3 Den økonomiske politikken

3.1 Budsjettpolitikken

3.1.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken

Et flertall i Stortinget sluttet seg våren 2001 til følgende retningslinjer for budsjettpolitikken:

• Petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Petroleumsfondet.

• Det legges vekt på å jevne ut svingninger i økonomien, for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet

De budsjettpolitiske retningslinjene tar utgangspunkt i at budsjettpolitikken må være opprettholdbar over tid, samtidig som den skal bidra til en stabil økonomisk utvikling. I denne sammenheng gir de store overskuddene i statens samlede budsjetter et misvisende bilde av den budsjettpolitiske handlefriheten. Dagens høye innbetalinger fra petroleumsvirksomheten kan ikke betraktes som inntekter i vanlig forstand, men er for en vesentlig del en omplassering av olje- og gassressursene. Skal vi ha glede av olje- og gassinntektene på varig basis, må derfor bruken av dem frikoples fra de løpende innbetalingene til staten. De budsjettpolitiske retningslinjene ivaretar dette hensynet. Netto kontantstrømmen fra oljevirksomheten overføres i sin helhet til Statens petroleumsfond, mens det over tid bare er realavkastningen av fondet som brukes. På denne måten opprettholder staten en betydelig sparing i årene framover. Dette er helt nødvendig for å møte den framtidige økningen i pensjonsutgiftene og andre aldersrelaterte utgifter knyttet til helse og omsorg.

Aldringen av befolkningen og modningen av pensjonssystemet innebærer et sterkt underliggende press i retning av økte utgifter i årene framover. Langsiktige framskrivninger av budsjettbalansen peker i retning av et inndekningsbehov som vil øke til drøyt 8 pst. av BNP for Fastlands-Norge fram mot 2050, dersom en skal greie å møte den anslåtte veksten i utgiftene til pensjoner og omsorg. Dette gjelder selv om bruken av petroleumsinntekter over tid holdes innenfor de grensene handlingsregelen trekker opp, jf. avsnitt 3.1.6. Beregningene illustrerer behovet for å gjennomføre en pensjonsreform som reduserer veksten i de framtidige utbetalingene. Også på andre områder er det påkrevd å finne fram til strukturelle tiltak som reduserer den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter. Alternativt må inntektene økes betydelig.

Økt bruk av oljeinntekter vil over tid føre til omstillinger og overføring av ressurser fra konkurranseutsatte sektorer til skjermede næringer. Hensynet til en balansert utvikling i økonomien, der konkurranseutsatt sektor opprettholdes i et tilstrekkelig omfang, tilsier også at en bør legge stor vekt på å unngå en for rask innfasing av oljeinntekter. Holden II-utvalget, som avga sin rapport rett før påske, advarte mot en systematisk sterkere økning i bruken av petroleumsinntekter enn det handlingsregelen legger opp til, fordi dette kan ha alvorlige konsekvenser for industrien og annen konkurranseutsatt virksomhet.

Budsjettpolitikken må innrettes slik at den styrker grunnlaget for et vekstkraftig næringsliv og gjør offentlig virksomhet mer effektiv. En gradvis reduksjon i skatte- og avgiftsnivået kan bidra til å øke arbeidstilbudet og bedre utnyttelsen av landets samlede ressurser. Dette vil også dempe presset i retning av omstillinger som følge av en gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter. For å understøtte næringslivet er det i tillegg viktig å prioritere tiltak for å forbedre infrastrukturen, styrke kunnskapsgrunnlaget og fremme teknologiutvikling. Moderniseringsarbeidet i offentlig forvaltning må ha som siktemål at produktiviteten øker, kvaliteten og brukervennligheten bedres og ressursene kanaliseres til de områdene der behovene er størst.

Retningslinjene for den økonomiske politikken innebærer at budsjettpolitikken har fått en mellomlangsiktig forankring. Samtidig har pengepolitikken fått en mer framtredende rolle i å stabilisere norsk økonomi. Kapittel 2 i denne meldingen inneholder anslag for utviklingen i norsk økonomi gjennom 2003 og 2004. For de to årene sett under ett ligger det an til en vekst i aktiviteten i fastlandsøkonomien klart i underkant av trendveksten. Arbeidsledigheten ventes å øke noe inneværende år, for deretter å stabilisere seg i 2004.

Den svake veksten i deler av fastlandsøkonomien må ses i sammenheng med utviklingen i lønnsomheten i industrien og andre konkurranseutsatte næringer. Høy vekst i lønnskostnadene og en sterk krone har bidratt til en markert svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen.

Skal vi sikre langsiktig balanse i norsk økonomi og unngå en kostnadsbestemt og mer langvarig økning i arbeidsledigheten, må lønnsveksten komme ned på linje med utviklingen hos våre handelspartnere. I tillegg må den økonomiske politikken innrettes slik at kronekursen vender tilbake til et nivå som sikrer en langsiktig balansert utvikling i norsk økonomi. Budsjettpolitikken må understøtte en slik utvikling.

3.1.2 Statsregnskapet for 2002

Statsregnskapet for 2002 viser et samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond på 129,4 mrd. kroner, jf. tabell 3.2. Dette er 44,1 mrd. kroner mindre enn anslått ved salderingen av statsbudsjettet for 2002, vedtatt av Stortinget høsten 2001. Nedgangen i overskuddet fra saldert budsjett til regnskap skyldes dels at statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten ble 17,5 mrd. kroner lavere enn antatt høsten 2001, dels en reduksjon i rente- og utbytteinntekter i Statens petroleumsfond på 1,0 mrd. kroner, og dels en økning i det oljekorrigerte underskuddet på 25,5 mrd. kroner.

Revisjonen i det oljekorrigerte underskuddet kan begrepsmessig deles i to; endringer i underliggende inntekter og utgifter som slår ut i det strukturelle overskuddet, og endringer som kan føres tilbake til konjunktursituasjonen, enkelte andre tilfeldige eller forbigående forhold eller regnskapsmessige omlegginger. De sistnevnte endringene oppsummeres i de såkalte korreksjonspostene, jf. boks 3.1.

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2002 anslås nå til 36,2 mrd. kroner, jf. tabell 3.1 i boks 3.1. Dette er om lag 10 mrd. kroner mer enn lagt til grunn ved salderingen av statsbudsjettet for 2002 og 8,6 mrd. mer enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2003. Justert for konjunktursituasjonen ble inntektene fra skatter og avgifter fra Fastlands-Norge om lag som lagt til grunn høsten 2001. Dagpengeutbetalingene og netto renteutgifter på statens gjeld og kontantbeholdning ble høyere enn anslått, mens andre utgifter netto økte med 6,6 mrd. kroner. Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2001 til 2002 er i regnskapet anslått til 3¼ pst. Dette er 1¼ prosentpoeng mer enn lagt til grunn da Nasjonalbudsjettet 2002 ble lagt fram og ¾ pst. mer enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2002.

Basert på informasjon om skatteinngangen mv. i 2001 og oppjusterte anslag for lønnsveksten ble anslaget for statens skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands-Norge økt med om lag 6,9 mrd. kroner fra saldert budsjett 2002 til Revidert nasjonalbudsjett 2002. Anslagene i statsregnskapet for 2002 innebærer at denne oppjusteringen av skatte- og avgiftsinntektene for 2002 er reversert. Det var særlig inntektene fra avgifter og etterskuddsskatter som utviklet seg svakere enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett. Samtidig ble dagpengeutbetalingene til arbeidsledige og netto renteutgifter justert opp. Isolert sett bidro disse endringene til å øke det strukturelle underskuddet med om lag 10,3 mrd. kroner i forhold til anslaget i Revidert nasjonalbudsjett 2002. I tillegg bidro økte utgifter (netto) utenom renter og dagpenger til å svekke den strukturelle budsjettbalansen med 1,1 mrd. kroner.

Endringer i de såkalte korreksjonspostene bidro til å øke det oljekorrigerte underskuddet i 2002 med 15,3 mrd. kroner fra anslagene i saldert budsjett til regnskap. Den største endringen skyldes at overføringene fra Norges Bank til statsbudsjettet ble 8,3 mrd. kroner lavere enn budsjettert, som følge av et behov for å styrke bankens egenkapital etter den svake utviklingen i internasjonale finansmarkeder gjennom 2002. Videre viste de endelige tallene for gjeldsoppgjøret mellom staten og fylkeskommune etter statens overtakelse av spesialisthelsetjenesten at nedbetalingen av fylkeskommunal gjeld ble 2,9 mrd. kroner større enn anslått ved salderingen av 2002-budsjettet. Andre korreksjonsposter bidro til å øke det oljekorrigerte underskuddet med drøyt 4 mrd. kroner, hvorav konjunkturutviklingen forklarer en betydelig del.

Samlet sett ble inntektene utenom petroleumsinntekter justert ned med 8,6 mrd. kroner fra saldert budsjett til regnskap, mens utgiftene utenom petroleumsvirksomheten ble 16,9 mrd. kroner høyere enn anslått.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Utviklingen i internasjonale finansmarkeder og styrkingen av norske kroner bidro til at kapitalen i Statens petroleumsfond ble redusert med om lag 15 mrd. kroner gjennom 2002, til tross for at fondet ble tilført 115,8 mrd. kroner fra statsbudsjettet. Ifølge statsregnskapet for 2002 utgjorde kapitalen i fondet ved inngangen til 2003 knapt 605 mrd. kroner. Dette er drøyt 256 mrd. kroner mindre enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2002 og drøyt 61 mrd. kroner mindre enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2003.

3.1.3 Gjennomføringen av budsjettpolitikken for 2003

Ved salderingen av statsbudsjettet for 2003 ble det lagt opp til et strukturelt, oljekorrigert underskudd for 2003 på 30,7 mrd. kroner. Dette var 4 mrd. kroner over forventet realavkastning av Statens petroleumsfond i 2003, beregnet som 4 pst. av anslått kapital i fondet ved inngangen til året.

Etter dette er anslagene for den økonomiske utviklingen oppdatert med utgangspunkt i reviderte nasjonalregnskapstall for årene 2000-2002. Samtidig viser statsregnskapet for 2002 at skatte- og avgiftsinngangen i 2002 ble lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2003 og i Nysaldert budsjett for 2002. Dette innebærer også at anslaget for innbetalte skatter og avgifter i 2003 må justeres ned. Reduksjonen kan først og fremst knyttes til reduserte etterskuddsskatter fra bedrifter og lavere momsinntekter. Sammen med et høyere nivå på dagpengeutbetalingene bidrar dette isolert sett til å øke det strukturelle underskuddet i 2003.

Regjeringens forslag til revisjon av budsjettet for 2003 innebærer at en ikke dekker inn anslagsendringer knyttet til skatteinntekter og dagpengeutbetalinger, og slik at nivået på det strukturelle underskuddet er uendret fra 2002 til 2003. Regjeringens forslag gir et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd i 2003 på 37,6 mrd. kroner. Dette er 13,4 mrd. kroner over forventet realavkastning av kapitalen i Statens petroleumsfond ved inngangen til 2003.

De nye anslagene for Petroleumsfondet og det strukturelle underskuddet understreker at handlingsregelen ikke kan anvendes mekanisk. Siktemålet med handlingsregelen er å sørge for en jevn innfasing av statens inntekter fra petroleumsvirksomheten. Da Regjeringen i Nasjonalbudsjettet 2003 la opp til en høyere bruk av oljeinntekter i 2003 enn det som svarer til forventet realavkastning av Petroleumsfondet, var siktemålet å oppnå en jevn innfasing av oljeinntekter mellom 2002 og 2004, i tråd med handlingsregelen. Regjeringens forslag til revisjon av budsjettet for 2003 og anslagene i denne meldingen innebærer at det vil ta lengre tid enn tidligere lagt til grunn før en er tilbake til en bruk av oljeinntekter som samsvarer med forventet avkastning av Petroleumsfondet. Dette er illustrert i figur 3.2, som viser utviklingen i det strukturelle underskuddet fram til og med 2003, samt nye anslag for utviklingen i forventet realavkastning av Statens petroleumsfond fram til og med 2010. Anslagene bygger på en forutsetning om at kronen vil svekke seg framover, i tråd med terminkursene ved utgangen av 1. kvartal i år. En slik utvikling vil langt på vei reversere den markerte styrkingen av kronen gjennom 2001 og 2002. Figuren viser at en må fram til 2006 før forventet realavkastning av Petroleumsfondet anslås å overstige den bruken av oljeinntekter som det nå legges opp til for 2003.

Regjeringens forslag til revisjon av 2003-budsjettet vil virke om lag nøytralt på aktiviteten i økonomien, målt ved endringen i den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen. Budsjettopplegget er således godt tilpasset den økonomiske situasjonen. Inndekning av anslagsendringene knyttet til skatteinntekter og dagpengeutbetalinger ville ha medført en kraftig innstramming i finanspolitikken i en situasjon der arbeidsledigheten øker markert. Samtidig må innretningen av budsjettpolitikken ta hensyn til at pengepolitikken har fått en klar rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen. Budsjettpolitikken og pengepolitikken må virke sammen for å skape en stabil utvikling i økonomien. Skal vi sikre langsiktig balanse i norsk økonomi og unngå en kostnadsbestemt og mer langvarig økning i arbeidsledigheten, må kostnadsveksten bli mer på linje med utviklingen hos våre handelspartnere. I tillegg må kronekursen vende tilbake til et nivå som sikrer en langsiktig balansert utvikling i norsk økonomi. Potensialet og behovet for lavere rente og svakere kronekurs er fortsatt betydelig. Finanspolitikken må gi rom for ytterligere lettelser i pengepolitikken.

Kilde: Finansdepartementet.

På denne bakgrunn legger Regjeringen opp til følgende hovedlinjer for revisjonen av budsjettet for 2003:

• Et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 37,6 mrd. kroner. Dette er en økning på 6,9 mrd. kroner sammenliknet med saldert budsjett. Som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge er det strukturelle underskuddet om lag uendret fra 2002 til 2003. Budsjettpolitikken kan dermed karakteriseres som om lag konjunkturnøytral.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på nær null, etter en vekst på vel 3¼ pst. i 2002. I Nasjonalbudsjettet 2003 ble den reelle utgiftsveksten anslått til om lag ½ pst. Nedjusteringen av anslaget for utgiftsveksten i 2003 må ses i sammenheng med at utgiftsnivået i 2002 ble høyere enn tidligere anslått.

• Endringer i skatte- og avgiftsreglene som reduserer bokførte skatter og avgifter med om lag 140 mill. kroner i 2003, mens påløpte skatter og avgifter øker med om lag 340 mill. kroner. De samlede skatte- og avgiftslettelsene i 2003, dvs. summen av endringer som allerede er vedtatt og de forslagene som nå legges fram, er om lag 8,6 mrd. kroner påløpt og knapt 11,8 mrd. kroner bokført, eksklusive endringer i barnetrygden.

• Den reelle veksten i kommunenes samlede inntekter fra 2002 til 2003 kan nå anslås til om lag 2 pst., eller om lag 4 mrd. kroner. Veksten er regnet med utgangspunkt i foreløpige regnskapstall for 2002, der skatteinntektene ble 2 mrd. kroner lavere enn i Nasjonalbudsjettet 2003. Kommunesektorens frie inntekter anslås å øke med knapt 0,9 pst., eller om lag 1,3 mrd. kroner, jf. avsnitt 3.2.

I forbindelse med denne meldingen fremmer Regjeringen forslag om netto reduserte utgifter (utenom dagpenger og regnskapsmessige korreksjoner) på 1,2 mrd. kroner, mens forslagene på inntektssiden innebærer uendret inntektsnivå.

På utgiftssiden foreslås bl.a. økte bevilgninger til innvandringsformål på om lag 1 mrd. kroner, 300 mill. kroner i økte bevilgninger til innsatsstyrt finansiering av helseforetakene og om lag 150 mill. kroner til økt bostipend for elever i videregående opplæring. Nye opplysninger innebærer reduserte utgifter i folketrygden på vel 1,3 mrd. kroner, reduserte utgifter til rentestøtte i Statens lånekasse for utdanning på 187 mill. kroner og lavere utgifter til Statens pensjonskasse på 184 mill. kroner. Stortinget har vedtatt påplusninger i forhold til Regjeringens forslag når det gjelder tiltak i forbindelse med situasjonen i kraftmarkedet og i arbeidsmarkedspolitikken. Deler av de påplusningene som regjeringspartiene ikke har sluttet seg til, foreslår Regjeringen nå å reversere (150 mill. kroner).

Reserveavsetningen under ymseposten er redusert med om lag 1,2 mrd. kroner. Dette må bl.a. ses i sammenheng med at lønnsveksten er nedjustert fra 5 til 4½ pst., noe som reduserer statens utgifter i forbindelse med stats- og trygdeoppgjørene.

På inntektssiden er den største bevilgningsendringen knyttet til reduserte renteinntekter fra statsbankene på om lag 1,7 mrd. kroner. Inntekter fra utbyttebetalinger, særlig fra Telenor og Statkraft, øker med til sammen 610 mill. kroner i forhold til saldert budsjett. Regjeringens prioriteringer og inndekningsforslag er nærmere omtalt i St.prp. nr. 65 (2002-2003) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2003.

Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd i 2003 anslås nå til 50,8 mrd. kroner, som er 16,0 mrd. kroner mer enn i saldert budsjett. Det oljekorrigerte underskuddet dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens petroleumsfond. Forskjellen mellom det oljekorrigerte underskuddet og det strukturelle underskuddet i 2003 skyldes at skatteinntektene er lavere enn i en normal konjunktursituasjon, samtidig som overføringene fra Norges Bank og netto renteinntektene fra Norges Bank og utlandet er lavere enn sine normalnivåer, jf. boks 3.1.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til 158,1 mrd. kroner i 2003. Dette er 14,7 mrd. kroner mindre enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2003. Anslaget på gjennomsnittlig oljepris i 2003 er oppjustert fra 180 kroner pr. fat i Nasjonalbudsjettet til 190 kroner pr. fat i denne meldingen. Dette motvirkes av at innbetalte oljeskatter har vært lavere enn lagt til grunn, samt av noe høyere statlige investeringer i oljevirksomheten.

Medregnet renter og utbytte mv. i Statens petroleumsfond anslås et samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond i 2003 på 128,8 mrd. kroner. Dette er 33,1 mrd. kroner lavere enn i saldert budsjett. Ved utgangen av 2003 anslås den samlede kapitalen i Statens petroleumsfond til om lag 816 mrd. kroner. Tilsvarende anslag i Nasjonalbudsjettet 2003 var på 846 mrd. kroner.

Det nye anslaget for fondskapitalen er basert på fondsverdien ved utgangen av 2002, samt en forutsetning om 4 pst. realavkastning på porteføljen målt i Petroleumsfondets valutakurv i 2003. Videre er det lagt til grunn at kronekursen utvikler seg i samsvar med terminkursene ved utgangen av 1. kvartal. Samlede netto overføringer fra statskassen til Petroleumsfondet i løpet av 2003 er anslått til drøyt 107 mrd. kroner. Det vises for øvrig til avsnitt 2.4 for en nærmere omtale av oljeprisforutsetninger og petroleumsvirksomheten.

Den svake utviklingen i internasjonale aksjemarkeder fortsatte i 1. kvartal i år. Fra utgangen av fjoråret til utgangen av 1. kvartal i år hadde Petroleumsfondets referanseportefølje en avkastning på -8 pst. Dette er lavere enn det som teknisk ligger inne i framskrivingene av fondskapitalen, og vil kunne påvirke Petroleumsfondets resultater for 1. kvartal som Norges Bank legger fram den 27. mai. Aksjekursene steg imidlertid markert i april og fram til 12. mai, og den svake utviklingen i 1. kvartal er reversert.

3.1.4 Utviklingen i offentlige finanser

Tabell 3.7 viser utviklingen i offentlig forvaltnings budsjettoverskudd (nettofinansinvesteringer), basert på definisjonene i nasjonalregnskapet. Nettofinansinvesteringer tilsvarer overskuddsbegrepet som benyttes i Maastricht-kriteriene for offentlige finanser. I tillegg til statsbudsjettet og Statens petroleumsfond omfatter dette overskuddsbegrepet andre stats- og trygderegnskaper, bl.a. Folketrygdfondet, Statens Banksikringsfond, Statens Bankinvesteringsfond og andre statlige fond. I tillegg inngår kommuneforvaltningen som et eget forvaltningsnivå.

Kilde: Finansdepartementet.

Statsforvaltningens samlede nettofinansinvesteringer falt fra 218,4 mrd. kroner i 2001 til 147,5 mrd. kroner i 2002. For 2003 anslås statens nettofinansinvesteringer nå til 135,3 mrd. kroner. Det særskilt høye nivået på statsforvaltningens samlede nettofinansinvesteringer i 2001 må ses i sammenheng med høye oljeinntekter. For 2002 trekkes statsforvaltningens nettofinansinvesteringer ned av gjeldsoppgjøret overfor fylkeskommunene på drøyt 21 mrd. kroner i forbindelse med sykehusreformen.

Foreløpige regnskapstall fra Statistisk sentralbyrå viser at kommuneforvaltningen fikk et overskudd på 8,9 mrd. kroner i fjor etter et underskudd på 10,1 mrd. kroner i 2001, målt til bokført verdi. For 2003 anslås det et underskudd på 8,9 mrd. kroner. Overskuddet i 2002 må ses i lys av statens nedbetaling av fylkeskommunal gjeld.

De samlede nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning ble redusert fra 208,7 mrd. kroner i 2001 til 152,6 mrd. kroner i 2002, ifølge foreløpige anslag. For 2003 anslås nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning til 129,2 mrd. kroner, tilsvarende 8,1 pst. av BNP.

Offentlig forvaltnings nettofordringer ved utgangen av 2003, medregnet kapitalen i Petroleumsfondet og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift, anslås til om lag 1125 mrd. kroner, tilsvarende drøyt 70 pst. av BNP. Oppbyggingen av statens finansformue er i hovedsak knyttet til inntektene fra olje- og gassvirksomheten, og har dermed delvis en motpost i uttapping av petroleumsreservene i Nordsjøen.

Utviklingen i offentlige utgifter for Norge sammenliknet med EU-landene og landene i OECD- området er vist i figur 3.3C. Tallene for Norge er basert på anslagene i denne meldingen. Det framgår av figuren at de offentlige utgiftene sank fra 52,1 pst. av BNP i 1992 til 44,8 pst. av BNP i 1999. De offentlige utgiftene som andel av BNP for Fastlands-Norge ble redusert fra 61,4 pst. i 1992 til 53,3 pst. i 1999. Som følge av dempet vekst i fastlandsøkonomien de siste årene økte utgiftsandelen i forhold til Fastlands- Norges BNP til 55,9 pst. i 2002, og for 2003 anslås andelen til 56,3 pst.

Utgiftsnivået for offentlig forvaltning i Norge, målt som andel av BNP, har de siste årene vært på linje med gjennomsnittet for EU-landene, men høyere enn gjennomsnittet for landene i OECD-området. Relativt lave utgiftsnivåer i land som USA og Japan bidrar til at gjennomsnittet for OECD-området trekkes ned i forhold til gjennomsnittet for EU-landene. Ved sammenlikning av nivået på offentlige utgifter må en ta hensyn til at landenes gjeldssituasjon kan variere betydelig. For EU-landene under ett bidrar høy offentlig gjeld til at renteutgifter utgjør en betydelig del av de offentlige utgiftene.

3.1.5 Handlingsrommet i budsjettpolitikken framover

Tabell 3.8 viser utviklingen i forventet realavkastning av Statens petroleumsfond og det strukturelle budsjettunderskuddet fram til og med 2010. Tallene for forventet realavkastning fra og med 2004 er basert på anslagene for utviklingen i statens netto kontantstrøm i denne meldingen. 2003-tallet for det strukturelle budsjettunderskuddet følger av budsjettforslaget for inneværende år. For de påfølgende årene er det strukturelle underskuddet beregningsteknisk holdt uendret på 2003-nivå, inntil en i 2006 er tilbake på banen som følger av anslag på forventet realavkastning av Petroleumsfondet. Med dette utgangspunktet er avsetningen til Statens petroleumsfond i 2004 anslått til 95,6 mrd. kroner, jf. tabell 3.6.

Tabellen illustrerer at rommet for innfasing av petroleumsinntekter i perioden 2001-2005 nå anslås til 3,4 mrd. kroner, målt i 2003-priser. Dette er vel 20 mrd. kroner mindre enn anslått våren 2001. Revisjonen skyldes dels at anslaget for det strukturelle underskuddet i 2001 er blitt justert opp, dels at anslaget for forventet realavkastning av Statens petroleumsfond ved inngangen til 2005 er blitt justert ned.

