3 Den økonomiske politikken

3.1 Budsjettpolitikken

3.1.1 Retningslinjene for den økonomiske politikken og utfordringer i budsjettpolitikken

Et flertall i Stortinget sluttet seg våren 2001 til retningslinjer for den økonomiske politikken som innebærer at petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Statens petroleumsfond. Samtidig skal den operative gjennomføringen av pengepolitikken rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Retningslinjene innebærer at budsjettpolitikken skal ha en mellomlangsiktig forankring, samtidig som pengepolitikken har fått en klar rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen.

Budsjett- og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i norsk økonomi. Retningslinjene skal sørge for en jevn og opprettholdbar innfasing av oljeinntektene. Samtidig åpner de for at den handlefriheten som oljeinntektene gir, kan utnyttes til å stimulere produksjon og sysselsetting i perioder med høy og økende ledighet. Motsatt vil det være behov for å holde igjen i finanspolitikken i perioder med høy kapasitetsutnyttelse i økonomien.

Dagens høye innbetalinger fra petroleumsvirksomheten kan ikke betraktes som inntekter i vanlig forstand, men er for en vesentlig del en omplassering av olje- og gassressursene. Olje og gass er ikke-fornybare ressurser, og innbetalingene til staten har sitt motstykke i en reduksjon i statens petroleumsformue. Skal vi ha glede av oljeinntektene på varig basis, må bruken av dem frikoples fra de løpende innbetalingene til staten. De budsjettpolitiske retningslinjene ivaretar dette hensynet. Statens netto kontantstrøm fra oljevirksomheten overføres i sin helhet til Statens petroleumsfond, mens det bare er realavkastningen av fondet som brukes.

De budsjettpolitiske retningslinjene trekker opp en bane for utviklingen i det strukturelle budsjettunderskuddet framover. Også mange andre land har formulert målsettinger for utviklingen i budsjettbalansen over tid. For eksempel skal deltakerne i EUs pengepolitiske union sørge for at budsjettene går i balanse over konjunktursykelen.

Det er et svært begrenset rom for en bærekraftig økning i bruken av petroleumsinntekter framover. Etter hvert som petroleumsreservene tappes ut, vil veksten i Statens petroleumsfond stanse opp, og bruken av petroleumsinntekter må flate ut. Fra et nivå på drøyt 4 pst. av BNP for Fastlands-Norge nå, vil bruken av petroleumsinntekter kunne øke til et maksimalnivå på om lag 5 pst. rundt 2025. En raskere innfasing av petroleumsinntekter enn retningslinjene tilsier, vil gi langsommere vekst i fondskapitalen. Dette vil redusere rommet for framtidig inntektsbruk og dermed øke behovet for budsjettilpasninger i årene som kommer. Hvis petroleumsinntektene eller avkastningen av fondet skulle bli lavere enn anslått, vil en slik innretning av budsjettpolitikken kunne tvinge fram en kraftig innstramming.

Selv om store oljeinntekter gir oss et godt utgangspunkt, er oppsparingen som skjer i Petroleumsfondet ikke tilstrekkelig til å møte den framtidige veksten i pensjoner og andre aldersrelaterte utgifter. I avsnitt 3.1.6 gjengis framskrivninger av budsjettbalansen som indikerer et langsiktig udekket finansieringsbehov tilsvarende om lag 5 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Selv om Pensjonskommisjonens forslag fullt ut gjennomføres, vil halvparten av det anslåtte finansieringsbehovet gjenstå. Dette illustrerer at vi står overfor store langsiktige utfordringer i budsjettpolitikken.

Også hensynet til en balansert utvikling i økonomien på kort og mellomlang sikt tilsier tilbakeholdenhet ved revisjonen av 2004-budsjettet. Etter at Nasjonalbudsjettet for 2004 ble lagt fram, er anslagene for den økonomiske aktiviteten i 2004 og 2005 justert opp, og situasjonen i arbeidsmarkedet har bedret seg. Lave renter gir nå sterke vekstimpulser til norsk økonomi, og det ligger an til at prisveksten gjennom de neste to årene gradvis vil komme opp mot inflasjonsmålet på 2,5 pst. I denne situasjonen kan ytterligere stimulanser fra budsjettpolitikken føre til forventninger om en raskere innstramming i pengepolitikken og styrkingen av kronen gjennom de siste par månedene kan bli forsterket. Utviklingen gjennom 2001 og 2002 illustrerte til fulle hvilke uheldige følger dette kan få for arbeidsvilkårene til den konkurranseutsatte delen av næringslivet.

3.1.2 Budsjett og regnskap for 2003

Statsbudsjettet for 2003 ble vedtatt med et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 30,7 mrd. kroner. Målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge ble økningen i det strukturelle underskuddet fra 2002 til 2003 anslått til 0,1 prosentpoeng. Budsjettet kunne karakteriseres som tilnærmet nøytralt, og la til rette for en markert nedgang i rentenivået.

Mens det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet er et mål på den underliggende bruken av petroleumsinntekter, bestemmer det oljekorrigerte underskuddet hvor mye penger som faktisk må overføres fra Petroleumsfondet til statsbudsjettet det enkelte år, jf. boks 3.1. Ved salderingen av budsjettet for 2003 ble det oljekorrigerte underskuddet anslått til 34,8 mrd. kroner. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond, som også omfatter statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og rente- og utbytteinntekter i fondet, ble anslått til knapt 162 mrd. kroner.

Statsregnskapet for 2003, som ble lagt fram 30. april, viser et samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond på 133,3 mrd. kroner, jf. tabell 3.1. Nedgangen i overskuddet fra saldert budsjett til regnskap på 28,7 mrd. kroner kan i sin helhet føres tilbake til en økning i det oljekorrigerte underskuddet. Kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten og rente- og utbytteinntektene i Petroleumsfondet ble derimot samlet sett litt høyere enn lagt til grunn høsten 2002.

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2003 anslås nå til 48,1 mrd. kroner, knapt 25 mrd. kroner over forventet realavkastning av Petroleumsfondet. Det strukturelle underskuddet er økt med drøyt 17 mrd. kroner i forhold til nivået ved salderingen av statsbudsjettet for 2003. Den resterende delen av økningen i det oljekorrigerte underskuddet fra saldering til regnskap, knapt 14 mrd. kroner, kan føres tilbake til konjunktursituasjonen mv. og regnskapsmessige omlegginger, jf. omtalen i boks 3.1. I forhold til tallene i Nasjonalbudsjettet 2004 er anslaget for det strukturelle underskuddet i 2003 økt med knappe 8 mrd. kroner. Som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge utgjør det strukturelle underskuddet i 2003 3,9 pst., en økning på 0,9 prosentpoeng i forhold til nivået i 2002.

Basert på informasjon om skatteinngangen mv. i 2002 og oppjusterte anslag for den økonomiske utviklingen ble anslaget for statens skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands-Norge redusert med om lag 10,8 mrd. kroner fra saldert budsjett 2003 til Revidert nasjonalbudsjett 2003. Skatteanslagene ble nedjustert med ytterligere 5,6 mrd. kroner i Nasjonalbudsjettet for 2004 og er i statsregnskapet for 2003 bokført vel 19 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn ved salderingen høsten 2002. Om lag 10 mrd. kroner av den samlede nedjusteringen kan føres tilbake til endringer i konjunktursituasjonen og til en omlegging av systemet for innkreving og regnskapsføring av merverdiavgift.

