og teletilsynet over virksomhetens oppfyllelse av samfunnspålagte oppgaver og service- og kvalitetsmål på området for formidling av landsdekkende postsendinger, herunder på enerettsområdet. Rapportens oversikt over enerettsområdet skal være offentlig. Årsrapporten skal også sendes til Samferdselsdepartementet.
Posten har også etter krav i konsesjonen plikt til å sørge for at det blir foretatt objektive kvartalsvise målinger vedrørende Postens oppfyllelse av fastsatte kvalitetsmål. Rapport over resultatene fra kvartalsmålingene skal sendes til Post- og teletilsynet med kopi til Samferdselsdepartementet. Kvartalsrapportens oversikt over kvalitetsmålinger på enerettsområdet skal være offentlig. Post- og teletilsynet kan fastsette retningslinjer for hvordan målinger skal utføres og hvem som skal utføre målingene.
Posten har i årsrapporten for 1997 til Post- og teletilsynet redegjort nærmere for selskapets oppfyllelse av vilkårene i konsesjonen. Post- og teletilsynet har overfor Posten pekt på at det er nødvendig med et høyt detaljeringsnivå både med hensyn til beskrivelsen av produkttilbud, tilgjengelighet og fremsendingstider for å kunne vurdere utvikling og nivå i forhold til servicegrad. Det er videre uttalt at det uten en nærmere identifisering av, og rapportering i henhold til, ulike nærmere konkretiserte variabler er vanskelig å konstatere en eventuell positiv eller negativ utvikling i servicegraden. Post- og teletilsynet har ved sin gjennomgang av Postens årsrapport for 1997 konkludert med at Posten:
tilbyr de basistjenster som selskapet er pålagt
ikke har godtgjort at tilgjengeligheten til basistjenestene generelt er opprettholdt for både avsendere og mottakere av postsendinger
ikke har oppfylt konsesjonens krav til fremsendingstider for prioriterte postsendinger
tilbyr Postbankens grunntjenester på en tilfredsstillende måte.
Når det gjelder totalresultat for 1997 viser kvalitetsmålinger for prioritert brevpost utført av konsulentselskapet Price Waterhouse på oppdrag fra Posten, at 80,3 pst. av testsendingene kom frem til mottaker dagen etter innlevering, jf. konsesjonskrav om 93 pst. 96,5 pst. av slike sendinger var fremme etter 2 dager og 99,1 pst. var fremme etter 3 dager.
Målingene for 3. kvartal 1998 viste at 79,3 pst av sendingene i kategorien prioritet brevpost ble mottatt dagen etter innlevering. Tilsvarende tall for 1. og 2. kvartal viste 80,8, respektive 79,6 pst.
Samferdselsdepartementets merknader
Som redegjort for i kap. 3.3, har Posten satt i verk en rekke tiltak for å bedre kvaliteten for landsdekkende postsendinger. Rapportering av servicenivået i 1997, jf. Postens § 10-plan kap. 5.3, særlig når det gjelder fremsendingstid for prioritert brevpost, viser at Posten står overfor store utfordringer for å sikre en tilfredsstillende kvalitet ihht. de krav som er satt i konsesjonen. Styret for Posten har i sin plan for virksomheten i 1998 rettet et særlig fokus på dette. Styret understreker i denne sammenheng at en av de viktigste utfordringene for Posten fremover vil være å løse de samfunnspålagte oppgavene på en effektiv og god måte. Departementet slutter seg til dette. Samferdselsdepartementet legger til grunn at posttjenester er viktige servicefunksjoner som skal finnes og betjene privatpersoner og bedrifter i hele landet, og at en svekkelse av postservicen ikke kan aksepteres. Departementet har med dette som utgangspunkt, i samarbeid med Post- og teletilsynet, blant annet startet opp et utredningsprosjekt knyttet til måling av kvaliteten på landsdekkende posttjenester. Hovedmålsettingen ved prosjektet er å finne frem til klare, veldefinerte og hensiktsmessige resultatindikatorer som grunnlag for å måle servicenivået og eventuelle endringer i dette. Utgangspunktet for prosjektet er de servicekrav som er fastsatt i konsesjonen til Posten. Sentrale problemstillinger i arbeidet vil være knyttet til å identifisere og måle vesentlige sider ved tjenestenes kvalitet sett fra brukernes side. Viktige elementer i arbeidet vil være å:
vurdere i hvilken grad målene som er fastsatt i konsesjonen til Posten er operasjonaliserbare,
drøfte og utarbeide forslag til bruk av resultatindikatorer, og
drøfte og utarbeide forslag til metoder for måling av servicenivået.
Prosjektet vil også omfatte en gjennomgang og evaluering av gjennomførte kvalitetsmålinger/undersøkelser av servicenivået.
Resultatene fra arbeidet, som utføres av SNF (Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning) i Bergen, ventes å foreligge rundt årskiftet 1998/99. Departementet legger til grunn at resultatene fra arbeidet vil gi grunnlag for en nærmere gjennomgang og drøfting av aktuelle tiltak for å oppnå en tilfredsstillende service i forhold til kundenes behov, og for å finne frem til bedre metoder for måling og rapportering ihht. konsesjonskravene.
I forhold til Post- og teletilsynets kommentarer og vurdering av Postens oppfyllelse av konsesjonsvilkår for 1997, forutsetter departementet at Post- og teletilsynet og Posten arbeider videre med å klarlegge hvilke variabler som er best egnet til å si noe om utvikling i servicenivået og som vil kunne dokumenteres samt en nærmere fastsettelse av målekriterier. Departementet har også bedt Posten og Post- og teletilsynet om i samarbeid med eksterne konsulenter å utarbeide nye målemetoder i forhold til prioritert brevpost. Dette for å kunne få frem resultater ved målinger som vil danne reelt grunnlag for spesifikke krav til prioritert brevpost.
5.2 Statlig kjøp av posttjenester
Staten betaler Posten for å opprettholde et servicenivå som det ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomt å drive, men som det er samfunnsmessig ønskelig å opprettholde. Sammen med overskuddet fra enerettsområdet tar bevilgningen til statlig kjøp av posttjenester sikte på å kompensere for merkostnaden ved å drive de bedriftsøkonomisk ulønnsomme tjenestene.
Det har i flere år vært arbeidet med en modell for beregning av behovet for statlig kjøp av posttjenester. Det er gitt en nærmere redegjørelse for hvor langt dette arbeidet er kommet i Samferdselsdepartementets budsjettproposisjon for 1999. For 1999 er det foreslått 580 mill. kroner til statlig kjøp av posttjenester, det samme som gitt bevilgning for 1998.
I Samferdselsdepartementets budsjettproposisjon for 1999 er det også vist til at postføring til/fra Svalbard så langt ikke har vært inne i beregningsmodellen for statlig kjøp. Dette spørsmålet tar Regjeringen sikte på å komme tilbake til i forbindelse med en kommende Svalbard-melding fra Justisdepartementet.
5.3 Krav om produktregnskap
I konsesjonen er det også stilt krav om at Posten skal legge frem separate regnskap for sin tjenesteproduksjon innen henholdsvis enerettsområdet og landsdekkende posttjenester utenom enerettsområdet. Ved produktregnskap skal Posten dokumentere at inntekter fra enerettsområdet ikke brukes til å kryssubsidiere konkurranseutsatte tjenester verken innenfor eller utenfor basistjenestene. Produktregnskapet for 1998 vil bli avgitt ihht. de generelle kravene i konsesjonen, men f.o.m. 1999 vil produktregnskapet utarbeides i tråd med nye regler.