Målt i løpende priser er det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet for 2001 justert opp med drøyt 10 mrd. kroner i forhold til anslaget i Revidert nasjonalbudsjett 2001. Det faktiske oljekorrigerte budsjettunderskuddet ble 3,7 mrd. lavere i 2001 enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2001. Endringer i korreksjonspostene trakk derimot det strukturelle underskuddet opp med rundt 14 mrd. kroner. Den viktigste posten er aktivitetskorreksjoner, som er økt med om lag 12 mrd. i forhold til anslaget i Revidert nasjonalbudsjett 2001. Denne økningen kan blant annet føres tilbake til revisjoner av nasjonalregnskapstall og nye anslag for den økonomiske utviklingen. De reviderte aktivitetskorreksjonstallene som nå legges til grunn, innebærer samlet sett at mer av den observerte skatteinngangen i 2001 kan forklares av høykonjunkturen i norsk økonomi enn tidligere beregnet. Målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet var dermed bruken av petroleumsinntekter i 2001 større enn tidligere lagt til grunn.

Anslaget for det strukturelle underskuddet i 2002 er også blitt justert betydelig opp. Omregnet til 2003- priser økte anslaget for det strukturelle underskuddet i 2002 med 10,6 mrd. kroner fra saldert budsjett 2002 til regnskap 2002. Som omtalt i avsnitt 3.1.2, hadde denne oppjusteringen i betydelig grad en motpost i økte utgifter.

Forventet realavkastning av Statens petroleumsfond i 2005 anslås nå til 36,6 mrd. 2003-kroner, mot 45,8 mrd. 2003-kroner i Revidert nasjonalbudsjett 2001. Revisjonen forklares av at anslaget på kapitalen i Statens petroleumsfond ved utgangen av 2004 er nedjustert med knapt 250 mrd. kroner. Rundt en femdel av denne nedjusteringen kan tilskrives lavere anslag for akkumulert kontantstrøm, blant annet som følge av lavere produksjon enn forventet. Resten skyldes at fondets avkastning har blitt lavere enn anslått, både regnet i utenlandsk valuta og som følge av styrkingen av kronen.

Tabell 3.8 viser at bruken av petroleumsinntekter både i 2002 og 2003 ligger betydelig over forventet realavkastning av kapitalen i Statens petroleumsfond. For syvårs-perioden 2004 til 2010 kan rommet for ytterligere innfasing av petroleumsinntekter nå anslås til 14,5 mrd. 2003-kroner, eller om lag 2 mrd. kroner i gjennomsnitt pr. år.

3.1.6 Utviklingen i offentlige finanser på lang sikt

Aldringen av befolkningen og utviklingen i pensjonsutgiftene vil de neste tiårene gi et sterkt press i retning av økte utgifter over offentlige budsjetter. Ifølge middels vekst-alternativet i Statistisk sentralbyrås nyeste befolkningsframskrivning ventes antallet personer som er 67 år eller eldre å øke betydelig fram til 2050. Målt i forhold til antall personer mellom 19 og 67 år er økningen i denne gruppen anslått til 80 pst. Dersom regelverket i folketrygden og standard og dekningsgrad for offentlige tjenester videreføres som i dag, vil både pensjonsutgiftene og utgiftene til helse- og omsorgstjenester vokse kraftig de neste tiårene. Til tross for oljeinntektene vil det etter hvert bli nødvendig å øke inntektene eller redusere veksten i offentlige utgifter i forhold til det som isolert sett følger av befolkningsutviklingen.

Nye, langsiktige makroøkonomiske beregninger peker i retning av et inndekningsbehov i offentlige finanser som øker til drøyt 8 pst. av Fastlands- Norges BNP fram mot 2050. I tabell 3.9 er dette inndekningsbehovet illustrert i form av nødvendig økning i samlet skattenivå i forhold til nivået i 2002. Den økonomiske utviklingen vil bidra til en viss økning i skattenivået, også ved uendret skattesystem. Dette skyldes bl.a. økte skatteinntekter fra pensjonistene etter hvert som pensjonsutbetalingene vokser. Siden økningen i pensjonsutgiftene med dagens regelverk ser ut til å bli sterkere i Norge enn i gjennomsnitt for OECD-landene, jf. nedenfor, og skattenivået i Norge i dag er høyt, vil en utvikling i tråd med tabell 3.9 trolig likevel bety at skattenivået i Norge etter hvert vil bli svært høyt i internasjonal sammenheng.

Det betydelige langsiktige inndekningsbehovet understreker nødvendigheten av å gjennomføre en pensjonsreform som reduserer veksten i de framtidige utbetalingene, for eksempel ved at den faktiske avgangsalderen fra arbeidslivet heves når levealderen øker. Også på andre områder er det påkrevd å finne fram til strukturelle tiltak som reduserer den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter. Alternativt må inntektene økes.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I beregningene bak tabell 3.9 er det forutsatt at de løpende innbetalingene fra petroleumsvirksomheten spares i Statens petroleumsfond og at budsjettpolitikken følger handlingsregelen. Videre antas folketrygdens regelverk å ligge fast, samtidig som grunnbeløpet (G) reguleres i takt med lønnsutviklingen. Det antas at veksten i standard og dekningsgrad innen kommunal tjenesteyting og i spesialisthelsetjenesten fra de siste tiårene stopper opp. Ressursinnsatsen innen disse tjenesteområdene vil dermed følge utviklingen i befolkningen i de relevante aldersgruppene, noe som like fullt innebærer at timeverkene øker med drøyt 60 pst. i løpet av beregningsperioden.

Den forutsatte utviklingen i utbetalingen av alders- og uførepensjon fra folketrygden er den viktigste enkeltfaktoren bak behovet for å styrke offentlige finanser (i beregningen illustrert ved utviklingen i skattenivået). Som andel av BNP for Fastlands-Norge anslås disse utgiftene å øke fra vel 9 pst. i 2002 til nærmere 20 pst. i 2050, jf. tabell 3.10. En betydelig del av utgiftsveksten skyldes økningen i andelen eldre. I tillegg øker disse utbetalingene som følge av at gjennomsnittspensjonisten vil ha krav på større tilleggspensjon i framtiden enn i dag.

Også antall uførepensjonister er forutsatt å vokse kraftig. Denne veksten skyldes blant annet endringer i sammensetningen av arbeidsstyrken framover, med en forskyvning mot de eldre aldersgruppene.

Aldringen av befolkningen vil også påvirke andre utgiftsposter på offentlige budsjetter. Utgiftene til helse- og omsorgstjenester øker gjennomgående med alderen. En betydelig del av bruken av disse tjenestene er knyttet til de siste leveårene. Økende levealder kan derfor trekke i retning av lavere kostnader til helse- og omsorg for yngre pensjonister. På den annen side vil økt inntektsnivå trolig øke forventningene til tilgjengelighet og kvalitet. I framskrivningene har en på usikkert grunnlag antatt at alle aldersgrupper vil ha samme forbruk av offentlig finansierte helse- og omsorgstjenester pr. person i 2050 som i dag.

Kilde: Finansdepartementet.

Veksten i pensjonsutgiftene betyr at en økende del av offentlige utgifter må brukes til overføringer til husholdningene. Figur 3.5 illustrerer denne utviklingen ved en beregning der innstrammingsbehovet teknisk er håndtert ved å øke skattene. Dette illustrerer at uten politiske tiltak vil pensjonsutgiftene legge et kraftig press på det offentlige tjenestetilbudet.

Også andre vestlige land vil få en økende andel eldre i befolkningen utover i århundret. I tråd med dette ventes offentlige utgifter til alderspensjoner å øke i OECD-området sett under ett fram mot 2050, jf. tabell 3.11. Tabellen viser at utgiftene til offentlige alderspensjoner i 2000 var relativt lave i Norge sammenliknet med nivået i andre OECD-land. På grunn av sterk vekst framover ventes disse utgiftene likevel å ligge klart over det internasjonale gjennomsnittet i 2050. Dette skyldes ikke at den demografiske utviklingen er spesielt ugunstig i Norge framover, men forskjeller i pensjonssystemet:

• Modning av pensjonssystemet vil bidra til en betydelig vekst i den gjennomsnittlige utbetalingen til pensjonister i Norge.

• Økt pensjonsopptjening som følge av økt yrkesdeltaking og høyere inntekt blant kvinner, trekker i samme retning.

• Mange andre land har gjennomført reformer som bidrar til å trekke gjennomsnittsutbetalingen pr. pensjonist vesentlig ned. Dette gjelder bl.a. overgang fra full lønnsindeksering til indeksering mot priser eller andre størrelser som vokser langsommere enn lønn.

• Flere andre OECD-land har økt pensjonsalderen.

Norge har dessuten mindre rom for økning i sysselsettingen enn mange andre land, ettersom ledigheten i utgangspunktet er lav og den kvinnelige yrkesdeltakelsen er høy i internasjonal sammenheng. I tillegg vil den anslåtte nedgangen i petroleumsproduksjonen i Norge i tiårene framover trekke veksten i samlet BNP ned. Det siste forholdet betyr at for Norge gir utviklingen i pensjonsutgiftene målt i forhold til Fastlands-Norges BNP et mer dekkende bilde av pensjonsutfordringen.

Mens utgifter til pensjoner, helse og omsorg ventes å stige kraftig framover, vil petroleumsinntektene falle markert. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten utgjorde 14 pst. av Fastlands-Norges BNP i 2002. Denne andelen er antatt å falle til et nivå på vel 6 pst. i 2010 og videre ned under 2 pst. mot midten av århundret, jf. figur 3.6.

Budsjettpolitikken er i framskrivningene forutsatt å følge handlingsregelen, dvs. at en ikke tærer på fondskapitalen, men bare bruker realavkastningen av Petroleumsfondet. Dette innebærer at kapitalen i Petroleumsfondet, og dermed også avkastningen, vil vokse som andel av Fastlands-Norges BNP fram til omtrent 2020, for deretter å ligge noenlunde stabilt de neste tiårene. Selv med såpass forsiktig bruk de nærmeste årene, vil avkastningen på Petroleumsfondet på det meste bare utgjøre drøyt 5 pst. av verdiskapningen i fastlandsøkonomien, jf. figur 3.6.

Petroleumsressursene vil kunne gi et varig bidrag til dekning av offentlige utgifter. Bidraget er imidlertid ikke av en slik størrelsesorden at det eliminerer behovet for å foreta strenge prioriteringer i offentlige budsjetter slik også andre land i Europa har måttet gjøre. Dette inntrykket forsterkes av at skattenivået i Norge i utgangspunktet er høyt i internasjonal sammenheng.

Økt sysselsetting vil isolert sett redusere inndekningsbehovet i offentlige finanser, særlig dersom økningen skyldes høyere gjennomsnittlig pensjonsalder. Grunnen er at dette både gir færre trygdemottakere og flere yrkesaktive. Økt produktivitetsvekst vil derimot ikke uten videre løse de statsfinansielle problemene skissert ovenfor. Riktignok gir økt økonomisk vekst høyere skatteinntekter, men økt vekst innebærer også høyere offentlige lønns- og pensjonsutgifter. Dessuten vil økt reallønn redusere betydningen av statens formues- og petroleumsinntekter som kilde til finansiering av pensjoner og offentlig tjenesteyting.

For å belyse i hvilken grad budsjettpolitikken er opprettholdbar på lang sikt har Finansdepartementet siden 1995 jevnlig presentert såkalte generasjonsregnskapsberegninger basert på siste års budsjettforslag, jf. boks 3.2. I beregningene er det antatt at dagens standard og dekningsgrad for offentlig finansierte tjenester og regelverket i folketrygden videreføres og at nettoskattene over tid holdes konstante på alle alderstrinn, korrigert for reallønnsutviklingen. Gitt disse forutsetningene angir innstrammingsbehovet hvor mye høyere nettoskattene måtte ha vært i dag for å oppnå langsiktig balanse i offentlige budsjetter.

Kilde: Finansdepartementet.

Det er nå gjennomført nye beregninger av generasjonsregnskapet basert på budsjettforslaget i Revidert nasjonalbudsjett 2003. Generasjonsregnskapet antyder alt i alt et innstrammingsbehov på i størrelsesorden 50-75 mrd. kroner for at en skal være i generasjonsmessig balanse. Dette tilsvarer 4-6 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Til sammenlikning viste beregninger i Nasjonalbudsjettet 2002 et innstrammingsbehov på 0-20 mrd. kroner. Omkring 25-30 mrd. kroner av økningen i innstrammingsbehovet skyldes innarbeiding av de nye befolkningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyrå. Et høyere strukturelt budsjettunderskudd bidrar også til å svekke den generasjonsmessige balansen i forhold til tidligere beregninger.

3.2 Nærmere om kommuneforvaltningens økonomi

3.2.1 Noen bakgrunnstall

Det har vært sterk vekst i kommuneforvaltningens aktivitet gjennom det siste tiåret, jf. figurene 3.7A-D. Dette skyldes både forbedringer av eksisterende tjenestetilbud og at sektorens oppgaver er blitt mer omfattende. Blant annet har det vært satset sterkt på barnehageutbygging, og det er blitt gjennomført omfattende reformer i grunnskolen og i videregående utdanning. Reformen for psykisk utviklingshemmede og eldresatsingen har også krevd store ressurser. Aktivitetsveksten i kommuneforvaltningen er imidlertid betydelig dempet de siste årene.

Fra 1991 til 2001 økte kommunesektorens inntekter reelt sett med om lag 21 pst., eller nærmere 43 mrd. 2003-kroner, tilsvarende en gjennomsnittlig årlig vekst på om lag 1,9 pst. Inntektsveksten må ses i sammenheng med at det i denne perioden ble lagt nye oppgaver til kommuner og fylkeskommuner. Foreløpige regnskapstall viser at sektorens samlede inntekter reelt sett økte med 0,3 pst. i 2002. Den svake inntektsveksten i fjor må ses i lys av at skatteinntektene i 2002 ble drøyt 2 mrd. kroner lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2003.

Målt som andel av BNP for Fastlands-Norge har kommunesektorens inntekter ligget stabilt på i overkant av 20 pst. gjennom mesteparten av det siste tiåret. Foreløpige tall viser at andelen falt til drøyt 17 pst. i 2002, som følge av overføringen av sykehusene til staten. Utviklingen i kommunesektorens inntekter og utgifter framgår av tabell 2.17 i vedlegg 2 Bakgrunnstabeller.

I figur 3.7B er aktivitetsveksten i kommunesektoren sammenholdt med veksten i Fastlands-Norges BNP fra 1980 og fram til i dag. For å måle utviklingen i den økonomiske aktiviteten i kommuneforvaltningen bruker bl.a. Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi en indikator der endringer i sysselsettingen målt i timeverk, produktinnsats (vareinnsats) i faste priser og bruttorealinvesteringer i faste priser veies sammen.

¹) Reduksjonen i kommunal sysselsetting fra 2001 til 2002 skyldes at ansvaret for spesialhelsetjenesten er overført fra fylkeskommunene til staten.

²) Nettogjelden i kommuneforvaltningen er utenom fordringer i kommunale foretak og gjeld knyttet til langsiktige pensjonsforpliktelser.

Aktiviteten i kommunesektoren økte betydelig mer enn BNP for Fastlands-Norge i andre halvdel av 1980-årene og fram til 1992. Deretter har aktiviteten i kommunesektoren gjennomgående vokst langsommere enn verdiskapingen i fastlandsøkonomien, selv om enkelte år viser det motsatte bildet. I 1997 økte aktiviteten i kommunesektoren med 5,5 pst., i første rekke som følge av høye investeringer i forbindelse med grunnskolereformen. I 2000 var det en svak nedgang i aktivitetsnivået i kommunesektoren (- 0,9 pst.), pga. et fall i investeringene på 8 pst. Til sammenlikning var veksten i Fastlands-Norges BNP dette året på 2,5 pst. I 2001 økte igjen aktivitetsnivået noe mer enn verdiskapingen i fastlandsøkonomien. For 2002 er veksten i aktivitetsnivået i kommunesektoren anslått å være om lag uendret i forhold til året før, mens veksten i Fastlands-Norges BNP ifølge foreløpige nasjonalregnskapstall kan anslås til 1,3 pst.

Fram til 2001 utgjorde sysselsettingen i kommuneforvaltningen i underkant av 20 pst. av samlet sysselsetting i Norge, målt i utførte timeverk. Andelen ble redusert til knapt 16 pst. i 2002 som følge av overføringen av ansvaret for spesialisthelsetjenesten til staten. Samlet for perioden 1991-2001 har den kommunale sysselsettingen målt i timeverk steget med i overkant av 17 pst., tilsvarende om lag 1,6 pst. i gjennomsnitt pr. år. Målt i antall personer økte den kommunale sysselsettingen som andel av total sysselsetting på begynnelsen av 1990-tallet, for deretter å holde seg relativt stabil fra 1993 til 1998. Dette må ses i sammenheng med motkonjunkturpolitikken de første årene på 1990-tallet og den sterke, generelle sysselsettingsveksten i de etterfølgende årene. Fra 1998 til 2001 økte den kommunale sysselsettingsandelen til 24,4 pst., for deretter å falle til om lag 20 pst. i 2002, da spesialisthelsetjenesten ble overført fra fylkeskommunene til staten, jf. figur 3.6C. Siden en relativt stor andel av de kommuneansatte jobber deltid, er kommunesektorens andel av samlet sysselsetting større målt i personer enn i timeverk.

Med unntak av 2000 og 2002 har aktiviteten i kommunesektoren de siste årene økt klart sterkere enn inntektene. Dette reflekteres i økte underskudd mot slutten av 1990-tallet, jf. figur 3.7D. Kommuneforvaltningens underskudd utgjorde i 2002 anslagsvis 5,2 pst. av de samlede inntektene. Underskuddene skyldes både høye investeringer og svake driftsresultater. Fra og med 1996 må nivået på underskuddene ses i sammenheng med grunnskolereformen og eldresatsingen. Finansieringsmåten for disse reformene medfører at kommunesektorens investeringsutgifter direkte reduserer overskuddet i investeringsperioden, mens størstedelen av de statlige overføringene knyttet til å dekke disse utgiftene tilføres kommunene over en lengre tidsperiode.

Figur 3.7D viser at kommuneforvaltningens nettogjeld på slutten av 1980-tallet utgjorde nærmere 50 pst. av sektorens inntekter. Gjeldsandelen falt deretter fram til 1997, og har etter dette ligget stabilt på et betydelig lavere nivå enn på begynnelsen av 1990-tallet. For 2003 anslås nettogjelden å utgjøre om lag 33 pst. av inntektene.

3.2.2 Kommuneforvaltningens inntekter og utgifter i 2003

I Nasjonalbudsjettet 2003 ble det lagt til grunn en reell økning i kommunesektorens inntekter fra 2002 til 2003 på vel 1¼ pst., eller om lag 2,6 mrd. kroner, regnet i forhold til det inntektsnivået som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2002. Regnet i forhold til anslag på regnskap ble veksten anslått til om lag ¾ pst., eller om lag 1,6 mrd. kroner. Gjennom avtalen med Fremskrittspartiet om budsjettet for 2003 ble kommuneøkonomien styrket med om lag 1 mrd. kroner i forhold til forslaget i Nasjonalbudsjettet. Av dette var 287 mill. kroner økte bevilgninger til barnehagesektoren, mens kommunesektorens frie inntekter ble økt med 713 mill. kroner.

Etter salderingen av statsbudsjettet for 2003 er anslaget for kommunesektorens skatteinntekter i 2003 nedjustert med 1 mrd. kroner, basert på informasjon om skatteinngangen hittil i år. Forslagene til Revidert nasjonalbudsjett 2003 innebærer at bevilgningene innenfor kommuneopplegget reduseres med til sammen om lag 75 mill. kroner i forhold til saldert budsjett, jf. St.prp. nr. 65 (2002-2003). I tillegg foreslås det økte bevilgninger til asylsøkere og flyktninger på 275 mill. kroner. Disse midlene holdes utenom kommuneopplegget.

Samlet sett innebærer forslagene til Revidert nasjonalbudsjett 2003 at den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2002 til 2003 nå kan anslås til om lag 2 pst., eller om lag 4 mrd. kroner. Veksten er regnet fra regnskap for 2002, hvor skatteinntektene ble 2 mrd. kroner lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2003. Kommunesektorens frie inntekter anslås å øke med knapt 0,9 pst., eller om lag 1,3 mrd. kroner. I tillegg kommer en engangsbevilgning på 100 mill. kroner til økte skjønnsmidler i kommunene knyttet til økte sosialhjelpsutgifter pga. høye strømpriser, jf. nedenfor. Medregnet økte bevilgninger til asylsøkere og flyktninger på 275 mill. kroner innebærer bevilgningsforslagene i denne meldingen at overføringene til kommunesektoren økes med om lag 300 mill. kroner i forhold til saldert budsjett.

Ved Stortingets behandling av St.prp. nr. 41 (2002-2003) 20. februar 2003 ble det fattet følgende vedtak:

«Regjeringen bes i Revidert nasjonalbudsjett 2003 legge fram en vurdering av hvordan kommunenes økonomiske situasjon påvirkes av de økte strømprisene, og herunder av økte kostnader til sosialhjelp.»

Det ble samtidig vedtatt en bevilgning på 130 mill. kroner i økte skjønnsmidler til kommunene til dekning av økte sosialhjelpsutgifter.

Kommunal- og regionaldepartementet har våren 2003 foretatt en undersøkelse av hvordan økte strømpriser påvirker kommuneøkonomien. En nærmere omtale av denne undersøkelsen er gitt i Kommuneproposisjonen for 2004. Gjennomgangen viser at kommunene totalt sett vil få økte utgifter som følge av høyere strømpriser, først og fremst pga. økte sosialhjelpsutgifter. Økte strømpriser vil imidlertid også kunne generere betydelige merinntekter for kommunesektoren sett under ett, blant annet gjennom at økte strømpriser påvirker kommunenes eiendomsskatteinntekter fra kraftverk samtidig som det kan gi rom for økte utbytter fra kommunalt eide kraftselskaper. Ut fra en samlet vurdering foreslås på denne bakgrunn at den vedtatte bevilgningsøkningen på 130 mill. kroner reduseres med 30 mill. kroner. Det er lagt til grunn at denne bevilgningen er av engangskarakter, og derfor ikke videreføres til 2004.

I brev av 4. november 2002 fra Finansministeren ble Stortingets finanskomité orientert om at kommunesektorens skatteinntekter kunne bli lavere i 2002 enn tidligere lagt til grunn. I brevet sto det videre at nedjusteringen av skatteanslaget for 2002 isolert sett kunne trekke i retning av at også skatteinntektene i 2003 ville bli lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2003, men at utviklingen i skatteinntektene også påvirkes av andre usikre forhold. Det ble derfor varslet at Regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett 2003 ville komme tilbake med en vurdering av opplegget for kommuneøkonomien i 2003.

Skatteanslaget for kommunesektoren i 2003 er nå nedjustert med 1 mrd. kroner i forhold til saldert budsjett, basert på informasjon om skatteinngangen hittil i år. Redusert anslag på lønnsveksten innebærer isolert sett en besparelse for kommunene, men dette motvirkes av økte priser på kommunal vareinnsats. Kommunenes økonomi påvirkes også av renteutviklingen. Kommunesektorens samlede netto rentebærende gjeld er på 70-80 mrd. kroner. Kommunene har langsiktig rentebinding på en del av sin gjeld. En rentereduksjon på 2 prosentpoeng, som svarer til reduksjonen i Norges Banks styringsrenter siden desember i fjor, vil likevel redusere kommunesektorens renteutgifter.

Regjeringen legger opp til en betydelig satsing på kommunesektoren i budsjettet for 2004, jf. Kommuneproposisjonen for 2004, som legges fram samtidig med denne meldingen. Det signaliseres der en vekst i kommunenes samlede inntekter på 3¾ - 4¼ mrd. kroner fra 2003 til 2004, og en vekst i frie inntekter på 2¼ mrd. kroner. I tillegg foreslås at en rekke øremerkede tilskudd innlemmes i rammetilskuddet, noe som vil øke den kommunale handlefriheten.

Regjeringen legger på denne bakgrunn opp til at kommunesektoren ikke kompenseres for lavere skatteinntekter i 2003. Dette er for øvrig i tråd med tidligere praksis, som bl.a. innebærer at kommunesektoren har fått beholde eventuell merskattevekst.

