3 Behovsprøving 1

3.1 Behovsprøving mot forsørgernes økonomi

3.1.1 Dagens ordning

I dag blir støttebeløpet for elever under 19 år redusert ved behovsprøving etter den samlede inntekten og formuen til elevens forsørgere. 2«Forsørgere» er i forskrifter om tildeling av utdanningsstøtte definert som «foreldre og steforeldre».

For borteboende søkere åpner de aktuelle forskriftene for at det kan ses helt eller delvis bort fra inntekten og formuen til steforeldrene når det er lagt fram opplysninger som gjør dette rimelig. Etter Lånekassens praksis ses det bort fra slik inntekt/formue hvis det foreligger opplysninger om at søkeren ikke får tilskudd fra stemor/stefar.

For søkere som bor sammen med foreldrene, kan det etter gjeldende forskrifter ses bort fra inntekten til forsørgerne når det er dokumentert at søkeren ikke kan få tilskudd fra dem av særlig tyngende sosiale grunner, og det ellers er rimelig. Det blir til vanlig ikke tatt hensyn til endrede økonomiske forhold på grunn av husbygging, kjøp av bolig o.l.

Ved behovsprøvingen tas det hensyn til antallet søsken under 19 år. Antallet søsken får betydning for hvilken inntektsgrense støtten skal behovsprøves mot. Behovsprøvingen tar også hensyn til om det er flere barn i familien som er i ordinær videregående opplæring.

3.1.2 Vurdering av forsørgerbegrepet

Hovedformålet med å behovsprøve utdanningsstøtten mot forsørgernes økonomi er å utjevne forskjeller, slik at elever som har forsørgere med mindre god økonomi, skal få mer støtte enn elever fra bedre stilte familier. Familiemønsteret i dagens samfunn er imidlertid annerledes enn det var for noen tiår siden, og det er derfor nødvendig å ta standpunkt til hvordan behovsprøvingen skal foretas i ulike familiesammensetninger. Når et regelverk skal utformes, er det videre nødvendig å holde seg til enkle og målbare kriterier, samt at det skal være muligheter for effektiv anvendelse av reglene.

I de tilfellene der søkeren er adoptert, har adoptivforeldrene forsørgeransvar for søkeren på linje med biologiske foreldre.

En viktig problemstilling er om det er grunn til å fjerne behovsprøvingen mot andre enn de biologiske foreldrenes/adoptivforeldrenes økonomi. Dette ville bety at støtte kun blir behovsprøvd mot mors og/eller fars økonomi, uavhengig av familieforhold for øvrig. Ut fra at det kun er disse som har et formelt forsørgeransvar for søkeren, kan det for mange virke rimelig. Formålet med behovsprøvingen og den reelle situasjonen taler likevel for at behovsprøvingen skjer også mot visse andres økonomi.

Steforeldre

Dersom støtten skal behovsprøves mot økonomien til andre enn de biologiske foreldrene/adoptivforeldrene, er det nærliggende at en person som er gift med søkerens forelder, og som dermed er en del av familien, blir regnet som en av forsørgerne. Det vil virke støtende på folks rettsoppfatning dersom en søker med en velstående stefar eller stemor skulle få full utdanningsstøtte, mens en søker med foreldre med normal (eller svak) økonomi skulle få redusert støtte.

På den annen side kan det virke urimelig for steforeldre at de skal ha forsørgeransvar for barn som ikke er deres egne.

Samboende foreldre

Den tradisjonelle kjernefamilien der mor og far er gift, har vært sett på som den mest vanlige og stabile familieformen. I forhold til behovsprøving er disse familiene enkle å forholde seg til. Etter hvert har imidlertid en familiestruktur der man er samboere med felles barn, blitt mer og mer vanlig. Dette bringer med seg problemstillinger når det gjelder behovsprøving av støtte i Lånekassen.