Anslagene for nettoutgifter til renter mv. og dagpenger til arbeidsløse økte med knapt 8,4 mrd. kroner fra saldert budsjett til regnskap, mens andre utgifter netto økte med drøyt 3,9 mrd. kroner. Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2002 til 2003 ble knapt 1¼ pst. Dette er snaut ¾ prosentpoeng mer enn lagt til grunn da Nasjonalbudsjettet 2003 ble lagt fram.

Gunstig utvikling i verdipapir- og valutakurser bidro til at kapitalen i Statens petroleumsfond økte med drøyt 242 mrd. kroner fra 2002 til 2003, nærmere 132 mrd. kroner mer enn nettoavsetningen til fondet. Ifølge statsregnskapet for 2003 utgjorde kapitalen i fondet ved utgangen av 2003 vel 847 mrd. kroner, knapt 10 mrd. kroner mindre enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2004. Nedjusteringen skyldes blant annet et noe høyere uttak av fondet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet i 2003 enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2004. Forventet realavkastning av fondet i 2004, beregnet som 4 pst. av kapitalen ved inngangen til året, anslås nå til knapt 34 mrd. kroner.

3.1.3 Gjennomføringen av budsjettpolitikken for 2004

I Nasjonalbudsjettet 2004 ble budsjettopplegget for inneværende år utformet for å ivareta følgende hovedhensyn:

• Bruken av oljeinntekter var kommet opp på et høyt nivå, som følge av sterk vekst i utgiftene og svakere skatte- og avgiftsinngang enn tidligere regnet med. Samtidig hadde svak utvikling i internasjonale finansmarkeder og reduserte anslag for avsetningene i Statens petroleumsfond ført til en nedjustering av kapitalen og dermed forventet realavkastning av fondet. Det var følgelig ikke rom for noen vesentlig økning i bruken av oljeinntekter de nærmeste årene.

• En kraftig innstramming i budsjettet, for å bringe bruken av petroleumsinntekter raskt ned på linje med forventet realavkastning av kapitalen i Statens petroleumsfond, ville på den annen side vært i strid med intensjonen i retningslinjene om en jevn innfasing av oljeinntektene, bl.a. for å bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting.

• For å unngå at kronen på nytt styrket seg markert, var det viktig med tilbakeholdenhet i budsjettpolitikken.

Kilde: Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Ved salderingen av budsjettet for 2004 ble det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet anslått til 50,7 mrd. kroner, om lag 16½ mrd. kroner mer enn anslaget på forventet realavkastning av Petroleumsfondet ved inngangen av 2004. Det anslåtte strukturelle underskuddet utgjorde 3,9 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge, en økning på 0,6 prosentpoeng i forhold til det anslåtte nivået i 2003. Beregninger i Nasjonalbudsjettet 2004 indikerte at budsjettopplegget ville virke om lag nøytralt på den økonomiske aktiviteten.

Det ligger nå an til at veksten i fastlandsøkonomien kan bli sterkere i inneværende år og neste år enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2004, jf. kapittel 2. Pengepolitikken gir sterke impulser til den økonomiske aktiviteten. Renten er redusert, og styrkingen av kronekursen gjennom 2002 er langt på vei reversert. Utsiktene for den konkurranseutsatte delen av næringslivet er dermed vesentlig bedret. Hensynet til konjunktursituasjonen og utsiktene for norsk økonomi framover tilsier at det vises betydelig tilbakeholdenhet ved revisjonen av 2004-budsjettet. Ytterligere stimulanser fra finanspolitikken ville i den nåværende konjunktursituasjonen raskt kunne føre til forventninger om innstramming i pengepolitikken, slik at kronen styrker seg markert. Skulle dette skje, ville industrien og annen konkurranseutsatt virksomhet igjen bli satt i en meget vanskelig situasjon. Grunnlaget for vekst i sysselsettingen ville svekkes.

Som omtalt i avsnitt 3.1.2, er anslaget for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2003 økt med knapt 8 mrd. kroner fra Nasjonalbudsjettet 2004 til regnskap for 2003, bl.a. som følge av lavere skatte- og avgiftsinngang enn tidligere anslått. Regnskapsinformasjonen for 2003 trekker i retning av at også skatte- og avgiftsanslagene i 2004 justeres ned. En ny gjennomgang av budsjettet, som også tar hensyn til opplysninger om bl.a. skatteinngangen i inneværende år og den økonomiske utviklingen, innebærer at anslagene for de strukturelle nivåene på skatter, avgifter, dagpenger og renter for 2004 samlet sett justeres ned med om lag 4½ mrd. kroner sammenliknet med saldert budsjett. Blant annet bidrar lav prisvekst i inneværende år til å bremse veksten i momsinntektene. Lavere lønnsvekst enn tidligere anslått trekker også i retning av at den underliggende skatteinngangen blir noe lavere enn tidligere forutsatt.

Regjeringens reviderte budsjettforslag for 2004 innebærer at anslagsendringer knyttet til skatteinntekter, dagpenger og renter ikke dekkes inn ved budsjettiltak. Andre anslagsendringer og forslag til økte utgifter er imidlertid fullt ut dekket inn. Det reviderte budsjettforslaget gir dermed et strukturelt, oljekorrigert underskudd på 55,2 mrd. kroner i 2004, som er en økning på rundt 5¾ mrd kroner fra 2003. Utviklingen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet er vist i figur 3.2. Samlet sett virker den foreslåtte budsjettpolitikken for 2004 om lag nøytralt på den økonomiske aktiviteten, og støtter opp under en balansert utvikling i norsk økonomi framover.

Kilde: Finansdepartementet.

Hovedlinjene i Regjeringens forslag til revisjonen av budsjettet for 2004 er som følger:

• Et strukturelt, oljekorrigert underskudd på 55,2 mrd. kroner i 2004. Dette er en økning på rundt 5¾ mrd kroner fra 2003. Målt ved det strukturelle underskuddet ligger bruken av oljeinntekter i 2004 drøyt 21 mrd. kroner over forventet realavkastning av Petroleumsfondet ved inngangen til året, mens den tilsvarende forskjellen ble anslått til om lag 16½ mrd. kroner i Nasjonalbudsjettet for 2004. For 2003 anslås avviket mellom strukturelt underskudd og forventet realavkastning nå til knapt 25 mrd. kroner.

• Målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge øker det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet med 0,4 prosentpoeng fra 2003 til 2004. Budsjettopplegget virker om lag nøytralt på den økonomiske aktiviteten.

• En reell underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på 2¼ pst. sammenliknet med regnskap for 2003.

• Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2004 kan anslås til om lag 68 mrd. kroner, jf. tabell 3.4. Dette underskuddet dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens petroleumsfond.

• Basert på en forutsetning om en gjennomsnittlig oljepris på 200 kroner pr. fat i 2004 anslås statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten til 159,9 mrd. kroner. Dette er 16,5 mrd. kroner mer enn anslaget i Nasjonalbudsjettet 2004, noe som i hovedsak skyldes at oljeprisanslaget for inneværende år er oppjustert med 30 kroner pr. fat.

• Nettoavsetningen til Statens petroleumsfond anslås til knapt 92 mrd. kroner. Medregnet renter og utbytte mv. i Statens petroleumsfond anslås det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond til 123,4 mrd. kroner. Kapitalen i Statens Petroleumsfond ved utgangen av 2004 anslås til 1016 mrd. kroner.

• Budsjettforslaget innebærer en reell vekst i kommunenes samlede inntekter fra 2003 til 2004 på om lag 3¾ pst., eller i overkant av 7¼ mrd. kroner, regnet i forhold til anslag på regnskap i 2003.

