1 Innledning og sammendrag

1.1 Bakgrunn for meldingen

I Regjeringens politiske plattform, Sem-erklæringen, heter det følgende om statens eierskapspolitikk:

«Det statlige eierskapet i norsk næringsliv er omfattende, organisert på en rekke ulike måter og med ulike formål. I mange tilfeller oppstår det konflikter mellom statens roller som eier og kontrollmyndighet. I dag er ofte både eierskapet og kontrollmyndigheten for statlige selskaper samlet i samme departement. For å unngå rollekonflikter bør det statlige eierskapet samles i ett departement.

Samarbeidsregjeringen går inn for at staten rydder opp i sitt eierskap i næringslivet og definerer hva man vil med eierskapet i hvert enkelt tilfelle. Statens fremtidige eierskap må begrenses til selskaper av forvaltningsmessig karakter og selskaper der eierskapet har en klar politisk begrunnelse. Slike begrunnelser for direkte offentlig eierskap kan være å ivareta økonomisk virksomhet markedet ellers ikke kan løse, f. eks. særlige infrastrukturoppgaver, forvaltning av viktige fellesverdier, hovedkontorfunksjoner og forsknings- og utviklingsinnsats.

Statlige virksomheter skal ikke tilby produkter og tjenester på rene markedsmessige vilkår som private kan gjøre like godt eller bedre. Offentlig eide selskaper har ofte dårligere avkastning på investert kapital og skaper mindre verdier enn tilsvarende private selskaper. I de fleste tilfeller kan fellesskapets interesser ivaretas like godt eller bedre gjennom utformingen av lovverk, rammebetingelser og utøvelse av kontrollmyndighet. Der det ikke foreligger spesielle begrunnelser for statlig eierskap bør staten derfor selge seg ut av virksomhetene.

For flere statsselskaper vil det være positivt å få private inn på eiersiden, og å få mulighet til å skaffe seg strategiske partnere. Delprivatisering og børsnotering vil derfor være aktuelle virkemidler.

Samarbeidsregjeringen vil:

• fremme sak for Stortinget med forslag til retningslinjer for statlig eierskap.

• fremme en proposisjon for Stortinget med forslag om fullmakt til å redusere det statlige eierskapet der staten har direkte eierandeler.

• samle det statlige eierskapet i ett departement.»

St.meld. nr. 18 (1998-1999) Bedrifter hvor staten v/Nærings- og handelsdepartementet har eierinteresser inneholdt en redegjørelse for utviklingen av de enkelte eierinteressene i perioden 1993-1997, som ledd i fireårige redegjørelser for Stortinget. Del II i denne meldingen inneholder en tilsvarende redegjørelse for selskaper knyttet til Nærings- og handelsdepartementet for perioden 1998-2001. På grunn av den samordnende rolle Nærings- og handelsdepartementet nå skal utøve i forvaltningen av Regjeringens eierskapspolitikk, er det også gitt en slik redegjørelse for selskaper som er tilknyttet andre departementer.

Regjeringen legger med dette fram for Stortinget en melding om en samlet politikk for statens eierskap i næringsvirksomhet.

1.2 Sammendrag

1.2.1 Eierskap og verdiskaping

For å bidra til det norske velferdssamfunnet er det viktig at næringsvirksomhet eies og drives på en måte som over tid best bidrar til den samlede verdiskaping i landet. Det er i denne forbindelse ikke noe mål i seg selv at staten eier næringsvirksomhet. Statens eierskap i næringslivet bør også vurderes ut fra et makt- og demokratiperspektiv. Det er et mål for Regjeringen å hindre unødig maktkonsentrasjon, herunder konsentrasjon av eiermakt.

Flere studier fra inn- og utland peker på at erfaringene med statlig eide bedrifter er blandede. En del studier trekker frem mulige konflikter mellom fordelingspolitikk og bedriftsøkonomi som i prinsippet lett kan oppstå når staten driver næringsvirksomhet. I Regjeringens arbeid med institusjonell rolleutforming legges det vekt på å skape større klarhet rundt og avstand mellom statens eierrolle på den ene side og statens ulike myndighetsroller på den annen side.

