1 Hovedtrekkene i den økonomiske politikken og utviklingen

Regjeringen legger med dette fram meldingen om Revidert nasjonalbudsjett 2003. Meldingen er utarbeidet i samarbeid med de enkelte departementene og bygger på opplysninger mottatt til og med 12. mai.

Hovedmålene for den økonomiske politikken

Regjeringens hovedmål for den økonomiske politikken er arbeid til alle, økt verdiskaping, videreutvikling av det norske velferdssamfunnet, rettferdig fordeling og bærekraftig utvikling. Et sterkt og konkurransedyktig næringsliv er en forutsetning for å nå disse målene.

På lang sikt er det vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer utviklingen i velferden i Norge. Den økonomiske politikken må derfor legge avgjørende vekt på å fremme verdiskaping og produktivitet både i offentlig og privat sektor.

Regjeringen vil følge retningslinjene for en forsvarlig, gradvis innfasing av oljeinntektene i økonomien som det var bred enighet om ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 29 (2000-2001). Den økonomiske politikken må samtidig bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Retningslinjene innebærer at pengepolitikken rettes inn mot lav og stabil inflasjon. På den måten har pengepolitikken fått en klar rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen.

Regjeringen har forbedret rammevilkårene for næringsvirksomhet og vil fortsette arbeidet med å redusere skatter og avgifter og iverksette andre tiltak som kan øke vekstevnen i økonomien. Siktemålet er å ha en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor.

Regjeringen legger vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet. Moderate inntektsoppgjør er nødvendig for å sikre en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor og lav arbeidsledighet.

Den økonomiske utviklingen

Veksten i internasjonal økonomi i inneværende år ser ut til å bli svakere enn tidligere regnet med. Arbeidsledigheten øker i mange land. Svake økonomiske utsikter gjenspeiles i historisk sett svært lave renter både i USA, Europa og Japan. Den økonomiske veksten ventes å ta seg noe opp i andre halvår i år og inn i 2004, men usikkerheten er betydelig.

Amerikanske husholdninger har i lang tid redusert sin sparing og dermed bidratt til å holde veksten i amerikansk økonomi oppe. Økt sparing framover vil kunne bremse veksten. Det har etter hvert bygd seg opp et betydelig handelsunderskudd, og underskuddet på driftsbalansen utgjør nå hele 5 pst. av BNP. Dersom veksten i USA stopper opp, er risikoen stor for en svak utvikling i internasjonal økonomi også i 2004.

I euroområdet er det særlig utviklingen i Tyskland som bidrar til å trekke veksten ned i år, men også i flere av de andre store økonomiene i euroområdet ligger det an til moderat vekst. I Japan er fortsatt den økonomiske utviklingen meget svak. Prisene faller, og arbeidsledigheten øker. Det er foreløpig få tegn til at veksten skal ta seg markert opp.

Norsk økonomihar utviklet seg svakere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2003. Det må blant annet ses i sammenheng med at internasjonal økonomi ikke har tatt seg opp slik som forutsatt. Videre har svekket konkurranseevne i næringslivet bidratt til tap av markedsandeler både hjemme og ute. Lav produksjonsvekst i fastlandsøkonomien og mange ledige kontorbygg påvirker bygge- og anleggsnæringen negativt. Det er fortsatt privat forbruk som bidrar sterkest til veksten i norsk økonomi.

BNP-veksten i Fastlands-Norgeventes å ta seg opp fra knappe ¾ pst. i 2003 til om lag 2 pst. i 2004. Sammenliknet med Nasjonalbudsjettet er anslaget for inneværende år nedjustert med 1 prosentpoeng, hvorav redusert produksjon av elektrisitet forklarer ¼ prosentpoeng.

For inneværende år ventes nedgang i investeringene i fastlandsbedriftene og i eksporten av tradisjonelle varer, men dette motvirkes i noen grad av en økning i investeringene i oljevirksomheten. Neste år ventes en noe sterkere utvikling for fastlandsbedriftene. Dette forutsetter imidlertid at lønnsveksten blir mer på linje med utviklingen hos våre handelspartnere, og at konkurranseevnen bedres gjennom en reversering av den sterke kronen.

Den relativt lave veksten i norsk økonomi den siste tiden har bidratt til en svekkelse av arbeidsmarkedet.Sysselsettingen falt med om lag 15 000 personer gjennom fjoråret. Den registrerte arbeidsledigheten har økt sterkere enn ventet, og utviklingen i antall ledige stillinger har vært svak. Arbeidsledigheten er anslått å øke gjennom inneværende år, for så å stabiliseres i 2004. På årsbasis anslås arbeidsledigheten (AKU) nå å øke fra 3,9 pst. i fjor til 4,4 pst. i år og 4,6 pst. neste år.