3.3 Enkelte skatte- og avgiftspolitiske spørsmål

3.3.1 Innledning

Skatte- og avgiftsreglene bør i hovedtrekk ligge fast gjennom året. Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsendringer i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett begrenser seg til:

• Det foreslås økt fradrag for fagforeningskontingent mv. fra 1100 kroner til 1450 kroner for 2003. Dette er varslet i brev av 2. april fra statsministeren til partene i arbeidslivet. Forslaget gir et provenytap på om lag 110 mill. kroner påløpt og 100 mill. kroner bokført i 2003. Regjeringen er også innstilt på å foreslå at fradraget heves ytterligere til 1800 kroner i budsjettet for 2004. Forslaget til lovendring er fremmet i Ot.prp. nr. 93 (2002-2003).

• På grunn av reduserte markedsrenter foreslås det at normalrentesatsen for beregning av skattepliktig fordel av lån i arbeidsforhold reduseres med 1,5 prosentpoeng til 5 pst. med virkning fra 1. juli 2003. For nærmere omtale av saken vises det til St.prp. nr. 65 (2002-2003).

• Det foreslås innstramming i NOKUS-reglene (regler for beskatning av norskkontrollerte selskaper i lavskatteland) slik at underskudd i NOKUS-selskap ikke løpende kan fradras i alminnelig inntekt, men kun framføres mot senere overskudd i samme selskap. Dette vil redusere mulighetene for skattemotiverte tilpasninger og gi administrative forenklinger. På svært usikkert grunnlag anslås provenyet av å stramme inn fradragsordningen til om lag 500 mill. kroner påløpt i 2003 og om lag 500 mill. kroner bokført i 2004. Forslaget er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 93 (2002-2003).

• Det foreslås et eget inntektsfradrag for reindriftsnæringen. Fradraget vil bli tilsvarende det som gis for jordbruket. Provenytapet anslås til om lag 6 mill. kroner påløpt og bokført i 2003. For nærmere omtale vises det til Ot.prp. nr. 93 (2002-2003).

• Det foreslås et inntektsfradrag for skifernæringen i Finnmark og Nord-Troms. Provenytapet anslås til om lag 3 mill. kroner påløpt og bokført i 2003. For nærmere omtale vises det til Ot.prp. nr. 93 (2002-2003).

• Det foreslås at Postens omsetning av masseforsendelser av brev til utlandet blir fritatt fra merverdiavgift (nullsats) fra 1. juli 2003. Dette er i tråd med prinsippet om at eksport av varer og tjenester er fritatt fra merverdiavgift. Forslaget anslås å gi et provenytap på om lag 3 mill. kroner påløpt og om lag 2 mill. kroner bokført i 2003. For nærmere omtale vises det til Ot.prp. nr. 93 (2002-2003).

• Det foreslås å gi lettelser i omregistreringsavgiften for tyngre kjøretøy. Det foreslås dessuten at kjøretøy med flere seterader ikke lenger blir godkjent som avgiftsfrie lastebiler. Samtidig økes vektgrensen for avgiftsfrie kombinertbiler til 7500 kg. Forslagene er nærmere omtalt i St.prp. nr. 65 (2002-2003).

• Omlegging av avgiften på forbrenning av avfall til en utslippsavgift foreslås utsatt i påvente av avklaring fra ESA om tilskuddsordningen for levert energi fra avfallsanlegg. En utsettelse av ordningen til 1. januar 2004 gir isolert sett et provenytap på 35 mill. kroner påløpt og 30 mill. kroner bokført. Samtidig innebærer utsettelsen at det ikke blir bevilget midler til tilskuddsordningen i 2003 (40 mill. kroner). Forslaget er nærmere omtalt i St.prp. nr. 65 (2002-2003).

• Det foreslås at korn- og soyabaserte melkeerstatningsprodukter blir avgiftsmessig likestilt med melk og andre melkeprodukter. Dette innebærer at det gis fritak for produktavgiften på alkoholfrie drikkevarer og fritak for avgiftene på drikkevareemballasje. Den nærmere avgrensingen av fritakene vil bli gitt i forskrift. Forslaget er nærmere omtalt i St.prp. nr. 65 (2002-2003).

Samlet gir de foreslåtte endringene en bokført lettelse på om lag 140 mill. kroner og en påløpt innstramming på om lag 340 mill. kroner.

Sammen med allerede vedtatte endringer, gir dette samlede skatte- og avgiftslettelser for 2003 på knapt 8,6 mrd. kroner påløpt og knapt 11,8 mrd. kroner bokført (ekskl. barnetrygd). Av dette betyr regelendringer i 2003 en lettelse på vel 3,1 mrd. kroner påløpt og knapt 1,8 mrd. kroner bokført. Hoveddelen av lettelsene skyldes med andre ord virkninger av endringer som ble vedtatt for 2002.

Stortingsflertallet har vedtatt å utvide skattefritaket for barnehageplasser. Det er ikke anvist hvordan provenytapet skal dekkes inn. Regjeringen foreslår at vedtaket reverseres. I avsnitt 3.3.2 er det gitt en omtale av forslagene om reversering av vedtaket om skattefritak for barnehageplasser, mens forslaget om økt fradrag for fagforeningskontingent omtales i avsnitt 3.3.3.

Utover dette foreslås enkelte endringer av teknisk karakter som ikke har provenyvirkning.

I tillegg gis det en omtale av følgende skatte- og avgiftssaker:

• enkelte skatte- og avgiftsspørsmål som er til vurdering av ESA

• arbeidet med nøytralisering av merverdiavgiften for stat og kommune

• arbeidet med utvidelse av merverdiavgiftsunntaket for alternativ medisin

• en vurdering av differensierte avgifter på husholdningenes strømforbruk

• utvalget som har vurdert avgiftsinntekter fra grensehandelsvarer

• arbeidsgruppen som har vurdert endringer i bilavgiftssystemet

• arbeidet med skattefritaket for hjemme-PC-ordningen

• arbeidet med naturavgift.

3.3.2 Skattefritak for arbeidsgivers dekning av barnehageutgifter for ansattes barn

Innledning

I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2003 vedtok Stortinget å innføre et skattefritak for arbeidsgivers dekning av barnehageutgifter for ansattes barn, jf. Innst. O. nr. 27 (2002-2003) punkt 21.1. Skattefritaket ble forutsatt gjennomført ved forskriftsendringer, og det ble vedtatt hjemmel for slike forskriftsbestemmelser i skatteloven § 5-15 annet ledd annet punktum. Det ble forutsatt at hjemmelen skulle benyttes. Stortinget fattet ikke vedtak om inndekning for provenytapet ved skattefritaket.

Regjeringens oppfølging

Den 14. februar 2003 sendte Finansdepartementet ut et høringsbrev hvor det ble vurdert to ulike modeller for skattefritak for arbeidsgiverbetalte barnehageplasser:

• En begrenset modell som bygger på samme avgrensning som gjeldende regler om begrenset skattefritak for arbeidsgivers tilskudd til bedriftsbarnehager, men der det gis fullt skattefritak. Dette innebærer at arbeidsgiver må ha en aktiv rolle i forhold til barnehagen, bl.a. ved å yte kapitaltilskudd e.l. som står i forhold til antall plasser arbeidsgiveren disponerer.

• En generell modell som innebærer skattefritak for enhver form for arbeidsgivers dekning av barnehageutgifter, herunder også arbeidstakers egne utgifter. Det vil si at det åpnes for utgiftsdekning/- refusjon også uten at arbeidsgiver har noe direkte forhold til barnehagen.

I høringsbrevet anses en begrenset modell med fullt skattefritak for plass i bedriftsbarnehage å være i samsvar med punkt o) i barnehageavtalen, jf. Innst. S. nr. 255 (2001-2002) punkt 10.4.2:

«Arbeidsgivere eller andre som tilbyr gratis barnehageplasser til ansatte eller andre, skal ikke betale arbeidsgiveravgift av det beløpet som ellers ville ha vært brukerens/foreldrenes egenbetaling. Brukeren/foreldre skal ikke skatte av den fordelen det er å ha gratis barnehageplasser. Dette gjelder i kommunale, private og bedriftsbarnehager. Det forutsettes, som i dag, at utgifter til barnehageplass er fradragsberettiget i inntekt med begrensing oppad som vedtatt av Stortinget hvert år. Med bedriftsbarnehager menes barnehager som er drevet av en bedrift(er) og som tilbyr plasser til bedriftens ansattes barn. Overskuddsplasser i bedriftsbarnehagen skal tilfalle samordnet opptak. Det oppstår selvsagt kun rett til skattefrihet og frihet fra arbeidsgiveravgift for arbeidsgiverbetalt barnehageplass når barnehageplassen de facto er arbeidsgiverbetalt. Plasser som bedriftsbarnehagen tilbyr til andre enn bedriftens ansattes barn, omfattes ikke av skatte- eller avgiftsfrihet. Endringer i skattebestemmelsene vedtas i budsjettet for 2003.»

Videre antas det at den generelle modellen trolig er mest i tråd med Stortingets vedtak i forbindelse med statsbudsjettet for 2003, jf. Innst. O. nr. 27 (2002-2003) punkt 21.1:

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til Stortingets vedtak om å innføre skattefrihet på arbeidsgivers og arbeidstagers hånd når det gjelder tilbud av gratis plass i barnehage, jf. Innst. S. nr. 255 (2001-2002) punkt 10.4.1.

For å sikre skattefrihet for arbeidsgivers dekning av barnehage for ansattes barn, vil det være nødvendig å endre skatteloven § 5-15 annet ledd annet punktum.

Flertallet fremmer følgende forslag:

«I

I lov 26. mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt (skatteloven) gjøres følgende endring:

§ 5-15 annet ledd annet punktum skal lyde:

Departementet kan også gi forskrift om skattefritak for arbeidsgivers dekning av kostnad til barnehave for ansattes barn.

II

Endringen under I trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2003.»

Flertallet presiserer at fullmakten til å gi forskrift skal benyttes. Forskriften skal sikre skattefrihet på arbeidsgivers og arbeidstagers hånd for enhver arbeidsgiverbetalt barnehageplass, uavhengig av eierskap til barnehagen.»

Etter Regjeringens syn er det en rekke sterke hensyn som taler mot å innføre et fullt skattefritak for arbeidsgivers dekning av barnehageutgifter for ansattes barn. I tillegg til at skattefritaket innebærer et betydelig provenytap, som Stortinget ikke har funnet inndekning for, vil et slikt skattefritak også virke usosialt. Skattefritaket strider dessuten mot et sentralt prinsipp om at alle fordeler vunnet ved arbeid bør beskattes som lønn. Slike fritak uthuler skattegrunnlaget og svekker effektiviteten i økonomien. Disse motforestillingene har også blitt påpekt i flere av høringsuttalelsene. Etter departementets syn er det nødvendig å trekke et skattemessig skille mellom arbeidstakerens mer private utgifter og arbeidsgiverens betaling for arbeidsinnsats. Skattesystemet bør ikke motivere arbeidsgivere til å dekke arbeidstakers private utgifter framfor å tilby tilsvarende i lønn. Et utvidet skattefritak for arbeidsgivers dekning av barnehageutgifter for ansatte skiller seg således fra skattefritaksordninger som er begrunnet ut fra virksomhetens behov.

Regjeringen foreslår derfor at det ikke gjennomføres en utvidelse av skattefritaket for bedriftsbarnehager, og at lovendringen som åpner for et generelt skattefritak for arbeidsgivers dekning av barnehageutgifter for ansattes barn, reverseres.

Høringsuttalelser

Departementet har mottatt 13 høringsuttalelser som har merknader til de modellene som departementet har skissert. Av disse uttaler Landsorganisasjonen (LO), Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS), Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), Kommunenes sentralforbund (KS) og Norges Autoriserte Regnskapsførerers forening (NARF) seg om de prinsipielle sidene ved et utvidet skattefritak. Alle disse uttaler seg negativt om fullt skattefritak for arbeidsgivers dekning av barnehageutgifter for ansattes barn, og viser til at et sentralt prinsipp i skattesystemet er at alle fordeler vunnet ved arbeid bør skattlegges som lønn på lik linje med kontante ytelser. Blant annet viser YS, HSH og NARF til Skatteutvalgets innstilling, jf. NOU 2003: 9. LO mener også at det er uheldig om statlig støtte til barnehageplasser i for sterk grad er basert på tilknytning til arbeidsmarkedet. LO viser til at ved arbeidsledighet vil arbeidstakeren både miste jobb og tilskuddet til barnehageplass.

Flere av høringsinstansene har også kommentert de fordelingsmessige sidene ved et skattefritak. LO og YS mener at et skattefritak vil virke usosialt fordi høyinntektsgrupper får større skattefordel ettersom de har høyere marginalskatt på lønn. Begge høringsinstansene peker dessuten på at lavinntektsgrupper i større grad også har lavere foreldrebetaling på grunn av inntektsgradering. YS viser i tillegg til at det er høyinntektsgruppene som vil ha lettest for å etablere ordninger med skattefri dekning av barnehageutgifter. Også Skattebetalerforeningen uttaler seg kritisk til et skattefritak på grunn av den sosiale profilen av en slik regel.

LO mener at et skattefritak kan ha uheldige likestillingsmessige konsekvenser fordi kvinner i gjennomsnitt har lavere inntekt enn menn, slik at et skattefritak vil slå uheldig ut for kvinner. Likestillingsombudet mener i tillegg at departementets forslag til en begrenset modell kan ha uheldige likestillingsmessige virkninger for både menn og kvinner.

Bedriftsforbundet uttaler seg generelt positivt til skattefritak for arbeidsgiverbetalt barnehage.

Blant de høringsinstansene som rangerer de to modellene som departementet skisserte i høringsbrevet, mener de fleste at en generell modell bør innføres. Dette gjelder YS, HSH, Skattebetalerforeningen, Arbeidsgiverforeningen NAVO, NARF, Bedriftsforbundet og Private Barnehagers Landsforbund (PBL). Argumentasjonen for en generell modell er både knyttet til rene administrative forhold og til fordelingsmessige sider. NARF, Bedriftsforbundet og NAVO peker på at en generell ordning lettere vil gjøre det mulig for mindre bedrifter å bruke ordningen. HSH mener at en generell ordning vil ha lavere administrative kostnader enn en begrenset modell, ettersom etterlevelse av kravene til tilknytning til barnehagene i den begrensede ordningen innebærer de største administrative byrdene. NARF uttaler videre at en begrenset ordning også kan være en administrativ byrde for bedriftsbarnehagene, bl.a. siden arbeidsgivernes rett til plasser skal vedtektsfestes.

Skattebetalerforeningen påpeker at en begrenset modell vil være mer usosial enn en generell modell. Dette skyldes at en begrenset modell ikke kan brukes av alle, for eksempel ved at private arbeidsgivere vil være utelukket fra tilby sine ansatte skattefrie tilskudd til plasser i kommunale barnehager. Også YS påpeker at dette er et problem, siden dette kan innebære at ansatte må bytte barnehageplass for å få nytte av skattefritaket. YS mener videre at en begrenset ordning kan innebære at arbeidstakere som ikke får tildelt barnehageplass i den aktuelle barnehagen som arbeidsgiver har disposisjonsrett i, blir utelukket fra ordningen, noe som kan skape en uheldig og urettferdig situasjon på arbeidsplassen.

KS mener at dersom det skal innføres et skattefritak, bør den begrensede modellen brukes for å redusere de økonomiske konsekvensene for kommunene. KS krever for øvrig at reduksjonen i kommunenes skattegrunnlag som følge av skattefritaket kompenseres fullt ut for å hindre at kommunenes evne til å følge opp barnehagepolitikken og øvrige kommunale tjenester svekkes.

LO mener primært at gjeldende regler for delvis skattefritak for bedriftsbarnehager bør videreføres, og at denne ordningen eventuelt kan justeres, for eksempel ved at kravet til egenbetaling reduseres noe.

LO og YS mener at dekning av provenytapet som følge av skattefritak heller bør gå til annen støtte i barnehagesektoren.

Provenymessige konsekvenser

Et utvidet skattefritak for arbeidsgivers dekning av barnehageutgifter for ansattes barn vil innebære et betydelig provenytap som ikke ble innarbeidet ved behandlingen av statsbudsjettet for 2003.

Som Regjeringen redegjorde for i statsbudsjettet for 2003, jf. St.prp. nr. 1 (2002-2003) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, er det vanskelig å anslå hvor stort provenytapet av et skattefritak vil bli. For det første vet man lite om hvor stort omfanget av arbeidsgivers dekning av barnehageutgifter for ansattes barn er i dag. For det andre er det svært vanskelig å anslå hvor stor anvendelsen av et utvidet skattefritak vil bli og hvor raskt tilpasningen vil skje.

Siden et skattefritak er gunstig både for arbeidsgiver og arbeidstaker, i kombinasjon med noe redusert kontant lønn, legger departementet til grunn at en gjennomføring av Stortingets vedtak vil føre til betydelig økt omfang av arbeidsgivers dekning av barnehageutgifter for ansatte. Hvor stort omfanget blir, vil i stor grad avhenge av hvor omfattende ordningen gjøres og hvor lett det blir for arbeidsgiveren og arbeidstakeren å tilpasse seg den.

Departementet antar at en generell modell vil kunne føre til svært omfattende anvendelse av skattefritaket, også på kort sikt. Dette skyldes at det er lett for både arbeidsgiver og arbeidstaker å benytte skattefritaksordningen. Arbeidsgiveren trenger ikke å ha noe forhold til den ansattes barnehage, og slipper dermed å forholde seg til et eierskap i barnehagen og disponering av de reserverte plassene. I tillegg slipper arbeidstakerens barn å skifte barnehage for å gå inn i ordningen. Dette åpner for eksempel for at ansatte i private bedrifter kan ha arbeidsgiverbetalt barnehageplass i kommunale barnehager.

Dersom utvidelsen av skattefritaket gjennomføres innenfor den begrensede modellen med tilskudd til bedriftsbarnehager, antar departementet at anvendelsen av skattefritaket blir noe mindre, og at tilpasninger tar lengre tid enn ved en generell modell. Det skyldes at den begrensede modellen krever at arbeidsgiveren må ha et økonomisk engasjement i barnehagen, vedtektsfestet rett til plasser og innsyn mv., samt at eierandel eller kapitaltilskudd skal stå i forhold til antallet plasser som disponeres. Departementet antar at slike krav i større grad vil begrense dekningen av ansattes barnehageutgifter. En slik begrenset ordning vil også kreve at ansatte som allerede har barnehageplass i andre barnehager, må bytte barnehageplass for å dra nytte av skattefritaket.

Disse forholdene gjør provenytapet ved et utvidet skattefritak svært usikkert. Generelt tilpasser skattytere seg raskt nye skatteordninger, spesielt hvis tilpasningen kan gjøres uten særlige kostnader. Erfaringene med bl.a. hjemme-PC-ordningen, SkatteFunn-ordningen og den særskilte utbytteskatten i 2001 tilsier også at tilpasninger skjer raskt og i stort omfang.

Det er også usikkerhet knyttet til hvilke skattytere som vil få dekket barnehageutgiftene av arbeidsgiver. Det kan være grunn til å anta at arbeidsgivere i første omgang vil tilby å dekke barnehageutgiftene for arbeidstakere med relativt høy lønn. Dette skyldes at arbeidstakere med høy lønn i større grad er nøkkelpersonell i en bedrift, og at disse også vil spare mest skatt. Denne kategorien arbeidstakere har oftere individuelle lønnsavtaler som raskt kan reforhandles.

Videre er det også et spørsmål om hvor mange av disse barnehageplassene som er deltids- og heltidsplasser. Departementet har beregningsmessig lagt til grunn at de fleste arbeidstakerne som får dekket barnehageutgifter av arbeidsgiver, har barna i barnehagen på heltid. Dette begrunnes med at arbeidsgiverne trolig vil prioritere avtaler med arbeidstakere som arbeider heltid, og som da i større grad har behov for heltidsplasser i barnehage. I tillegg er det grunn til å anta at den betydelige reduksjonen i foreldrebetalingen som det legges opp til i barnehageavtalen, vil føre til en vesentlig økning i etterspørselen etter heltidsplasser.

I forbindelse med statsbudsjettet for 2003 anslo departementet på skjønnsmessig grunnlag at en begrenset modell kunne gi et årlig provenytap på mellom 200 og 600 mill. kroner, jf. St.prp. nr. 1 (2002-2003) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Som presisert, ville provenytapet innenfor dette intervallet bl.a. avhenge av hvilket krav som stilles til arbeidsgivers økonomiske engasjement i barnehagen. Med den begrensede modellen for bedriftsbarnehager som departementet har skissert, jf. høringsbrevet av 14. februar d.å., antar departementet at provenytapet trolig ligger i nedre del av dette provenyintervallet. En generell modell ble videre på svært skjønnsmessig grunnlag anslått å gi et årlig provenytap på om lag 1 mrd. kroner. Provenyvirkningen for 2003 vil avhenge av hvor raskt skattyterne klarer å tilpasse seg skattefritaket, og i hvilken grad usikkerheten rundt utformingen av ordningen påvirker tilpasningene. Det vises til boks 3.3 for de beregningstekniske forutsetningene som departementet har lagt til grunn.

Departementet antar at antallet barnehageplasser vil øke over tid. Lavere foreldrebetaling og utvidet skattefritak vil dessuten gjøre arbeidsgiverbetalte barnehageplasser mer attraktive i forhold til andre omsorgsalternativer. Det årlige provenytapet ved et utvidet skattefritak vil derfor stige. På lang sikt antar departementet på svært skjønnsmessig grunnlag at et generelt skattefritak kan gi et årlig provenytap på mellom 1-2 mrd. kroner. Øvre del av intervallet må ses på som en øvre grense på et mulig provenytap, hvor det er lagt til grunn en meget høy barnehagedekning.

Fordelingsmessige konsekvenser

Et utvidet skattefritak for arbeidsgivers dekning av barnehageutgifter for ansattes barn vil ha usosiale fordelingsvirkninger. For det første er det lønnstakere med relativt høy lønnsinntekt som vil tjene mest på skattefritaket. For det andre viser empiriske undersøkelser at naturalytelser i arbeidsforhold har størst omfang blant personer med høy arbeidsinntekt.

For å illustrere fordelingsvirkningene ved skattefritaket, har departementet gjort en typeberegning på den isolerte skattefordelen for en familie med ett barn i barnehage dersom arbeidsgiver tilbyr gratis barnehageplass, jf. tabell 3.12. Tabellen illustrerer den isolerte skattefordelen ved å motta en gratis barnehageplass sammenlignet med å få tilsvarende beløp som lønn. I typeberegningen er det antatt at familien ikke har andre legitimerte utgifter knyttet til pass og stell av barn, slik at foreldrefradraget ikke benyttes. Videre er det lagt til grunn at lønnstakeren kun har lønnsinntekt, og kun benytter standardfradrag (personfradrag/minstefradrag/særskilt fradrag i arbeidsinntekt). Beregningen av fordelen av gratis barnehage er gjort med to ulike forutsetninger om foreldrebetaling: en beregnet gjennomsnittlig foreldrebetaling for 2003 på 2855 kroner pr. barn pr. måned og en foreldrebetaling på 1500 kroner pr. barn pr. måned (16 500 kroner pr. år).

Som tabellen viser, stiger skattefordelen med den ansattes lønnsinntekt. Dette skyldes at den effektive marginalskatten på lønn øker fra 37,9 pst. til 64,7 pst. inklusive arbeidsgiveravgift. Ved en foreldrebetaling på 1500 kroner pr. barn pr. måned, vil skattefordelen inkl. arbeidsgiveravgift variere fra 2505 kroner til 8894 kroner.

Naturalytelser i arbeidsforhold har størst omfang blant personer med høy arbeidsinntekt. Dette kommer blant annet fram i en undersøkelse utført av Kirkeberg og Epland (2000). Gunstig beskatning av naturalytelser virker derfor gjerne fordelingsmessig usosialt. Dette er også konklusjonen til Skatteutvalget, jf. NOU 2003: 9. Ettersom marginalskatten er høyere for grupper med høy lønn, vil gevinsten av gunstig beskatning av naturalytelser være størst for disse. I tillegg kan arbeidsgiver ønske å bruke naturalytelser som et virkemiddel for å holde på, og eventuelt tiltrekke seg, nøkkelpersoner til virksomheten. Slikt nøkkelpersonell er ofte personer med høy utdannelse og/eller spisskompetanse, noe som innebærer at de som regel har en relativt høy lønn.

Regjeringens forslag

På grunn av det betydelige provenytapet og de usosiale virkningene er det etter Regjeringens syn sterke grunner for ikke å innføre et fullt skattefritak for arbeidsgivers dekning av barnehageutgifter for ansattes barn. En utvidelse av skattefritaket vil også bryte med helt sentrale prinsipper i skattesystemet. Regjeringen foreslår på bakgrunn av dette ikke å utvide gjeldende skattefritak for tilskudd til bedriftsbarnehager og å reversere lovendringen som hjemler et generelt skattefritak for arbeidsgivers dekning av ansattes utgifter til barnehage, jf. Innst. O. nr. 27 (2002-2003).