Hverken forskning eller erfaring gir klare svar på hvilke type eiere som er best egnet til å sikre langsiktig lønnsomhet og konkurransedyktighet. Det synes imidlertid å være grunnlag for å hevde at et bredt mangfold, kombinasjoner av eiere og eiertyper skaper et godt miljø for høy verdiskaping gjennom et aktivt marked for eierskap.

Det synes også å være forholdsvis godt dokumentert at aktiv eierstyring påvirker lønnsomheten positivt. God eierstyring forutsetter en kombinasjon av kapital og kompetanse. Det synes å være belegg for å hevde at det gjennomgående er slik at de eiere som eier direkte framfor indirekte bidrar mer til effektiv eierstyring og derigjennom økt lønnsomhet.

Kravene til omstilling og restrukturering i selskaper, dvs. tiltak som krever eierens aktive medvirkning, øker både i omfang og tempo i takt med en utvikling i retning av stadig mer globale markeder innenfor de fleste bransjer. Dette medfører at ikke bare kompetanse og kapital er viktige forutsetninger for en god eier, men også i økende grad evne til å ta beslutninger raskt nok.

Private eiere vil i utgangspunktet ha bedre forutsetninger enn staten for å møte disse kravene og for å opptre som en god eier. Regjeringen er prinsipielt av den oppfatning at det bare er grunnlag for staten å eie næringsvirksomhet, dersom dette er et virkemiddel for å oppnå spesifikke og uttalte mål, eller det er en del av en fornuftig plassering av statens sparing, hensyntatt avkastning og risiko. I denne meldingen vil statens totale sparing og formuesforvaltning i liten grad bli omtalt. Hovedoppmerksomheten vil rettes mot eierskap i enkeltvirksomheter.

På denne bakgrunn er det Regjeringens syn at forholdene bør legges til rette for at det private eierskapet styrkes, og at statens omfattende eierskap i Norge reduseres. Det må også være attraktivt for utenlandske investorer å investere i Norge. I vurderingen av hvordan og i hvilket omfang det statlige eierskapet bør reduseres, må det blant annet tas nødvendige hensyn til selskapenes forretningsmessige utvikling og til ivaretakelsen av statens verdier.

1.2.2 Forutsetninger for privat eierskap i Norge

Om lag tre fjerdedeler av sparingen i Norge skjer på statens hånd. Målt i internasjonal sammenheng har Norge tradisjonelt få og små private eiermiljøer. Dette gjelder så vel institusjonelle som personlige eiere. Kapasiteten for norskeid kapital i kapitalmarkedet er begrenset både for første- og annenhåndsomsetning av verdipapirer. Det offentliges eierandel på Oslo Børs var ved utgangen av januar 2002 i underkant av 40 pst.

For å styrke det private eierskapet i Norge, vil det først og fremst være viktig at det føres en økonomisk politikk og en næringspolitikk som gir gode, forutsigbare og stabile rammebetingelser for å drive næringsvirksomhet.

Det er enkelte forhold som i særlig grad vil kunne ha direkte betydning for utvikling av det private eierskapet i Norge. Dette gjelder for det første skattepolitikken. I en verden hvor kapitalen er mobil vil forutsigbarhet og konkurransedyktige skatteregler ha betydning både for omfanget av kapital som blir plassert i næringsvirksomhet, og for hvor plasseringen skjer. Dette er hensyn som må balanseres mot en rekke andre hensyn som skattesystemet skal ivareta; for eksempel fordelingshensyn. Regjeringen har oppnevnt et utvalg for å vurdere endringer i inntekts- og formuesskatten. Utvalget ledes av Arne Skauge og skal levere sin innstilling innen utgangen av år 2002. Skauge-utvalget er særlig bedt om å vurdere muligheten for å redusere satsforskjellene mellom arbeid og kapital slik at dagens delingsmodell kan fjernes helt eller delvis. Endringer i formuesbeskatningen skal vurderes i sammenheng med gjennomgangen av skattereglene for øvrig. Ved utformingen av skattereglene vil hensynet til effektiv ressursbruk, fordeling og enkelhet stå sentralt. I tillegg er utvalget bedt om å legge vekt på det internasjonale perspektivet, bl.a. er det bedt om å se nærmere på om det forhold det norske skattesystemet er godt nok tilpasset at særlig kapitalen, men også arbeidskraften, er blitt mer mobil over landegrensene. I Sem-erklæringen heter det at norsk eierskap må styrkes gjennom nedtrapping av formuesskatten. Samarbeidsregjeringen vil forfølge dette målet i tiden som kommer.