Det er naturlig å tenke seg at når søkerens mor og far er samboere, skal støtten til søkeren behovsprøves mot begge foreldrenes inntekt. Det kan lett virke støtende på den alminnelige rettsoppfatningen dersom en søker fra en tradisjonell kjernefamilie med normal inntekt får avslag på søknad om støtte, mens en søker som bor sammen med mor som har lav inntekt og en far som har høy inntekt, skal få full støtte. Departementets holdning er at begge foreldrene bør omfattes av forsørgerbegrepet. Denne holdningen gjenspeiles i dagens regelverk. Likningsmyndighetene har imidlertid foreløpig ingen form for kobling mellom samboere med felles barn. Barnet blir bare koblet til moren. Lånekassen baserer derfor saksbehandlingen på søkerens opplysninger om begge foreldrenes fødselsnummer, for behovsprøving mot begge foreldrenes inntekt og formue. Siden opplysningene vil kunne gi mindre støtte, er dette ingen gunstig løsning, og Lånekassen har små muligheter til å kontrollere opplysningene, både under søknadsbehandlingen og i ettertid.

Omfanget av elever i videregående opplæring som er i denne situasjonen, kan foreløpig se ut til å være relativt begrenset. Opplysninger i Statistisk sentralbyrås befolkningsstatistikk viser at 1 000 av 17-åringene per 1. januar 2002 hadde samboerforeldre, mot 21 000 av ettåringene.

I mange tilfeller er søkerens mor eller far samboer med en person som ikke har noen form for tilknytning til søkeren. Disse situasjonene kan være av kortere eller lengre varighet. Etter Lånekassens regelverk får ikke slike forhold noen rettsvirkninger. På bakgrunn av at samboere uten felles barn ikke har noen form for felles forsørgeransvar eller plikt til å forsørge hverandre, er det vanskelig å se for seg at det skal være mulig, eller ønskelig, å behovsprøve støtten mot økonomien til mors eller fars samboer.

Dette er likevel gjort i folketrygdlovens regler om stønad til enslige forsørgere. En enslig forsørger mister retten til overgangsstønad når han/hun lever sammen med en person som han/hun har levd sammen med i 12 av de siste 18 månedene. I denne sammenheng får dermed den reelle situasjonen konsekvenser, selv om ikke samboeren har noen forsørgerplikt overfor stønadsmottakeren eller barnet.

3.1.3 Vurdering av hjemmel for behovsprøving mot steforeldre

Som begrunnelse for at utdanningsstøtten behovsprøves mot steforeldrenes økonomi, til tross for at disse ikke har forsørgeransvar etter barnelova, har det vært vist til at det å leve sammen som en familie normalt medfører en deling av felles utgifter, herunder kost og losji for hele familien. Det vil være vanskelig å skille ut den delen av familiens utgifter som knytter seg til barnet. Det er også etter hvert mindre naturlig å ha særordninger for familiesituasjoner som avviker fra den tradisjonelle kjernefamilien.

Behovsprøving mot steforeldres inntekt og formue har vært vurdert i ulike sammenhenger. I brev av 18. mars 1986 har Justisdepartementets lovavdeling uttalt følgende:

«Vi antar at det ikke er i strid med lov eller anerkjente rettsprinsipper å ta stemors/stefars økonomi i betraktning ved tildeling av behovsprøvd støtte fra Lånekassen til elever/studenter under den fastsatte aldersgrense.»

Justisdepartementet viser til andre steder i lovgivningen der det på ulike måter tas hensyn til økonomien til personer som ikke har forsørgeransvar etter barnelova.

Arbeidsgruppen som vurderte bruk av skjønn i Lånekassen, vurderte dette spørsmålet grundig i sin rapport, som ble avlevert 20.02.98 til daværende Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. 3Arbeidsgruppen var noe i tvil når det gjaldt hovedregelen om at det foretas behovsprøving mot steforeldres inntekt for hjemmeboere, men kom til at når ikke annet var dokumentert, var det grunn til å se på en slik familie på lik linje med tradisjonelle kjernefamilier. Arbeidsgruppen pekte imidlertid på at hjemmelen for å behovsprøve er tvilsom i de tilfellene der det faktisk er dokumentert at steforeldre ikke bidrar til søkerens underhold.

Aamodt-utvalget foreslo på sin side at all behovsprøving mot forsørgernes inntekt skulle bortfalle, og vurderte dermed ikke særskilt spørsmålet om behovsprøving mot økonomien til steforeldre.

3.1.4 Departementets forslag

Departementet foreslår at de to nye stipendene, grunnstipend og læremiddelstipend, skal være behovsprøvde. Behovsprøvingen skal skje både mot forsørgernes inntekt og formue, og mot søkerens egen økonomiske situasjon, jf. punkt 3.2.