Det vises til forslag til endring i skatteloven § 5- 15 annet ledd annet punktum, jf. Ot.prp. nr. 93 (2002- 2003).

3.3.3 Fradrag for fagforeningskontingent

Skattytere som er medlem av fagforening, kan etter gjeldende regler innrømmes fradrag for betalt fagforeningskontingent på inntil 1100 kroner i året. Næringsdrivende skattytere kan også få fradrag for medlemskontingent til næringsorganisasjon på 1100 kroner eller 2 promille av samlet lønnsutbetaling, dersom dette gir et høyere fradrag.

For inntektsåret 2003 ble fradraget for fagforeningskontingent mv. økt fra 900 kroner til 1100 kroner. Samtidig opphørte samordningen mellom dette fradraget og fradraget for gaver til frivillige organisasjoner. I forbindelse med tariffoppgjøret for 2003 signaliserte Regjeringen overfor partene i arbeidslivet at man var innstilt på å foreslå at fradraget økes fra 1100 kroner til 1450 kroner for 2003, og videre til 1800 kroner for 2004. Tiltaket må ses i sammenheng med det inntektspolitiske samarbeidet mellom Regjeringen og partene i arbeidslivet. En økning i fradraget for fagforeningskontingent og medlemskontingent til næringsorganisasjon fra 1100 til 1450 kroner for inntektsåret 2003, anslås å gi et provenytap på 110 mill. kroner påløpt og 100 mill. kroner bokført i år. Det vises til forslag til lovendring i Ot.prp. nr. 93 (2002-2003).

3.3.4 Arbeidsgiveravgiften og ESA

Bakgrunn

I mai 1999 fikk EFTAs overvåkingsorgan, ESA, medhold av EFTA-domstolen i at den norske ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift var statsstøtte og dermed måtte tilpasses EØS-avtalens regler om dette. Senere i 1999 godkjente ESA den norske ordningen bl.a. etter en fleksibel fortolkning av ESAs retningslinjer for støtte til ekstra transportkostnader i tynt befolkede områder, dvs. som en indirekte transportstøtteordning. ESAs vedtak innebar imidlertid at visse typer virksomheter fra 1. januar 2000 måtte betale høyeste avgift uavhengig av arbeidstakers bosted. I tillegg innebar vedtaket at den norske ordningen ville gjennomgås på nytt innen utløpet av 2003.

I 2000 behandlet Kommisjonen en svensk ordning med reduserte sosiale avgifter for deler av tjenestesektoren i Nord-Sverige. Kommisjonen la da til grunn en mer ordlydstro tolkning av gjeldende retningslinjer for regional transportstøtte enn tidligere, med det resultat at Sverige ikke fikk godkjent sin ordning.

I brev av 4. juni 2002 varslet ESA en ny gjennomgang av den norske ordningen. ESA signaliserte at vurderingen ville bli foretatt i lys av Kommisjonens vedtak i den svenske saken. Økt handel med tjenester og behovet for en mer detaljert gjennomgang av ulike typer økonomisk virksomhet, ble også nevnt som begrunnelser for at en ny gjennomgang av den norske ordningen var nødvendig. Formålet var å sikre lik håndheving av statsstøtteregelverket innenfor EØS-området.

Dagens ordning

Differensiert arbeidsgiveravgift er et av de viktigste virkemidlene for å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret i distrikts-Norge. Gjeldende ordning er et næringsnøytralt og effektivt virkemiddel, siden den i liten grad forskjellsbehandler eller skaper uheldige vridningseffekter mellom bedrifter i ulike næringer. Ordningen er også enkel å administrere.

Arbeidsgiveravgiften er i dag regionalt differensiert i fem geografiske soner. Satsen varierer fra 0 pst. for ansatte bosatt i Nord-Troms og Finnmark (sone 5) til 14,1 pst. i sentrale strøk (sone 1). Nesten 350 000 årsverk har redusert eller ingen arbeidsgiveravgift. I underkant av 240 000 av disse årsverkene er i privat sektor. Årsverkene med nedsatt avgift utgjør om lag 20 pst. av antall årsverk i privat sektor i hele landet. I forhold til en sats på 14,1 pst. for hele landet reduserer den geografiske differensieringen isolert sett provenyet fra arbeidsgiveravgiften med om lag 8,5 mrd. kroner i 2004. Av dette er om lag 5,1 mrd. kroner knyttet til redusert eller ingen arbeidsgiveravgift for privat næringsvirksomhet i de berørte sonene. Nettovirkningen for privat næringsvirksomhet vil imidlertid være lavere, siden arbeidsgiveravgift er fradragsberettiget i foretakets inntekt.

Muligheten for å vinne fram i en rettssak

Regjeringen har vurdert muligheten for å vinne fram i en rettssak om å opprettholde dagens differensierte arbeidsgiveravgift som svært liten. Som nevnt avgjorde EU-domstolen i 1999 at det norske systemet innebar statsstøtte og dermed måtte tilpasses EØS- avtalens regler. Det kan derfor ikke lenger argumenteres med at ordningen faller utenfor EØS-avtalens forbud mot statsstøtte.

Når det gjelder hvilke former for statsstøtte som etter nærmere kriterier kan tillates, har henholdsvis ESA og Kommisjonen utstrakt skjønnsmyndighet. Dette har blant annet kommet til uttrykk gjennom overvåkningsorganenes vedtak av generelle retningslinjer for tillatt støtte. Det er lite trolig at domstolen i denne saken vil gripe inn i den skjønnsutøvelsen som er nedfelt i retningslinjene, så lenge skjønnsutøvelsen blir utøvet på en likeartet måte innenfor EØS-området.

ESAs godkjennelse av støtte til foretak i form av redusert arbeidsgiveravgift gjelder til utløpet av 2003. Fra 1. januar 2004 vil en slik reduksjon utgjøre ulovlig statsstøtte. Dersom Norge bringer saken inn for EFTA-domstolen og taper, vil ESA kunne kreve tilbakebetalt ulovlig utbetalt støtte til foretakene fra 1. januar 2004 og fram til omlegging har funnet sted. Faren for å påføre norske bedrifter store erstatningsbeløp ved et nederlag i domstolen er stor. Dette er en risiko Regjeringen ikke ønsker å utsette norske bedrifter for.

Norges svarbrev til ESA om endringer i ordningen

I brev av 25. september 2002 ble Norge bedt om å meddele ESA innen 25. mars 2003 hvilke endringer vi ville gjøre for å bringe ordningen i samsvar med EØS-regelverket.

I svarbrevet ble det vist til at Norge tar sikte på å opprettholde nullsatsen for arbeidsgiveravgift for ansatte bosatt i tiltakssonen (Nord-Troms og Finnmark). Norge ønsker å benytte artikkel 1(2) tredje ledd i Protokoll 3 til Overvåkings- og domstolsavtalen (ODA-avtalen) som grunnlag for en videreføring av 0-satsen i tiltakssonen. En slik fremgangsmåte forutsetter at det foreligger usedvanlige omstendigheter som rettferdiggjør videreføring av 0-satsen, og dessuten at Island og Liechtenstein gir sitt samtykke til at ordningen skal anses å være forenlig med EØS-avtalen.

I brevet til ESA ble det også gjort klart at Norge vil beholde den graderte arbeidsgiveravgiften for ansatte i fiskeri og landbruk. Videre ble det søkt om (notifisert) en overgangsordning på tre år for sone 3 og 4, for å unngå at næringslivet i de berørte områdene opplever en brå kostnadsøkning. Det er også søkt om (notifisert) en ordning med direkte transportstøtte.

Nærmere om kompenserende ordninger

Regjeringen fører en aktiv næringspolitikk og har gjennomført store forbedringer i rammebetingelsene for næringslivet. Det kommer også næringslivet i distriktene til gode. Omleggingen av arbeidsgiveravgiften bør skje på en måte som underbygger denne politikken. Regjeringens utgangspunkt er derfor at de økte avgiftsinntektene ved en endring av dagens ordning skal tilbakeføres til de områdene som blir berørt. Regjeringen har i tillegg lagt vekt på at de alternative ordningene skal være kostnadseffektive og målrettede i forhold til bosetting og sysselsetting i distriktene.

Situasjonen i tiltakssonen (Finnmark og Nord- Troms) er spesiell. En økning i ordinær arbeidsgiveravgiftssats fra 0 til 14,1 pst. ville være dramatisk. Bedriftene i tiltakssonen har i gjennomsnitt svært lave profittmarginer, og vil derfor i liten grad være i stand til å bære økte kostnader. Fraflyttingstallene for Finnmark er i tillegg spesielt høye. De store avstandene, den svært lave befolkningstettheten, klimaet og hensynet til samisk bosetning er forhold som begrunner at omstendighetene i tiltakssonen er usedvanlige. Dette er bakgrunnen for at Regjeringen tar sikte på å videreføre den differensierte arbeidsgiveravgiften i tiltakssonen. Det legges opp til å bruke ODA-avtalen, protokoll 3, jf. ovenfor.

Det er viktig at den rettslige begrunnelsen for å beholde redusert avgift er god når man vurderer anvendelse av Protokoll 3. Dersom Protokoll 3 skulle ha vært anvendt også utenfor tiltakssonen, måtte det blitt dokumentert at det foreligger slike usedvanlige omstendigheter som protokollen krever, også i områdene utenfor tiltakssonen. Regjeringens klare vurdering er at en ikke ville fått gjennomslag for en slik påstand. Regjeringen har imidlertid godt håp om at unntak for tiltakssonen kan bli godtatt.

Regjeringen går inn for å beholde dagens differensierte arbeidsgiveravgift for primærnæringene fiskeri og landbruk. En nærmere oversikt over hvilke typer foretak innenfor landbruks- og fiskerisektoren som vil kunne beholde dagens graderte arbeidsgiveravgift, vil bli presentert i forbindelse med statsbudsjettet for 2004. I utgangspunktet vil den graderte arbeidsgiveravgiften bli videreført for dem som produserer varer som faller utenfor statsstøtteregelverket i EØS-avtalen.

I utformingen av en alternativ ordning for privat næringsvirksomhet har Regjeringen lagt vekt på at en så langt som mulig skal opprettholde den fordelen som ligger i dagens differensierte arbeidsgiveravgift. For privat næringsliv lokalisert i sonene 2, 3 og 4, legges det derfor opp til en ordning for differensiering av arbeidsgiveravgiften innenfor det fribeløpet for statsstøtte som statsstøtteregelverket tillater. Fribeløpet er på 100 000 euro over tre år, eller om lag 250 000 kroner pr. foretak pr. år. En slik ordning vil kunne kompensere foretak med inntil om lag 10 ansatte i sonene 3 og 4, og inntil om lag 20 ansatte i sone 2. Detaljene i ordningen er ikke fastsatt, men vil bli framlagt i forbindelse med statsbudsjettet for 2004. ESAs retningslinjer for bagatellmessig støtte tillater imidlertid ikke et slikt fribeløp for transportsektoren.

For å unngå at næringslivet i de berørte områdene skal oppleve en brå og sterk kostnadsøkning, har Regjeringen overfor ESA søkt om (notifisert) en overgangsperiode for sonene 3 og 4, jf. tabell 3.13. For sone 3 legges det opp til at satsen økes årlig med 1,9 prosentpoeng med unntak for 2007, da satsen økes med 2 prosentpoeng. For sone 4 legges det opp til at satsen økes årlig med 2,2 prosentpoeng, med unntak for 2007 da satsen økes med 2,4 prosentpoeng. Overgangsordningen vil ha betydning for de virksomhetene i sonene 3 og 4 som ikke blir kompensert fullt ut av fribeløpet.

Det er usikkert om ESA vil godkjenne en overgangsperiode. Ifølge ESA vil overgangsordningen innebære statsstøtte i strid med statsstøtteregelverket i overgangsperioden. ESA har derfor varslet at det må åpnes formell prosedyre. På grunn av prosedyreregler om uttalelsesrett mv. innebærer dette at endelig vedtak fra ESA sannsynligvis ikke foreligger før sent høsten 2003. Statsbudsjettet for 2004 må derfor baseres på at den notifiserte overgangsperioden blir godtatt.

For offentlig sektor legger Regjeringen opp til en kompensasjonsordning gjennom økte ramme-overføringer. Dette vil i hovedsak gjelde kommunesektoren, men også en del statlige virksomheter i de berørte sonene, for eksempel de statlige helseforetakene. Kompensasjonsordningen for kommunesektoren er nærmere beskrevet i St.prp. nr. 66 (2002-2003) Kommuneproposisjonen.

Regjeringen har notifisert en ordning med direkte transportstøtte basert på retningslinjene for transportstøtte i EØS-området. Transport av varer utover 350 km til og fra virkeområdet vil etter forslaget kunne motta støtte. Transport over 350 km innenfor virkeområdet vil også kunne få transportstøtte. For transport mellom 350 km og 700 km legges det opp til en støtteintensitet avhengig av foretakets lokalisering. For transport utover 700 km økes støtteintensiteten. Ordningen vil bli nærmere vurdert i forbindelse med statsbudsjettet for 2004.

Regjeringen legger dessuten opp til å avvikle el- avgiften for all næringsvirksomhet, jf. avsnitt 3.3.5. Dette kommer også næringslivet i de berørte sonene til gode.

3.3.5 El-avgiften og ESA

EFTAs overvåkingsorgan, ESA, vedtok 23. mai 2001 nye retningslinjer for miljøstøtte. ESA åpnet en formell undersøkelsesprosedyre av enkelte av de norske miljøavgiftene 26. juli 2002. Saken ESA behandler gjelder forbruksavgiften på elektrisk kraft (el-avgiften), CO₂-avgiften og SO₂-avgiften slik de har vært utformet etter 1. januar 2002.

Mye tyder på at industriens fritak for el-avgift vil bli ansett som statsstøtte, og at el-avgiften må legges om. For å redusere risikoen for eventuelle krav fra ESA om tilbakebetaling av støtte, bør avgiften legges om fra 1. januar 2004.

I St.prp. nr. 1 (2002-2003) Skatte-, avgifts- og tollvedtak beskrev Regjeringen tre alternativer for omlegging av el-avgiften. Alternativene bygger på rapporten som en interdepartemental arbeidsgruppe avla 19. desember 2002. Arbeidsgruppen pekte på tre mulige løsninger som alle faller utenfor regelverket for offentlig støtte, og som dermed kan gjøres permanente:

• avgrensning på bakgrunn av objektive kriterier (som den østerrikske modellen), f.eks. ved å sette et tak på avgiftsbelastningen i forhold til bedriftens produksjonsverdi

• skille mellom elektrisitet til produksjonsformål og andre formål (som den danske modellen), f.eks. ved bare å avgiftsbelegge elektrisitet brukt til lys og oppvarming

• skille mellom næringsvirksomhet og husholdninger, og innføre lik sats eller fullt fritak for all næringsvirksomhet

Innenfor statsstøttereglene er det mulig å differensiere satsene for ulike deler av næringslivet under nærmere fastsatte vilkår. En slik differensiering vil imidlertid i utgangspunktet kun ha en varighet på 10 år, og industrien må enten betale en betydelig andel av ordinær sats, eller inngå en avtale om å effektivisere energibruken. Ved at det nylig er oppnådd politisk enighet i EU om et energiskattedirektiv, kan det nå være mulighet for et annet og lempeligere, midlertidig alternativ. Dette skyldes at det etter retningslinjene kan gis tillatelse til å ha en tidsavgrenset støtteordning dersom støttemottaker betaler en avgiftssats som overstiger en minimumssats. Direktivet er planlagt vedtatt til høsten, med virkning fra 1. januar 2004. I direktivet er det foreslått innført en lav minimumssats. Dersom energiskattedirektivet blir vedtatt og iverksatt som planlagt, kan direktivet derfor åpne for en midlertidig differensiering mellom næringer hvis industrien betaler en sats som overstiger EUs minimumssatser.

Regjeringen ser det likevel som en klar fordel at den løsningen som velges, faller utenfor statsstøttereglene og dermed kan bidra til stabilitet i rammebetingelsene. Finansdepartementet har utredet de avgiftstekniske forholdene ved de tre alternativene nærmere. Det viser seg at både den danske og den østerrikske løsningen har uheldige samfunnsøkonomiske egenskaper. Begge løsningene vil føre til betydelige administrative problemer både for bedriftene og avgiftsmyndighetene, og representerer således et skritt i gal retning i forenklingsarbeidet.

I det østerrikske systemet er det satt et tak på hvor mye den betalte el-avgiften kan utgjøre av bedriftenes netto produksjonsverdi. Den overskytende delen av den betalte el-avgiften blir refundert. Ordningen regnes ikke som statsstøtte såfremt den gjelder for alle bedrifter.

Beregninger som ble utført i forbindelse med utredningen fra den interdepartementale arbeidsgruppen, tydet på at mange industribedrifter kunne bli omfattet av en slik refusjonsordning dersom taket ble satt såpass lavt at avgiftsbelastningen for den kraftkrevende industrien ble moderat. For eksempel ville et tak på 0,5 pst. av bedriftenes bruttoproduksjonsverdi (verdi av omsetningen) innebære en effektiv avgiftsbelastning på i størrelsesorden 0,5 øre pr. kWh for ferrolegerings- og aluminiumsindustrien. I dette tilfellet ville om lag 2 000 industribedrifter ha krav på refusjon. I tillegg ville også en del tjenesteytende bedrifter kunne kreve refusjon. Jo flere bedrifter som omfattes, jo større vil de administrative kostnadene ved en slik ordning bli.

En modell basert på det østerrikske systemet forutsetter dessuten at det kan benyttes kjente regnskapsstørrelser for å beregne refusjon til den enkelte bedrift, og regnskapsstørrelsen bør fremgå direkte av det enkelte selskaps regnskaper. For enkeltbedrifter som er organisert i ett stort selskap (for eksempel flere smelteverk i samme ASA), kan det være vanskelig for avgiftsmyndighetene å kontrollere bedriftenes opplysninger mot foretakets regnskaper. Som omtalt ovenfor, vil en slik løsning, i tillegg til de administrative problemene, innebære en viss avgiftsbelastning for industrien.

Det danske systemet avgrenses ved hjelp av merverdiavgiftssystemet, jf. boks 3.4.

De næringene som omfattes av ordningen gis i utgangspunktet refusjon for avgift på energi brukt i merverdiavgiftspliktig virksomhet. Det er begrensninger for energi til romoppvarming og varmt vann, dersom ikke bruken er knyttet til prosessformål. De danske reglene stiller i utgangspunktet som vilkår at virksomheten har installert egne målere som dokumenterer strømforbruk til prosessformål. Ordningen er svært detaljert, og skiller eksempelvis mellom bruk av varmt vann til håndvask i tilknytning til produksjon og annen håndvask. I dialog med ESA har det kommet fram at en utforming som er identisk med det danske systemet, vil kunne godtas. Eventuelle avvik fra det danske systemet må vurderes konkret, og det er lite sannsynlig av vesentlige avvik kan godtas. En slik utforming av avgiftssystemet medfører vanskelige grensedragninger og er administrativt svært krevende. Ordningen vil også innebære store kostnader for bedriftene, både administrativt og i form av omkablinger og installering av målere. Også den danske modellen vil føre til at industrien i noen, om enn begrenset, grad blir pålagt avgift.

Regjeringen mener på denne bakgrunn at både den danske og den østerrikske modellen har klare svakheter. Administrative, kontrollmessige og samfunnsøkonomiske hensyn taler for at det beste alternativet er å frita all næringsvirksomhet fra el-avgift. Dette vil gi en varig løsning av saken ovenfor ESA, og sikre bedre og mer stabile rammebetingelser for næringslivet. En svensk utredning som har vurdert endringer i det svenske miljø- og energiskattesystemet, har kommet til samme konklusjon mht. den svenske el-avgiften, som er svært likt utformet som den norske, jf. boks 3.5.

Et fritak for el-avgift for all næringsvirksomhet kan innebære et netto provenytap på i størrelsesorden 1,8-1,9 mrd. kroner dersom bevilgningene til offentlig virksomhet blir redusert tilsvarende besparelsen i el-avgift. Regjeringen vil foreslå endringer i el-avgiften i budsjettet for 2004.

Endringer i elekstrisitetsavgiften kan gjøre det relativt sett mindre lønnsomt å bruke andre energibærere enn elektrisitet. Dette vil spesielt ramme overgangen til alternativ oppvarming og utbyggningen av vannbåren varme. Regjeringens ambisjoner og mål om energiomlegging står fast. Ved en utvidelse av fritaket vil Regjerningen vurdere avbøtende tilbak for å motvirke uheldige virkninger for energiomleggingen.

3.3.6 Merverdiavgiften og kommunene

Bakgrunn

Merverdiavgiftssystemet gir konkurransevridninger mellom offentlig forvaltning og private tilbydere. Konkurransevridningene skyldes at offentlig forvaltning som regel er utenfor merverdiavgiftssystemet, og dermed ikke kan fradragsføre merverdiavgiften på anskaffelser. Merverdiavgiften kan dermed gi et motiv til egenproduksjon av avgiftspliktige tjenester i offentlig forvaltning.

Regjeringen nedsatte i januar 2002 et utvalg som skulle vurdere løsninger som virker nøytralt for kommunenes beslutninger i forhold til merverdiavgiften. Utvalget la fram sin utredning 18. desember 2002, jf. NOU 2003: 3 Merverdiavgiften og kommunene - Konkurransevridninger mellom kommuner og private.

Det vises til Budsjett-innst. S. nr. 1 (2002-2003) hvor finanskomiteens flertall (medlemmene fra H, FrP, KrF og V) støttet opp om Regjeringens arbeid med å endre regelverket, slik at merverdiavgiften virker nøytralt for kommunenes beslutninger om egenproduksjon og eksternt kjøp av tjenester. Komiteens flertall understreket viktigheten av at de nødvendige endringer kommer på plass så snart som mulig, og senest i forbindelse med budsjettet for 2004.

I budsjettavtalen mellom regjeringspartiene og Fremskrittspartiet om 2003-budsjettet ble det om denne problemstillingen uttalt at:

«Partene er enige om prinsippet om å likestille kjøp av tjenester fra private bedrifter med offentlig egenproduksjon av tjenester. Et utvalg, ledet av professor Jørn Rattsø, vil innen utgangen av 2002 foreslå løsninger som nøytraliserer momsen for kommunene. Dette iverksettes fra 1. januar 2004, og omtales i kommuneproposisjonen for 2004 og i Revidert nasjonalbudsjett 2003.»

Nærmere om utvalgets forslag

Utvalget har vurdert ulike løsninger for å motvirke konkurransevridningene og anbefaler en overgang fra dagens begrensede kompensasjonsordning til en generell kompensasjonsordning for kommuner og fylkeskommuner. En generell kompensasjonsordning vil innebære at kommunesektoren får kompensasjon for merverdiavgiften på alle innkjøp av varer og tjenester hvor det ikke foreligger rett til fradrag. Siden kommunene får kompensert all merverdiavgift, vil avgiften dermed ikke påvirke om kommunen produserer tjenester med egne ansatte eller kjøper dem fra andre. Etter utvalgets forslag skal en generell kompensasjonsordning, i likhet med dagens begrensede ordning, ligge utenfor merverdiavgiftssystemet.

Utvalget har pekt på enkelte svakheter ved den praktiske innretningen av dagens begrensede kompensasjonsordning, og foreslår enkelte endringer. Utvalget foreslår at en generell kompensasjonsordning regnskapsmessig håndteres som en fradragsordning, ved at en i kommuneregnskapet regnskapsfører alle fakturaer eksklusiv merverdiavgift (nettoføring av merverdiavgiften). Utvalget foreslår videre at kompensasjonsoppgavene sendes inn hver annen måned i stedet for én gang i året som i dagens ordning, og at utbetaling skjer over seks terminer, og så snart som mulig etter behandling av oppgavene. Utvalget anbefaler også at det gjøres forenklinger i dokumentasjonskravene ved innsendelse av oppgavene.

