3 Arbeidet med konseptvalgutredning (KVU) og kvalitetssikring i tidlig fase (KS1)

3.1 Statens vegvesen og Jernbaneverkets konseptvalgutredning

Samferdselsdepartementet ga i brev av 23. februar 2007 Statens vegvesen og Jernbaneverket i oppdrag å utarbeide en konseptvalgutredning (KVU) for Oslopakke 3. Etatenes KVU for Oslopakke 3 inneholder tre alternative konsepter:

• Referansealternativ - er basert på avvikling av bompengeordningen i 2012 og riksvegbevilgninger i Oslo og Akershus som i Nasjonal transportplan 2006-2015.

• Lokalt forslag - er tiltak som foreslått av den lokalpolitiske styringsgruppen og med ny bompengeordning i perioden 2008-2028. Det brukes bompenger til drift av kollektivtransport.

• Alternativt konsept - er utarbeidet av transportetatene med forsterket satsing på kollektivtrafikk, både investeringer og drift av et styrket tilbud. Konseptet omfatter tidsdifferensiert køprising med toveis betaling, flere betalingssnitt og høyere parkeringsavgifter.

Jernbaneinfrastrukturen planlegges bygget ut, slik at kapasiteten bedres vesentlig i alle hovedkorridorer til og fra Oslo. Nytt dobbeltspor Oslo - Ski og fullføring av utbyggingen til fire spor i Vestkorridoren er lagt inn i prosjektporteføljen for alle de tre konseptene. Mulige alternative prioriteringer av jernbaneinvesteringer inngår ikke i konseptvalgutredningen.

Trafikkberegningene i konseptvalgutredningen indikerer bedre måloppnåelse for Alternativt konsept enn for Lokalt forslag når det gjelder:

• Forbedringer i reisetid

• Kollektivandel

• Redusert trafikk i indre by

• Omfang av køer

Dersom bompengeordningen fjernes i Lokalt forslag, blir måloppnåelsen kun marginalt bedre enn i Referansealternativet. Verken Lokalt forslag eller Alternativt konsept i nåværende utforming gir noen vesentlig reduksjon i klimagassutslipp sammenliknet med Referansealternativet. Den samfunnsøkonomiske analysen tyder på at Alternativt konsept kan gi større prissatt nytte enn Lokalt forslag, jf. forskjellene i måloppnåelse ovenfor.

Med grunnlag i vurdering av de to konseptene for Oslopakke 3 anbefaler Statens vegvesen og Jernbaneverket at det i videre utvikling og gjennomføring av Oslopakke 3 legges vekt på følgende forhold:

• Vegkapasiteten i korridorene inn mot indre by bør ikke økes

• Trafikantbetalingen bør være tidsdifferensiert

• Nye dobbeltspor på jernbanen er en forutsetning for effektiv transport i en utvidet Osloregion

• Et vegsystem med mange og lange tunneler vil gi store utfordringer knyttet til trafikkavvikling, drift, vedlikehold, risiko og beredskap. Som eksempel vil et tunnelsystem som vist i Lokalt forslag bety at antall kilometer høytrafikkerte tunneler i Oslo og Akershus blir fordoblet. De nye tunnelene vil øke drift- og vedlikeholdskostnadene for vegnettet med anslagsvis 150 mill. kr pr år.

• Det er nødvendig å øke bevilgningene til mindre investeringstiltak som for eksempel trafikksikkerhetstiltak, miljøtiltak, gang- og sykkelveger og framkommelighetstiltak for kollektivtrafikk

• Oslopakke 3 må koordineres med samordnet bruk av virkemidler som ligger utenfor pakken, og være en integrert del av en samlet areal- og transportstrategi

Konseptvalgutredningen viser at det er et betydelig potensial for forbedring av de vurderte konseptene. Tiltak som bør vurderes er:

• Tiltak for å dempe det samlede trafikkarbeidet

• Styrket kollektivtilbud

• Utforming av vegsystemet

3.2 Kvalitetssikring i tidlig fase (KS1)

Dovre International AS og Transportøkonomisk institutt har gjennomført en kvalitetssikring av konseptvalgutredningen på vegne av Samferdselsdepartementet og Finansdepartementet. Konsulentene presenterte sin KS1-rapport i juli 2008. Kvalitetssikringen gir verdifulle bidrag for arbeidet med videre utvikling av Oslopakke 3.