Da støtteordningen vil gjelde alle unge som tar videregående opplæring med rett etter opplæringslova § 3-1, innebærer forslaget at også elever over 19 år vil få støttebeløpet behovsprøvd mot forsørgernes økonomiske situasjon. Behovsprøvingen skal fortsatt ta hensyn til antallet barn i familien.

Departementet vil i denne omgang ikke foreslå å utvide forsørgerbegrepet. Det foreslås at begrepet «forsørgere» foreløpig omfatter det samme som tidligere, nemlig foreldre, adoptivforeldre og steforeldre.

Det er nødvendig med endringer i lov og forskrift, slik at det lovmessige grunnlaget for slik behovsprøving blir klarere. Dette følges opp i departementet.

Grunnlaget for behovsprøving mot forsørgernes økonomi, dvs. prinsippene og de aktuelle tallene fra skattelikningen, videreføres fra dagens ordning.

3.2 Behovsprøving mot elevens økonomi

3.2.1 Dagens ordning

Støttebeløpet for elever under 19 år behovsprøves i dag både mot forsørgernes og elevens økonomi, det vil si at søkere som har inntekt og/eller formue, kan få redusert støttebeløpet.

Ved behovsprøving mot formue ble skattelikningen for 1999 lagt til grunn for beregningen i skoleåret 2001-2002. Dersom søkeren hadde en formue på mer enn kr 189 000 i 1999, gikk to prosent per måned til fradrag (det vil si 20 pst. når undervisningsåret varte i ti måneder). Når skattelikningen for 2000 forelå, kunne søkeren alternativt be om at formuen for dette året ble lagt til grunn.

Ved behovsprøving mot inntekt differensieres det i gjeldende forskrifter om tildeling av utdanningsstøtte mellom arbeidsinntekt og det som kalles arbeidsfri inntekt. Med arbeidsinntekt menes inntekt av arbeid som ikke inngår i elevens studieplan. Av brutto arbeidsinntekt over kr 5 200 i gjennomsnitt per måned per semester i 2001-2002 gikk 60 pst. til fradrag på støttebeløpet.

Med arbeidsfri inntekt menes blant annet lærlinglønn, inntekt av fast eiendom, rente- og aksjeutbytte, trygd og pensjonsytelser, skattepliktig gevinst ved salg av aksjer eller bosted, osv. Av slike inntekter gikk 60 pst. av bruttobeløpet til fradrag på støttebeløpet.

Dersom eleven fikk stipend eller legat fra andre enn arbeidsgiveren, ble det regnet fradrag på 60 pst. av beløp over kr 1 850 per måned.

3.2.2 Vurdering

Etter departementets vurdering bør stipend, det vil si grunnstipend og læremiddelstipend i den nye støtteordningen, fortsatt behovsprøves mot søkerens økonomi. Departementet foreslår imidlertid å gjøre en del endringer for å oppnå økt brukervennlighet i forhold til dagens regelverk.

I den nye støtteordningen for elever og studenter i høyere utdanning m.m. som er innført fra og med 2002-2003, vil stipendet bli behovsprøvd i ettertid mot inntekten ved skattelikningen for det kalenderåret støtten ble tildelt. For studenter som har hatt arbeidsinntekt, tas det utgangspunkt i personinntekten på skattelikningen. Dersom søkeren har hatt en personinntekt over kr 100 000, blir stipendet redusert. For søkere som mottar trygd eller pensjonsytelser, blir stipendet redusert når trygd eller pensjonsytelser overstiger kr 53 500. Det ses bort fra andre inntekter som ikke inngår i personinntekten. Dersom likningen viser at søkeren har hatt inntekt over fribeløpet, blir stipendet gjort om til lån. Lån gis uten behovsprøving i denne støtteordningen.

En tilsvarende ordning med behovsprøving etterskuddsvis lar seg ikke gjennomføre i den nye støtteordningen for elever i videregående opplæring som foreslås her, siden det ikke lenger skal gis lån til elever i ordinær videregående opplæring. Det synes imidlertid hensiktsmessig å harmonisere inntektsbegrepene i de to støtteordningene.