I Nasjonalbudsjettet 2003 ble det lagt til grunn en årslønnsvekstpå 5 pst. for 2003. På bakgrunn av resultatene av lønnsoppgjørene som er gjennomført anslås årslønnsveksten nå til om lag 4½ pst. Lønnsoverhenget inn i 2004 ligger an til å bli klart lavere enn inn i 2003. Nedjusteringen av lønnsveksten må ses i sammenheng med den svakere økonomiske utviklingen og med de initiativene Regjeringen har tatt for å styrke det inntektspolitiske samarbeidet. Lønnskostnadsveksten har vært høyere i Norge enn hos våre handelspartnere siden 1997. Ser en 6-årsperioden 1997-2002 under ett, har timelønnskostnadene økt med i overkant av 13 prosentpoeng mer i norsk industri enn hos våre handelspartnere.

Det anslås nå en vekst i konsumprisenepå 2¾ pst. i 2003. Det er særlig elektrisitetsprisene som trekker veksten opp. Justert for avgiftsendringer og utenom energivarer (KPI-JAE) anslås prisstigningen til 1¾ pst. i år. Den lave veksten i KPI-JAE må ses i sammenheng med sterk krone og lav prisvekst på importerte varer.

Blant annet som følge av streik i Venezuela og Irak-konflikten, var oljeprisenhøy i siste del av fjoråret og fram til begynnelsen av mars i år. Oljeprisen lå godt over 30 USD pr. fat fram til noen dager før krigsutbruddet i Irak. Deretter falt oljeprisen markert, og har den siste tiden ligget mellom 23 USD og 25 USD pr. fat, eller 165 og 180 kroner. Gjennomsnittlig oljepris (Brent Blend) hittil i år er 29,6 USD pr. fat, eller 209 kroner. Det legges nå til grunn en gjennomsnittlig oljepris på 190 kroner pr. fat i 2003.

Usikkerheten knyttet til den videre utviklingen i norsk økonomi gjelder særlig situasjonen for konkurranseutsatt sektor. Det høye kostnadsnivået, sterk krone og lave priser på norske eksportprodukter har bidratt til betydelig lavere lønnsomhet i de konkurranseutsatte næringene. Svekket konkurranseevne ventes å føre til tap av markedsandeler både på eksport- og hjemmemarkedet, spesielt i inneværende år. Kombinert med beskjeden vekst i internasjonal økonomi ventes dette å gi en svak produksjonsutvikling for norsk industri og andre konkurranseutsatte næringer. Investeringene i fastlandsbedriftene anslås å falle med 6 pst. i 2003, mens det neste år ventes en beskjeden oppgang.

Høy kostnadsvekst og en sterk krone har gjort norsk konkurranseutsatt næringsliv svært sårbart. I denne situasjonen bør stimulanser i den økonomiske politikken komme i form av lettelser i pengepolitikken. Budsjettpolitikken må legge til rette for lavere rente, slik at den sterke kronekursen kan reverseres. Dette er viktig for å unngå vedvarende høy arbeidsledighet og for å trygge arbeidsplassene i konkurranseutsatt sektor. Norge har fortsatt et rentenivå som er klart høyere enn nivået i andre land, og kronekursen er sterkere enn det som er forenlig med en balansert utvikling i økonomien. Norges Bank har siden desember i fjor satt ned renten i fire omganger med ½ prosentpoeng hver gang. De korte pengemarkedsrentene var pr. 12. mai kommet ned i 5 pst. Norges Bank har varslet at renten vil kunne bli satt ytterligere ned. I markedet er det priset inn forventninger om at rentene vil falle med om lag ¾ prosentpoeng gjennom resten av 2003.

Norske kroner styrket seg markert gjennom 2001 og 2002. Målt ved industriens effektive kronekurs (konkurransekursindeksen) styrket kronen seg med knapt 14½ pst. i denne perioden. Kronen har siden årsskiftet svekket seg igjen med i overkant av 5 pst. Utviklingen i kronekursen må ses i sammenheng med at rentene har ligget vesentlig høyere i Norge enn i andre land. Internasjonal økonomi har vært preget av lav vekst og økende arbeidsledighet. Denne utviklingen er møtt med lettelser i pengepolitikken, og internasjonale renter er derfor på et historisk sett svært lavt nivå. Norge har lenge vært i en annen konjunkturfase enn de fleste andre industrilandene. Hos oss har kapasitetsutnyttingen vært høy, arbeidsledigheten lav og lønnsveksten høy. Norges Bank har derfor holdt norske renter på et høyt nivå. Høy oljepris gir store overskudd i statsbudsjettet og utenriksøkonomien, og dette kan ha gjort det attraktivt å plassere i norske kroner. Usikkerheten i aksjemarkedet kan også ha ført til et ønske om å omplassere porteføljer. Med relativt høy rente kan plassering i norske kroner i en slik situasjon ha framstått som attraktivt. Slike porteføljeskift kan ha bidratt til å styrke kronen. Utviklingen vil kunne reverseres ved et oppsving i aksjemarkedet eller dersom forskjellen mellom norske og internasjonale renter reduseres.