3.1.4 Utviklingen i offentlige finanser

Tabell 3.7 viser utviklingen i offentlig forvaltnings nettofinansinvesteringer, basert på definisjonene i nasjonalregnskapet. Nettofinansinvesteringene tilsvarer det begrepet for budsjettoverskudd i offentlig forvaltning som benyttes i Maastricht-kriteriene for offentlige finanser. I tillegg til statsbudsjettet og Statens petroleumsfond omfatter nettofinansinvesteringene overskuddet i andre stats- og trygderegnskaper, bl.a. Folketrygdfondet og andre statlige fond. I tillegg inngår kommuneforvaltningen som et eget forvaltningsnivå.

Etter en økning fra 2002 til 2003 anslås statsforvaltningens nettofinansinvesteringer å falle med 19 mrd. kroner fra 2003 til 2004, til drøyt 121 mrd. kroner. Nedgangen fra 2003 til 2004 skyldes i hovedsak lavere overskudd i Statens petroleumsfond som følge av reduserte inntekter fra petroleumsvirksomheten.

Foreløpige regnskapstall fra Statistisk sentralbyrå viser at kommuneforvaltningen hadde et underskudd på om lag 15 mrd. kroner i 2003 målt til bokført verdi, etter et tilsvarende overskudd på 7 mrd. kroner i 2002. Overskuddet i 2002 må ses i lys av statlige bevilgninger til nedbetaling av fylkeskommunal gjeld i forbindelse med overføringen av ansvaret for sykehusene fra fylkeskommunene til staten. For 2004 er underskuddet beregnet til om lag 11 mrd. kroner.

De samlede nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning anslås å falle fra om lag 130 mrd. kroner i 2003 til om lag 112 mrd. kroner i 2004. Nedgangen må som omtalt ovenfor ses i sammenheng med at statens netto inntekter fra petroleumsvirksomheten forventes å bli lavere i 2004 enn året før. Målt som andel av BNP anslås det samlede budsjettoverskuddet for offentlig forvaltning til 6,9 pst. i 2004. Dette er lavere enn for de to foregående årene, der denne andelen var henholdsvis 9,2 og 8,3 pst. Nivået på det anslåtte budsjettoverskuddet i 2004 er imidlertid klart høyere enn gjennomsnittet for den foregående tyveårsperioden, jf. figur 3.3.

Kilde: Kilder: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Offentlig forvaltnings nettofordringer ved utgangen av 2004, medregnet kapitalen i Petroleumsfondet og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift, anslås til drøyt 1320 mrd. kroner ved utgangen av 2004, tilsvarende 81 pst. av BNP. Som følge av det høye nivået på statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten har denne andelen økt raskt de siste årene, jf. figur 3.3B. Oppbyggingen av statens finansformue er i hovedsak knyttet til inntektene fra olje- og gassvirksomheten, og har dermed delvis en motpost i uttapping av petroleumsreservene i Nordsjøen.

Utviklingen i offentlige utgifter for Norge er vist i figur 3.3C, som også gjengir sammenliknbare tall for EU-15 og landene i OECD-området. Tallene for Norge er basert på anslagene i denne meldingen. Det framgår av figuren at de offentlige utgiftene sank fra rundt 52 pst. av BNP i 1992 til 44,6 pst. av BNP i 1999. Som andel av BNP for Fastlands-Norge (dvs. utenom oljevirksomhet og utenriks sjøfart) ble offentlig forvaltnings utgifter redusert fra 61,4 pst. i 1992 til 53,1 pst. i 1999. Som følge av avdempet vekst i fastlandsøkonomien de siste årene og økende offentlige utgifter, steg utgiftsandelen til 55,5 pst. i 2002, regnet i forhold til Fastlands-Norges BNP. Utgiftsandelen anslås til 57,5 pst. i 2003 og 57,2 pst. i 2004.

Målt som andel av BNP har offentlig forvaltnings utgifter i Norge de siste årene vært på linje med gjennomsnittet for EU-15, men høyere enn gjennomsnittet for landene i OECD-området. Relativt lave utgiftsnivåer i land som USA og Japan bidrar til at gjennomsnittet for OECD-området trekkes ned i forhold til gjennomsnittet for EU-landene. Ved sammenlikning av nivåene for offentlige utgifter må en ta hensyn til at arbeidsdelingen mellom privat og offentlig sektor varierer fra land til land. I tillegg vil landenes gjeldssituasjon påvirke utgiftsandelen. For eksempel bidrar høy offentlig gjeld til at renteutgifter utgjør en betydelig del av de offentlige utgiftene i mange EU-land. I tillegg har de enkelte landene ulik praksis med hensyn til beskatning av pensjoner og andre overføringer. Dette påvirker bruttotallene for utgifter og inntekter.

3.1.5 Handlingsrommet i budsjettpolitikken fram mot 2010

Bruken av petroleumsinntekter styres av handlingsregelen for budsjettpolitikken, og skal over tid følge utviklingen i forventet realavkastning av Statens petroleumsfond. Tabell 3.8 viser utviklingen i forventet realavkastning av Statens petroleumsfond og det strukturelle budsjettunderskuddet fram til og med 2010. Det er lagt til grunn et strukturelt oljekorrigert underskudd på 55,2 mrd. 2004-kroner både i år og for årene framover, inntil bruken av petroleumsinntekter i 2009 er tilbake på 4 pst.-regelen.

For 2004 og 2005 er forbruket av petroleumsinntekter utover 4 pst.-regelen anslått til henholdsvis drøyt 21 og knapt 16 mrd. 2004-kroner. Med uendret nivå på det strukturelle underskuddet vil forskjellen mellom bruken av petroleumsinntekter og forventet realavkastning av Petroleumsfondet falle med om lag 4 mrd. kroner pr. år framover, i takt med den beregnede veksten i Petroleumsfondet. Det anslåtte rommet for økt bruk av petroleumsinntekter i 2010 er i samme størrelsesorden. Til sammenlikning økte bruken av petroleumsinntekter med om lag 8½. kroner pr. år i perioden 2001-2004.

Som følge av vekst i økonomien øker skatte- og avgiftsinntektene over tid. Under forutsetning av at skattegrunnlagene om lag følger den trendmessige utviklingen i økonomien, kan veksten i skatteinntektene anslås til i størrelsesorden 10 mrd. kroner pr. år i tiden framover.

Den økonomiske veksten trekker også med seg økte utgifter på statsbudsjettet, bl.a. gjennom økt reallønn for ansatte i staten og kommunene. I tillegg blir mange utgiftsposter under folketrygden regulert med utgangspunkt i lønnsutviklingen. Denne realveksten i lønninger og pensjoner legger hvert år beslag på anslagsvis 2 mrd. kroner av handlingsrommet i budsjettet. Utgiftene under folketrygden trekkes også opp av sterk vekst i antall stønadsmottakere mv., som de siste årene har bidratt til å øke statens utgifter med mer enn 6 mrd. kroner pr. år. Etter 2010 vil aldringen av befolkningen isolert sett bidra til ytterligere økning i statens utgifter.

Samlet sett medfører utviklingen under regelstyrte ordninger mv. sterke bindinger på handlingsrommet i budsjettpolitikken i årene framover. Dersom budsjettpolitikken skal være bærekraftig over tid, er det ikke rom for noen vesentlig økning i bruken av petroleumsinntekter de nærmeste årene. Dette innebærer at nye, kostnadskrevende satsinger i årene som kommer, må finansieres med tilsvarende innsparinger på andre budsjettområder.