I henhold til mandatet som lå til grunn for utvalgets arbeid, skal løsningene kunne gjennomføres uten at balansen i statsbudsjettet endres. Utvalget la derfor til grunn at eventuelle endringer i merverdiavgiftsbelastningen for kommunene må motvirkes gjennom tilsvarende budsjettiltak overfor kommunene. En generell kompensasjonsordning vil isolert sett redusere kommunenes utgifter ved anskaffelser. Ved innføring av ordningen må det derfor foretas korreksjoner i det beregnede utgiftsbehovet for sektoren. Utvalget anbefalte at en kompensasjonsordning finansieres gjennom reduksjon i kommunesektorens frie inntekter. En slik finansiering sikrer uavhengighet mellom den enkelte kommunes bidrag til finansiering av ordningen og kommunens mottatte kompensasjon. Slik uavhengighet er viktig for at ordningen skal virke etter hensikten. Når den enkelte kommunes andel av finansieringen av ordningen skal være uavhengig av hva den enkelte kommune mottar i kompensasjon, kan imidlertid ordningen slå ulikt ut for kommunene de enkelte år. Reduksjonen i kommunenes frie inntekter bør gjennomføres slik at den i minst mulig grad gir varig omfordeling mellom kommunene.

Innføring av en generell kompensasjonsordning for kommunesektoren kan gi nye konkurransevridninger i disfavør av private virksomheter som produserer ikke-avgiftspliktige tjenester. Utvalget så det som viktig at det innføres tiltak for å motvirke nye konkurransevridninger. Utvalget foreslo derfor at ordningen skal omfatte private virksomheter som utfører oppgaver som kommunene ved lov er pålagt ansvaret for, men at det knyttes enkelte vilkår for at disse skal komme inn under ordningen. Utvalgets forslag på dette punktet var i utgangspunktet basert på dagens begrensede kompensasjonsordning, men slik at også private virksomheter, som ikke eller i liten grad mottar offentlig støtte, omfattes. Utvalget la f.eks. til grunn at private barnehager som ikke mottar kommunal støtte, bør omfattes. Utvalget forutsatte som et utgangspunkt at reformen ikke skal gi endringer i de økonomiske rammene for staten, kommunesektoren og de private virksomheter som vil være omfattet.

Utvalgets tilråding var enstemmig.

Høringen

Utvalgets utredning ble sendt på høring 16. januar 2003 med frist 16. april 2003. Høringsinstansene slutter seg i stor grad til utvalgets forslag om å innføre en generell kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet. Denne løsningen anses langt på vei egnet til å løse dagens problem med konkurransevridning. Det framheves at løsningen kan medvirke til kostnadseffektivitet i offentlig sektor samtidig som den kan forhindre avgiftsmotiverte organisasjonstilpasninger. Det påpekes at en generell kompensasjonsordning vil være robust over tid og skape få avgrensningsproblemer, noe som vil virke ressursbesparende.

Høringsinstansene støtter utvalgets forslag til forenklinger når det gjelder den praktiske innretningen av ordningen. Det gis bred tilslutning til at innrapportering bør skje annen hver måned, og til at utbetaling bør skje så raskt som mulig. Videre støttes forslaget om at dokumentasjonskravene gjøres enklere. Når det gjelder krav om kompensasjon fra private, synes det i stor grad å være enighet om at disse bør sendes direkte til det stedlige fylkesskattekontor. Dagens ordning, hvor forsendelse skjer via kommunen, anses å skape unødig merarbeid for kommunene.

Utvalget påpekte at en generell kompensasjonsordning kan føre til nye konkurransevridninger ved at kommunen gis en kostnadsfordel i forhold til private produsenter av ikke-avgiftspliktige tjenester. Det synes å være enighet om at en bør søke å finne løsninger på dette. Blant dem som har kommentert dette, synes det å være enighet om at det bør løses ved at private og ideelle produsenter av tjenester som kommunene ved lov er pålagt å utføre, omfattes av ordningen.

Høringsinstanser i kommunesektoren, LO, Utdanningsforbundet m.fl. framholder at innføringen av nye regler ikke må påvirke kommunenes samlede økonomiske rammer. Det synes å være enighet om forslaget til finansiering av ordningen ved at kommunenes frie inntekter reduseres ved innføring av ordningen. En del kommuner uttrykker imidlertid en viss bekymring for om det er mulig å komme fram til korrekt samlet trekk, og om trekket kan skape omfordelinger mellom kommuner. Når det gjelder finansieringen av ordningen for private virksomheter, synes det fra kommunesektoren å være enighet om at kommunene ikke må finansiere dette, men at det må bli en sak mellom staten og de private. Enkelte instanser utenfor kommunesektoren viser imidlertid til at det er rimelig at kommunesektoren finansierer kompensert merverdiavgift for private produsenter. Det vises bl.a. til at private produsenter som starter produksjon av tjenester som kommunene er pålagt ansvaret for, sparer kommunene for både drifts- og investeringsutgifter.

Det videre arbeidet

Med utgangspunkt i utvalgets forslag og høringsinstansenes innspill vil Finansdepartementet, i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet, vurdere nærmere en ordning som kan nøytralisere merverdiavgiften for kommunene.

Utvalget fikk under sitt arbeid utført beregninger av betalt merverdiavgift i kommunene, hvor det ikke foreligger rett til fradrag. Det vil være behov for å foreta beregninger av tilsvarende utgifter for fylkeskommuner og private virksomheter i den grad de skal omfattes av ordningen. Beregninger utvalget fikk utført baserte seg på data fra 2001. En ordning som sikrer nøytralitet, skal etter planen innføres fra 2004. Det har i perioden 2001 til 2004 vært foretatt flere oppgavereformer hvor også kommunene er involvert. Det vil derfor være behov for en ny gjennomgang også for kommunene. En vil i dette arbeidet ha kontakt med representanter for kommunal sektor.

Innføring av en ordning som sikrer nøytralitet i kommunesektoren i forhold til merverdiavgiften, vil også innebære endringer i de administrative rutinene i kommunene. Regjeringen legger vekt på ordninger som totalt sett er robuste, og som kan håndteres uten unødige administrative kostnader. Ved utarbeiding av forslag til administrative løsninger som berører kommunesektoren, bl.a. i forhold til håndteringen i kommunale regnskaper, vil departementene ha kontakt med representanter for kommunal sektor.

Regjeringen vil legge fram sitt forslag til løsning i budsjettet for 2004 med sikte på at ordningen trer i kraft fra 1. januar 2004.

3.3.7 Ordning som nøytraliserer merverdiavgiften for statsforvaltningen

I forbindelse med omtalen av løsninger som nøytraliserer merverdiavgiften for kommunesektoren i Revidert nasjonalbudsjett 2002, er det uttalt at videre utredning av løsninger for statsforvaltningen vil skje parallelt med at det arbeides med løsninger for kommunene, og at Regjeringen vil komme tilbake med eventuelle forslag til endringer også for statsforvaltningen tidligst i budsjettet for 2004.

Finansdepartementet har vurdert alternative løsninger som motvirker konkurransevridningen i statsforvaltningen. Departementet anbefaler en ordning med nettobudsjettering av merverdiavgift, dvs. at virksomhetene ikke belastes betalt merverdiavgift i regnskapet. Dette vil i utgangspunktet være en enkel og oversiktlig ordning med lave administrative kostnader.

Departementet har vurdert omfanget av en ordning for statsforvaltningen. Mange statlige virksomheter yter tjenester i direkte konkurranse med private produsenter av tjenester som ikke er avgiftspliktige, og som dermed ikke kan føre fradrag for merverdiavgift på anskaffelser. Dette gjelder for eksempel innenfor helse og sosiale tjenester og undervisning. En ordning med nettobudsjettering for slike statlige virksomheter vil kunne medføre nye konkurransevridninger.

Statsforvaltningens sentrale oppgave er utøvelse av offentlig myndighet. Utøvelse av offentlig myndighet skjer i hovedsak uten konkurranse med private. En ordning som begrenses til statlige organer som utøver offentlig myndighet, vil dermed i liten grad innebære nye konkurransevridninger.

Finansdepartementet har lagt til grunn at en ordning som nøytraliserer merverdiavgiften for statsforvaltningen, i utgangspunktet bør begrenses til ordinære forvaltningsorganer som rapporterer til statsregnskapet. Dermed vil bl.a. ikke helseforetak omfattes. De helseforetakene som tidligere var kommunale og fylkeskommunale, var omfattet av den eksisterende kompensasjonsordningen for kommuner og fylkeskommuner. Disse får dermed ikke lenger kompensasjon for merverdiavgift på anskaffelser av vaskeri- og renseritjenester og tjenester som gjelder bygg og anlegg. Dette har medført at private tilbydere har fått vanskeligheter med å få innpass på bl.a. vaskeritjenester for helseforetakene. Finansdepartementet vil derfor vurdere en særordning for helseforetakene.

For å sikre en provenynøytral omlegging til en nettoordning, må alle budsjettposter renses for utgifter til merverdiavgift som i dag ligger inne i budsjettrammene. Størrelsen på disse utgiftene er imidlertid meget usikker siden det ikke finnes tall over betalt merverdiavgift for forvaltningsorganene. En øvre grense for merverdiavgift som må trekkes ut, kan grovt anslås til om lag 8 mrd. kroner. Det er behov for å kartlegge hva de enkelte virksomhetene betaler i merverdiavgift på anskaffelser ved innføring av ordningen. Departementet har vurdert muligheten for å be de enkelte organer beregne hva de betaler i merverdiavgift. Siden betalt merverdiavgift i dag ikke skilles ut i virksomhetenes regnskaper, vil det være store kostnader knyttet til å fremskaffe slik informasjon, og det vil være vanskelig å kontrollere beregnede anslag.

Regjeringen vil derfor gå inn for at en baserer trekk på regnskapsmessig grunnlag. Dette forutsetter at det gjennomføres en regnskapsmessig omlegging slik at utgifter til merverdiavgift synliggjøres i regnskapene. En slik regnskapsmessig omlegging kan tidligst gjennomføres for budsjettåret 2004 og foreligge i mars 2005. Nettobudsjetteringsordningen kan dermed tre i kraft fra og med budsjettåret 2006. Regjeringen vil foreslå at regnskapsførte utgifter til merverdiavgift legges til grunn for trekk ved innføring av en ordning som nøytraliserer merverdiavgiften for staten i 2006.

Den enkleste utformingen av ordningen vil være at den gjelder all merverdiavgift som forvaltningsorganene betaler på sine innkjøp. Det må imidlertid vurderes om det skal gjøres enkelte begrensninger i forhold til merverdiavgiftspliktige innkjøp som omfattes av ordningen. Eksempelvis har merverdiavgiftsloven bestemmelser som avskjærer fradragsretten på visse varer og tjenester, selv om disse er til bruk i avgiftspliktig virksomhet. Dette gjelder bl.a. utgifter til representasjon og personkjøretøy. Tilsvarende avgrensning kan være aktuelt for en ordning med nettobudsjettering.

Når det gjelder utleie og drift av fast eiendom kan en generell ordning med nettobudsjettering for forvaltningsorganer føre til nye konkurransevridninger mellom forvaltningsorganene og private virksomheter. Dette kan for eksempel oppstå i den grad statlige organer som Statsbygg og Forsvarsbygg omfattes av en ordning med nettobudsjettering og driver utleie av fast eiendom i konkurranse med private. Tilsvarende problemstilling er påpekt i NOU 2003: 3 Merverdiavgiften og kommunene i forbindelse med vurdering av en generell kompensasjonsordning for kommunesektoren. Departementet vil vurdere om det er behov for å innføre begrensninger i ordningen med nettobudsjettering i forhold til fast eiendom.

Regjeringen vil komme tilbake på et senere tidspunkt med et konkret forslag til innføring av en ordning som nøytraliserer merverdiavgiften for ordinære forvaltningsorgan. Det legges opp til at ordningen kan innføres fra 2006.

3.3.8 Merverdiavgiftsunntak for alternativ medisin

I forbindelse med behandlingen av budsjettet for 2003 ble det lagt til grunn at tjenester innen alternativ behandling skal unntas fra merverdiavgift, og at dette skal iverksettes senest i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2003 innenfor de rammer Stortinget trekker opp.

I Ot.prp. nr. 1 (2002-2003) Skatte- og avgiftsopplegget 2003 - lovendringer ble det foreslått en utvidelse av merverdiavgiftsloven § 5 b første ledd nr. 1 til også å omfatte helserelaterte tjenester. Stortinget har sluttet seg til forslaget. Det foreligger nå lovhjemmel for at Finansdepartementet i forskrift kan innføre ytterligere unntak også for alternativ behandling.

I samsvar med forslaget i Ot.prp. nr. 27 (2002-2003) Om lov om alternativ behandling av sykdom mv. har Finansdepartementet hatt på høring et forslag om å utvide unntaket for alternativ behandling med fem nye behandlingsformer. Disse behandlingsformene er naprapati, osteopati, soneterapi, aromaterapi, samt ernæringsterapi og urtemedisinbehandling. De to sistnevnte er så nært knyttet til hverandre at de bør vurderes under ett. Forslaget om å unnta fem nye behandlingsformer er basert på vurderinger av om behandlingsformene har stor utbredelse, om det foreligger vitenskapelig belegg eller systematisert kunnskap, om tjenesten er regulert i andre land eller om den anvendes av autorisert helsepersonell eller i helsetjenesten. Høringsfristen gikk ut 31. mars 2003.

I samarbeid med Helsedepartementet foretar Finansdepartementet nå en vurdering og oppsummering av høringsrunden, herunder en gjennomgang i forhold til andre behandlingsformer. Det er lagt opp til at utvidelsen vil bli fastsatt innen kort tid. Disse fem behandlingsformene antas å omfatte en vesentlig del av pasientgrunnlaget på området alternativ behandling. I praksis antas utvidelsen derfor å føre til at alternativ behandling for en stor del vil bli unntatt fra merverdiavgift.

Når det gjelder ytterligere unntak er dette som tidligere nevnt avhengig av at det foreligger egnede avgrensningskriterier. I dag finnes det ingen autorisasjonsordning eller annen form for godkjenningsordning for disse gruppene i Norge. Fravær av slike ordninger har gjort det vanskelig å finne et egnet grunnlag for vurderingen av hva som naturlig er å anse som tjenester som bør være unntatt for merverdiavgift på lik linje med såkalt skolemedisin. Regjeringen har derfor ansett det som hensiktsmessig å avvente Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 27 (2002-2003) Om lov om alternativ behandling av sykdom mv.

Et av forslagene i odelstingsproposisjonen går ut på at det opprettes en registerordning for utøvere av alternativ behandling. På bakgrunn av Stortingets behandling av odelstingsproposisjonen, og den registerordningen som ble foreslått i proposisjonen, vil Finansdepartementet vurdere om spørsmålet om merverdiavgiftsunntak for alternativ behandling bør knyttes opp mot denne registerordningen. Alternativt vil det bli vurdert om ytterligere unntak eventuelt bør knyttes opp mot andre egnede avgrensningskriterier.

3.3.9 Differensierte avgifter på husholdningenes strømforbruk

Bakgrunn

I Dokument nr. 8:40 (2002-2003) og Innst. S. nr. 135 (2002-2003) har Stortinget bedt Regjeringen om å utrede modeller for differensierte avgifter på strøm og legge fram eventuelle forslag om dette i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2003. Modellen skulle inneholde incitamenter til strømsparing ved premiering av lavt forbruk og økt byrde ved høyere forbruk.

Komiteens flertall skisserer følgende modeller:

• Differensiert avgift med en lavere avgift for lavt forbruk og høyere avgift for høyere forbruk

• Et fritak i el-avgift, eller bunnfradrag for et fast antall kilowattimer

• Ulik avgift for boliger og fritidshus og hytter

• Differensiert pris til ulike tider av døgnet ved innføring av to-veis kommunikasjon

• Eventuelt andre modeller.

En avgiftsdifferensiering på elektrisitet kan tenkes utformet på flere forskjellige måter og for flere ulike forbrukergrupper. Avgiften vil måtte utformes på bakgrunn av mengden strøm som forbrukes. I prinsippet vil antall innslagspunkter for en progressiv avgift kunne variere, dvs. at avgiften trinnvis vil kunne endres for el-forbruk over ulike nivåer. Et system med flere innslagspunkter vil imidlertid bli svært komplisert både administrativt og kontrollmessig.

En kan også tenke seg et progressivt avgiftssystem som tar hensyn til ulike kjennetegn ved forbrukerne, slik som antall personer i husholdningene, husholdningens inntekt, størrelse på bolig osv. Et system med avgrensninger på bakgrunn av kjennetegn ved forbrukerne vil imidlertid også by på store administrative og kontrollmessige problemer.

Differensiert avgift med en lavere avgift for lavt forbruk og høyere avgift for høyere forbruk

En el-avgift der satsen øker med forbruket har vært vurdert grundig flere ganger tidligere, senest av en interdepartemental arbeidsgruppe i 2000. Arbeidsgruppen viste til at en progressiv el-avgift vil innføre en forskjell i kraftpriser mellom ulike husholdningsgrupper. Dette vil være til hinder for en effektiv utnyttelse av kraftressursene. Når ulike brukergrupper står overfor ulik pris på kraft, vil kostnadene ved å begrense energiforbruket bli større enn de ellers ville ha vært. En progressiv el-avgift synes dermed ikke å være et godt virkemiddel for å begrense strømforbruket.

Videre konkluderte arbeidsgruppen med at en differensiert el-avgift ville gi utilsiktede fordelingsvirkninger, bl.a. gjennom økt avgiftsbelastning for barnefamilier, husholdninger i distriktene og på gårdsbruk (våningshus). Fra et økonomisk synspunkt er det mer hensiktsmessig å drive fordelingspolitikk gjennom mer generelle og målrettede virkemidler som inntektsbeskatningen og overføringssystemet.

Arbeidsgruppen pekte også på at en slik ordning ville medføre betydelige administrative problemer, bl.a. knyttet til å ha oversikt over strømforbruket ved bytte av kraftleverandører og avgrensning av hvem som skal ha høy og lav avgift. En må også regne med at mange forbrukere vil forsøke å unngå å betale en høy sats i el-avgiften. Dette kan bl.a. skje ved oppsplitting av strømabonnement.

Hovedpunkter i rapporten ble redegjort for i St.prp. nr. 1 (2000-2001) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Finansdepartementet sluttet seg i denne forbindelse til gruppens vurderinger. Finanskomiteen tok i Budsjett-innst. S. nr. 1 (2000-2001) redegjørelsen til orientering.

Et fritak i el-avgift, eller bunnfradrag for et fast antall kilowattimer

Et fritak i el-avgift, eller bunnfradrag for et fast antall kilowattimer, er en variant av løsningen med lavere avgift for lavt forbruk og høyere avgift for høyere forbruk. Løsningen vil trolig ikke gi økte incentiver til å spare strøm idet prisen til forbruker vil reduseres når avgiften faller bort på deler av forbruket. Generelt fører et prisfall til økt forbruk.

Denne varianten vil ha de samme administrative og kontrollmessige kostnadene som beskrevet under punktet om en lavere avgift for lavt forbruk og høyere avgift for høyere forbruk. Derom omleggingen til et slikt system gjøres provenynøytral, vil det også oppstå tilsvarende utilsiktede fordelingsvirkninger, bl.a. gjennom økt avgiftsbelastning for barnefamilier, husholdninger i distriktene og på gårder (våningshus). Modellen kan imidlertid bidra til å lette belastningen for forbrukere med lavt forbruk, særlig i situasjoner med høy pris på elektrisitet.

Ulik avgift for boliger og fritidshus og hytter

En differensiering av avgiften etter type bolig vil bl.a. kreve en vurdering av om det bør være husholdningens samlede forbruk (hjemme og på hytta) som skal legges til grunn for differensieringen. Siden hytter og fritidshus har egne målere, kan det bli vanskelig å slå husholdningenes forbruk sammen da regningene oftest blir sendt fra to forskjellige kraftleverandører. Det er vanlig at flere husholdninger bruker samme hytte eller fritidshus, og forbruket må da fordeles på brukerne. Dersom hyttestrømmen skal ilegges høyere sats, kan dette også by på administrative og kontrollmessige problemer idet det ikke alltid er noe entydig skille mellom boliger og fritidshus. En slik løsning kan derfor gi tilfeldige utslag i forhold til hvilke fritidshus og boliger som ilegges høy sats.

Strøm til hytter og fritidshus utgjør knapt 1 pst. av det totale strømforbruket i Norge. Det er grunn til å anta at de kontrollmessige og administrative kostnadene ved å innføre en egen avgift for hyttestrøm vil overstige den gevinsten en eventuelt kan oppnå ved et slikt system.

Generelt innebærer innføring av en differensiert avgift at det må foretas en individuell vurdering av hvert enkelt abonnement. For avgiftsmyndighetene vil det være kostnader knyttet til kontroll og et forventet antall økte klagesaker.

Differensiert pris til ulike tider av døgnet ved innføring av to-veis kommunikasjon

Ny teknologi som eksempelvis to-veis kommunikasjon, vil etter hvert muliggjøre bedre styring av forbruket, i hovedsak som ledd i effektstyringen. To-veis kommunikasjon vil antagelig føre til at kraftleverandørene vil tilby ulike tariffer og gi forbrukerne mulighet til å tilpasse seg varierende kraftpris, bl.a. over døgnet. Innføring av slik teknologi vil imidlertid måtte skje over tid. Det pågår for tiden et større prosjekt ledet av EBL-kompetanse om forbrukerfleksibilitet ved effektiv bruk av IKT. Prosjektet skal avsluttes sommeren 2004, og resultatene derfra vil være viktige i den videre vurderingen av de mulighetene bruk av to-veis kommunikasjon gir.

Regjeringens vurdering

Etter Regjeringens vurdering er det ikke skjedd endringer som gjør det hensiktsmessig å innføre differensierte avgifter på elektrisitet. Forslaget om overføring av avgiftsplikten fra kraftleverandør til nettselskap, som nå er på høring, vil i større grad gjøre det mulig å holde oversikten over den enkelte strømkundes forbruk. De administrative problemene vil imidlertid fortsatt være betydelige. Blant annet må det fastsettes en grense for når forbruket skal ilegges høyere sats og om innslaget skal fordeles på årsbasis, månedsbasis eller dagsbasis. Det vil for eksempel kunne slå svært uheldig ut dersom forbruket overstiger grensen i oktober/november, og det må betales høy sats ut året.

En differensiert el-avgift kan gi utilsiktede fordelingsvirkninger. Forsøk på å motvirke dette, eksempelvis med graderinger ut fra sosiale kriterier, antall personer i husholdninger osv., vil skape betydelige avgrensningsproblemer som det er svært vanskelig å se løsninger på innenfor el-avgiften.

I forbindelse med den nye gjennomgangen av problemstillingen ble berørte organisasjoner invitert til et møte i Finansdepartementet tirsdag 29. april 2003. Hensikten med møtet var å kartlegge om det er kommet opp nye momenter som endrer de konklusjonene som hittil har vært trukket. På møtet var det representanter fra Natur og Ungdom, Norges Naturvernforbund, Energibedriftenes Landsforening og Huseiernes Landsforbund. Flere andre organisasjoner var også invitert, men møtte ikke.

Det var ulike oppfatninger blant deltakerne om differensierte avgifter for strømforbruk i husholdningene er et egnet virkemiddel i energi- og miljøpolitikken. Det var likevel enighet om at det var praktiske problemer forbundet med å utforme en modell og kontrollproblemer forbundet med å unngå unndragelser. Det var ingen av organisasjonene som mente at differensierte avgifter alene vil være et målrettet og effektivt virkemiddel. Et slikt virkemiddel må i tilfelle suppleres med andre virkemidler for at den tilsiktede effekten kan oppnås, eksempelvis virkemidler for å unngå substitusjon til mer forurensende energikilder, virkemidler som gjør andre energikilder mer tilgjengelige, og virkemidler rettet mot det øvrige el- forbruket.

Regjeringen legger betydelig vekt på energisparende tiltak. Regjeringen er imidlertid av den oppfatning at differensierte avgifter for strøm ikke er et særlig velegnet virkemiddel verken for å begrense energibruk eller redusere miljøproblemer. I tillegg kan slike systemer ha uheldige fordelingsmessige effekter. En eventuell innføring av et slikt virkemiddel vil måtte ledsages av tiltak for å oppveie både for de negative fordelingsmessige virkningene og uheldige miljøeffekter. En slik omlegging er etter Regjeringens syn ikke hensiktsmessig. Regjeringen vil i lys av dette ikke foreslå at el-avgiften differensieres.

3.3.10 Utvalget som har vurdert avgifter og grensehandel

I budsjettavtalen høsten 2002 mellom regjeringspartiene og Fremskrittspartiet ble det bestemt at det skulle settes ned et utvalg som skulle vurdere virkningene på statens inntekter av å endre avgiftene på grensehandelsutsatte varer, jf. Budsjett-innst. S. nr. I (2002-2003). Utvalget ble nedsatt 22. januar 2003 og la fram sin rapport 30. april.