Gjennom 2002 og så langt i år har konjunkturutviklingen i Norge kommet mer i fase med utviklingen internasjonalt. Renteforskjellen i forhold til euro er redusert fra vel 4 prosentpoeng i begynnelsen av desember til 2,5 prosentpoeng den 12. mai i år. I markedet ventes en ytterligere svekkelse av kronen framover.

De økonomiske utsiktene er nærmere omtalt i kapittel 2 i denne meldingen.

Utfordringer for den økonomiske politikken

Et flertall i Stortinget sluttet seg våren 2001 til følgende retningslinjer for budsjettpolitikken:

• Petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Petroleumsfondet.

• Det legges vekt på å jevne ut svingninger i økonomien, for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

Handlingsregelen sikter mot en langsiktig forsvarlig innfasing av oljeinntektene i norsk økonomi. Olje og gass er ikke-fornybare ressurser. Statens inntekter fra petroleumsvirksomheten har dermed sitt motstykke i en reduksjon i statens petroleumsformue, og kan ikke betraktes som inntekter i vanlig forstand. Ved å overføre netto kontantstrømmen til Statens petroleumsfond, og bare bruke realavkastningen av fondet, unngår en å tære på formuen.

Det er få eksempler på land som har klart å håndtere en så stor naturressursrikdom på en måte som gjør at den er blitt til varig glede. Manglende evne til å holde igjen i offentlige budsjetter og for liten oppmerksomhet mot verdiskaping er åpenbare fallgruver.

Med høye inntekter fra olje- og gassvirksomheten anslås Petroleumsfondet å vokse i årene framover. Etter hvert vil imidlertid petroleumsinntektene avta, samtidig som utgiftene til pensjoner, helse og omsorg vil vokse kraftig. Det er derfor viktig å holde fast ved de retningslinjene som er etablert for bruken av oljeinntektene og for forvaltningen av Petroleumsfondet. I avsnitt 3.1.6 i denne meldingen pekes det på at det fram mot 2050 vil være nødvendig med betydelige innstramminger for å møte veksten i utgiftene til pensjoner og omsorg for eldre. Dette må vurderes på grunnlag av Pensjonskommisjonens innstilling. Men også på andre områder kan det være nødvendig å sette i verk tiltak som begrenser veksten i statens utgifter. Nye befolkningsframskrivninger fra Statistisk sentralbyrå, som indikerer at levealderen øker sterkere enn tidligere anslått, forsterker de langsiktige budsjettutfordringene.

Hensynet til en balansert utvikling i økonomien, der konkurranseutsatt sektor opprettholdes i et tilstrekkelig omfang, tilsier også at en sikter mot en gradvis og opprettholdbar innfasing av oljeinntektene. Holden II-utvalget, som avga sin rapport rett før påske, advarer mot en systematisk sterkere økning i bruken av oljeinntekter enn det som følger av handlingsregelen, pga. de alvorlige konsekvensene dette kan få for industrien og annen konkurranseutsatt virksomhet.

Budsjettpolitikken må innrettes slik at den styrker grunnlaget for et vekstkraftig næringsliv og øker effektiviteten i offentlig virksomhet. En reduksjon i skatte- og avgiftsnivået kan bidra til å øke arbeidstilbudet, styrke kapitaltilførselen og bedre utnyttelsen av våre samlede ressurser. I tillegg er det viktig å prioritere tiltak for å forbedre infrastrukturen, styrke kunnskapsgrunnlaget og fremme teknologiutvikling. Moderniseringsarbeidet i offentlig forvaltning må ha som siktemål at produktiviteten øker, kvaliteten og brukervennligheten bedres og ressursene kanaliseres til de områdene der behovene er størst.

Gjennomføringen av budsjettpolitikken for 2003

Siden Nasjonalbudsjettet 2003 er anslagene for den økonomiske utviklingen oppdatert med utgangspunkt i reviderte nasjonalregnskapstall for årene 2000-2002, og det er innarbeidet ny informasjon om bl.a. utviklingen i internasjonal økonomi, oljemarkedet og finansmarkedene.

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2002 anslås nå til 37,6 mrd. kroner, målt i 2003-priser. Dette er knapt 9 mrd. kroner mer enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2003, jf. figur 1.1 nedenfor. Svekkelsen har i betydelig grad sammenheng med lavere skatteinngang som bare delvis forklares av korreksjoner knyttet til konjunktursituasjonen. Regnskapsinformasjonen for 2002 tilsier at også skatte- og avgiftsanslagene for 2003 justeres ned. Sammen med et høyere nivå på dagpengeutbetalingene bidrar dette isolert sett til å øke det strukturelle underskuddet i 2003 sammenliknet med det anslåtte nivået fra Nasjonalbudsjettet 2003 på 30,7 mrd. kroner.

Kilde: Finansdepartementet.