Det er en hovedutfordring å styrke kapitaltilgangen til norske bedrifter og nyskapingsprosjekter. Økt tilgang på risikovillig norsk kapital og et bedre fungerende egenkapitalmarked er avgjørende for at norsk næringsliv skal være i stand til å utnytte nye ideer og næringsmuligheter. Regjeringen vil legge forholdene til rette for økt privat sparing som et viktig virkemiddel for nyetableringer og større privat eierskap i næringslivet. Et egnet tiltak kan være å overføre ansvaret for deler av pensjonssparingen fra Folketrygden til private pensjonsfond. Pensjonskommisjonen under ledelse av Sigbjørn Johnsen vil bl.a. drøfte ulike alternativer for fondering av pensjonsytelsene. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med konkrete forslag til oppfølging av disse spørsmålene.

1.2.3 Staten som myndighet og eier

Staten har mange oppgaver og roller. Det er derfor viktig at staten skiller sine ulike roller, slik at den har nødvendig legitimitet enten den opptrer som eier, politikk-utformer eller tilsynsmyndighet. Staten må som eier opptre profesjonelt i forhold til medinvestorer og långivere. Som myndighet og tilsyn må staten opptre uavhengig i forhold til eierrollen.

Det bør ikke kunne stilles spørsmål ved om staten, når den opptrer i sin rolle som eier av virksomhet som driver i konkurranse med andre, favoriserer sine egne virksomheter gjennom sin rolle som politikkutformer eller regulerings- og tilsynsmyndighet.

Samtidig finnes det politikkområder hvor staten mest effektivt kan nå sine formål ved selv å eie virksomheter, dvs at statens eierskap fungerer som et virkemiddel innen sektoren. Dette er velkjent gjennom for eksempel eierskapet i AS Vinmonopolet.

Det kan være samfunnsmessige formål som begrunner et statlig eierskap også der hvor eierskapet i seg selv ikke er et sektorpolitisk virkemiddel. Eksempler på slike formål kan være å sikre at grunnrenten som oppstår ved høsting av naturressurser tilfaller samfunnet. Eierskap alene eller i kombinasjon med andre virkemidler kan være egnet til å oppnå dette. Et annet formål vil kunne være å bidra til at sentrale kompetansemiljøer, som hovedkontorfunksjoner og forsknings- og utviklingsmiljøer innenfor sentrale sektorer for fremtidig verdiskapning, forblir og utvikles videre i Norge. Et tredje formål kan være forsvars- og sikkerhetspolitiske hensyn.

For alle selskaper må det vurderes om andre virkemidler enn eierskapet, som for eksempel tjenestekjøp og reguleringsinstrumenter, kan gi en mer effektiv realisering av formålene. Bruk av andre virkemidler muliggjør en rendyrking av eierrollen til forretningsmessig styring, eventuelt også privat eierskap.