3.1.6 Langsiktige utfordringer i finanspolitikken

En gradvis aldring av befolkningen vil i de neste tiårene trekke i retning av markert høyere offentlige utgifter til pensjoner og helse- og omsorgstjenester. Langsiktige beregninger viser at det til tross for oljeinntektene etter hvert vil bli nødvendig å redusere veksten i offentlige utgifter i forhold til det som isolert sett følger av befolkningsutviklingen. Alternativt må offentlig sektors inntekter økes betydelig.

Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivninger viser en markert økning i andelen av befolkningen som er 67 år eller eldre, fram til 2050, jf. figur 3.4. I tillegg vil pensjonister i gjennomsnitt ha opptjent større tilleggspensjon i framtiden enn i dag, samtidig som en gradvis eldre arbeidsstyrke kan tilsi en fortsatt økning i andelen uførepensjonister. Resultatet vil bli en kraftig oppgang i utbetalingene av alderspensjon i forhold til verdiskapningen i norsk økonomi. Basert på nåværende regelverk anslås utgiftene til alders- og uførepensjon mer enn å dobles som andel av BNP for Fastlands-Norge fram mot 2050, jf. tabell 3.9.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Statens pensjonsforpliktelser i folketrygden kan anslås som nåverdien av allerede opparbeidede alderspensjonsrettigheter tillagt nåverdien av en videreføring av utbetalingene til dagens uføre- og etterlattepensjonister. Basert på bl.a. befolkningsframskrivninger fra Statistisk sentralbyrå, en teknisk forutsetning om en reallønnsvekst på 1½ pst. pr. år, en realrente på 4 pst. og full lønnsindeksering av pensjonene, ble disse forpliktelsene i Nasjonalbudsjettet 2004 anslått til om lag 3 700 mrd. 2003-kroner ved utgangen av 2003. Det tilsvarer nærmere tre ganger størrelsen på verdiskapningen i fastlandsøkonomien. Av dette utgjør forpliktelsene knyttet til alderspensjoner 4/5 og forpliktelsene knyttet til uføre- og etterlattepensjoner 1/5.

Aldringen av befolkningen vil også påvirke andre utgiftsposter på offentlige budsjetter. I de langsiktige beregningene er det forutsatt at de siste tiårenes vekst i dekningsgrad og ressursbruk pr. bruker i spesialisthelsetjenesten og innen kommunal tjenesteyting stopper opp, slik at ressursinnsatsen innen disse tjenesteområdene følger utviklingen i befolkningen i de relevante aldersgruppene. Antall utførte timeverk i disse sektorene vil likevel øke med drøyt 60 pst. gjennom beregningsperioden.

Mens utgifter til pensjoner, helse og omsorg ventes å stige kraftig framover, vil petroleumsinntektene falle markert. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten utgjorde om lag 14 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2003. Denne andelen er antatt å falle til et nivå tilsvarende om lag 8 pst. i 2010 og videre ned til 1 pst. mot midten av århundret. I beregningene er det forutsatt at de løpende innbetalingene fra petroleumsvirksomheten plasseres i Statens petroleumsfond og at budsjettpolitikken følger handlingsregelen. Fondskapitalen - og dermed også realavkastningen på Petroleumsfondet - vil i dette tilfellet vokse som andel av Fastlands-Norges BNP fram til omtrent 2025, for deretter å ligge noenlunde stabilt de neste tiårene. På det meste vil avkastningen utgjøre om lag 5 pst. av verdiskapningen i fastlandsøkonomien. Til sammenlikning anslås bruken av petroleumsinntekter i 2004 nå til 4,2 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Økningen i bruken av petroleumsinntekter fram til 2025 er dermed markert mindre enn det man så for seg da retningslinjene for den økonomiske politikken ble innført i 2001, jf. figur 3.5.

Deler av de økte pensjonsutbetalingene har sitt motstykke i større innbetalinger av skatt fra stønadsmottakerne. Når en tar hensyn til dette, samt til bidraget fra økt bruk av petroleumsinntekter, gjenstår det et netto inndekningsbehov i form av lavere utgiftsvekst eller høyere inntekter. Netto inndekningsbehovet anslås på usikkert grunnlag gradvis å øke til om lag 5 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2050. Dette anslaget er avhengig av at man også i de mellomliggende årene gjennomfører nødvendige tilpasninger i budsjettpolitikken, dvs. at bruken av oljeinntekter følger handlingsregelen. Det er også lagt til grunn at de særskilte skattereglene for pensjonister videreføres.

Inndekningsbehovet kan helt eller delvis ivaretas ved å redusere veksten i pensjonsutbetalingene eller i andre utgifter. Hvis veksten i pensjonsutbetalingene reduseres, må man ta hensyn til at også skatte- og avgiftsinntektene da vil gå ned. Det forslaget til reform av folketrygden som Pensjonskommisjonen la fram i sin innstilling i januar i år, anslås å dekke omtrent halvparten av det beregnede finansieringsbehovet i offentlige finanser fram mot 2050.

Økt yrkesdeltaking vil isolert sett redusere finansieringsbehovet i offentlig sektor, særlig dersom økningen skyldes høyere gjennomsnittlig pensjonsalder. Grunnen er at dette både gir færre trygdemottakere og flere yrkesaktive. Derimot vil økt produktivitetsvekst i økonomien som helhet bety lite for de statsfinansielle problemene skissert ovenfor. Riktignok gir økt økonomisk vekst høyere skatteinntekter, men sterkere produktivitetsvekst innebærer også høyere lønns- og pensjonsutgifter. I tillegg reduseres den relative betydningen av statens formues- og petroleumsinntekter som kilde til finansiering av pensjoner og offentlig tjenesteyting.

Også andre vestlige land vil oppleve en økende andel eldre i befolkningen utover i århundret. I tråd med dette ventes offentlige utgifter til alderspensjoner å øke i OECD-området sett under ett fram mot 2050, jf. tabell 3.10. Tabellen viser at utgiftene til offentlige alderspensjoner var relativt lave i Norge i 2000 sammenliknet med nivået i andre OECD-land. På grunn av sterk vekst framover ventes utgiftene i Norge likevel å ligge klart over det internasjonale gjennomsnittet i 2050. Den sterke forventede relative utgiftsveksten skyldes blant annet at innfasingen av tilleggspensjonene og økt pensjonsopptjening blant kvinner vil bidra til en betydelig vekst i den gjennomsnittlige utbetalingen til pensjonister i Norge. Samtidig har mange andre land gjennomført reformer som bidrar til å trekke gjennomsnittsutbetalingen pr. pensjonist vesentlig ned.

Kilde: Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Veksten i pensjonsutgiftene betyr at overføringer til husholdningene over tid vil utgjøre en økende andel av offentlige utgifter. Figur 3.6 illustrerer denne utviklingen når det teknisk legges til grunn at finansieringsbehovet håndteres ved å øke skattene. Figuren viser at uten strukturelle tiltak vil økningen i pensjonsutgiftene legge et kraftig press på muligheten til å finansiere det offentlige tjenestetilbudet. Siden skattenivået i Norge allerede er relativt høyt sett i et internasjonalt perspektiv, kan skattekonkurranse gjøre det vanskelig å finansiere en sterk vekst i pensjonsutbetalingene med økte skatter. Et høyt skattenivå kan også virke hemmende på vekstevnen i økonomien. Disse sammenhengene understreker nødvendigheten av å gjennomføre en pensjonsreform som reduserer veksten i de framtidige utbetalingene.