Regjeringens reviderte budsjettforslag for 2003 innebærer at en ikke dekker inn anslagsendringer knyttet til skatteinntekter og dagpengeutbetalinger, og slik at nivået på det strukturelle underskuddet er uendret fra 2002 til 2003. Inndekning av de nevnte anslagsendringene i 2003 ville ha medført en kraftig innstramming i finanspolitikken i en situasjon der arbeidsledigheten øker markert. Regjeringens forslag innebærer et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd i 2003 på samme nivå som i 2002, dvs. 37,6 mrd. kroner.

Utviklingen i internasjonale finansmarkeder og styrkingen av norske kroner gjennom fjoråret bidro til at kapitalen i Statens petroleumsfond ble redusert med om lag 15 mrd. kroner gjennom 2002, til tross for at fondet ble tilført betydelige midler. Ifølge statsregnskapet for 2002 utgjorde kapitalen i fondet ved inngangen til 2003 om lag 605 mrd. kroner, dvs. om lag 60 mrd. kroner mindre enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2003. Forventet realavkastning av fondet i 2003, beregnet som 4 pst. av kapitalen i fondet ved inngangen til året, anslås nå til 24,2 mrd. kroner.

De nye anslagene for Petroleumsfondet og det strukturelle underskuddet understreker at handlingsregelen ikke kan anvendes mekanisk. Siktemålet med handlingsregelen er å sørge for en jevn innfasing av de høye oljeinntektene som anslås for de nærmeste årene. Da retningslinjene ble innført våren 2001, pekte anslagene mot at handlingsregelen ville gi rom for å øke bruken av oljeinntekter med nærmere 24 mrd. kroner over perioden 2001-2005, jf. avsnitt 3.1. Anslagene i denne meldingen innebærer imidlertid at rommet for økt innfasing i denne perioden ikke er mer enn knapt 3½ mrd. kroner. Forskjellen fra tidligere anslag skyldes at nivået på det strukturelle underskuddet i 2001 er blitt justert opp med drøyt 10 mrd. kroner, samtidig som anslaget på forventet realavkastning av Statens petroleumsfond i 2005 er blitt justert ned med knapt 10 mrd. kroner.

Også nivåene for det strukturelle underskuddet i 2002 og 2003 er betydelig oppjustert, til et nivå på rundt 37½ mrd. kroner, jf. ovenfor. Samlet sett innebærer dette at bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet er klart høyere enn tidligere lagt til grunn. Samtidig har handlingsrommet i budsjettpolitikken framover blitt redusert som følge av lav avkastning i internasjonale kapitalmarkeder. Regjeringens reviderte budsjettforslag for 2003 innebærer dermed et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd som ligger om lag 13½ mrd. kroner høyere enn forventet realavkastning av kapitalen i Statens petroleumsfond ved inngangen til året.

Også i Nasjonalbudsjettet 2003 ble det lagt opp til en høyere bruk av oljeinntekter i 2003 enn det som svarer til forventet realavkastning av Petroleumsfondet. Siktemålet var å oppnå en jevn innfasing av oljeinntekter mellom 2002 og 2004, i tråd med handlingsregelen. Regjeringens reviderte budsjettforslag for 2003 og anslagene i denne meldingen innebærer at det vil ta lengre tid før en er tilbake til en bruk av oljeinntekter som samsvarer med forventet realavkastning av Petroleumsfondet. Dette er illustrert i figur 1.1, som viser utviklingen i det strukturelle underskuddet fram til og med 2003, samt nye anslag for utviklingen i forventet realavkastning av Statens petroleumsfond fram til og med 2010. Anslagene bygger på en forutsetning om at kronen vil svekke seg framover i tråd med terminkursene ved utgangen av 1. kvartal i år. En slik utvikling vil langt på vei reversere den markerte styrkingen av kronen gjennom 2001 og 2002.

Regjeringens reviderte budsjettforslag for 2003 vil virke om lag nøytralt på aktiviteten i økonomien, målt ved endringen i den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen. Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2002 til 2003 er nær null.

Budsjettopplegget er godt tilpasset den økonomiske situasjonen. Innretningen av budsjettpolitikken må ta hensyn til at pengepolitikken nå har fått en klar rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen. Budsjettpolitikken og pengepolitikken må virke sammen for å skape en stabil utvikling i økonomien. Skal vi sikre langsiktig balanse i norsk økonomi og unngå en kostnadsbestemt og mer langvarig økning i arbeidsledigheten, må lønnsveksten bli mer på linje med utviklingen hos våre handelspartnere. I tillegg må kronekursen vende tilbake et nivå som sikrer en langsiktig balansert utvikling i norsk økonomi. Potensialet og behovet for lavere rente og svakere krone er fortsatt betydelig. Finanspolitikken må ikke motvirke lettelser i pengepolitikken.