Konsulentene påpeker svakheter ved Lokalt forslag og Alternativ konsept og gir følgende anbefalinger og kommentarer for videre utvikling av Oslopakke 3:

• Behov for omforente mål og prioritering av mål

• Det er stor usikkerhet knyttet til kostnader for prosjektene som inngår i konseptene

• Oslopakke 3 bør ikke besluttes med utgangspunkt i Lokalt Forslag og Alternativt Konsept, men som en prosjektportefølje bestående av investeringer og prisvirkemidler som revideres hvert 4. år

• Forslag til portefølje 2009-2013 er akseptabel fordi det ikke settes i gang nye store prosjekter

• Prisvirkemidler som vegprising og parkeringsrestriksjoner bør ikke utelukkes som virkemidler i videre arbeid med Oslopakke 3

• Behov for å etablere gode prinsipper for styring og organisering

Konsulentene påpeker at det i for liten grad er konkretisert overordnede mål for Oslopakke 3. Det er for mange mål, og målene har innebygde motsetninger slik at helheten av mål neppe kan realiseres. Videre er målene utformet slik at det i ettertid kan bli vanskelig å verifisere om målene er nådd.

De analyserte konseptene er i følge konsulentene ikke tilstrekkelig forankret i behov, mål og krav slik det kreves i opplegget for kvalitetssikring i konseptfasen. Alternativanalysen i konseptvalgutredningen beskriver likevel relative forskjeller mellom alternativene rimelig godt, men det hefter vesentlig usikkerhet ved resultatene av den samfunnsøkonomiske analysen. Konseptvalgutredningen mangler en drøfting av det overordnede usikkerhetsbildet, og av styringsfleksibilitet for konseptforslagene.

Samfunnsøkonomiske analyser gjennomført som ledd i kvalitetssikringen viser at Alternativt konsept står seg best i lys av samfunnsøkonomi, men at ingen av forslagene synes å være lønnsomme når forventet kostnadsvekst for tiltakene legges til grunn.

Analysene viser at prisvirkemidler som vegprising og parkeringsrestriksjoner påvirker reiseadferd, men at det ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt å sette takstene for høyt. Det bør arbeides videre med konkretisering av prisvirkemidler.

I KS1-rapporten kommenterer konsulentene at verken Lokalt forslag eller Alternativt konsept oppfyller nasjonale og lokale klimamål. Det er i første rekke teknologisk utvikling på kjøretøy som gir utslippsreduksjoner i analysene.

KS1-rapporten peker på bruk av drivstoffavgifter som et viktig klimavirkemiddel i transportsektoren, spesielt i byområder. KS1 rapporten sier videre at ved bruk av drivstoffavgift som hovedvirkemiddel for å nå klimamål, kan det forventes større trafikkreduksjonen i Oslo enn i resten av landet fordi tilbudet av alternative transportmidler har god kvalitet. I videre arbeid med prioritering av prosjektporteføljen for Oslopakke 3 bør det gjennomføres analyser av konsepter som i større grad bidrar til å redusere klimautslippene i regionen enn porteføljen beskrevet i Lokalt forslag.

Konseptene mangler styringsfleksibilitet tilpasset det overordnede usikkerhetsbildet. Det er vesentlig usikkerhet ved kostnader og inntekter, og videre hefter det usikkerhet ved målbildet og utviklingen av samfunnsmål over tid. Usikkerhetsanalyser utført av konsulentene indikerer at det er under 10 pst sannsynlighet for at porteføljene i de to alternativene kan realiseres innenfor finansrammen. Det kan forventes en kostnadsvekst på om lag 40 pst og det kan ikke utelukkes at tiltakene som er foreslått som Oslopakke 3 blir dobbelt så kostbare som angitt i konseptvalgutredningen.

Konsulentene påpeker videre at Oslopakke 3 ikke er utformet for å gi valgfrihet i forhold til spørsmålet om videreføring av trafikantbetaling etter 2028.