Regjeringen vil komme tilbake til de framtidige statsfinansielle utfordringene i Perspektivmeldingen som legges fram høsten 2004.

3.2 Nærmere om kommuneforvaltningens økonomi

3.2.1 Sentrale utviklingstrekk

Målt som et veid gjennomsnitt av endringer i sysselsetting, produktinnsats og investeringer økte aktiviteten i kommunesektoren betydelig gjennom det meste av 1980- og 1990-tallet. Dette skyldtes dels forbedringer av eksisterende tjenestetilbud, dels at sektorens oppgaver ble mer omfattende. Blant annet ble det i denne perioden satset sterkt på barnehageutbygging, samtidig som det ble gjennomført omfattende reformer i grunnskolen og i videregående utdanning. Reformen for psykisk utviklingshemmede og eldresatsingen krevde også store ressurser.

Kilde: Finansdepartementet.

Fram til 1992 økte aktiviteten i kommunesektoren klart sterkere enn BNP for Fastlands-Norge, jf. figur 3.7A. Deretter har aktiviteten i kommunesektoren gjennomgående vokst noe langsommere enn verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Aktivitetsnivået i kommunesektoren endret seg ifølge foreløpige anslag lite fra 2001 til 2003, mens BNP for Fastlands-Norge økte med nærmere 2½ pst. i samme periode.

Fra 1991 til 2001 økte kommunesektorens inntekter reelt sett med vel 22 pst., eller nærmere 47 mrd. 2004-kroner, tilsvarende en gjennomsnittlig årlig vekst på om lag 2 pst. Inntektsveksten må ses i sammenheng med at det i denne perioden ble lagt nye oppgaver til kommuner og fylkeskommuner. Foreløpige regnskapstall for 2003 viser at kommunesektorens samlede inntekter økte reelt med vel ¼ pst. fra 2002 til 2003, jf. figur 3.7B, mens det tilsvarende anslaget i Nasjonalbudsjettet 2004 var 1¾ pst. Denne forskjellen må ses i sammenheng med at skatteinntektene i 2003 ble om lag 2 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2004.

Kommunesektorens inntekter har det siste tiåret holdt seg stabile på i overkant av 20 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Andelen falt imidlertid til drøyt 17 pst. i 2002, i hovedsak som følge av overføringen av sykehusene til staten. Utviklingen i kommunesektorens inntekter og utgifter framgår av tabell 2.18 i vedlegg 2.

Kommuneforvaltningens underskudd før lånetransaksjonerhar økt siden slutten av 1990-tallet, og utgjorde i 2003 6,7 pst. av de samlede inntektene. Underskuddene skyldes både høye investeringer og svake driftsresultater. Nivået på underskuddene må ses i sammenheng med grunnskolereformen og eldresatsingen. Finansieringen av disse reformene innebærer at kommunesektorens investeringsutgifter direkte reduserer overskuddet i investeringsperioden, mens størstedelen av de statlige overføringene til dekning av disse utgiftene tilføres kommunene over en lengre tidsperiode.

Gjennom perioden 1991-2001 steg sysselsettingen i kommuneforvaltningen målt i timeverk med nærmere 17 pst., tilsvarende om lag 1,6 pst. i gjennomsnitt pr. år. I 2001 utgjorde den kommunale sysselsettingen i underkant av 20 pst. av samlet sysselsetting i Norge, målt i utførte timeverk. Andelen ble redusert til knapt 16 pst. i 2002 som følge av overføringen av ansvaret for spesialisthelsetjenesten til staten. Målt i personer økte den kommunale sysselsettingen som andel av total sysselsetting på begynnelsen av 1990-tallet, for deretter å holde seg relativt stabil fra 1993 til 1998. Dette må ses i sammenheng med motkonjunkturpolitikken de første årene på 1990-tallet og den sterke, generelle sysselsettingsveksten i de etterfølgende årene. Fra 1998 til 2001 økte den kommunale sysselsettingsandelen til drøyt 24 pst., for deretter å falle til knapt 20 pst. i 2002, da spesialisthelsetjenesten ble overført fra fylkeskommunene til staten, jf. figur 3.7C. Siden en relativt stor andel av de kommuneansatte jobber deltid, er kommunesektorens andel av samlet sysselsetting klart større målt i personer enn målt i timeverk.

Kommuneforvaltningens nettogjeld utgjorde på slutten av 1980-tallet nærmere 50 pst. av sektorens inntekter. Gjeldsandelen falt deretter fram til 1997, og har etter dette ligget på et betydelig lavere nivå enn på begynnelsen av 1990-tallet. For 2004 anslås nettogjelden til vel 34 pst. av inntektene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.2.2 Kommuneforvaltningens inntekter og utgifter i 2004

Ifølge foreløpige regnskapstall ble skatteinntektene til kommunesektoren om lag 2 mrd. kroner lavere i 2003 enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2004. Nedjusteringen er dels knyttet til likningen og skatteoppgjøret for inntektsåret 2002, dels til lav løpende skatteinngang (forskuddstrekk) mot slutten av fjoråret. Stortingets finanskomité ble i brev av 24. oktober 2003 varslet om at den informasjonen som da forelå, trakk i retning av en nedjustering av anslaget for kommunesektorens skatteinntekter med 1¼ mrd. kroner i forhold til anslaget i Nasjonalbudsjettet 2004. Mesteparten av dette kunne føres tilbake til endret omfang på gevinster og tap ved realisasjon av aksjer. I lys av utviklingen i aksjemarkedet gjennom fjoråret videreføres denne delen av skattereduksjonen ikke til 2004. Resten av skattereduksjonen på 2 mrd. kroner kan knyttes til lav løpende skatteinngang på slutten av fjoråret.

Ved salderingen av statsbudsjettet for 2004 vedtok Stortinget en styrking av kommunesektorens frie inntekter med 2 mrd. kroner i 2004 i forhold til forslaget i Nasjonalbudsjettet 2004.

Følgende forhold av betydning for kommunenes inntekter i 2004 er innarbeidet i kommuneopplegget etter saldert budsjett:

• Skatteanslaget for kommunesektoren i 2004 er samlet sett nedjustert med 1,2 mrd. kroner, basert på informasjon om utviklingen i skatteinntektene mot slutten av fjoråret og i de første månedene av inneværende år. Regjeringen legger opp til at kommunesektoren ikke kompenseres for lavere skatteinntekter i 2004. Dette er i tråd med tidligere praksis, som bl.a. innebærer at kommunesektoren har fått beholde eventuell merskattevekst.

• Anslaget på prisveksten for kommunal tjenesteyting (deflatoren) er redusert med ¼ prosentpoeng til 3 pst. som følge av lavere anslått lønnsvekst i 2004 (fra 4 til 3¾ pst.) og lavere prisvekst på produktinnsats. Lavere lønns- og prisvekst bidrar isolert sett til å øke realveksten i kommunesektorens inntekter fra 2003 til 2004 med om lag ½ mrd. kroner.

Forslagene i Revidert nasjonalbudsjett 2004 innebærer reduserte bevilgninger over statsbudsjettet til kommuner og fylkeskommuner på om lag ½ mrd. kroner. Reduksjonene er i hovedsak anslagsendringer knyttet til lavere tilskudd til rentekompensasjon til skoleanlegg og omsorgsboliger som følge av at rentesatser er justert ned, og lavere tilskudd til barnehager som følge av færre utbygde barnehageplasser i 2003 enn tidligere lagt til grunn.