Regjeringen har hatt en bred gjennomgang av selskaper som staten eier helt eller delvis, med unntak av de selskaper som eies indirekte gjennom Petroleumsfondet, Folketrygdfondet, Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) og Selskapet for industrivekst SF (SIVA) m.m. I gjennomgangen drøftes om det fremdeles er en tilstrekkelig god begrunnelse for at staten fortsatt skal være eier. Statlige virksomheter skal ikke tilby produkter og tjenester på rene markedsmessige vilkår, som private kan gjøre like godt eller bedre. Der det ikke kan gis en god begrunnelse for et fortsatt statlig eierskap, bør staten redusere sin eierandel eller privatisere virksomheten helt. I alle statseide selskaper som på viktige områder av sin virksomhet konkurrerer med private, må staten i særlig grad legge vekt på å opptre korrekt og ryddig i rollen som eier og aksjonær. Det betyr at forvaltningen må være innrettet slik at det i prinsippet ikke kan stilles spørsmål ved om staten blander sine ulike roller sammen. Det betyr videre at staten må legge til grunn alminnelig aksepterte prinsipper for god eierskapsutøvelse, slik at både selskapene det gjelder og staten som eier har tillit i markedet. Dette skaper også et godt grunnlag for de enkelte selskapenes utvikling, og derigjennom også en positiv utvikling av statens verdier.

1.2.4 Et mindre omfattende statlig eierskap

Regjeringens holdning er at privat eierskap til næringsvirksomhet best bidrar til økt verdiskapning og at dette således bør styrkes. I Norge, hvor staten både relativt og absolutt eier mye i forhold til sammenlignbare land, er det særskilte grunner til å redusere det statlige eierskapet. Blant annet er det grunn til å tro at et mindre omfattende statlig eierskap vil kunne være fordelaktig for fornyelsen av en liten åpen økonomi som den norske. I de fleste tilfeller kan fellesskapets interesser ivaretas like godt eller bedre gjennom utformingen av lovverk, rammebetingelser og utøvelse av kontrollmyndighet. Der det ikke foreligger spesielle begrunnelser for statlig eierskap bør staten avvikle sitt eierskap.

Begrunnelsen og behovet for statlig eierskap vil endres over tid. Tydeligst er dette for de virksomheter som har utviklet seg fra offentlig forvaltning, for eksempel innenfor kommunikasjonsnæringene, hvor utviklingen fra offentlige etater til dagens kommersielle selskaper har foregått i de fleste land. Andre eksempler er selskaper innenfor forsvarsindustrien, hvor aktiviteten tradisjonelt var langt sterkere knyttet til nasjonale forsvars- og sikkerhetspolitiske forhold. Staten bør derfor løpende etterprøve formålet med sitt eierskap i de enkelte selskaper og revurdere behovet for å holde på eierandeler når omstendighetene rundt virksomheten endres.

Det er et avgjørende skille mellom på den ene siden å ha en prinsipiell holdning til behovet for å opprettholde en statlig eierandel i et selskap, og på den andre siden tidspunkt, form og gjennomføring av en eventuell reduksjon i eierandelen. Regjeringen vil legge til grunn at reduksjoner i statens eierandeler skjer på en måte som ivaretar aksjeverdiene, og som samtidig kan bidra til en positiv utvikling for de berørte selskapene. Dette kan blant annet innebære at for enkelte selskaper kan det være fordelaktig å selge statens andeler til en eller flere industrielle eiere. I andre selskaper kan det være en bedre løsning at den statlige eierandelen reduseres ved fusjon/oppkjøp. I atter andre selskaper kan alternativet være å selge aksjer over børs på ordinær måte.

Gjennomgangen av selskapene viser også at flere store virksomheter hvor statens eierskap har sektorpolitiske mål er inne i utviklingsprosesser hvor de i økende grad kommer i konkurranse med private virksomheter. Dette gjelder for eksempel Posten BA, NSB BA, NRK med videre. Regjeringen legger til grunn at staten i sin forvaltning av selskapene må opptre slik at det ikke skapes konkurransevridninger mellom de offentlig eide selskapene og private virksomheter som de konkurrerer mot. Herunder vil det løpende måtte vurderes om dette bør ha konsekvenser for organiseringen og forvaltningen av disse selskapene.