Konsulentene mener at de to detaljerte tiltakslistene som er beskrevet i konseptvalgutredningen ikke bør legges til grunn, men at Oslopakke 3 bør utvikles som en prosjektportefølje bestående av investeringer og prisvirkemidler hvor tiltakene revideres underveis i gjennomføringen, forslagsvis hvert fjerde år.

Konseptvalgutredningen omtaler i liten grad utfordringer forbundet med overordnet styring av Oslopakke 3. Kvalitetssikringen viser at det er tidskritisk å få på plass en overordnet organisering og å få etablert sentrale styringsprinsipper. Konsulentene anbefaler en etablering av et utredningsorgan og et rådgivende organ for Byrådet i Oslo, Fylkestinget i Akershus og Stortinget.

3.3 Samferdselsdepartementets merknader til kvalitetssikringsarbeidet og forslag til oppfølging

Etatenes KVU-rapport ble sendt på høring til Oslo og Akershus i desember 2007. Det kom uttalelser fra Akershus, Oslo og fire interesseorganisasjoner.

Fylkestinget i Akershus viser til den lokalpolitiske enigheten i Oslo og Akershus om at køprising med differensierte avgifter ikke skal legges inn i Oslopakke 3. Fylkestinget ser på forslaget om køprising som hovedforskjellen mellom Lokalt forslag og Alternativt konsept, og påpeker at det er lite hensiktsmessig å gå inn i mer detaljerte vurderinger av et alternativ til Oslopakke 3 som ikke har politisk flertall i Oslo kommune og Akershus fylkeskommune. Fylkestinget viser til at det i Oslopakke 3 er lagt til grunn utbygging av dobbeltspor mellom Asker og Lysaker og mellom Oslo og Ski. Dette er avgjørende, spesielt for å øke kollektivandelen fra Akershus inn mot Oslo i rushtiden. Uttalelsen fra bystyret i Oslo er samordnet med uttalelsen i Akershus. Oslo kommune viser i tillegg til bystyrets vedtak i november 2007 om Oslopakke 3 trinn 1 der det understrekes at pakken er ett prosjekt der finansiering, rekkefølge og prosjektportefølje utgjør en helhet. Vesentlige endringer i denne helheten må partene være enige om. På den bakgrunn kan Oslo kommune ikke akseptere at flere av de største vegprosjektene tas ut, slik etatene har foreslått i sitt alternative konsept.

Kvalitetssikringen av konseptvalgutredningen for Oslopakke 3 har bekreftet at det er betydelig usikkerhet knyttet til kostnader og gjennomføring av utbyggingsplanene presentert i det lokale forslag til Oslopakke 3. For å gi et riktig bilde av kostnader og mulighet for gjennomføring av utbyggingsplanene, er det behov for å detaljere plangrunnlaget for de aktuelle prosjektene. I trinn 2 er det derfor ikke gitt en samlet vurdering av utbyggingsplanene for Oslopakke 3, men det er beskrevet et opplegg for porteføljestyring av Oslopakke 3. Det legges opp til å justere porteføljen i forbindelse med framtidige rulleringer av Nasjonal transportplan, oppfølgende handlingsprogram og i de årlige budsjetter. Oslo kommune og Akershus fylkeskommune har i forbindelse med etableringen av styringsgruppa for Oslopakke 3, gitt sin tilslutning til et slikt opplegg.

Det er behov for å utvikle en tydelig målstruktur for Oslopakke 3, jf. Riksrevisjonens rapport om Oslopakke 2, jf. Dok nr. 3:8 (2005-2006) og Innst. S. nr. 67 (2006-2007). Styringen av pakken vil bli vesentlig lettere med rapportering på konkrete mål og etablering av tilhørende indikatorer på måloppnåelse. Framkommelighet er det prosjektutløsende behovet, samtidig som transportsystemet må virke sammen med de nasjonale målene for transportpolitikken, jf omtale i kapittel 4.2. Gjennom St.meld. nr. 34 (2006-2007) Norsk klimapolitikk og klimaforliket i Stortinget er det understreket at klimahensyn må ligge til grunn for utviklingen av transportsektoren. Nærmere 59 pst av klimagassutslippene i Oslo og Akershus kommer fra vegtrafikken.