Forslagene i Revidert nasjonalbudsjett innebærer at den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2003 til 2004 nå kan anslås til om lag 3¾ pst., eller drøyt 7¼ mrd. kroner. Den sterke inntektsveksten i 2004 må bl.a. ses i sammenheng med nedjusteringen av nivået på kommunesektorens inntekter i 2003. Kommunesektorens frie inntekter anslås nå å øke med knapt 3½ pst. fra 2003 til 2004, tilsvarende i underkant av 5 mrd. kroner.

1. mai 2004 trådte forskriftene om foreldrebetaling i barnehage og likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd i kraft. Barnehageforliket omfatter bl.a. virkemidler for å nå målet om barnehageplass til alle som ønsker det, 80 prosent offentlig finansiering av driftskostnadene i sektoren, regulering av foreldrebetalingen i barnehager, likeverdig behandling av offentlige og private barnehager, og statlige utjevningsmidler (skjønnsmidler) som innrettes ut fra ulike kostnadssituasjoner og ressursbruk i kommunene. Barnehageforliket gjelder for inneværende stortingsperiode. Under behandlingen av Kommuneproposisjonen for 2004 vedtok Stortinget at det statlige driftstilskuddet til barnehager innlemmes i inntektssystemet fra 1. januar 2006. Regjeringen legger til grunn at barnehagereformen fra 1. mai 2004 er fullfinansiert, og at den samlede offentlige finansieringen skal sikre maksimalpris på 2 750 kroner pr. måned, nasjonale satser for søskenmoderasjon, 12 000 nye barnehageplasser i 2004 og likeverdig behandling av private og offentlige barnehager. For nærmere omtale vises til St.prp. nr. 63 (2003-2004).

3.3 Pengepolitikken

Retningslinjene for pengepolitikken ble fastsatt i forskrift ved kronprinsregentens resolusjon av 29. mars 2001, jf. boks 3.2. I tråd med forskriften skal pengepolitikken sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi. Av forskriften følger det at pengepolitikken skal bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting og til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Det forventes at konsumprisveksten som en hovedregel vil ligge innenfor et intervall på +/- 1 prosentpoeng rundt målet for prisstigningen. I St.meld. nr. 29 (2000-2001) står det videre at Norges Banks rentesetting skal være framoverskuende og ta tilbørlig hensyn til usikkerheten knyttet til makroøkonomiske anslag og vurderinger. Den skal ta hensyn til at det kan ta tid før politikkendringer får effekt, og den bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke vurderes å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten.

Pengepolitikkens langsiktige oppgave er å gi økonomien et nominelt ankerfeste. Over tid er lav og stabil inflasjon en viktig forutsetning for vekst og velstand. Forskriften etablerer et fleksibelt inflasjonsmål for pengepolitikken. På kort og mellomlang sikt skal pengepolitikken avveie hensynet til lav og stabil inflasjon opp mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. I Nasjonalbudsjettet 2004 heter det bl.a. følgende om dette:

«Pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, men forskriften fastlegger samtidig at pengepolitikken skal bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting. Det vil i de fleste situasjoner være samsvar mellom hensynet til å stabilisere prisstigningen og hensynet til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Dersom konflikt oppstår, vil skjønnsutøvelsen i pengepolitikken måtte foreta en avveining mellom disse to hensynene.»

I sentralbanksjefens årstale av 19. februar 2004 sies bl.a. følgende:

«Norges Bank har lagt til grunn at inflasjonsstyringen skal være fleksibel, slik at både variasjon i produksjon og sysselsetting og inflasjon tillegges vekt. Økonomien vokser over tid. Produksjonen vil vekselvis ligge over og under den langsiktige trenden. Å stabilisere utviklingen i produksjonen vil si å søke å holde den faktiske produksjonen nær trenden.»

I andre halvår 2002 og inn i 2003 ble det klart at vekstutsiktene for norsk økonomi var betydelig redusert, og arbeidsledigheten økte, jf. kapittel 2. Samtidig var rentenivået ved utgangen av 2002 høyt, og kronekursen sterk. Det var følgelig rom for betydelige lettelser i pengepolitikken. Renten er redusert med i alt 5,25 prosentpoeng siden desember 2002. Norges Banks styringsrente er nå nede i 1,75 pst., jf. figur 3.8, og styrkingen av kronekursen gjennom 2002 er i hovedsak reversert. Siden midten av februar i år har imidlertid kronekursen styrket seg ganske markert, jf. figur 3.9.

Svekkelsen av kronekursen siden årsskiftet 2002/2003 bidrar isolert sett til å styrke utsiktene for den konkurranseutsatte delen av næringslivet. Lønnsveksten ble vesentlig lavere i 2003 enn i 2002. Dette la til rette for lavere rente og en kronekurs bedre tilpasset konkurranseevnen. Samtidig trekker næringslivet med seg virkningen av flere år med en klart høyere lønnskostnadsvekst enn handelspartnerne. Dette gjør deler av næringslivet sårbare. Over tid må lønnsveksten være på et nivå som sikrer konkurranseevnen og ikke skaper behov for innstramminger i pengepolitikken.

Tolvmånedersveksten i underliggende inflasjon (KPI-JAE) har nå kommet ned på et svært lavt nivå. Veksten i underliggende inflasjon er blitt trukket ned av prisfall på importerte konsumvarer, herunder klær, skotøy og audiovisuelt utstyr. Den lave prisveksten må ses i lys av styrkingen av norske kroner gjennom 2001 og 2002 og økende import fra lavkostland som Kina. Videre har økt konkurranse innenlands medvirket til å trekke prisveksten ned.

Lav prisvekst som følge av at priser på varer vi importerer faller, eller som følge av sterk produktivitetsvekst, bidrar isolert sett til vekst i realinntektene og økt velferd. Den lave prisstigningen er således ingen indikasjon på at det er utsikter til at norsk økonomi vil gå inn i en lengre periode med fallende priser og svak økonomisk vekst. Veksten i norsk økonomi er i ferd med å ta seg opp. Det private forbruket utvikler seg sterkt, kredittveksten til husholdingene er høy og boligprisene ser ut til å øke.

Sterkere økonomisk vekst framover og svekkelsen av kronen gjennom fjoråret vil bidra til at prisstigningen gradvis tar seg opp. I denne meldingen anslås den underliggende prisstigningen (KPI-JAE) å øke fra ¾ pst. i 2004 til 2¼ pst. neste år. I Norges Banks Inflasjonsrapport 1/04 anslås inflasjonen å nå inflasjonsmålet på 2½ pst. våren 2006. Norges Banks rentesetting skal være fremoverskuende, og ta hensyn til at økonomien utsettes for ulike former for forstyrrelser av midlertidig karakter.

Anslagene i denne meldingen tegner et bilde av norsk økonomi med god vekst i 2004 og 2005. Rentenedsettelsene har lagt et grunnlag for vekst i fastlandsøkonomien, og en nedgang i arbeidsledigheten. Budsjettpolitikken for 2003 og 2004 ble lagt opp for å støtte opp om en slik utvikling.

Kilde: Eco Win.

Kilde: Norges Bank.

De siste økonomiske prognosene fra Statistisk sentralbyrå og Norges Bank peker også i retning av god vekst i norsk økonomi de nærmeste to årene, jf. kapittel 2. I Beretning og regnskap 2003 skriver Norges Bank bl.a. følgende:

«Utsikt til lavere lønnsvekst og de store lettelsene i pengepolitikken gjennom 2003, medvirker til at veksten i norsk økonomi i 2004 og 2005 kan bli sterkere enn trendveksten. Fra å være svakt negativt i 2003 og 2004 anslår vi produksjonsgapet til å bli positivt i 2005 og 2006. Arbeidsledigheten vil ventelig stabiliseres i 2004 og reduseres noe i 2005.»