På denne bakgrunn har Regjeringen lagt opp til følgende hovedlinjer for revisjonen av budsjettet for 2003:

• Et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskuddpå 37,6 mrd. kroner. Dette er en økning på 6,9 mrd. kroner sammenliknet med saldert budsjett. Som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge er det strukturelle underskuddet om lag uendret fra 2002 til 2003. Målt ved den tradisjonelle budsjettindikatoren kan budsjettpolitikken dermed karakteriseres som om lag konjunkturnøytral.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifterpå nær null, etter en vekst på vel 3¼ pst. i 2002. Nedjusteringen av anslaget for utgiftsveksten for 2003 må ses i sammenheng med at utgiftsnivået i 2002 ble høyere enn tidligere anslått.

• Det foreslås endringer i skatte- og avgiftsreglene som reduserer bokførte skatter og avgiftermed om lag 140 mill. kroner i 2003, mens påløpte skatter og avgifter øker med om lag 340 mill. kroner. De samlede skatte- og avgiftslettelsene i 2003, dvs. summen av endringer som allerede er vedtatt, og de forslagene som nå legges fram, er knapt 8,6 mrd. kroner påløpt og knapt 11,8 mrd. kroner bokført, eksklusive endringer i barnetrygden.

• Statsbudsjettets oljekorrigerte underskuddi 2003 anslås nå til 50,8 mrd. kroner, som er 16,0 mrd. kroner mer enn i saldert budsjett. Det oljekorrigerte underskuddet dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens petroleumsfond. Forskjellen mellom det oljekorrigerte underskuddet og det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2003 skyldes at skatteinntektene er lavere enn i en normal konjunktursituasjon, samtidig som overføringene fra Norges Bank og netto renteinntektene fra Norges Bank og utlandet er lavere enn normalnivåene. Det vises til nærmere beskrivelse i boks 3.1.

• Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhetenanslås til 158,1 mrd. kroner i 2003. Dette er 14,7 mrd. kroner mindre enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2003. Anslaget på gjennomsnittlig oljepris i 2003 er oppjustert fra 180 kroner pr. fat i Nasjonalbudsjettet til 190 kroner pr. fat i denne meldingen. Dette motvirkes av at innbetalte oljeskatter har vært lavere enn lagt til grunn, samt av noe høyere statlige investeringer i oljevirksomheten.

• Medregnet renter og utbytte mv. i Statens petroleumsfond anslås et samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfondi 2003 på 128,8 mrd. kroner. Dette er 33,1 mrd. kroner lavere enn i saldert budsjett.

• Ved utgangen av 2003 anslås den samlede kapitalen i Statens petroleumsfondtil om lag 816 mrd. kroner. Tilsvarende anslag i Nasjonalbudsjettet 2003 var på 846 mrd. kroner. Nedjusteringen skyldes særlig den svake utviklingen i aksjemarkedene i andre halvår i fjor og lavere netto kontantstrøm fra oljevirksomheten.

I forbindelse med denne meldingen fremmer Regjeringen forslag om netto reduserte utgifter (utenom dagpenger og regnskapsmessige korreksjoner) på 1,2 mrd. kroner, mens forslagene på inntektssiden innebærer om lag uendret inntektsnivå.

Endringene på utgiftssiden omfatter bl.a. økte bevilgninger til innvandringsformål på om lag 1 mrd. kroner, 300 mill. kroner i økte bevilgninger til innsatsstyrt finansiering av sykehusforetakene og om lag 150 mill. kroner til økt bostipend for elever i videregående opplæring. Nye opplysninger innebærer reduserte anslag for utgiftene i folketrygden på knapt 1,4 mrd. kroner, reduserte utgifter til rentestøtte i Statens lånekasse for utdanning på 187 mill. kroner og lavere utgifter til Statens pensjonskasse på 184 mill. kroner. Stortinget har vedtatt påplusninger i forhold til Regjeringens forslag når det gjelder tiltak i forbindelse med økte kraftpriser og situasjonen i arbeidsmarkedet. Deler av de påplusningene som regjeringspartiene ikke har sluttet seg til, foreslår Regjeringen nå å reversere. Reserveavsetningen under ymseposten er redusert med 1,2 mrd. kroner. Dette må bl.a. ses i sammenheng med at lønnsveksten er nedjustert fra 5 i Nasjonalbudsjettet til 4½ pst. i denne meldingen, noe som reduserer statens utgifter i forbindelse med stats- og trygdeoppgjørene.

På inntektssiden er den største bevilgningsendringen knyttet til reduserte renteinntekter fra statsbankene på om lag 1,7 mrd. kroner. Inntekter fra utbyttebetalinger, særlig fra Telenor og Statkraft, øker med til sammen 609 mill. kroner i forhold til saldert budsjett.

Regjeringen legger ikke opp til en særskilt regulering av folketrygdens grunnbeløp i forkant av årets trygdeoppgjør. Regjeringen foreslår imidlertid et tillegg til retningslinjene for regulering av grunnbeløpet, jf. omtale i avsnitt 3.8. For øvrig vil Regjeringen komme tilbake til disse spørsmålene i proposisjonen om trygdeoppgjøret.

Videre foreslår Regjeringen å reversere Stortingets vedtak fra i høst om utvidet skattefritak for arbeidsgiverbetalte barnehageplasser, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.3.