Det er knyttet stor usikkerhet til omfanget av grensehandel og annet uregistrert forbruk. Utvalget har konstruert en første utgave av en beregningsmodell for statens avgiftsinntekter på særavgiftspliktige grensehandelsvarer. Foreløpige beregninger viser at provenyet øker klart med økt avgift på øl og tobakk, selv om en tar hensyn til virkningen av økt uregistrert forbruk (smugling, grensehandel mv.). For brennevin og vin er resultatene fra modellen mer usikre, men også for disse varene viser de foreløpige modellsimuleringene at økte avgiftssatser (utover dagens satser) gir økt proveny. Utvalget presiserer at det gjenstår betydelig arbeid før modellen eventuelt kan tas i bruk i departementets arbeid. Utvalget foreslår at Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå i samarbeid vurderer å videreutvikle og oppdatere modellen.

Rapporten fra utvalget vil bli sendt ut på høring med det første. Etter høringsrunden vil departementet ta stilling til i hvilken grad det nåværende opplegget for provenyberegninger bør endres, og om arbeidet med modellen bør videreføres.

3.3.11 Arbeidsgruppen som har vurdert bil-avgiftene

Som en oppfølging av Stortingets anmodning i Budsjett-innst. S. nr. 1 (2000-2001), satte Regjeringen i fjor høst ned en arbeidsgruppe som skulle utrede et nytt engangsavgiftssystem for personbiler, og også se på forholdet mellom engangsavgiften og andre bilavgifter. Arbeidsgruppen avleverte sin rapport til Finansdepartementet 30. april 2003.

Arbeidsgruppen anbefalte, i tråd med EU-kommisjonens signaler, at det i årene framover legges større vekt på årsavgift og drivstoffavgifter enn på engangsavgiften.

Arbeidsgruppen vurderte å erstatte dagens slagvolumkomponent i engangsavgiften med en CO₂ -komponent, for om mulig å oppnå en miljøgevinst. Beregninger indikerte imidlertid at dette ikke ville ha særlig stor effekt på utslippene av CO₂. Et slikt system ville også bli mer komplisert enn dagens system, siden motorvognregisteret kun inneholder data for CO₂ -utslipp for personbiler fra 2000. Det ble konkludert med at systemet for engangsavgiften ikke endres nå, men at en slik endring kan vurderes igjen om noen år.

Arbeidsgruppen anbefalte å innføre en miljødifferensiert årsavgift for kjøretøy med tillatt totalvekt inntil 12 tonn, der det skilles mellom vektklasse, årgang og drivstofftype. Gruppen foreslo også en samordning av trafikkskadeavgiften og årsavgiften.

I rapporten ble det videre anbefalt å jevne ut avgiftsforskjellen mellom bensin og diesel, og innføre avgiftsincentiv for svovelfritt drivstoff i den grad dette er samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Arbeidsgruppen anbefalte at nye bruksfradrag beregnes, og endres så raskt som mulig.

Rapporten blir sendt på høring, og Regjeringen vil komme tilbake med forslag til eventuelle endringer i bilavgiftene i budsjettet for 2004.

3.3.12 Hjemme-PC-ordningen

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2002 ble det vedtatt å etablere en formell regelfesting av den skattefrie trekkordningen for hjemme-PC, enten ved forskriftsendring eller ved lovendring, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2001-2002) Om endring av St.prp. nr. 1 om statsbudsjettet medregnet folketrygden 2002. Ny forskrift om trekkordningen for hjemme-PC ble gitt av Finansdepartementet 6. mai 2003.

For å oppnå skattefritaket må avtalen om hjemme-PC være begrunnet i tjenstlig behov. Av forskriften framgår det at internettabonnement, herunder bredbåndtilknytning, er omfattet av skattefritaket som tilleggsutstyr i sammenheng med avtalen om hjemme-PC-ordning. Den raske utviklingen i utbredelsen av bredbånd i tilknytning til hjemme-PC-avtaler, har medført at tapet av skatteinntekter som følge av fritaket for hjemme-PC vil bli større enn tidligere antatt. Bredbåndstilknytning har dessuten i større grad enn annen internettilknytning (f.eks. ISDN-tilknytning) karakter av privat nytteverdi. Dette tilsier at langt flere over tid vil gå inn på avtale om hjemme-PC som inkluderer bredbåndstilknytning.

Anslått provenytap i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2001-2002) tok ikke hensyn til bredbåndstilknytning som tilleggsutstyr i sammenheng med avtale om hjemme-PC. Provenytapet i 2003 anslås nå i størrelsesorden 200 mill. kroner påløpt og 150 mill. kroner bokført høyere enn tidligere lagt til grunn. Provenytapet forventes å øke ytterligere i takt med økt utbredelse av denne typen utstyr og avtaler.

3.3.13 Naturavgift/arealavgift

Grønn skattekommisjon foreslo å utrede mulighetene for å innføre en naturavgift, jf. NOU 1996: 9 Grønne skatter - en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting. Kommisjonen viste til at en naturavgift kan være et mulig virkemiddel for å stille utbyggere overfor kostnadene ved naturinngrep som kan utgjøre en trussel mot det biologiske mangfoldet. I St.meld. nr. 42 (2000-2001) varslet Regjeringen Stoltenberg at Finansdepartementet og de berørte departementene skulle utrede spørsmålet om naturavgift/arealavgift, og komme med forslag eller anbefaling om muligheten for å innføre et system for en slik avgift.

En nærmere vurdering viser at det knytter seg en del problemer til innføring av en naturavgift. Blant annet vil det medføre både prinsipielle og metodiske problemer i å verdsette de berørte arealene. Arealene i ulike deler av landet er så lite ensartede at en treffsikker avgift vil måtte bestå av veldig mange avgiftsklasser. Det kan være vanskelig å utforme avgiften slik at den virker etter hensikten, og avgiften vil også være kostbar å administrere. Dette gjør at Regjeringen ikke ser det som realistisk at en naturavgift kan bli et egnet virkemiddel for å bevare det biologiske mangfoldet. Regjeringen foreslår derfor at utredningen av en naturavgift/arealavgift stilles i bero.

3.4 Penge- og valutapolitikken

I St.meld. nr. 29 (2000-2001) Retningslinjer for den økonomiske politikken, som ble framlagt 29. mars 2001, ble det trukket opp nye retningslinjer for pengepolitikken. Bakgrunnen for dette var at finanspolitikken skal tilpasses en gradvis og opprettholdbar økning i bruken av petroleumsinntektene i norsk økonomi. Dette må skje på en måte hvor en legger stor vekt på å sikre en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor, og slik at en får en langsiktig balansert utvikling i norsk økonomi. I denne situasjonen er det behov for en klar forankring av pengepolitikkens rolle i å støtte opp om en stabil økonomisk utvikling. Nye retningslinjer for pengepolitikken ble fastsatt i forskrift ved kronprinsregentens resolusjon av 29. mars 2001, jf. boks 3.6.

I tråd med forskriften skal pengepolitikken sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi, herunder også bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal i samsvar med dette rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2½ pst. Det forventes at konsumprisveksten som en hovedregel vil ligge innenfor et intervall på +/- 1 prosentpoeng rundt målet for prisstigningen. I St.meld. nr. 29 (2000-2001) står det videre at Norges Banks rentesetting skal være framoverskuende og ta tilbørlig hensyn til usikkerheten knyttet til makro-økonomiske anslag og vurderinger. Den skal ta hensyn til at det kan ta tid før politikkendringer får effekt, og den bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke vurderes å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten.

Budsjett- og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i produksjon og etterspørsel. Retningslinjene for den økonomiske politikken innebærer at pengepolitikken har en klar rolle i å stabilisere utviklingen i norsk økonomi. Dette innebærer at dersom konjunkturene svekkes og anslått prisstigning ikke er i strid med inflasjonsmålet, vil Norges Bank sette renten ned. Norges Bank har siden desember i fjor satt ned renten i fire omganger med ½ prosentpoeng hver gang.

Verdien av norske kroner styrket seg markert gjennom 2001 og 2002. Målt ved industriens effektive kronekurs (konkurransekursindeksen) styrket kursen seg med knapt 14½ pst. i denne to-årsperioden. Så langt i år har kronekursen svekket seg med i overkant av 5 pst. Dette er forholdsvis store kursbevegelser sammenliknet med utviklingen gjennom store deler av 1990-tallet. Kronekursen var da langt mer stabil enn valutakursen til andre små åpne økonomier.

Høy lønnsvekst og den sterke kronekursen har skapt en vanskelig situasjon for mange konkurranseutsatte virksomheter. Denne svekkelsen av konkurranseevnen er vesentlig større enn det som anslås å følge av innfasingen av oljeinntektene fram til 2010 i tråd med handlingsregelen for budsjettpolitikken, jf. beregningene i avsnitt 3.2.8 i Nasjonalbudsjettet 2003.

Det kan være flere grunner til at kronekursen har styrket seg de siste par årene. Internasjonal økonomi har vært preget av lav vekst og økende arbeidsledighet. Dette er forsøkt motvirket gjennom pengepolitikken, og internasjonale renter er derfor på et historisk sett svært lavt nivå.

Norge har lenge vært i en annen konjunkturfase. Hos oss har kapasitetsutnyttingen vært høy og arbeidsledigheten lav. Samtidig har oljeprisen holdt seg høy. Et stramt arbeidsmarked resulterte i sterk lønnsvekst i 2002. Den høye lønnsveksten førte til at Norges Bank holdt norske renter på et høyt nivå. Høy rentedifferanse i forhold til utlandet er trolig en hovedforklaring på at kronen har styrket seg. I tillegg kan usikkerheten i aksjemarkedet ha ført til et ønske om å omplassere porteføljer. Med relativt høy rente kan plassering i norske kroner i en slik situasjon ha framstått som attraktivt. Det høye nivået på oljeprisen kan også ha bidratt til at kronen har holdt seg sterk.

Regjeringen satte ved kgl.res. 15. november 2002 ned et ekspertutvalg ledet av professor Steinar Holden, som skulle vurdere utfordringene for konkurranseutsatt sektor og lønnsdannelsen i årene framover. Utvalget avga sin innstilling 9. april. En nærmere omtale av utredningen er gitt i avsnitt 3.7. Også Holden II-utvalget påpeker at styrkingen av kronen har vært kraftigere enn det som er forenlig med en balansert utvikling i norsk økonomi framover. Utvalget mener at en lønnsvekst mer på linje med utviklingen hos handelspartnerne gir rom for en reversering av den nominelle kronekursen. Utvalget understreker at det ikke skjedde noe regimeskift i den faktiske bruken av oljeinntekter med innføringen av handlingsregelen. Den økte bruken av oljeinntekter i perioden fram mot 2010 er begrenset, både absolutt og sett i forhold til erfaringene over de siste 20 årene. Utvalget mener derfor at den isolerte effekten på norsk økonomi av den økte bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet som følger av handlingsregelen, kan ha blitt overvurdert av mange observatører.

Utvalget advarer samtidig mot å åpne for en systematisk sterkere økning i bruken av oljeinntekter enn det som følger av handlingsregelen. Det vil kunne føre til fortsatt sterk krone og svak konkurranseevne, og dermed bidra til for rask nedbygging av konkurranseutsatt sektor.

Norges Bank hevet styringsrenten med ½ prosentpoeng på sitt hovedstyremøte 3. juli i fjor. Norges Bank begrunnet i stor grad rentehevingen med resultatene fra fjorårets lønnsoppgjør og utsiktene til høy lønnsvekst de nærmeste årene. Rentehevingen fra juli ble reversert på hovedstyremøtet 11. desember, da styringsrenten ble satt ned med ½ prosentpoeng, til 6,5 pst. Banken endret samtidig sin vurdering av risikobildet framover, og uttrykte at det med uendret rente er mer sannsynlig at inflasjonen på to års sikt blir lavere enn 2½ pst. enn at den blir høyere. Bakgrunnen for rentenedsettelsen var bl.a. ytterligere styrking av kronekursen gjennom høsten i fjor og tegn til at utviklingen i norsk økonomi kunne bli svakere enn det Norges Bank tidligere ventet. Norges Bank har redusert styringsrenten med til sammen 1½ prosentpoeng i år, til 5,0 pst. Styringsrenten ble satt ned med ½ prosentpoeng på bankens rentemøter 22. januar, 5. mars og 30. april. Banken har varslet at renten vil kunne bli satt ytterligere ned.

For en nærmere omtale av prisutsiktene, samt rente- og valutakursutviklingen vises det til kapittel 2.

3.5 Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet

3.5.1 Statens petroleumsfond

Hovedlinjer i forvaltningen av fondet

Statens petroleumsfond ble opprettet i 1990, da Stortinget vedtok petroleumsfondsloven. Fondets inntekter er i loven definert som statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og avkastningen fra fondets plasseringer. Petroleumsfondsloven ble endret i 2001 bl.a. ved at også inntekter fra salg av aksjer i Statoil ble tatt med i inntektene til Petroleumsfondet. Fondets utgifter består av en årlig overføring til statskassen etter vedtak i Stortinget. Denne overføringen tilsvarer etter gjeldende praksis det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet. Den første nettoavsetningen til fondet på i underkant av 2 mrd. kroner skjedde på bakgrunn av et overskudd på statsregnskapet for 1995.

Petroleumsfondets kapital skal etter loven anbringes som statens øvrige midler. Finansdepartementet er gitt i oppgave å forvalte fondet. Departementet har delegert den operative forvaltningen av fondets midler til Norges Bank. Retningslinjene for forvaltningen er regulert gjennom en egen forskrift, og gjennom retningslinjer og bestemmelser som er meddelt Norges Bank i brev fra Finansdepartementet. Det er videre inngått en avtale mellom Finansdepartementet og Norges Bank om forvaltningen.

Formelt er Petroleumsfondet en kronekonto i Norges Bank. Denne kronekontoen har sitt motstykke i at Norges Bank samtidig har investert et tilsvarende beløp i utenlandske verdipapirer. Avkastningen på disse utenlandske verdipapirene bestemmer nøyaktig avkastningen av Petroleumsfondet.

Petroleumsfondet er et finanspolitisk styringsmiddel som synliggjør statens bruk av petroleumsinntektene. Det er understreket i forarbeidene til petroleumsfondsloven at avsetningen av fondsmidler må inngå i en helhetlig budsjettprosess. Ved etableringen av fondet ble det derfor lagt vekt på at det ikke skal skje noen fondsoppbygging uten at dette gjenspeiler faktiske overskudd på statsbudsjettet.

Forskriften for forvaltningen av Petroleumsfondet angir bl.a. hvor Petroleumsfondet kan plasseres, og hvilke typer verdipapirer fondet kan investeres i. Den gjeldende forskriften spesifiserer at 50-70 pst. av fondets portefølje skal investeres i rentebærende verdipapirer, og 30-50 pst. i aksjer. Obligasjonsinvesteringene skal fordeles på valutaer og markeder med 45-65 pst. i Europa, 25-45 pst. i Amerika og 0-20 pst. i Asia og Oceania. For egenkapitalinstrumenter skal fordelingen være 40-60 pst. i Europa, mens regionene Asia og Amerika til sammen skal utgjøre 40-60 pst. De to regionene er slått sammen slik at fordelingen av egenkapitalplasseringer mellom disse regionene varierer med de to regionenes relative markedsverdivekter. Generelt er fordelingen av fondets plasseringer mellom de enkelte landene innenfor regionene bestemt av forholdet mellom markedsverdiene i landene.

Som et ledd i risikostyringen av forvaltningen er det etablert en referanseportefølje for Petroleumsfondet. Denne referanseporteføljen er en tenkt portefølje som er satt sammen av aksje- og obligasjonsindekser fra de landene fondet investeres i. Indeksene inneholder representative utvalg av verdipapirer, slik at utviklingen av disse indeksene reflekterer verdiutviklingen i markedene som er dekket av indeksene. For egenkapitalinstrumenter benyttes FTSE-indeksene for hvert land og for obligasjoner benyttes Lehman Global Aggregate. Ved å sammenlikne Petroleumsfondets avkastning med avkastningen på referanseporteføljen over tid, får man en indikasjon på hvor godt midlene forvaltes.

Referanseporteføljen anvendes som et risiko-styringsverktøy ved at det settes grenser for hva som aksepteres av avvik mellom de faktiske investeringene og referanseporteføljen (differanseporteføljen). Finansdepartementet har fastsatt rammen for avvik til 1,5 prosentpoeng relativ volatilitet, som er et mål på standardavviket til differanseporteføljen. Over tid og litt forenklet betyr dette at Petroleumsfondet, hvis Norges Bank utnytter risikorammen fullt ut, i to av tre år vil ha en avkastning som ikke avviker fra referanseporteføljens avkastning med mer enn pluss/minus 1,5 prosentpoeng.

Det har vært bred enighet i Stortinget om fondets investeringsstrategi. Petroleumsfondet skal forvaltes på en forsvarlig måte, hvor siktemålet er høy avkastning innenfor moderat risiko, for på den måten å bidra til å sikre grunnlaget for framtidig velferd, herunder pensjoner. Dette kan best oppnås ved at fondet opptrer som en finansiell investor. Eierandelen i enkeltselskaper er liten, og fondet plasseres slik at det gir en avkastning på linje med bredt sammensatte aksje- og obligasjonsindekser i land med velutviklet selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning.

Forvaltningen av fondet i 2002

Ved utgangen av 2002 utgjorde Petroleumsfondet 604,6 mrd. kroner, jf. St.meld. nr. 3 (2002-2003) Statsrekneskapen 2002. Avkastningen for den internasjonale verdipapirporteføljen (inkl. Miljøfondet) for 2002 var minus 4,7 pst. målt i utenlandsk valuta i samsvar med valutasammensetningen til fondets referanseportefølje. Målt i norske kroner var avkastningen minus 19,1 pst. Forskjellen mellom de to avkastningstallene skyldes at den norske kronen styrket seg i verdi i forhold til fondets valutakurv i løpet av perioden. Det er avkastningen i internasjonal valuta som er relevant når man skal måle utviklingen i fondets internasjonale kjøpekraft. Gjennomsnittlig årlig realavkastning målt i valuta, etter fradrag for forvaltningskostnader, var 2,5 pst. i perioden 1997- 2002.

Det var særlig den svake utviklingen i aksjemarkedene som gjorde at Petroleumsfondet i 2002 for andre år på rad fikk en negativ avkastning. Avkastningen av den ordinære aksjeporteføljen (ekskl. Miljøfondet) var i 2002 minus 24,4 pst. målt i referanseporteføljens valutakurv. Obligasjonsporteføljen hadde en positiv avkastning på 9,9 pst. i 2002 målt i valutakurven, jf. figur 3.8

Fram til utgangen av 2002 hadde Miljøfondet en avkastning på minus 39,2 pst. siden fondets etablering 31.1.2001 målt i referanseporteføljens valutakurv. Miljøfondet er plassert i selskaper som antas å ha liten negativ innflytelse på miljøet samt i selskaper som oppfyller gitte krav til miljørapportering og miljøstyringssystem. Miljøkravene er basert på analyser fra det britiske konsulentselskapet Ethical Investment Research Service (EIRIS). Avkastningen på Miljøfondet var om lag 2 prosentpoeng lavere enn avkastningen for en sammenliknbar portefølje der ingen selskaper er tatt ut på bakgrunn av miljøkriterier. Dette skyldes bl.a. at miljøkriteriene har medført at Miljøfondet er overvektet i visse teknologiintensive sektorer, for eksempel informasjonsteknologi og telekommunikasjon, hvor kursutviklingen i de seneste årene har vært dårligere enn i andre sektorer.

Kilde: Norges Bank.

Avkastningen av Petroleumsfondet avhenger i hovedsak av retningslinjene for forvaltningen. Norges Banks bidrag til avkastningen måles løpende ved at resultatet til fondet sammenliknes med referanseporteføljen som Finansdepartementet har definert. For å gjøre resultatene mer sammenliknbare med andre forvaltere, bør en korrigere referanseavkastningen for skattekostnader og for transaksjonskostnader ved kjøp av verdipapirer når nye midler tilføres fondet. I 2002 var avkastningen av Petroleumsfondets ordinære portefølje (ekskl. Miljøfondet) 0,25 prosentpoeng høyere enn den korrigerte referanseporteføljens avkastning. Over den siste femårsperioden har gjennomsnittlig meravkastning vært 0,41 prosentpoeng.

Forvaltningsavtalen mellom Finansdepartementet og Norges Bank om Petroleumsfondet fastsetter prinsippene for den godtgjøringen Norges Bank skal motta for forvaltningen av Petroleumsfondets porteføljer. Godtgjøringsstrukturen til Norges Bank ble endret fra 2002, jf. omtale i St.meld. nr. 1 (2001- 2002) Nasjonalbudsjettet 2002. Finansdepartementets godtgjøring skal i henhold til retningslinjene dekke de faktiske forvaltningskostnadene inntil en øvre grense som for 2002 ble satt til 0,10 prosentpoeng av fondets gjennomsnittlige markedsverdi. I tillegg kommer den del av honoraret til eksterne forvaltere som følger av oppnådd meravkastning. Den øvre grensen for godtgjøring er satt bl.a. på grunnlag av informasjon om forvaltningskostnader i pensjonsfond av tilsvarende størrelse. Finansdepartementet benytter det kanadiske selskapet Cost Effectiveness Measurement Inc. (CEM) til å utarbeide analysene som ligger til grunn for kostnadssammenlikningene.

Norges Banks godtgjøring i 2002 var på 0,08 pst. av den gjennomsnittlige verdien av fondskapitalen. I tillegg fikk Norges Bank godtgjøring til å dekke honorarer til eksterne forvaltere som følger av oppnådd meravkastning. Inkludert de avkastningsmessige honorarene mottok Norges Bank 564 mill. kroner som godtgjøring i 2002.

For å kontrollere Norges Banks avkastningsberegninger og evaluere de avkastningsavhengige resultatene, har Finansdepartementet siden 1998 benyttet konsulentselskapet Hewitt, Bacon & Woodrow. Det er blitt utarbeidet kvartalsvise rapporter om forvaltningen av Petroleumsfondet. Årsrapportene fra Hewitt, Bacon & Woodrow er tilgjengelige på internettsidene til Finansdepartementet (www.odin.dep.no/fin). Fra og med 2003 vil tilsvarende målings- og evalueringsarbeid bli utført av konsulentselskapet Mercer Investment Consulting.

Petroleumsfondets kapital anslås i denne meldingen å vokse til 816 mrd. kroner ved utgangen av 2003. En har i dette anslaget lagt til grunn fondsverdien ved utgangen av 2002, samt en forutsetning om 4 pst. realavkastning på porteføljen målt i Petroleumsfondets valutakurv i 2003. Det er lagt til grunn at kronekursen utvikler seg i samsvar med terminkursene per utgangen av 1. kvartal, dvs. at kronen veid mot valutakurven til Petroleumsfondet svekker seg med 8- 9 pst. gjennom 2003 i forhold til kursen ved utgangen av 2002.

Den svake aksjekursutviklingen den siste tiden fortsatte i 1. kvartal i år. Petroleumsfondets referanseportefølje hadde en avkastning på minus 8 pst. i kvartalet målt mot valutakurven til fondet. Dette er lavere enn det som teknisk ligger inne i fremskrivingene av fondskapitalen. Norges Bank legger fram resultatene for 1. kvartal den 27. mai. Aksjekursene har imidlertid steget markert i april og hittil i mai, med over 10 pst. for referanseporteføljen. Den svake utviklingen i 1. kvartal er således reversert.

Samlede netto overføringer fra statskassen til Petroleumsfondet i løpet av 2003 er anslått til drøyt 107 mrd. kroner, jf. avsnitt 3.1. Det vises for øvrig til avsnitt 2.4 for en nærmere omtale av oljeprisforutsetninger og statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten.

Norges Banks eierskapsutøvelse

I forskriften om forvaltningen av Statens petroleumsfond er utøvelsen av eierrettigheter regulert i § 11 der det heter at «Norges Bank skal ikke utøve eierrettigheter knyttet til aksjer med mindre det er nødvendig for å sikre fondets finansielle interesser.»

I de første årene etter at Petroleumsfondet i 1998 begynte å investere i aksjer ble hele aksjeporteføljen forvaltet av eksterne forvaltere. I kontrakten med disse forvalterne har Norges Bank regulert adgangen til å utøve eierrettigheter i tråd med formuleringen i forskriften. Forvalterne har gjennomgående bare i et moderat omfang utnyttet mulighetene for å stemme på generalforsamlinger.