Lærlinger

I dagens ordninger behovsprøves støttebeløpet for lærlinger etter egne regler for arbeidsfri inntekt. I utgangspunktet har lærlinger rett til støtte fra Lånekassen, men i realiteten vil mange lærlinger ikke få denne støtten. Dette gjelder særlig lærlinger over 19 år. Årsaken er at 60 pst. av brutto lærlinglønn går til fradrag på støttebeløpet. 4I den nye støtteordningen vil imidlertid borteboende lærlinger være sikret ikke-behovsprøvd bostipend, uansett alder. Dette innebærer en vesentlig forbedring av de økonomiske vilkårene for et stort antall lærlinger.

Begrunnelsen for at det er egne regler for behovsprøving mot lærlinglønn, er at lærlinger har inntekt av arbeid som inngår som en del av undervisningsplanen. Dersom lærlinger i tillegg til lærlinglønnen har vanlig arbeidsinntekt, for eksempel går med avisen, gjelder fribeløpet på kr 5 200 brutto per måned for denne inntekten.

I undervisningsåret 2001-2002 var det om lag 30 000 lærlinger. Av disse fikk ca. 4 000 støtte i Lånekassen. Spørsmålet er om det i en ny støtteordning er hensiktsmessig å endre reglene for behovsprøving for lærlingene, ved for eksempel å innføre et fribeløp også for lærlinglønn.

Departementet vil ikke foreslå dette, selv om forenklingshensyn kunne tilsi en samordning av reglene for behovsprøving mot arbeidsinntekt tjent i fritid og lærlinglønn.

I forhold til en slik endring må prinsipielle forhold vurderes: Dagens regler begrunnes med at lærlingene får lønn for arbeid som inngår i undervisningsplanen. Således får de lønn for å ta utdanning. Andre elever i ordinær videregående opplæring har ikke denne formen for inntekt; deres arbeidsinntekt opparbeides i fritiden, etter skoledagens slutt. Ut fra fordelingshensyn kan det derfor være naturlig å anse dagens regelverk uten fribeløp for lærlinglønn som målrettet og rettferdig. En samordning av reglene for behovsprøving mot lærlinglønn og arbeidsinntekt vil videre ha store kostnadsmessige konsekvenser. 5

Elever som mottar trygde- og pensjonsytelser

Elever som mottar trygde- og pensjonsytelser, får støttebeløpet behovsprøvd etter de samme reglene som lærlingene. Elever med støtte fra folketrygden kan imidlertid ikke få borteboerstipend når støtten fra folketrygden er ment å dekke alle nødvendige utgifter til skolegangen.

Aamodt-utvalget gikk inn for at utdanningsstøtten skulle samordnes med folketrygden, og ønsket også en vurdering av muligheten for å innføre utdanning som opptjeningsgrunnlag i folketrygden. I St.meld. nr. 27 (2000-2001) Gjør din plikt - Krev din rett ble dette ikke direkte omtalt, men det ble fastslått at departementets prinsipielle syn er at finansiering gjennom folketrygden og Lånekassen til samme formål i størst mulig grad bør unngås. Departementet ville vurdere konsekvensene av et eventuelt opphør av støtte fra Lånekassen til personer som har fullfinansiering av oppholdskostnader og utdanningskostnader fra folketrygden under utdanning, og det ble vurdert dit hen at ordningen med utdanningsstøtte til personer med delvis støtte fra folketrygden måtte opprettholdes. Det samme gjaldt ekstraytelser fra folketrygden til dekning av kostnader som ikke omfattes av støtteordningen gjennom Lånekassen. Slike ekstraytelser er for eksempel grunn- og hjelpestønad.

En slik konsekvensutredning som nevnt i stortingsmeldingen foreligger ikke foreløpig. I den nye støtteordningen for elever og studenter i høyere utdanning m.m. er det dessuten innført et fribeløp for trygde- og pensjonsytelser for at elever og studenter som har slike ytelser, skal få del i den forbedringen av studiefinansieringen som er innført i forbindelse med Kvalitetsreformen. Endringen innebærer at også denne gruppen får et incentiv til å fullføre utdanningen, jf. konverteringsordningen, som gir stipend avhengig av gjennomført utdanning. I lys av dette mener departementet at trygdemottakere i ordinær videregående opplæring heller ikke skal ha dårligere finansiering i den nye støtteordningen sammenliknet med i den gamle.