Det vises for øvrig til nærmere omtale av Regjeringens prioriteringer og inndekningsforslag i St.prp. nr. 65 (2002-2003), som fremmes samtidig med denne meldingen. Budsjettpolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.1.

Skatter og avgifter

Skatte- og avgiftsreglene bør i hovedtrekk ligge fast gjennom året. Ved revisjonen av 2003-budsjettet fremmer Regjeringen derfor bare forslag til mindre justeringer på enkelte områder. Det foreslås bl.a. økt fradrag for fagforeningskontingent og at normalrenten for beregning av fordel ved rimelige lån i arbeidsforhold reduseres med 1½ prosentpoeng fra 1. juli 2003. Regjeringen foreslår videre å stramme inn i NOKUS-reglene (regler for beskatning av norskkontrollerte selskaper i lavskatteland). Dette forslaget anslås på usikkert grunnlag å gi et økt proveny på om lag 500 mill. kroner påløpt i 2003, men får først bokført effekt i 2004.

Samlet gir de foreslåtte endringene en bokført lettelse på om lag 140 mill. kroner i 2003 og en påløpt innstramming på om lag 340 mill. kroner. De samlede skatte- og avgiftslettelsene i 2003, dvs. summen av endringer som allerede er vedtatt og de forslagene som legges fram i Revidert nasjonalbudsjett 2003, er knapt 8,6 mrd. kroner påløpt og knapt 11,8 mrd. kroner bokført, eksklusive endringer i barnetrygden.

Skatte- og avgiftsspørsmål er nærmere omtalt i avsnitt 3.3.

Kommunenes inntekter

Det anslås nå en reell vekst i kommunenes samlede inntekter fra 2002 til 2003 på om lag 2 pst., eller om lag 4 mrd. kroner. Veksten er regnet fra regnskap for 2002, hvor skatteinntektene ble 2 mrd. kroner lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2003. Kommunesektorens frie inntekter anslås å øke med knapt 0,9 pst., eller om lag 1,3 mrd. kroner. I tillegg kommer en engangsbevilgning på 100 mill. kroner til økte skjønnsmidler i kommunene knyttet til økte sosialhjelpsutgifter pga. høye strømpriser. Medregnet økte bevilgninger til asylsøkere og flyktninger på 275 mill. kroner innebærer bevilgningsforslagene i Revidert nasjonalbudsjett at overføringene til kommunesektoren økes med om lag 300 mill. kroner i forhold til saldert budsjett.

I brev av 4. november 2002 fra Finansministeren ble Stortingets finanskomité orientert om at kommunesektorens skatteinntekter kunne bli lavere i 2002 enn tidligere lagt til grunn. I brevet sto det videre at nedjusteringen av skatteanslaget for 2002 isolert sett også kunne trekke i retning av at skatteinntektene i 2003 ville bli lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2003, men at utviklingen i skatteinntektene også påvirkes av andre usikre forhold. Det ble derfor varslet at Regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett 2003 ville komme tilbake med en vurdering av kommuneøkonomien i 2003.

Skatteanslaget for kommunesektoren i 2003 er nå nedjustert med 1 mrd. kroner i forhold til saldert budsjett, basert på informasjon om skatteinngangen hittil i år. Redusert anslag på lønnsveksten innebærer isolert sett en besparelse for kommunene, men dette motvirkes av økte priser på kommunal vareinnsats. Kommunenes økonomi påvirkes også av renteutviklingen. Kommunesektorens samlede netto rentebærende gjeld er på 70-80 mrd. kroner. Kommunene har langsiktig rentebinding på en del av sin gjeld. En rentereduksjon på 2 prosentpoeng, som svarer til reduksjonen i Norges Bank styringsrenter siden desember i fjor, vil likevel redusere kommunesektorens renteutgifter.

Regjeringen legger opp en betydelig satsing på kommunesektoren i budsjettet for 2004, jf. Kommuneproposisjonen for 2004, som legges fram samtidig med denne meldingen. Det signaliseres der en vekst i kommunenes samlede inntekter på 3¾ - 4¼ mrd. kroner fra 2003 til 2004, og en vekst i frie inntekter på 2¼ mrd. kroner. I tillegg foreslås at en rekke øremerkede tilskudd innlemmes i rammetilskuddet, noe som vil øke den kommunale handlefriheten.

Regjeringen legger på denne bakgrunn opp til at kommunesektoren ikke kompenseres for lavere skatteinntekter i 2003. Dette er for øvrig i tråd med tidligere praksis, som bl.a. innebærer at kommunesektoren har fått beholde eventuell merskattevekst.

Kommuneøkonomien er nærmere omtalt i avsnitt 3.2.

Pengepolitikken

Pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi, herunder også bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen, jf. St.meld. nr. 29 (2000- 2001). Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal i samsvar med dette rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Utøvelsen av pengepolitikken skal være framoverskuende og bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke kan sies å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten.