Siden 1999 har Norges Bank også selv forvaltet aksjeporteføljer for Petroleumsfondet. En stor del av den interne forvaltningen skjer med lav aktiv risiko og ligger nært opp til referanseporteføljen som Finansdepartementet har definert. Norges Bank har etablert interne retningslinjer for eierskapsutøvelse, men har inntil nylig ikke utøvd stemmerett i de internt forvaltede aksjeporteføljene. Norges Bank har imidlertid løpende utøvd andre former for eierrettigheter knyttet til aksjeeie. Dette gjelder blant annet det å ha en rett eller plikt til å ta stilling til forslag fra selskapet, for eksempel å velge mellom å motta dividende i form av aksjer eller kontanter, utnyttelse av tegningsrettigheter, ta stilling til oppkjøp/fusjoner, tilbakekjøp av aksjer, emisjoner mv.

I brev av 12. februar 2003 til Finansdepartementet orienterer Norges Bank om at de interne retningslinjene for eierskapsutøvelse er blitt revidert. Norges Bank skriver i brevet at banken framover, innenfor gjeldende forskrift, legger opp til en noe større aktivitet innen eierskapsutøvelsen enn tidligere.

Norges Bank peker på at flere utviklingstrekk gjennom de siste årene har aktualisert spørsmålene om utøvelsen av eierrettighetene i aksjeporteføljen i Statens petroleumsfond, herunder skandalene knyttet til dårlig styring av store selskaper, som er synliggjort særlig i USA. Norges Bank peker videre på at store institusjonelle eiere i økende grad har styrket samarbeidet seg imellom for å kunne øve mer innflytelse for å ivareta sine finansielle interesser. De fleste store pensjonsfond har fastsatt retningslinjer for utøvelse av eierrettigheter basert på grunnsyn som er i nært samsvar med prinsippene for god virksomhetsstyring som ble vedtatt av OECD i 1999. Samtidig med denne utviklingen, har den store tilførselen av midler til Petroleumsfondet de siste årene økt eierandelene for fondet. Eierandelene er størst i Europa på i gjennomsnitt 0,4 pst. av aksjekapitalen.

Norges Bank skriver følgende i brevet:

«Økningen i eierandelene og mulighetene til å øve innflytelse gjennom samarbeid med andre institusjonelle investorer, tilsier en økende sannsynlighet for at Norges Bank gjennom noe mer aktiv utøvelse av eierrettigheter kan bidra til å beskytte og utvikle Petroleumsfondets finansielle interesser.»

Norges Bank skriver videre i brevet at banken i 2002 har etablert en avtale med et konsulentselskap, det amerikanske Institutional Shareholder Services (ISS), som er verdens største innen støtte til investorer for utøvelse av eierrettigheter. ISS eies av institusjonelle investorer. Norges Bank vil kjøpe flere typer tjenester av ISS, som informasjon og analyser av saker som skal opp på generalforsamlinger, råd om stemmegivning, gjennomføring av stemmegivning (basert på beslutning i Norges Bank) og rapportering av resultater. Norges Bank understreker at gjennomføringen av stemmegivningen vil være basert på retningslinjer vedtatt i Norges Bank.

Justeringen i bankens interne retningslinjer krever etter Norges Banks vurdering ikke endring i forskriftens ordlyd. Norges Bank mener likevel at det kan være grunner til en omformulering av bestemmelsen, ettersom gjeldende ordlyd kan forstås å ha en restriktiv holdning til eierskapsutøvelse.

Departementet merker seg de endringer Norges Bank legger opp til når det gjelder eierskapsutøvelse framover. Norges Bank har i første omgang begrenset avtalen med ISS til å omfatte de 150 største selskapene i porteføljen. Opplegget som er beskrevet, er etter departementets mening innenfor gjeldende forskrift. Siktemålet er å sikre fondets finansielle interesser. Finansdepartementet legger til grunn at Norges Bank, i tråd med brevet fra banken, rapporterer om den eierskapsutøvelse som er blitt foretatt, herunder om stemmegivningen på generalforsamlinger.

Petroleumsfondet er en langsiktig investor, og forskriftens ordlyd om å «sikre fondets finansielle interesser» refererer således til de langsiktige finansielle interessene. Norges Bank peker i brevet på at et fellestrekk ved de mange eksemplene på dårlig selskapsstyring man har sett de siste årene, er at verken bedriftsledelse eller investorer har hatt tilstrekkelig fokus på den langsiktige verdiutviklingen. Departementet merker seg dette og deler bankens syn på disse problemstillingene. Krav til hyppig rapportering og stor oppmerksomhet rundt løpende resultater gjør at forvaltere og bedriftsledere i for stor grad vil kunne fokusere på kortsiktige resultater på bekostning av langsiktige hensyn. Aktiv eierskapsutøvelse er et virkemiddel for særlig å ivareta langsiktige finansielle hensyn.

Eierskapsutøvelse er også et virkemiddel som benyttes innen forvaltning etter etiske retningslinjer. Aksjonærenes langsiktige finansielle interesser tilsier også at bedriftene de eier bør være opptatt av å drive virksomheten innenfor sosialt ansvarlige rammer. Når langsiktige finansielle mål og etiske mål er sammenfallende, vil eierskapsutøvelse kunne være velegnet for å påvirke bedriftenes adferd i ønsket retning. Departementet legger ikke opp til å endre ordlyden i § 11 nå. Regjeringen har oppnevnt et offentlig utvalg som skal fremme forslag om etiske retningslinjer for Petroleumsfondet. Regjeringen tar sikte på, blant annet på bakgrunn av utvalgets rapport, å følge opp dette spørsmålet overfor Stortinget våren 2004. Det kan være naturlig å vurdere ordlyden i § 11 i forskriften for forvaltningen av Petroleumsfondet i den sammenhengen.

Norges Banks brev og interne retningslinjer for eierskapsutøvelse følger som vedlegg til denne meldingen.

Petroleumsfondets referanseindeks for obligasjoner i Asia og Oceania

Fra og med 1. februar 2002 startet man å fase inn ikke-statlige obligasjoner i Petroleumsfondets referanseportefølje, jf. omtale i Nasjonalbudsjettet 2002. Lehman Global Aggregate Index ble fastsatt som referanseindeks for Petroleumfondets obligasjonsportefølje. Indeksen består av innenlandske statsobligasjoner og obligasjoner utstedt av såkalte «agencies» (offentlige låneinstitusjoner), lokale myndigheter og andre med statlig tilknytning, obligasjoner med kredittrisiko og pantesikrede obligasjoner. Summen av alle obligasjoner som ikke er statsobligasjoner utgjorde i underkant av 50 pst. av Lehman Global Aggregate ved utgangen av 2002.

Obligasjoner utenom innenlandske statsobligasjoner i Japan og andre land i Asia og Oceania utgjør 0,9 pst. av den valgte referanseindeksen for obligasjoner. Norges Bank skriver i brev til Finansdepartementet av 7. februar 2003 at det i arbeidet med å forberede innfasing av kredittobligasjoner i Asia er blitt klart at det vil være meget krevende å bygge en diversifisert verdipapirportefølje i dette segmentet i Asia. Likviditeten er svak som følge av at markedet domineres av et begrenset antall større innenlandske investorer. Beløpene som emitteres i markedet, er også begrenset og konsentrert om et fåtall utstedere. Det vil derfor etter bankens mening kunne ta uforholdsmessig lang tid bygge opp den ønskede obligasjonsporteføljen her. Norges Bank foreslår på denne bakgrunn at en ikke inkluderer ikke-statsgaranterte obligasjoner i referanseporteføljen i Asia og Oceania.

Omfanget av slike obligasjoner er svært begrenset i Asia og det å utelate disse papirene fra referanseindeksen har liten betydning for forventet avkastning og risiko for fondet. Dette tilsier også at de operative hensynene som Norges Bank peker på bør tillegges vekt. En legger på denne bakgrunn ikke opp til å inkludere ikke-statsgaranterte obligasjoner i referanseindeksen for obligasjoner i Asia og Oceania.

Evaluering av den operative forvaltningen av Petroleumsfondet

Som eier av Petroleumsfondet er det departementets oppgave å påse at forvaltningen gjøres på en god og forsvarlig måte. Departementet har ansett som det viktig at en får en vurdering av forvaltningen også av en uavhengig ekstern konsulent.

I Nasjonalbudsjettet 2003 ble det vist til at Finansdepartementet har gitt i oppdrag til konsulentselskapet Mercer å evaluere forvaltningen av Petroleumsfondet. Mercer har nå kommet med en rapport med sine vurderinger. Rapporten er tilgjengelig på internettsidene til Finansdepartementet (www.odin.dep.no/fin).

Norges Banks forvaltning av fondet gjøres i en egen enhet i banken, Norges Bank Kapitalforvaltning. Forvaltningen skjer etter forskrift fastsatt av Finansdepartementet. Forvaltningen er videre regulert gjennom en egen forvaltningsavtale mellom Finansdepartementet og Norges Bank. Innenfor disse retningslinjene skal Norges Bank søke å oppnå en høyest mulig avkastning etter at kostnader er trukket fra.

Mercer ble gitt i oppdrag å foreta en bred gjennomgang av forvaltningen og forvaltningsorganisasjonen til Norges Bank. Rapporten er basert på intervjuer av til sammen 32 medarbeidere i Norges Bank Kapitalforvaltning, i tillegg til møter med sentralbanksjefen og visesentralbanksjefen. I tillegg har Mercer hatt tilgang på skriftlig dokumentasjon.

Mercers hovedinntrykk av forvaltningen er svært positivt. Etter deres vurdering har Norges Bank oppnådd gode resultater i en periode med krevende markedsforhold. Fondet har gitt meravkastning hvert år. Mercer skriver at organisasjonen er fokusert på å oppfylle mandatet, og at medarbeiderne har høy kompetanse og er motiverte. Infrastrukturen (investeringsstøtte, IT, risikostyring) holder høy standard. Mercer er positive til den valgte strategien for å oppnå meravkastning. Mercer gir videre støtte til fordelingen mellom eksterne og interne mandater. Mercer understreker at det å håndtere så store kontantstrømmer som tilføres Petroleumsfondet fra statsbudsjettet er krevende, og at Norges Bank har klart dette på en god måte.

Mercer peker samtidig på at en utfordring for forvaltningen av Petroleumsfondet er å skalere opp strategien for å oppnå meravkastning etter hvert som fondet vokser. Mercer peker også på organisasjonsmessige utfordringer ved at Norges Bank Kapitalforvaltning etter hvert går over fra å være i en oppbyggingsfase til i større grad å komme over i en «driftsfase» for forvaltningen.

Mercer beskriver investeringsstrategien som gjennomtenkt og disiplinert. Samtidig understrekes det at kompleksiteten stiller store krav til risikostyring.

Rapporten peker også på at tilgangen til personer med høy kompetanse er begrenset innen Skandinavia, men at rekruttering til kontorene i London og New York kan redusere dette problemet. Mercer peker samtidig på betydningen av å integrere utenlandskontorene i virksomheten.

Departementet har merket seg at Mercer gjennomgående er positive til måten Norges Bank forvalter Petroleumsfondet på. Samtidig pekes det på utfordringer ved forvaltningen som man må være oppmerksom på framover. Mercers rapport gir etter departementets mening nyttige innspill i arbeidet med Petroleumsfondet framover.

Etiske retningslinjer

Regjeringen oppnevnte i november i fjor et offentlig utvalg som skal foreslå etiske retningslinjer for Petroleumsfondet. Utvalget er nå i avslutningen av sitt arbeid, og skal avgi sin innstilling i sommer. På grunnlag av bl.a. utvalgets rapport og tilhørende høringsuttalelser vil Regjeringen legge fram sak om dette for Stortinget i Revidert nasjonalbudsjett 2004.

Det er etablert en uttrekksmekanisme for Petroleumsfondet som skal sikre at fondets investeringer ikke er i strid med Norges folkerettslige forpliktelser. I Nasjonalbudsjettet 2003 ble det varslet at Finansdepartementet ville undersøke systematisk om det finnes selskaper i Petroleumsfondets portefølje som er involvert i produksjon av landminer, kjemiske eller biologiske våpen, eller har virksomhet som er i strid med FNs barnekonvensjons artikler 34 og 35 om bl.a. seksuell utnyttelse av barn eller ILO-konvensjon nr. 182 om de verste former for barnearbeid.

Etter en anbudskonkurranse, ble det svenske selskapet Caring Company valgt til å utføre dette arbeidet. Caring Company leverte sin første rapport 30. mars i år. Denne rapporten er nå oversendt Folkerettsrådet for Petroleumsfondet for en vurdering. Folkerettsrådet har fått frist for tilbakemelding den 15. juni 2003. Departementet avventer Folkerettsrådets vurdering før en behandler rapporten nærmere. En vil komme tilbake til dette i Nasjonalbudsjettet 2004.

3.5.2 Folketrygdfondet

Folketrygdfondet ble opprettet i forbindelse med innføringen av folketrygden. Folketrygdfondet er imidlertid i dag fristilt fra folketrygden i den forstand at det ikke blir overført midler til eller fra fondet, og det finnes ikke regler som hjemler bruk av fondet som likviditetsreserve for folketrygden.

Folketrygdfondet har rettslig status som offentlig fond. Staten har, i egenskap av å være Folketrygdfondets eier, eierrådighet over fondet. Finansdepartementet er ansvarlig for oppfølgingen av fondet. Fokus for departementets oppgaver i denne forbindelse er resultatoppfølging av fondet, samt å påse at fondet etterfølger de retningslinjer og plasseringsrammer som er fastsatt av Stortinget og Finansdepartementet. Fondet rapporterer sine resultater til Finansdepartementet, som i sin tur informerer Stortinget gjennom de årlige kredittmeldingene.

I henhold til ny folketrygdlov § 23-11, fjerde ledd, gir Stortinget bestemmelser om Folketrygdfondet. Gjeldende «Regler for administrasjon av Folketrygdfondet og om forvaltning av midlene, revisjon mv.» ble fastsatt av Stortinget 20. juni 1997. Det gis her bl.a. bestemmelser om hvordan midlene kan anbringes, om ansettelse av personale og om avgivelse av beretning om Folketrygdfondets virksomhet.

Folketrygdfondet kan i henhold til retningslinjene plassere sine midler i aksjer mv., obligasjoner og sertifikater, som kontolån til statskassen og som bankinnskudd. Aksjeplasseringer kan utgjøre inntil 20 pst. av fondets samlede kapital. Inntil 20 pst. av rammen for aksjeplasseringer kan gjøres på børser i Danmark, Finland og Sverige. Rammen for aksjeplasseringer i Danmark, Sverige og Finland ble hevet fra 5 til 20 pst. av aksjerammen i forbindelse med Stortingets behandling av Nasjonalbudsjettet 2003. Samtidig ble rammen for fondets plasseringer i unoterte aksjer i Norge satt til 2,5 pst. av den samlede aksjerammen. Unoterte aksjer skal være notert på den såkalte OTC- listen, som administreres av Norges Fondsmeglerforbund.

Folketrygdfondets kapital utgjorde 136,1 mrd. kroner ved utgangen av 2002, målt til markedsverdi. Av dette utgjorde plasseringer i egenkapitalinstrumenter 20 mrd. kroner. Knapt 68 pst. av fondets verdipapirportefølje er plassert i stats- og statsgaranterte instrumenter, og av dette utgjør kontolån til staten det meste.

Folketrygdfondet oppnådde en avkastning på 1,8 pst. i 2002. Avkastningen for fondets norske egenkapitalplasseringer var på minus 27,5 pst., nordiske aksjer ga en avkastning på minus 43,5 pst. mens plasseringer i obligasjoner hadde en avkastning på 8,6 pst. Over de siste fem år har fondet gjennomsnittlig hatt en årlig avkastning på totalkapitalen på 4,1 pst. Det vil bli gitt en nærmere omtale av resultatene for Folketrygdfondet i Kredittmeldinga 2002 som legges fram til høsten.

3.6 Sysselsettingspolitikken

Den kraftige sysselsettingsveksten på midten av 1990-tallet ble mer avdempet fra 1998, for deretter å stoppe helt opp. Gjennom 2002 og hittil i år har sysselsettingen avtatt, og arbeidsledigheten har økt. I første kvartal i år utgjorde arbeidsledigheten, målt ved Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse, 4,1 pst. av arbeidsstyrken. Fram til i fjor sommer var ledighetsøkningen i hovedsak konsentrert til deler av privat tjenesteyting, bl.a. innen IKT-sektoren, og i det sentrale østlandsområdet. Siden har imidlertid ledigheten økt på bredere basis, både geografisk og bransjevis, jf. avsnitt 2.2. Tall fra Aetat viser bl.a. at ledigheten den siste tiden har økt markert blant industriarbeidere og bygge- og anleggsarbeidere.

Arbeidsmarkedspolitikken skal bidra til at ledige raskt kommer tilbake i arbeid og ikke støtes ut av arbeidsmarkedet. Den skal stimulere ledige til aktiv jobbsøking og overgang til ordinært arbeid. For en del av de ledige vil det være behov for informasjon, rådgivning og oppfølging fra Aetat etter en periode med jobbsøking på egen hånd. Hvis ledige ikke lykkes med å komme i ordinært arbeid etter en periode med jobbsøking, vil mange få tilbud om å delta på arbeidsmarkedstiltak. Studier fra OECD underbygger at økt oppfølging fra arbeidsmarkedsetaten, forbedret jobbsøking og egenaktivitet er viktige og effektive elementer i en aktiv arbeidsmarkedspolitikk.

I budsjettet for 2003 ble Aetat styrket med om lag 220 årsverk, og de ordinære arbeidsmarkedstiltakene ble økt med om lag 450 plasser til et gjennomsnittlig nivå i 2003 på 8650 plasser. For å møte den svakere utviklingen i arbeidsmarkedet ble det i februar i år fremmet forslag (St.prp. nr. 44 (2002-2003)) om å styrke bemanningen i Aetat med ytterligere 200 årsverk og etablere 1000 flere tiltaksplasser. Ved behandlingen i Stortinget ble det plusset på ytterligere 2500 tiltaksplasser, slik at nivået i andre halvår 2003 kan bli om lag 12 150 plasser. Den økte tiltaksinnsatsen vil rette seg inn mot prioriterte grupper i arbeidsmarkedet, som innvandrere, ungdom og langtidsledige. Økningen i tiltaksnivået er tilpasset situasjonen på arbeidsmarkedet og ledighetens sammensetning. Regjeringen vil fortløpende vurdere situasjonen på arbeidsmarkedet og behovet for arbeidsmarkedstiltak.

Innenfor økningen på 3500 nye tiltaksplasser i 2003 er det lagt opp til å øke tilbudet om målrettet jobbsøkertrening i jobbklubber med 1000 plasser. Det legges opp til rask gjennomstrømming, slik at en innenfor disse 1000 plassene kan gi tilbud om jobbklubb til vesentlig flere personer i løpet av året. Deltakelse i jobbklubb vil sette ledige i stand til drive mer intensiv og effektiv jobbsøking, og kan dermed øke mulighetene for overgang til arbeid. En vil i tillegg prøve ut en resultatbasert ordning for kjøp av jobbklubbplasser. I tillegg til en fast betaling pr. deltaker vil kursarrangørene i denne ordningen motta bonus for hver deltaker som formidles til jobb innenfor en fastsatt tidsramme etter avsluttet kurs.

Kilde: Rikstrygdeverket og Aetat.

Kilde: Rikstrygdeverket og Finansdepartementet.

Samtidig som den økonomiske politikken på kort sikt er rettet inn mot å motvirke økningen i arbeidsledigheten, er det avgjørende at innsatsen for å sikre et høyt arbeidstilbud fortsetter. Befolkningsutviklingen tilsier en begrenset vekst i arbeidsstyrken framover. I tillegg vil høy avgang til ulike tidligpensjons- og trygdeordninger redusere den effektive arbeidsstyrken og svekke mulighetene for økonomisk vekst. Dette vil gjøre det vanskeligere å dekke det økende arbeidskraftbehovet i offentlig og privat tjenesteyting vi vet vil komme i årene framover, uten betydelige avskallinger i konkurranseutsatte næringer. Det er i Norge i dag flere personer på uføretrygd enn det er sysselsatte i industrien. Etter en økning på hele 30 000 personer fra 1998 til 2000, var veksten i antall uførepensjonister mer moderat i 2001 og 2002. Antall personer på attføring og under rehabilitering økte imidlertid kraftig i disse to årene, jf. figur 3.9. Dette har bl.a. sammenheng med at en har skjerpet kravet til attføring før uførepensjon kan innvilges. I tillegg er det fortsatt betydelig innstrømming til AFP-ordningen. I 2002 ble det 8300 nye AFP-pensjonister. Tilstrømmingen til trygdeordningene sett under ett har derfor fortsatt i et betydelig tempo. Tall fram til og med første kvartal i år kan tyde på at veksten i antall uførepensjonister er i ferd med å ta seg opp igjen. Ved utgangen av mars 2003 var det registrert 295 100 uførepensjonister. Dette er 8200 flere personer enn på samme tid i fjor.

Siden 1994 har også økende sykefravær i betydelig grad bidratt til å redusere det effektive arbeidstilbudet. Intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv har som en hovedmålsetting å redusere sykefraværet med 20 pst. fra 2. kvartal 2001 til utgangen av 2005. I tillegg har avtalen som mål å øke yrkesaktiviteten blant personer med redusert funksjonsevne og øke den reelle pensjoneringsalderen.

Veksttakten i det legemeldte sykefraværet avtok noe gjennom 2002, mens veksten i det egenmeldte sykefraværet tiltok gjennom året. Alt i alt var det samlede sykefraværet i både 3. og 4. kvartal i fjor om lag 4 pst. høyere enn på samme tid året før. Utviklingen i sykefraværet siden intensjonsavtalen ble inngått innebærer at sykefraværet må reduseres med nesten 30 pst. de neste to årene for at målsettingen i avtalen skal oppfylles, jf. figur 3.10. Avtalen skal evalueres etter 2. kvartal 2003.

3.7 Inntektspolitikken

Lønnsoppgjøret i 2002 førte til høye tillegg. Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene anslo i sin marsrapport årslønnsveksten fra 2001 til 2002 for alle grupper til 5,7 pst. Med en vekst i konsumprisene på 1,3 pst. innebærer det en reallønnsvekst i 2002 på hele 4,3 pst. En må tilbake til 1975 for å finne en tilsvarende høy reallønnsvekst. Til tross for sterkt svekket konkurranseevne og svekket lønnsomhet i flere næringer ble lønnsveksten høy i både skjermede og konkurranseutsatte sektorer. Lønnsoverhenget inn i 2003 er anslått til 2¾ pst. I tillegg ble det i fjorårets oppgjør i enkelte tariffområder avtalt tillegg for inneværende år. Dette gir et bidrag til årslønnsveksten i år på ½ prosentpoeng.

Høy lønnskostnadsvekst de siste årene har bidratt til en kraftig svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen. Konkurranseevnen er svekket både som følge av at lønnsveksten i Norge er høyere enn hos handelspartnerne og som følge av en kraftig styrking av kronekursen. I felles valuta økte lønnskostnadene i norsk industri med 19 pst. mer enn hos handelspartnerne fra 1996 til 2002, jf. figur 3.11

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

På bakgrunn av den høye lønnsveksten i 2002 og svekkelsen av den kostnadsmessige konkurranseevnen tok Regjeringen i fjor høst et initiativ overfor partene i arbeidslivet for å styrke det inntektspolitiske samarbeidet. Det ble enighet om å sette ned to utvalg for å drøfte utfordringer for lønnsdannelsen og det inntektspolitiske samarbeidet:

• Et ekspertutvalg som skulle vurdere utfordringer for konkurranseutsatt sektor og lønnsdannelsen i årene framover (Holden II-utvalget), jf. omtale nedenfor.

• Et dialogforum under Kontaktutvalget, ledet av Arbeids- og administrasjonsministeren, som fikk som mandat å drøfte grunnlaget for lønnsoppgjøret i 2003. På bakgrunn av dette arbeidet la Kontaktutvalget fram en felles erklæring 22. januar i år om situasjonen foran mellomoppgjøret i 2003. I denne erklæringen forpliktet partene i arbeidslivet seg til å få lønnsveksten i Norge mer på linje med utviklingen hos våre handelspartnere, jf. nærmere omtale i boks 3.7.

I lønnsoppgjøret 2003 mellom LO-NHO og YS- NHO ble det enighet om å ikke gi generelle tillegg. Det ble gitt lavlønnstillegg til om lag 40 pst. av arbeiderne i avtaleområder der den gjennomsnittlige årslønnen er under 95 pst. av gjennomsnittlig industriarbeiderlønn. For industriarbeidere innebærer tarifftilleggene et gjennomsnittlig bidrag til årslønnsveksten på 0,35 prosentpoeng. Med et overheng inn i året på 1,9 pst. for denne gruppen og et bidrag fra lønnsglidningen i samme størrelsesorden som i fjor, kan lønnsveksten for industriarbeidere i 2003 anslås til i underkant av 4 pst.

