3 Overordnede legemiddelpolitiske målsettinger

3.1 Hovedmålsettinger

Helse- og omsorgsdepartementet har følgende hovedmålsettinger på legemiddelområdet, jf. St.prp. nr. 1 (2004–2005) programkategori 10.50:

• Befolkningen skal ha tilgang til sikre og effektive legemidler uavhengig av betalingsevne

• Legemidler skal brukes riktig faglig og økonomisk

• Det skal være lavest mulig pris på legemidler

Tilgang til legemidler og lave legemiddelpriser er, på lik linje med blant annet ønsket om god forskrivningspraksis og oppfølging av pasientene, forutsetninger for at legemidler skal brukes riktig. Det er imidlertid den faktiske bruken av legemidlene som til slutt er avgjørende for pasientens helse og for god ressursanvendelse. Riktig legemiddelbruk er derfor departementets overordnede målsetting med legemiddelpolitikken.

3.2 Nærmere om riktig legemiddelbruk

Formålet med all legemiddelbehandling er at pasientens helse skal bli bedre. For at dette skal være mulig, må tre forutsetninger være oppfylt. For det første må legen stille riktig diagnose ut fra gode kriterier. For det andre må legen velge riktig behandling, enten det er med legemidler, annen behandling eller en kombinasjon av disse. For det tredje må pasienten etterleve den behandlingen som blir foreskrevet av legen.

Diagnose

Riktig diagnose er den grunnleggende forutsetning for riktig legemiddelbruk. Det er i diagnosefasen at behovet for behandling og behandlingsmålene fastsettes. Det er ofte gitt retningsgivende kriterier for når behandling bør settes inn. Dersom kriteriene for en diagnose er utilstrekkelige, vil resultatet kunne bli enten overbehandling eller underbehandling i forhold til pasientens reelle behov. Et eksempel på slike kriterier er behandling av høyt kolesterol for å redusere risiko for hjerte/kar sykdom. I dag anbefales at legemiddelbehandling startes ved langt lavere kolesterolnivå enn for 20 år siden. Bakgrunnen for denne utviklingen er at man har vunnet erfaring med legemidlenes effekt og bivirkninger. Denne endringen medfører at langt flere personer behandles. De som mener at denne veiledende grensen nå er satt for lavt, kan hevde at kriteriene for diagnosen fører til overforbruk.

Forskrivning

Når diagnosen er stilt, skal legen i samråd med pasienten velge hvilken behandling som skal gis. Nytten av behandlingen med et legemiddel må veies opp mot den risiko behandlingen medfører. Legemidler er en viktig innsatsfaktor i behandling av sykdommer og lidelser, men bør ikke brukes hvis andre behandlingsmetoder er bedre. For at et legemiddel skal kunne virke på de delene av kroppen som er angrepet av sykdom, må man ofte utsette hele organismen for legemidlets effekter. Dette kan gi opphav til bivirkninger av ulik alvorlighetsgrad.

Hvor stor risiko for bivirkninger pasienten er villig til å ta i forhold til nytten, vil avhenge av tilstandens alvorlighet. Dersom legemidlet bidrar til å redde liv, kan det være av underordnet betydning at bivirkningene er alvorlige. Nye legemidler utgjør en spesiell utfordring, fordi det normalt ikke finnes fullgod dokumentasjon om forholdet mellom nytte og risiko på et tidlig stadium etter lanseringen. Etter hvert som erfaring vinnes ved ytterligere studier og bivirkningsrapportering, kan legen gjøre sikrere vurderinger av hvordan legemidlet bør brukes. Legemidler for kolesterolbehandling har over lengre tid vist god effekt med få bivirkninger. På den andre siden har erfaringene med et mye brukt legemiddel til smertebehandling ved slitasje- og leddgikt viste at nytte/risikoforholdet var så dårlig at legemidlet ble trukket fra markedet høsten 2004.

Ofte vil det være mulig å velge mellom flere legemidler med noe ulik effekt- og sikkerhetsprofil ved behandling av en sykdom. Pasienter, leger og annet helsepersonell må derfor ha et så riktig bilde som mulig av legemidlenes nytte-risikoforhold. Dette bildet må være basert på balansert informasjon. Inntrykket av et legemiddel kan variere mye, avhengig av om det er de positive eller negative egenskapene som vektlegges. Legemiddelindustrien vil ha en legitim interesse av å vektlegge legemidlenes positive side, noe som nødvendiggjør også andre informasjonskilder.