Verdien av norske kroner styrket seg markert gjennom 2001 og 2002. Målt ved industriens effektive kronekurs (konkurransekursindeksen) styrket kursen seg med nesten 14½ pst. i denne to-årsperioden. Så langt i år har kronekursen svekket seg med i overkant av 5 pst.

Den nominelle styrkingen av kronekursen har bidratt til en klar svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen. Denne svekkelsen er vesentlig større enn det som anslås å følge av innfasingen av oljeinntektene fram til 2010 i tråd med handlingsregelen for budsjettpolitikken, jf. beregningene i avsnitt 3.2.8 i Nasjonalbudsjettet 2003.

Også Holden II-utvalget mener at styrkingen av kronen har vært kraftigere enn det som er forenlig med en balansert utvikling i norsk økonomi framover. Utvalget mener at en lønnsvekst mer på linje med utviklingen hos handelspartnerne gir rom for en reversering av den nominelle kronekursen. Utvalget understreker at det ikke skjedde noe regimeskift i den faktiske bruken av oljeinntekter med innføringen av handlingsregelen. Den økte bruken av oljeinntekter i perioden fram mot 2010 er begrenset, både absolutt og sett i forhold til våre egne erfaringer over de siste 20 årene. Utvalget mener derfor at den isolerte effekten på norsk økonomi av den økte bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet som følger av handlingsregelen, kan ha blitt overvurdert av mange observatører.

Utvalget advarer samtidig mot å åpne for en systematisk sterkere økning i bruken av oljeinntekter enn det som følger av handlingsregelen. Det vil kunne føre til fortsatt sterk krone og svak konkurranseevne, og dermed bidra til for rask nedbygging av konkurranseutsatt sektor. I tillegg påpeker utvalget at en slik politikk vil gjøre det vanskeligere å møte økningen i pensjonsutgiftene i årene framover.

Handlingsregelen for budsjettpolitikken innebærer en forsiktig og gradvis økning i bruken av oljeinntektene, og de nødvendige omstillingene kan derfor skje gradvis og over flere år. Dersom handlingsrommet i hovedsak brukes til å redusere skatter og avgifter, vil svekkelsen av konkurranseevnen kunne bli beskjeden. Dessuten er det norske inflasjonsmålet noe høyere enn forventet, gjennomsnittlig prisstigning hos våre handelspartnere, noe som over tid reduserer behovet for en nominell styrking av kronekursen.

Norges Bank hevet styringsrenten med ½ prosentpoeng på sitt hovedstyremøte 3. juli i fjor. Banken begrunnet i stor grad rentehevingen med resultatene fra fjorårets lønnsoppgjør og utsiktene til høy lønnsvekst de nærmeste årene. Renteøkningen fra juli ble reversert på hovedstyremøtet 11. desember, da styringsrenten ble satt ned med ½ prosentpoeng, til 6,5 pst. Banken endret samtidig sin vurdering av risikobildet framover, og uttrykte at det med uendret rente er mer sannsynlig at inflasjonen på to års sikt blir lavere enn 2½ pst. enn at den blir høyere. Bakgrunnen for rentenedsettelsen var bl.a. ytterligere styrking av kronekursen gjennom høsten i fjor, lavere vekst i internasjonal økonomi og tegn til at utviklingen i norsk økonomi kunne bli noe svakere enn det Norges Bank tidligere ventet. Norges Bank har redusert styringsrenten med til sammen 1½ prosentpoeng i år, til 5,0 pst. Styringsrenten ble satt ned med ½ prosentpoeng på bankens rentemøter 22. januar, 5. mars og 30. april. På rentemøtet 30. april varslet banken at renten vil kunne bli satt ytterligere ned.

Det vises til avsnitt 3.4 for nærmere omtale av pengepolitikken.

Inntekts- og sysselsettingspolitikken

På bakgrunn av den høye lønnsveksten i 2002 tok Regjeringen i fjor høst et initiativ overfor partene i arbeidslivet for å styrke det inntektspolitiske samarbeidet. Dette førte til at en satte ned to utvalg, et ekspertutvalg (Holden II-utvalget) og et utvalg under Regjeringens kontaktutvalg med partene i arbeidslivet. Erklæringen fra Kontaktutvalget 22. januar om mellomoppgjøret 2003, og Holden II-utvalgets innstilling av 9. april, understøtter Regjeringens politikk for å styrke konkurranseevnen og motvirke den økte ledigheten. Holden-utvalget uttaler følgende om utfordringene for konkurranseutsatt sektor:

«Problemene konkurranseutsatt sektor nå opplever har først og fremst sammenheng med lønnsdannelsen og effekten av pengepolitikken på kronekursen. Det er her en må søke løsningene. Utvalget vil ikke anbefale tiltak som støtter enkeltbransjer og enkeltvirksomheter. Med lavere lønnsvekst kan pengepolitikken slakkes opp. Da faller renten og kronen vil kunne svekkes.»