1.2.5 En bedre organisering og forvaltning av det statlige eierskapet

Forholdet til Stortinget

Etter Grunnloven § 19 er det Kongen (Regjeringen) som forvalter statens eiendom. Når det gjelder beslutninger som i vesentlig grad vil endre statens engasjement er det imidlertid Stortinget som fatter avgjørelsene. Eksempler på slike beslutninger vil være alle tiltak som krever utgiftsbevilgning, så som kjøp av aksjer, men det gjelder også for salg av statens aksjer og for flere andre typer disposisjoner en eier må ta stilling til.

Forvaltning av eierskapet i de enkelte selskaper

Det er etter Regjeringens syn hensiktsmessig og riktig å videreføre den oppryddingen som allerede er påbegynt med å skille statens roller som eier og myndighetsutøver. Dette vil gi staten større legitimitet i utøvelsen av de ulike rollene. Det vil også gi grunnlag for en mer helhetlig statlig eierskapspolitikk. På grunnlag av den brede gjennomgangen som er foretatt av selskaper som staten eier helt eller delvis, videreføres det arbeidet som er påbegynt med å samle forvaltningen av de statlige eierinteressene i Nærings- og handelsdepartementet. Etter at Samarbeidsregjeringen tiltrådte, har forvaltningsansvaret for Statens Bankinvesteringsfond (Den norske bank), SAS AB, SIVA SF, Statkraft SF og Grødegaard AS blitt overført til Nærings- og handelsdepartementet. Spørsmålet om overføring av forvaltningen av selskaper som i dag har vesentlige sektorpolitiske formål og oppgaver vil bli videre vurdert ut fra utviklingen i selskapene og etter som om eierskapet fortsatt skal være et viktig virkemiddel i sektorpolitikken.

Andre forvaltningsmodeller utenfor departementene

Meldingen drøfter videre hvorvidt det vil være hensiktsmessig å legge forvaltningen av hele eller deler av statens eierskap ut av departementene, til et eller flere forvaltningsselskaper. I denne vurderingen er det tillagt særlig vekt at Regjeringen uansett vil være konstitusjonelt ansvarlig overfor Stortinget når det gjelder forvaltningen av det statlige eierskapet. Regjeringen vil etter en samlet vurdering ikke foreslå å flytte den eierskapsutøvelsen som i dag ligger i departementene til et eget forvaltningsorgan.

Prinsipper for godt eierskap

Selv om det legges til grunn at det statlige eierskapet i enkeltselskaper skal reduseres, vil staten fortsatt være en betydelig eier og aksjonær. Det vil kunne ta lang tid inntil staten ikke lenger er dominerende aktør på Oslo Børs. Måten staten utøver sitt eierskap på har virkninger på statens egne aksjeverdier, men også utover dette. Dersom de selskaper hvor staten er en dominerende eier prises uforholdsmessig lavt i markedet, vil det kunne bidra til lavere relativ prising for norske aksjer, og således også øke egenkapitalkostnadene for norske bedrifter, samt gjøre norsk næringsliv mindre attraktivt å investere i.

Det er derfor viktig at staten opptrer slik at det statlige eierskapet oppfattes som forutsigbart i kapitalmarkedene. Derfor er det i denne meldingen lagt sterk vekt på å få frem de prinsipper og retningslinjer staten vil følge i utøvelsen av sitt eierskap. I fagterminologien kalles dette «Corporate Governance», og omtales her som «prinsipper for godt eierskap». Formålet med prinsippene er å fremme effektiv og forsvarlig eierstyring.

Både internasjonalt og i Norge er det arbeidet mye med hva som bør være gode prinsipper for eierstyring. Regjeringen legger til grunn at statens forvaltning av sitt eierskap i enkeltselskaper bør bygge på følgende 10 hovedprinsipper:

Statens eierinteresser i enkeltselskaper

I meldingens del II gjennomgås statens eierskap i enkeltselskaper. Hvert enkelt selskap beskrives, og rammene for statens eierskap omtales. Det gis en vurdering av statens eierskap i selskapet. I disse vurderingene drøftes det om de hensyn og begrunnelser som ligger til grunn for statens eierskap i det enkelte selskap fortsatt er gyldige, og om Regjeringen bør legge opp til å endre dagens eierandel.