Norges Bank mener dette indikerer at norsk økonomi har «landet mykt». Også Statistisk sentralbyrå og OECD har gitt uttrykk for at stabiliseringspolitikken var vellykket i 2003.

Forskriftens § 1 sier at pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi, herunder også bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Det operative målet for pengepolitikken er lav og stabil inflasjon. I samsvar med dette er det ikke fastsatt noe bestemt mål for nivået på kronekursen. Utviklingen i kronekursen har likevel vesentlig betydning når renten blir fastsatt fordi den påvirker inflasjonen og produksjonen. Den gjensidige sammenhengen mellom intern og ekstern stabilitet i pengeverdien ble omtalt i St.meld. nr. 29 (2000-2001):

«For en liten, åpen økonomi er det en nær og gjensidig sammenheng mellom valutakursutvikling og innenlandsk inflasjon. Stabil valutakurs kan bidra til forventninger om fortsatt lav inflasjon, som igjen har betydning for både pris- og lønnsfastsettingen. En stabil økonomisk utvikling, med moderat pris- og kostnadsvekst, vil samtidig være en forutsetning for en stabil valutakursutvikling over tid.»

På kortere sikt kan økonomien bli utsatt for ulike former for forstyrrelser som gjør sammenhengen mellom innenlandsk prisstigning og valutakursutviklingen mindre klar. Dette kan skape vanskelige avveininger for pengepolitikken. For sterk vekt på å bringe prisveksten raskt tilbake mot inflasjonsmålet på 2½ pst., kan føre til uønskede svingninger i produksjon, sysselsetting og kronekurs. Pengepolitikken skal være framoverskuende og retningslinjene tar hensyn til at økonomien utsettes for ulike former for midlertidige forstyrrelser. Norges Banks analyser og kommunikasjon vil i slike situasjoner være vesentlig for å forankre inflasjonsforventningene rundt prisstigningsmålet, slik at en kan bevare tilliten til pengepolitikken.

Valutakursen kan også bli utsatt for ulike former for forstyrrelser som gjør at den er mindre stabil på kort sikt enn over tid. Stabile forventninger om valutakursutviklingen er i slike situasjoner viktig bl.a. for at næringslivet skal kunne fatte riktige investeringsbeslutninger. Norges Banks analyser og kommunikasjon rundt tilbakevendingsmekanismer for valutakursen er derfor viktige for å bidra til stabile forventninger om den framtidige valutakursutviklingen. Som Norges Bank påpeker i årsberetningen for 2003, er det ikke holdepunkter for å si at tilbakevendingsmekanismene i kronekursen vil være svekket med et inflasjonsmål for pengepolitikken.

En vurdering av Norges Banks utøvelse av pengepolitikken ble gitt i Kredittmeldinga 2003 som ble lagt fram 7. mai. For en nærmere omtale av prisutsiktene, samt rente- og valutakursutviklingen, vises det til kapittel 2.

3.4 Sysselsettingspolitikken

I forhold til andre europeiske land er det norske arbeidsmarkedet kjennetegnet ved høy yrkesdeltakelse og forholdsvis lav ledighet, jf. figur 3.10. Ledigheten er anslått å gå ned både i år og neste år. Både OECD og IMF uttrykker i sine siste rapporter at det norske arbeidsmarkedet i hovedsak fungerer godt, men uttrykker samtidig bekymring for veksten i antall trygdede. Sykefraværet har også fortsatt å vokse. I 4. kvartal i fjor var hver arbeidstaker i gjennomsnitt borte fra arbeidet hver tolvte arbeidsdag på grunn av sykdom. Anslaget for folketrygdens utgifter til sykepenger i 2004 er nå om lag 1,5 mrd. kroner høyere enn i saldert budsjett. Siden 1995 har 180 000 flere personer kommet over på folketrygdens helserelaterte ytelser, jf. figur 3.11. Det anslås fortsatt kraftig vekst i antall stønadsmottakere under disse trygdeordningene i 2004, bl.a. anslås antall mottakere av uførestønader å øke med ytterligere 13 000 personer i 2004.

Kilde: OECD.

I løpet av de siste to årene er det iverksatt en rekke tiltak for å bedre arbeidsmarkedets virkemåte og for å motvirke den kraftige tilstrømmingen til trygdeordningene. Blant annet er varigheten i dagpengeordningen redusert, arbeidsgiverperioden i permitteringsperioden er økt, utdanning som attføringstiltak er bedre målrettet og uførestønaden er delt i en varig og en tidsbegrenset uførestønad. Disse endringene vil over tid utgjøre viktige bidrag for å øke den effektive arbeidsstyrken.

¹ Dette inkluderer trygdefinansiert sykefravær regnet om til årsverk.

Kilde: Kilder: Rikstrygdeverket, Aetat og Finansdepartementet.

Intensjonsavtalen for et inkluderende arbeidslivble inngått mellom hovedorganisasjonene på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden og Regjeringen i oktober 2001 for en fireårs periode. Målet med avtalen er å redusere sykefraværet, øke yrkesaktiviteten blant personer med redusert funksjonsevne og øke den reelle pensjoneringsalderen. Avtalen ble evaluert høsten 2003. Evalueringen viste at sykefraværet hadde vokst med mer enn 10 pst. de to første årene, og at tidligavgangen fra arbeidslivet hadde fortsatt. Sykefraværet må nå reduseres med over 30 pst. fram til utgangen av 2005 for at målsettingen i intensjonsavtalen skal oppfylles, jf. figur 3.12. I erklæringen fra partene i arbeidslivet og Regjeringen i desember 2003 om videreføring av avtalen ble det bl.a. understreket at:

¹ For perioden 1990-2000 og 2004 er det lagt til grunn samme utvikling i sykefraværsprosenten som i det trygdefinansierte sykefraværet.

Kilde: Kilder: Rikstrygdeverket, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

• Arbeidsplassen er hovedarenaen for sykefraværsforebyggende arbeid. Både arbeidsgiver og arbeidstaker må ta et større, og mer forpliktende, ansvar for å forebygge sykefravær, og for å legge forholdene til rette for raskere tilbakevending til arbeid for sykemeldte.

• Aktiv sykmelding skal målrettes bedre.

Dette er fulgt opp ved at Regjeringen overfor Stortinget bl.a. har foreslått å redusere perioden for aktiv sykemelding fra 12 til 8 uker og at gradert sykemelding alltid skal vurderes før aktiv sykemelding.

I saldert budsjett for 2004 ble det lagt opp til at nivået på de ordinære arbeidsmarkedstiltakeneskulle økes fra 11 000 plasser i gjennomsnitt i 2003 til knapt 15 000 plasser i gjennomsnitt i 2004, med en fordeling på om lag 17 500 plasser i første halvår og 12 000 plasser i andre halvår. Tiltaksnivået til og med april i år har imidlertid ligget noe høyere enn de 17 500 plassene som er planlagt. I budsjettavtalen med Arbeiderpartiet forpliktet Regjeringen seg til å komme tilbake til Stortinget i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2004 med en ny vurdering av situasjonen på arbeidsmarkedet og behovet for tiltaksplasser for andre halvår. Utsiktene for fastlandsøkonomien har bedret seg etter at Nasjonalbudsjettet 2004 ble lagt fram, noe som også reflekteres i en mer positiv utvikling i arbeidsmarkedet. Etter en markert økning gjennom første halvår i fjor, stabiliserte arbeidsledigheten seg tidligere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2004, der den gjennomsnittlige AKU-ledigheten i år ble anslått til 4,7 pst. På årsbasis anslås nå en sysselsettingsvekst på 5000 personer i 2004 og en AKU-ledighet på 4,3 pst. På bakgrunn av de bedrede utsiktene for arbeidsmarkedet foreslås det at nivået på de ordinære arbeidsmarkedstiltakene opprettholdes på om lag 12 000 plasser i andre halvår 2004, som er i tråd med opplegget i saldert budsjett. Prioriterte grupper vil være ungdom, innvandrere og langtidsledige.