I undervisningsåret 2001-2002 oppga 245 søkere under 19 år at de mottok trygd. Det er imidlertid grunn til å tro at det reelle tallet på trygdede elever som tar videregående opplæring, er høyere, men at elever og foreldre vet at trygden eller foreldreinntekten/formuen er for høy for stipend, og at de derfor ikke søker støtte i Lånekassen.

3.2.3 Departementets forslag

Det foreslås at stipend til unge elever i ordinær videregående opplæring fortsatt behovsprøves i forkant av innvilgelse av støtte. En harmonisering av behovsprøvingsreglene med den nye støtteordningen for studenter i høyere utdanning m.m., der behovsprøving foretas når likningstall for den aktuelle støtteperioden foreligger, ville innebære at utbetalt stipend kan føre til omgjøring til lån. En slik ordning ville stå i motstrid til ønsket om å fjerne låneadgangen for denne elevgruppen, og departementet foreslår derfor ikke en samordning av behovsprøvingsreglene i de to støtteordningene. Departementet foreslår likevel enkelte endringer når det gjelder hva slags inntekter stipendet skal behovsprøves mot, for å oppnå økt brukervennlighet og en viss harmonisering i inntektsbegrepene i de to ordningene.

Formue

Det foreslås at dagens ordning for behovsprøving mot elevens formue videreføres.

Arbeidsinntekt

Departementet foreslår at dagens ordning med et fribeløp for arbeidsinntekt opprettholdes, og at 60 pst. av bruttoinntekt over fribeløpet går til fradrag på stipendet.

Arbeidsfri inntekt

Det foreslås at behovsprøving mot følgende inntekter som ikke inngår i personinntekt, ikke lenger inngår i behovsprøvingen:

• inntekt av fast eiendom

• rente- og aksjeutbytte

• verdien av fri kost og losji eller tilskudd fra skolen til slike utgifter

• skattepliktig gevinst ved salg av aksjer eller bosted

Om lag 446 søkere hadde slike inntekter i undervisningsåret 2001-2002. For de fleste søkerne dreier det seg om små beløp.

Departementet foreslår videre at ordningen med beregning av fradrag på stipend/legat fra andre enn arbeidsgiveren når beløpet overstiger et visst beløp per måned, bortfaller. Bare tre støttemottakere oppga å ha stipend/legat utover fribeløpet i skoleåret 2001-2002.

Departementet foreslår at dagens regelverk når det gjelder behovsprøving mot lærlinglønn, videreføres. Departementet viser til at den nye støtteordningen likevel vil innebære en vesentlig forbedring for borteboende lærlinger over 19 år, siden de vil bli omfattet av ordningen med ikke-behovsprøvd bostipend.

Også for elever med trygde- og pensjonsytelser foreslås det at dagens regelverk videreføres.

3.3 Beregning av stipend

3.3.1 Dagens ordning

Å beregne den enkelte søkerens stipend er i dagens ordning komplisert: Grunnlaget for utregning av utdanningsstipend (stipendgrunnlaget) per måned er summen av grunnbeløpet (kr 3 480), pluss eventuelt botillegg (kr 2 190), pluss tillegg for bøker og materiell (kr 275). Av denne summen trekkes de fradragene som følger av behovsprøvingen. 6

Det gis ikke stipend for de første kr 2 455 per måned av stipendgrunnlaget. Deretter blir 93 pst. av den delen av stipendgrunnlaget som er større enn kr 2 455 og mindre enn kr 6 505, gitt som stipend (månedssatsen). Månedssatsen blir avrundet oppover til nærmeste fem kroner.

For søker som kan få botillegg, skal månedssatsen være på minst kr 3 385 (borteboerstipendet i skoleåret 2001-2002). Dette gjelder imidlertid ikke for søkere som får støtte fra folketrygden, når støtten er ment å dekke alle nødvendige utgifter til skolegangen.

Det samlede stipendbeløpet per undervisningsår kommer fram ved at månedssatsen blir multiplisert med antallet måneder i skoleåret. Et skoleår regnes normalt som ti måneder.