Bruk

Tiltak for å fremme riktig legemiddelforskrivning vies mye oppmerksomhet, og er en nødvendig forutsetning for at behandlingen med legemidler skal være tilstrekkelig effektiv. Imidlertid er det ikke tilstrekkelig å fokusere bare på selve forskrivningen. Pasientens faktiske nytte av legemiddelbehandling avhenger i siste instans av hvordan pasienten bruker legemidlene. Sannsynligheten for at behandlingsmålene nås er størst hvis pasienten tar riktig legemiddel, i riktig mengde og til riktig tid. Veiledning av pasienten, fysisk tilgjengelighet til legemidlene, refusjon av utgifter til nødvendige legemidler og oppfølging fra helsepersonell er avgjørende for å oppnå dette. Det er mange som mener at det er av betydning å lytte til pasientens egen oppfatning av hva riktig legemiddelbruk innebærer. Dette er også en konsekvens av den medbestemmelsesretten som pasientene har. Pasienter er mer motivert til å følge et behandlingsopplegg når de forstår og aksepterer diagnosen, er enige i behandlingen og har fått diskutert sine bekymringer. I pleie- og omsorgstjenestene er det også viktig med god kvalitet på legemiddelhåndteringen i alle ledd fra legens ordinasjon til pasientens inntak av legemidlet.

Pasient og samfunn

Alle med interesser i legemiddelpolitikken har som felles mål å oppnå best mulig helse for befolkningen, men ettersom aktørene har ulike roller vil det også være ulike oppfatninger av hva «best mulig» innebærer. Det er enighet om at pasientene må bruke de utleverte legemidlene på best mulig måte. Målet er entydig og virkemidlene er mange. Imidlertid kan det være ulike målsettinger knyttet til diagnostiseringen og valg av legemiddel. Det som oppfattes som best for den enkelte pasient og det som vurderes som best for alle pasientene som gruppe, eller for samfunnet som helhet, er ikke alltid det samme.

Den behandlingen som er tilstrekkelig for å oppnå behandlingsmålene for én pasient, forutsetter ikke nødvendigvis det nyeste og dyreste legemidlet. Det er derfor ikke gitt at det er riktig å bruke legemidler med en marginal tilleggseffekt som koster flere ganger mer enn eksisterende terapi. Likevel er det naturlig at enhver pasient, ofte med støtte av sin pasientorganisasjon, vil ønske best mulig behandling uavhengig av kostnad. Legemiddelfirmaene har en legitim interesse av å fremheve fordelene med sitt produkt. Myndighetene er representant for hele samfunnet og alle pasientgruppene, og må forvalte de samlede ressursene på en best mulig måte. Det er samfunnet som finansierer det meste av kostnadene, ikke de enkelte aktørene på legemiddelmarkedet. Det er derfor myndighetenes oppgave å balansere behovene, slik at målet om best mulig helse kan oppnås for hele befolkningen. Legene møter pasientenes behov og krav i en behandlingssituasjon på individuelt nivå og kan forskrive legemidler på folketrygdens regning. Legene har derfor en todelt oppgave ved at hensynet til enkeltpasienter og hensynet til riktig bruk av samfunnets ressurser må balanseres, jf. helsepersonelloven §§ 4 og 6.

Helsegapet og prioritering

Kostnadene ved legemiddelbehandling for alvorlige sykdommer refunderes i hovedsak i dag, men det vil ikke være mulig for samfunnet å dekke det den enkelte selv oppfatter som optimal behandling på alle områder. Dette er en problemstilling som vil bli stadig mer aktuell. Forskjellen øker mellom hva som er medisinsk mulig å behandle, og samfunnets evne til å finansiere all behandling. Dette omtales ofte som et stadig økende «helsegap», se figur 3.1. Helsegapet er en viktig premiss for politikkutformingen på legemiddelområdet, blant annet fordi utviklingen går i retning av stadig dyrere nyvinninger basert på ny teknologi. Presset på den offentlige finansieringen av legemiddelbruk vil også kunne øke i takt med den forventede økningen av eldre i befolkningen, ettersom eldre mennesker bruker mer legemidler enn andre.

Staten står for finansieringen av store deler av kostnadene ved legemiddelbruk og må prioritere innsatsen i forhold til de tilgjengelige ressursene. En riktig prioritering av legemiddelutgiftene vil gi mer helse for kronene totalt sett og et bedre helsetilbud til befolkningen. Kostnadene ved legemiddelbehandling må derfor stå i forhold til nytten, slik at samfunnet ikke belastes utgifter som kunne hatt bedre alternativ bruk. Utfordringen for legene og myndighetene er å finne frem til hva som kan regnes som tilstrekkelig og fullgod behandling for pasientene. Andre sentrale forutsetninger for å fremme gode prioriteringer er å videreutvikle et velfungerende refusjonssystem og å holde lave legemiddelpriser.

Riktig faglig og økonomisk legemiddelbruk gir positive ringvirkninger for hele samfunnet. Pasientene vil kunne oppleve bedre helse og livskvalitet, helsetjenesten frigjør behandlingstid, sykefravær reduseres og ressurser frigjøres til bruk på andre deler av helsesektoren. Feilaktig legemiddelbruk påvirker de samme forholdene i negativ retning. Dette er bakgrunnen for at faglig og økonomisk riktig legemiddelbruk er departementets hovedmålsetting med legemiddelpolitikken. Alle tiltak som omhandles i denne meldingen, er bidrag til å nå dette målet i større grad enn i dag, se figur 3.2.