I forbindelse med budsjettavtalen med Arbeiderpartiet ble det enighet om at permitteringsperioden med rett til dagpenger, som var utvidet fra 26 til 42 uker med virkning til november 2003, skulle forlenges til 1. juli 2004. Permitteringer benyttes først og fremst i industrien og i bygge- og anleggsbransjen. I disse næringene er aktiviteten nå økende, og antall registrerte ledige med bakgrunn i disse næringene avtar. Regjeringen understreket i Nasjonalbudsjettet 2004 at permitteringsordningen i hovedsak bør forbeholdes situasjoner der virksomhetene opplever uventede og midlertidige endringer i aktiviteten. En lang trygdeperiode kan bidra til å låse inn arbeidskraft i bransjer og virksomheter med lav lønnsomhet og dermed til å øke den gjennomsnittlige ledighetsperioden for denne gruppen arbeidstakere, samt redusere den langsiktige verdiskapingen. Regjeringen foreslår på denne bakgrunn å ikke forlenge ordningen med ekstraordinær utvidelse av trygdeperioden utover 1. juli 2004.

Arbeidslivslovutvalgetble nedsatt for å gjennomgå arbeidsmiljøloven. I utvalgets mandat har økt fleksibilitet, inkluderende arbeidsliv, forenkling og modernisering vært vesentlige elementer. Utvalgets innstilling, som ble overlevert 20. februar i år, er svært omfattende og består av forslag til en revidering av gjeldende arbeidsmiljølov, herunder arbeidstidsregler, stillingsvernet og harmonisering av tjenestemannsloven med arbeidsmiljøloven. Nedenfor gjengis kort utvalgets viktigste forslag:

• En oppmyking og forenkling av reglene for midlertidig ansettelse. Det foreslås en generell adgang til midlertidig ansettelse, i utgangspunktet for en periode på 6 måneder, og med mulighet til å forlenge den til inntil et år. Det foreslås også en mulighet til å ansette midlertidig, begrenset oppad til fire år, i de tilfeller der arbeidstaker «bare trengs for å utføre et bestemt oppdrag».

• Dagens hovedregel om rett til å fortsette i stillingen ved tvist om oppsigelse videreføres. Dersom oppsigelsen kjennes gyldig i første instans, foreslås det at hovedregelen skal være at arbeidstaker må fratre stillingen.

• Utvalget forslår at stillingsvernreglene i prinsippet skal være de samme for privat, statlig og kommunal sektor.

• Etter gjeldende lov følger ikke retten til videre opptjening i kollektive pensjonsordninger med til ny arbeidsgiver ved overdragelse av virksomhet. Utvalget foreslår at dagens unntak for pensjonsrettigheter skal oppheves. Dersom den nye arbeidsgiveren har en pensjonsordning fra før, skal denne kunne benyttes også overfor de overførte arbeidstakerne. Dersom arbeidstakernes tidligere pensjonsordning ikke kan videreføres etter overdragelsen, skal den nye arbeidsgiveren sikre arbeidstakerne rett til videre opptjening i annen kollektiv pensjonsordning.

• Forslaget til overtidsadgang bygger på endringene av overtidsbestemmelsene som ble gjennomført i 2003, der arbeidstaker kan pålegges 200 timer betalt overtid pr. år.

• Innenfor en totalramme på om lag 500 timer pr. år kan det avtales ekstraarbeid. Denne bestemmelsen innebærer en mulighet for arbeidstaker og arbeidsgiver å finne fram til individuelle løsninger, for eksempel ved at arbeidstaker jobber mer i deler av året for så å ha fri i andre perioder. Det er imidlertid ikke noe krav om at ekstraarbeid skal tas ut som fri senere. For virksomheter med topper i ordretilgangen kan arbeidsstokken tilpasses dette, dersom arbeidstakerne også ser seg tjent med en slik løsning. Dersom arbeidstaker pålegges overtid, kommer disse timer til fratrekk i den totale rammen.

• Nattarbeid foreslås definert som arbeid mellom kl. 22 og kl. 06, mot gjeldende regelverk som definerer nattarbeid til mellom kl. 21 og kl. 06. Videre foreslås det at søndagsarbeid i utgangspunktet skal være tillatt «når arbeidets art tilsier det eller det foreligger et tidsavgrenset behov».

• Arbeidstidsforslagene skal omfatte de aller fleste arbeidstakere, inkludert ledere og personer med ledende eller særlig uavhengig stilling som i dag er unntatt.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har sendt utvalgets forslag på offentlig høring med høringsfrist 10. juni i år. Regjeringen tar sikte på å fremme forslag til ny lov for Stortinget rundt årsskiftet 2004/2005.

3.5 Inntektspolitikken

Et velfungerende system for lønnsdannelse er kjennetegnet ved at det over tid bidrar til å holde ledigheten lav og yrkesdeltakingen høy. Høy nominell lønnsvekst, som ikke reflekterer tilsvarende produktivitetsvekst, vil over tid slå ut i høyere inflasjon og økt arbeidsledighet. For å opprettholde en konkurranseutsatt sektor av tilstrekkelig omfang, må lønnsveksten i Norge komme mer på linje med lønnsveksten hos våre handelspartnere. Regjeringen legger vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet. Samtidig vil Regjeringen understreke at gjennomføringen av inntektsoppgjørene er partenes ansvar.

Vesentlig sterkere lønnsvekst i norsk industri enn hos våre viktigste handelspartnere førte, sammen med styrking av kronen, til at den kostnadsmessige konkurranseevnen svekket seg med hele 16 pst. i 2001 og 2002 sett under ett. Årslønnsveksten avtok imidlertid fra 5,7 pst. i 2002 til 4½ pst. i 2003 og kronen svekket seg gjennom året. Den kostnadsmessige konkurranseevnen ble dermed forbedret med 1½ pst. i 2003. Med de forutsetningene om kronekurs og lønnsvekst som er lagt til grunn i denne meldingen kan den kostnadsmessige konkurranseevnen bedres med ytterligere 3¾ pst. i inneværende år.

I årets inntektsoppgjør er forhandlingene nå avsluttet innenfor flere tariffområder i privat sektor. I frontfaget (verkstedsoverenskomsten, overenskomsten for byggeindustrien og tekooverenskomsten) ble det gitt et generelt tillegg på 1 krone pr. time og 1 krone og 50 øre pr. time i de områdene som ikke har lokale forhandlinger. I områdene uten lokale forhandlinger ble det i tillegg gitt et lavlønnstillegg på ytterligere 50 øre. De lønnsoppgjørene som er gjennomført, trekker i retning av en lavere lønnsvekst i år enn i fjor. Årslønnsveksten i 2004 anslås i denne meldingen til 3¾ pst., mens anslaget i Nasjonalbudsjettet 2004 var 4 pst.

Kilde: Kilder: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.