3.3.2 Vurdering

Departementet konstaterer at formelen for beregning av stipend er vanskelig tilgjengelig. I en ny ordning uten generell låneadgang kan utregningen av stipendet gjøres mer forståelig for brukerne. En ny beregningsmåte vil kunne gjøre det enklere for brukeren å sette seg inn i sine rettigheter, og vil også gjøre det enklere å vurdere om Lånekassens beregning av stipend er korrekt. Forenkling vil videre lette både informasjon om og administrasjon av ordningen.

3.3.3 Departementets forslag til ny stipendberegning

Departementet legger vesentlig vekt på å innføre en brukervennlig stipendordning.

Ved opphør av låneordningen er det naturlig å gå bort fra en ordning med grunnbeløp og stipendgrunnlag som en del av stipendberegningen. Det foreslås en ordning der summen av maksimalsatsen for de ulike stipendene legges sammen før fradragene foretas.

Stipendet vil bestå av inntil fire komponenter, avhengig av om eleven er hjemme- eller borteboer: Grunnstipend og læremiddelstipend kan gis uavhengig av om eleven bor hjemme eller om vedkommende bor utenfor foreldrehjemmet. Bostipend og reisestipend er forbeholdt borteboerne. Bostipend og reisestipend skal gis uten behovsprøving, mens de øvrige stipendene skal behovsprøves mot både forsørgernes og elevens økonomi.

Når det gjelder de behovsprøvde stipendene, foreslår departementet at fradragene foretas først av grunnstipendet, og deretter av læremiddelstipendet. Dette først og fremst for å synliggjøre at den nye støtteordningen tar hensyn til elevenes utgifter til bøker og materiell, men også for at de elevene som kun har rett til stipend innenfor satsen for læremiddelstipendet, skal få dette utbetalt ved semesterstart, for å avhjelpe økonomien ved innkjøp av læremidler og annet nødvendig materiell.

Når det gjelder elever som har barn å forsørge, vil et eventuelt forsørgerstipend, jf. punkt 4.2, komme i tillegg til de ovennevnte stipendene.

Prosenten for trekk ved behovsprøving mot søkerens egen økonomi vil slå ut på en annen måte i forslaget til ny ordning, i forhold til dagens ordning. Det at trekket på 60 pst. vil gå til fradrag i et allerede bestemt maksimalt stipendbeløp, vil innebære at stipendet blir raskere redusert enn i dagens ordning. På grunn av at satsene for stipend er foreslått økt, vil dette likevel ikke få som konsekvens at noen som i dag får behovsprøvd stipend, vil få mindre stipend med den nye ordningen.

3.4 Utbetaling av støtten

3.4.1 Dagens ordning

Det innvilgede støttebeløpet for støtteperioden blir i dag delt opp i like beløp, som blir utbetalt til elevens konto en gang per måned, jf. punkt 1.3. Den første utbetalingen i hvert semester inkluderer 10 pst. av støttebeløpet for resten av halvåret. En slik ordning med månedlig utbetaling av støttebeløpet ble innført fra og med skoleåret 1995-1996.

Dersom det blir gitt lån til dekning av skolepenger, blir det utbetalt sammen med den første utbetalingen hvert halvår.

3.4.2 Vurdering

For mange familier med barn i videregående opplæring er det ved semesterstart, og særlig ved begynnelsen av høstsemesteret, at det påløper store utgifter til skolegangen. Dette taler for at en større del av støttebeløpet til elevene bør utbetales ved skolestart på høsten, eller ved semesterstart hvert halvår.

Samtidig skal støtten dekke utgifter som påløper i løpet av skoleåret, og for unge elever kan det av hensyn til den økonomiske planleggingen være hensiktsmessig å få støtten i månedlige utbetalinger. Denne problemstillingen er særlig aktuell for borteboende elever. Departementet viser til at det fra studieåret 2002-2003 også er innført månedlige utbetalinger til elever og studenter i høyere utdanning m.m.

3.4.3 Departementets forslag

Departementet foreslår at støtten fortsatt skal utbetales månedlig. Utbetalingsrutinene bør likevel ta hensyn til at det er særlig ved semesterstart at elevene har høye utgifter. Det foreslås derfor at læremiddelstipend og eventuelt lån til dekning av skolepenger ved private videregående skoler utbetales på begynnelsen av hvert semester.

Departementet går videre inn for en ordning der det går fram av utbetalingspapiret til søkeren hvilke stipend som er inkludert i tildelingen.