LO og NHO ba Regjeringen i brev av 2. april om en klargjøring av enkelte spørsmål knyttet til omfanget av arbeidsmarkedstiltak, fradrag for fagforeningskontigent og arbeidstakerbidrag til innskuddspensjon, som etter deres vurdering kunne ha betydning for det inntektspolitiske samarbeidet. I sitt svar til partene av 2. april viste Statsministeren til at Regjeringen ville gå inn for en ytterligere økning i arbeidsmarkedstiltakene i forbindelse med behandlinen av St.prp.nr. 44 (2002-2003). Han informerte i tillegg om at Regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett 2003 ville foreslå en økning i skattefradraget for fagforeningskontingenten fra 1100 kroner til 1450 kroner for 2003 og videre til 1800 kroner for 2004. Statsministeren opplyste også at Regjeringen vil vurdere lovbestemmelsene som hindrer at arbeidstakere kan bidra med tilskudd til egen pensjon i bedrifter som har opprettet pensjonsordninger etter lov om innskuddspensjon.

I oppgjøret mellom LO og HSH ble det enighet om å gi lavlønnstillegg i varehandelen, samt et generelt tillegg i grossistleddet. Lavlønnstillegget er lavere enn det som ble avtalt i NHO-området. I varehandelen ble det imidlertid i fjor avtalt tillegg med virkning fra 1. februar i år, noe som bidrar til at årslønnsveksten i varehandelen anslås å bli høyere enn i industrien.

I offentlig sektor ble det i det statlige tariffområdet enighet om å ikke gi sentrale tillegg i år. Partene ble imidlertid enige om å ta opp igjen forhandlingene i januar/februar 2004 dersom lønnsveksten i det statlige tariffområdet blir 0,1 prosentpoeng lavere enn den gjennomsnittlige lønnsveksten for industriarbeidere og funksjonærer i industrien. I kommunesektoren ble det heller ikke gitt sentrale tillegg i år. I oppgjøret i fjor ble det imidlertid avtalt tillegg fra 1. januar og 1. juli i år. Også i kommunesektoren ble det framforhandlet en tilsvarende bestemmelse om forhandlinger i januar/februar 2004 som i staten, betinget av lønnsveksten i industrien. I tillegg ble det enighet om å sette ned et utvalg som skal vurdere en eventuell lavlønnsgaranti fra og med oppgjøret i 2004.

Regjeringen ser det som svært positivt at tariffoppgjørene så langt har vært i tråd med enigheten i Kontaktutvalget og ambisjonen om å få ned lønnsveksten mot samme nivå som handelspartnerne. Basert på en forutsetning om at også lønnsglidningen blir moderat, anslås årslønnsveksten fra 2002 til 2003 for alle grupper til om lag 4½ pst. De særskilte tilleggene som ble gitt til lærerne i fjor, bidrar til å trekke opp årslønnsveksten med 0,1 prosentpoeng i år. Oppgjørene i 2003 ser ut til å bidra til at lønnsoverhenget inn i 2004 blir relativt moderat, og vesentlig lavere enn i 2003. For 2004 anslås årslønnsveksten å komme ned til 4¼ pst.

Regjeringen har på sin side fulgt opp sine forpliktelser i erklæringen fra Kontaktutvalget. Bevilgningene til arbeidsmarkedstiltak og personell i Aetat er økt, skattefradraget for fagforeningskontingent foreslås økt i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2003, og Regjeringen vil i løpet av kort tid sette ned et utvalg som skal se nærmere på mulige virkemidler for å redusere uønsket deltid slik at tilgangen på arbeidskraft kan øke.

Holden II-utvalget

Regjeringen satte ved kgl. res. 15. november 2002 ned et ekspertutvalg under ledelse av professor Steinar Holden som skulle vurdere utfordringene for konkurranseutsatt sektor og lønnsdannelsen i årene framover. Holden II-utvalget avga en enstemmig innstilling 9. april. Utvalgets utredning er sendt på høring med høringsfrist 15. juli 2003. Høringsuttalelsene vil bli oppsummert i Nasjonalbudsjettet 2004. Utvalget samlet seg om følgende hovedkonklusjoner:

1. «En økning i bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet medfører isolert sett et høyere kostnadsnivå i forhold til utlandet, og dermed svekkelse av konkurranseevnen for norsk industri og annen konkurranseutsatt virksomhet. Handlingsregelen for budsjettpolitikken, som ble innført i forbindelse med St.meld. nr. 29 (2000-2001), innebærer en økning i bruken av oljeinntektene fra knapt 2 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2001 til knapt 4 pst. av BNP i 2010, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Dette er forholdsvis beskjedent sammenliknet med de fleste år på 1980- og 1990-tallet, da bruken av oljeinntekter i perioder lå betydelig over det nivået som handlingsregelen innebærer i 2010. Utvalget har beregnet svekkelsen i konkurranseevnen til om lag 4 pst. når en ser perioden 2001-2010 under ett.

2. Gjennom 2001 og 2002 svekket konkurranseevnen seg med 16 pst., først og fremst på bakgrunn av en kraftig styrking av kronen. Kronestyrkelsen hadde sammenheng med at lønnsveksten var vesentlig høyere enn hos våre handelspartnere, og at pengepolitikken søkte å motvirke inflasjonsvirkningen av den høye lønnsveksten og den økte bruken av oljeinntekter ved å holde renten høy. Denne økningen i kostnadsnivået er mye sterkere enn den økning i kostnadsnivået som utvalget vurderer som opprettholdbar for årene framover, og innebærer en vanskelig situasjon for industrien og annen konkurranseutsatt virksomhet. Etter at kronen nådde sitt sterkeste nivå 9. januar i år, svekket den seg med 7 pst. fram til 25. mars. Etter utvalgets vurdering er det, med utgangspunkt i dagens nivå på kronekursen, behov for en ytterligere bedring av konkurranseevnen på rundt 6,5 pst. fram mot 2010 for at utviklingen over perioden 2001-2010 sett under ett skal være i samsvar med en balansert utvikling i norsk økonomi, jf. punkt 1.

3. Sterkere økonomisk integrering mellom Øst- og Vest-Europa har skjerpet konkurransen for norsk næringsliv samtidig som mange av de øst-europeiske landene har blitt mer aktuelle som investeringsområder for norske bedrifter. Terskelen for norske bedrifter for å investere i disse landene kan være lavere enn for eksempel i Øst-Asia. Arbeidsstyrken er relativt velutdannet og er betydelig lavere lønnet enn i Norge. Denne utfordringen deles i stor grad av andre vestlige land, men blir særlig alvorlig i lys av det høye kostnadsnivået i Norge.

4. Utvalget mener at dersom lønnsveksten kommer mer på linje med utviklingen hos handelspartnerne, gir det rom for en ytterligere svekkelse av den nominelle kronekursen, målt ved konkurransekursindeksen, ned mot det gjennomsnittlige nivået for kronen i 2001, dvs. året da de nye retningslinjene ble innført. Dette tilsvarer en kronekurs målt mot euro på 8,30. Til sammen vil en slik lønnsvekst og en slik kronekurs gi en kostnadsmessig konkurranseevne mot slutten av dette tiåret som er om lag 4 pst. dårligere enn i 2001. En større konkurranseevnesvekkelse enn dette vil etter utvalgets vurdering føre til en nedbygging av norsk industri og annen konkurranseutsatt virksomhet som er større enn hva økningen i arbeidskraftbehovet i offentlig og privat tjenesteyting tilsier. En slik utvikling kan innebære at ledigheten blir liggende på et høyere nivå.

5. Basert på forutsetningene om lønnsvekst og valutakurs nevnt i punktet over, anslår utvalget på usikkert grunnlag en samlet reduksjon i industrisysselsettingen på 26 000 personer for perioden 2001 til 2010 sett under ett. Hovedparten av dette kan ses som en trendmessig nedgang i industrisysselsettingen, som vi også finner i andre land, og bare en mindre del kan knyttes til den økte bruken av oljeinntekter. Fra 4. kvartal 2001 til 4. kvartal 2002 falt sysselsettingen i industrien med 7 600 personer, og nedgangen i 2003 ser ut til å bli like stor. Det betyr at nedgangen har vært for sterk. Dette viser at kostnadsnivået har økt for mye og for raskt, og at det er behov for en gjenoppretting.

6. Endringen i retningslinjene for pengepolitikken innebærer at rammevilkårene for lønnsdannelsen er endret på et viktig punkt. Det operative målet for pengepolitikken er lav inflasjon. Dette innebærer et endret reaksjonsmønster dersom lønnsveksten blir for høy, fordi det nå i større grad vil være pengepolitikken, og i mindre grad finanspolitikken, som må reagere for å forhindre økt inflasjon. Lønnsvekst som er høyere enn hva som er i samsvar med inflasjonsmålet, kan lede til renteøkning, noe som vanligvis vil medføre en styrking av kronekursen. Styrket krone på toppen av økt lønnsvekst og økt rente innebærer at konkurranseutsatt sektor i større grad enn tidligere må bære byrden dersom lønnsveksten blir for høy. Utvalget mener at dette understreker hvor viktig det er at lønnsveksten ikke kommer ut av kurs - den må være på et nivå som både sikrer konkurranseevnen og ikke skaper behov for innstramminger i pengepolitikken. Dersom lønnsveksten kommer ut kurs, og pengepolitikken strammes inn, vil arbeidsledigheten raskt stige, først i konkurranseutsatt sektor og deretter i resten av arbeidslivet.

7. I følge retningslinjene skal pengepolitikken rettes inn mot det operative målet om en inflasjon som over tid er nær 2,5 pst. Samtidig vil utvalget understreke at pengepolitikken må ta hensyn til at vedvarende store utslag i valutakursen kan innebære betydelige og langvarige realøkonomiske kostnader for konkurranseutsatt sektor, og etter hvert også for økonomien som helhet. Videre må den pengepolitiske respons ses i lys av at lønnsveksten i økonomien fremkommer som et resultat av et samspill av en rekke ulike faktorer, og vil variere fra år til år.

8. Tradisjonelt har norsk lønnsdannelse vært preget av en utstrakt grad av koordinering for å hindre en «alles kamp mot alle». Utvalget mener det er svært viktig at dette trekket ved norsk lønnsdannelse videreføres. Alternativet vil antakelig være et vesentlig høyere nivå på arbeidsledigheten enn vi har vært vant til i Norge. Etter utvalgets vurdering bør det bygges videre på de koordinerende mekanismene som allerede eksisterer i lønnsdannelsen:

   • Konkurranseutsatt sektor bør fortsatt forhandle først, slik at den kan fungere som et frontfag som setter rammene for oppgjørene både i offentlig sektor og privat sektor for øvrig.

   • Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og Regjeringens kontaktutvalg med partene må videreføre sin rolle i å sørge for en god dialog og en mest mulig felles virkelighetsforståelse av de utfordringer som norsk økonomi står overfor.

   • Riksmeklingsmannen og Rikslønnsnemnda har spilt en sentral rolle ved å motvirke at enkelte grupper, som ikke behøver å ta et helhetlig ansvar, har kunnet tvinge fram lønnsoppgjør med store samfunnsøkonomiske skadevirkninger.

   • Lovgivning og avtaleverk bør støtte opp under at lønnsdannelsen kan skje på en koordinert måte når det gjelder de samlede rammene for lønnsveksten.

   • For å sikre større samtidighet i lønnsoppgjørene og styrke frontfagets rolle mener utvalget at de lokale forhandlingene for funksjonærer og arbeidere i frontfaget bør avsluttes på et tidligere tidspunkt enn i dag. I tillegg ville det styrke graden av samordning og muligheten til å unngå lønnsspiraler dersom også fastsettelsen av lederlønningene falt mer sammen i tid med den øvrige lønnsfastsettelsen.

9. Utvalget vil understreke betydningen av at alle grupper respekterer de rammer som det er enighet om i den koordinerte lønnsdannelsen. Dette gjelder særlig grupper som har en sterk markedsposisjon, enten dette skyldes svak konkurranse på produktmarkedene eller fordeler knyttet til naturressurser, samt enkelte arbeidstakere med en spesiell posisjon eller kompetanse. Dersom slike grupper vedvarende får høyere lønnsvekst enn andre, kan dette undergrave mulighetene for koordinering. Blant annet kan lønnsutviklingen for ledere ha en betydelig signaleffekt og dermed påvirke den generelle lønnsutviklingen. Det er etter utvalgets vurdering uheldig hvis lederlønningene øker sterkere enn de rammene som legges for den gjennomsnittlige lønnsveksten.

10. Utvalget mener det er nødvendig å styrke den geografiske fleksibiliteten i lønnsdannelsen, særlig innen offentlig sektor der fleksibiliteten er mindre enn i privat sektor. Det er uheldig hvis manglende geografisk fleksibilitet i offentlig sektor bidrar til vansker med å holde på kvalifisert arbeidskraft i sentrale områder, samtidig som offentlig sektor får en lønnsledende posisjon i mindre sentrale områder og på den måten bidrar til å øke kostnadene for konkurranseutsatte virksomheter som ofte er lokalisert der. For å ivareta behovet for koordinering, er det viktig at lønnsdannelsen også her følger de rammer som gjelder ellers i økonomien.

11. Problemene konkurranseutsatt sektor nå opplever har først og fremst sammenheng med lønnsdannelsen og effekten av pengepolitikken på kronekursen. Det er her en må søke løsningene. Utvalget vil ikke anbefale tiltak som støtter enkeltbransjer og enkeltvirksomheter. Med lavere lønnsvekst kan pengepolitikken slakkes opp. Da faller renten og kronen vil kunne svekkes.

12. Hensynet til konkurranseutsatt sektor tilsier at budsjettpolitikken bør følge opp handlingsregelen for bruken av oljeinntekter. Utvalget vil advare sterkt mot å åpne opp for en systematisk sterkere økning i bruken av oljeinntekter enn det som følger av handlingsregelen. Det vil kunne føre til sterk krone og svekket konkurranseevne, og bidra til for rask nedbygging av konkurranseutsatt sektor. I tillegg vil det gjøre det vanskelig å møte økningen i pensjonsutgiftene i årene framover.

13. Utvalget vil understreke at en må stå fast ved at Petroleumsfondet skal være plassert i utlandet slik at en unngår at oljeinntektene slår direkte ut i en styrket kronekurs. For næringslivet ville resultatet av dette bli en svekket konkurranseevne. En framtidig pensjonsreform, uavhengig av hvordan denne utformes, må støtte opp under at valutainntektene fra oljevirksomheten i all hovedsak plasseres i utenlandsk valuta.

14. For å fremme omstilling og vekst i norsk økonomi er det viktig at rammevilkårene er stabile og gir arbeidsvilkår som gjør norsk næringsvirksomhet konkurransedyktig. Dette forutsetter fortsatt høy yrkesaktivitet, en velkvalifisert arbeidsstyrke, og at effektiviteten øker i alle deler av økonomien. Økningen i offentlige tjenesteyting som vil følge av den demografiske utvikling med flere eldre, må ledsages av økt produktivitet dersom ytelsenes standard skal opprettholdes.»

Både Holden II-utvalgets rapport og erklæringen fra Kontaktutvalget om mellomoppgjøret 2003 understøtter Regjeringens politikk for å styrke konkurranseevnen og motvirke den økte ledigheten. Regjeringen deler Holden II-utvalgets vurdering av at problemene konkurranseutsatt sektor nå opplever først og fremst har sammenheng med lønnsdannelsen og den sterke kronekursen. Som utvalget understreker, er det her en må søke løsningene. Utvalget anbefaler ikke tiltak som støtter enkeltbransjer og enkeltvirksomheter. Med lavere lønnsvekst kan pengepolitikken slakkes opp. Da faller renten og kronen vil kunne svekkes.

Regjeringen vil også vise til at utvalget advarer mot å åpne opp for en systematisk sterkere økning i bruken av oljeinntekter enn det som følger av handlingsregelen. Det vil kunne føre til sterk krone og svekket konkurranseevne, og bidra til for rask nedbygging av konkurranseutsatt sektor. I tillegg vil det gjøre det vanskelig å møte økningen i pensjonsutgiftene i årene framover.

3.8 Retningslinjer for regulering av folketrygdens grunnbeløp

Ved behandlingen av St.prp. nr. 72(2001-2002) om trygdeoppgjøret for 2002 fattet Stortinget 20. juni 2002 følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen legge frem sak om retningslinjene for trygdeoppgjøret. Saken legges frem slik at Stortinget kan vedta eventuelle nye retningslinjer i forkant av trygdeoppgjøret 2003.»

Ved behandlingen av St.prp. nr. 1(2002-2003) om statsbudsjettet for 2003 fattet Stortinget 11. desember 2002 følgende to vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen ta igjen etterslepet fra pensjonistoppgjøret i juni 2002 før trygdeoppgjøret i 2003.»

«Stortinget ber Regjeringen sørge for at reguleringen av grunnbeløpet i folketrygden minst reguleres i tråd med lønnsutviklingen for yrkesaktive.»

De nåværende retningslinjene, som ble vedtatt av Stortinget i 1999, har følgende ordlyd:

«Etter drøftingar på førehand med organisasjonar for pensjonistane gjer Regjeringa framlegg for Stortinget om regulering av grunnbeløpet i folketrygda.

Reguleringa av grunnbeløpet skjer normalt 1. mai kvart år.

Siktemålet for reguleringa skal vere å gi pensjonistar med folketrygdpensjon ei inntektsutvikling om lag på linje med utviklinga for yrkesaktive og i tråd med dei prinsipp og mål som er lagt til grunn for gjennomføringa av det inntektspolitiske opplegget elles.

Venta inntektsutvikling for yrkesaktive blir fastsett med utgangspunkt i inntektsoppgjera for offentlege tilsette og LO/NHO-oppgjeret. Det skal følgje med eit bakgrunnsmateriale som viser kva tala for venta inntektsutvikling for yrkesaktive er basert på og andre tilhøve som har hatt innverknad på fastlegginga av grunnbeløpet. Materialet skal også vise korleis inntektsutviklinga har vore for yrkesaktive og pensjonistar i dei seinare åra. Oversikt over utviklinga for yrkesaktive i LO/NHO- området og for offentlege tilsette og for gruppa lønnstakarar i alt baserast mellom anna på materiale om lønnsutviklinga frå Det tekniske berekningsutvalet for inntektsoppgjera.»

Retningslinjene som ble vedtatt var i samsvar med Regjeringens forslag, jf. St.meld. nr. 1 (1999-2000) og B.innst. S. nr. 11 (1999-2000). Retningslinjene har lagt rammen for regjeringens årlige forslag for Stortinget om regulering av grunnbeløpet, og for de forutgående drøftingene mellom regjeringen og organisasjonene.

Tabell 3.14 viser den prosentvise veksten i grunnbeløpet, minstepensjon, gjennomsnittlig alderspensjon og årslønn for ulike grupper yrkesaktive for de tre årene dagens retningslinjer har ligget til grunn for reguleringen av folketrygdens grunnbeløp.

Grunnbeløpet i folketrygden økte i perioden 2000-2002 med i gjennomsnitt 4,7 pst. pr. år. Det er 0,1 prosentpoeng mindre pr. år enn sammenlikningsgruppen og 0,2 prosentpoeng mindre pr. år enn for lønnstakere i alt, når de særskilte lønnstilleggene for lærerne holdes utenom. Disse lønnstilleggene, som delvis har en motpost i økt undervisningstid, har bidratt til å øke årslønnsveksten for alle lønnstakere med til sammen nesten ½ prosentpoeng over årene 2000-2002.

Både yrkesaktive og pensjonister har inntekter fra andre kilder enn lønnsarbeid og folketrygdpensjon. Ifølge tall fra Statistisk sentralbyrås inntektsstatistikk utgjorde folketrygdpensjon i gjennomsnitt knapt 2/3 av samlet inntekt for alderspensjonister i 2000. De samlede pensjonsinntektene medregnet tjenestepensjon utgjorde om lag 82 pst. av bruttoinntekten, mens kapitalinntektene sto for vel 12 pst. For lønnstakere utgjorde lønn vel 90 prosent og kapitalinntekter om lag 6 prosent av samlet inntekt for gruppen under ett. Kapitalinntektene er særlig påvirket av renteutviklingen og kan derfor variere betydelig over tid.

Utgiftene under folketrygden vil øke meget kraftig framover. Dette skyldes dels at ytelsene pr. pensjonist øker, blant annet fordi stadig flere får rett til tilleggspensjon. Samtidig øker antall eldre kraftig i forhold til antall yrkesaktive. Aldringen av befolkningen er på ingen måte noe særnorsk fenomen. Veksten i folketrygdens pensjonsutgifter er likevel nesten tre ganger sterkere i Norge enn i gjennomsnittet for OECD-land. Dette skyldes blant annet at andre land har foretatt endringer i sine pensjonssystemer fordi det har vært klart at de ikke har vært økonomisk bærekraftige. I årene framover ser det ut til at veksten i kjøpekraften for pensjonistene i Norge som gruppe blir vesentlig sterkere enn veksten i kjøpekraften for lønnstakerne, siden stadig flere får tilleggspensjon.

I den foreløpige rapporten fra Pensjonskommisjonen antydes det at det bør legges opp til en innstramming i folketrygdens pensjonsutgifter på lang sikt tilsvarende 2-3 pst av BNP. Etter at Pensjonskommisjonen la fram sin foreløpige rapport har imidlertid oppdaterte befolkningsframskrivinger bidratt til at innstrammingsbehovet er økt ytterligere, jf. omtale i avsnitt 3.1.6 i denne meldingen.

Pensjonskommisjonen har i sin foreløpige rapport blant annet vurdert et system med en todeling av grunnbeløpet i en opptjeningsdel og en utbetalingsdel. I et slikt system har pensjonskommisjonen vurdert en ordning der opptjeningsdelen indekseres i forhold til lønnsutviklingen i økonomien og utbetalingsdelen reguleres i form av en pris- eller lønnsindeks eller en kombinasjon av disse.

Pensjonskommisjonens rapport vil foreligge høsten 2003. Det vil være nødvendig med en ny vurdering av retningslinjene for regulering av grunnbeløpet i folketrygden når pensjonskommisjonens rapport skal følges opp.

Etter en samlet vurdering legger Regjeringen ikke opp til en særskilt regulering av folketrygdens grunnbeløp i forkant av årets trygdeoppgjør. På bakgrunn av Stortingets vedtak og gjennomgangen over vil imidlertid Regjeringen nå foreslå at det gjøres følgende tillegg til retningslinjene:

«Til grunn for reguleringa skal ligge venta inntektsutvikling i reguleringsåret, saman med ei vurdering av inntektsutviklinga dei seinaste åra.»

Forøvrig vil regjeringen komme tilbake til disse spørsmålene i proposisjonen om trygdeoppgjøret.

Med dette tillegget blir retningslinjene som følger:

«Etter drøftingar på førehand med organisasjonar for pensjonistane gjer Regjeringa framlegg for Stortinget om regulering av grunnbeløpet i folketrygda.

Reguleringa av grunnbeløpet skjer normalt 1. mai kvart år.

Siktemålet for reguleringa skal vere å gi pensjonistar med folketrygdpensjon ei inntektsutvikling om lag på linje med utviklinga for yrkesaktive og i tråd med dei prinsipp og mål som er lagt til grunn for gjennomføringa av det inntektspolitiske opplegget elles. Til grunn for reguleringa skal ligge venta inntektsutvikling i reguleringsåret, saman med ei vurdering av inntektsutviklinga dei seinaste åra.

Venta inntektsutvikling for yrkesaktive blir fastsett med utgangspunkt i inntektsoppgjera for offentlege tilsette og LO/NHO-oppgjeret. Det skal følgje med eit bakgrunnsmateriale som viser kva tala for venta inntektsutvikling for yrkesaktive er basert på og andre tilhøve som har hatt innverknad på fastlegginga av grunnbeløpet. Materialet skal også vise korleis inntektsutviklinga har vore for yrkesaktive og pensjonistar i dei seinare åra. Oversikt over utviklinga for yrkesaktive i LO/NHO- området og for offentlege tilsette og for gruppa lønnstakarar i alt baserast mellom anna på materiale om lønnsutviklinga frå Det tekniske berekningsutvalet for inntektsoppgjera.»

Det legges opp til at de foreslåtte retningslinjene legges til grunn for gjennomføring av årets trygdeoppgjør.