Holden II-utvalget peker på at lønnsdannelsen må realisere en nominell lønnsvekst mer på linje med handelspartnerne og i tråd med inflasjonsmålet. I tillegg til å vurdere utviklingen i konkurranseevnen må partene ta hensyn til reaksjonsmønsteret i pengepolitikken. Lønnsvekst som er høyere enn hva som er i samsvar med inflasjonsmålet, kan lede til renteøkning, noe som vanligvis vil medføre en styrking av kronekursen. Svekket konkurranseevne vil gi høyere ledighet, som over tid vil få lønnsveksten ned. Utvalget understreker at spørsmålet ikke blir omledigheten kommer ned på et nivå som er i samsvar med inflasjonsmålet, men hvilket ledighetsnivå som er forenlig med lav og stabil inflasjon. Lønnsdannelsen må bidra til at dette ledighetsnivået blir lavest mulig.

Utvalget peker på at konsekvensene av høy lønnsvekst, som leder til innstramming i pengepolitikken, vil merkes sterkest i konkurranseutsatt sektor. Det er således i denne sektoren at incentivene til lønnsmoderasjon vil være sterkest. Konkurranseutsatt sektor bør også framover være normgivende i lønnsoppgjørene.

I erklæringen fra Kontaktutvalget av 22. januar forpliktet partene i arbeidslivet seg til å få lønnsveksten i Norge mer på linje med utviklingen hos våre handelspartnere. Det var også enighet om at den samlede lønnsveksten i de delene av næringslivet som er utsatt for konkurranse fra utlandet, skulle være normgivende for rammene i de øvrige oppgjørene. Lønnsoppgjørene for 2003 synes så langt å være i tråd med Kontaktutvalgets erklæring. I offentlig sektor gis det ikke lønnstillegg i 2003-oppgjøret. Det er imidlertid tatt inn en bestemmelse i tariffavtalene om at dersom lønnsveksten blir lavere enn gjennomsnittet for industriarbeidere og industrifunksjonærer, kan det kreves nye forhandlinger i januar/februar 2004.

I denne meldingen er den gjennomsnittlige lønnsveksten for alle grupper fra 2002 til 2003 anslått til 4½ pst., mens tilsvarende anslag i Nasjonalbudsjettet var 5 pst.

Arbeidsmarkedspolitikkenskal bidra til at ledige raskt kommer tilbake i arbeid og ikke støtes ut av arbeidsmarkedet. Den skal stimulere ledige til aktiv jobbsøking og overgang til ordinært arbeid. For en del ledige vil det være behov for informasjon, rådgivning og oppfølging fra Aetat etter en periode med jobbsøking på egen hånd. I forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 44 (2002-2003) vedtok Stortinget å øke de ordinære arbeidsmarkedstiltakene med 3 500 plasser samt å øke bemanningen i Aetat med 200 årsverk. Regjeringen vil fortløpende vurdere situasjonen på arbeidsmarkedet og behovet for arbeidsmarkedstiltak.

Samtidig som den økonomiske politikken på kort sikt er rettet inn mot å motvirke økningen i arbeidsledigheten, er det avgjørende at innsatsen for å sikre et høyt arbeidstilbud fortsetter. Det er begrenset potensial for videre vekst i arbeidsstyrken. Høy avgang til ulike trygdeordninger vil kunne gjøre det vanskelig å dekke det økende behovet for arbeidskraft i offentlig og privat tjenesteyting i årene framover, uten betydelige avskallinger i konkurranseutsatte næringer. Det er i Norge i dag flere personer på uføretrygd enn det er sysselsatte i industrien.

Gjennom det siste tiåret har økende sykefravær også bidratt til å redusere det effektive arbeidstilbudet. Intensjonsavtalen for et inkluderende arbeidsliv sikter mot å snu denne utviklingen, ved å redusere sykefraværet med 20 pst. i forhold til nivået i 2. kvartal 2001 innen utgangen av 2005. Siden intensjonsavtalen ble inngått har fraværet økt med knapt 10 pst. Dersom målsettingen i intensjonsavtalen skal kunne oppfylles, må derfor sykefraværet reduseres med nesten 30 pst. de neste to årene. Intensjonsavtalen skal evalueres etter 2. kvartal 2003.

En høy avgang fra arbeidslivet til ulike trygdeordninger vil begrense mulighetene for videre vekst i norsk økonomi, og svekke grunnlaget for velferdsordningene. Regjeringen er opptatt av å motvirke en utvikling der det effektive arbeidstilbudet reduseres. Skattesystemet bør stimulere til arbeidsinnsats. I tillegg bør også pensjons- og trygdeordningene inneholde incentiver som stimulerer til å stå i arbeid. En høy arbeidsstyrke og en effektiv bruk av arbeidskraftressursene er avgjørende for fortsatt god utvikling i norsk økonomi.

Sysselsettings- og inntektspolitikken, herunder hovedpunktene i Holden II-utvalgets innstilling, er nærmere omtalt i avsnitt 3.7.